Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Villem Lapimaa ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
25. märts 2021, Tallinn
Haldusasja number
3-20-553
Haldusasi
Tööinspektsiooni kaebus SA Innove 2. detsembri 2019. a finantskorrektsiooni otsuse nr 3-3.1/309 tühistamiseks või tühisuse tuvastamiseks ning Sotsiaalministeeriumi
28.veebruari 2020. a vaideotsuse nr 1.2-5/648-1 punkti 2 tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 15. juuli 2020. a otsus
Menetlusosalised
Kaebaja – Tööinspektsioon, esindaja Aleksei Kester Vastustajad – Riigi Tugiteenuste Keskus (SA Innove õigusjärglane), esindaja Kathy Tätte ja Kerli Brandt Sotsiaalministeerium, esindajad Gerly Lootus, Helen Tralla ja Merilin Oldekop
Menetluse alus ringkonnakohtus
Tööinspektsiooni apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
17. veebruar 2021
RESOLUTSIOON
Jätta Tööinspektsiooni apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 15. juuli 2020. a otsus haldusasjas nr 3-20-553 muutmata.
Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 26. aprillil 2021 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3).
3-20-553 Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Sotsiaalkaitseminister ning tervise- ja tööminister kinnitasid 03.12.2014 käskkirjaga nr 219 toetuse andmise tingimused (TAT) „Ühtekuuluvuspoliitika fondide rakenduskava 2014– 2020“ prioriteetse suuna „Tööturule juurdepääsu parandamine ja tööturult väljalangemise ennetamine“ meetmes „Töövõime toetamise skeemi loomine ja juurutamine“, mille kohaselt on rakendusasutus Sotsiaalministeerium (SoM), rakendusüksus SA Innove (alates 01.04.2020 Riigi Tugiteenuse Keskus, RTK) ja toetuse saaja Tööinspektsioon (TI). TAT p 1.2.1 järgi on üheks eesmärgiks tööandjate ja töötajate teadlikkuse suurendamine töövõime hoidmise ja säilitamise võimalustest ning nende toetamine töökeskkonna edendamisel teavitus-, nõustamis, koolitus- ja kaasamistegevuste kaudu. Sotsiaalkaitseministri ning tervise- ja tööministri 14.12.2016 käskkirjaga nr 131 ja 30.01.2018 käskkirjaga nr 15 kinnitatud vastavalt 2017. ja 2018. a tegevuste kirjeldused ja eelarved kajastavad mh ajakirja Tööelu väljaandmist 2017. ja 2018. a-l (ilmus neli korda aastas).
2.SA Innove luges 02.12.2019 finantskorrektsiooni otsusega nr 3-3.1/309 p-s 1 toodud rikkumisega seoses mitteabikõlblikuks TI maksetaotluses nr 45 märgitud toetuse 1485 eurot ning nõudis p-s 2 kirjeldatud rikkumisega seoses TI-lt tagasi toetuse 19 419 eurot, sest toetuse saaja ei täitnud temale perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse seaduse (STS) § 26 lg-ga 1 pandud kohustust järgida riigihangete seadust. Otsuse p 2 kohaselt on TI korraldanud ajakirja Tööelu väljaandmiseks 2017. a-l lihthanke nr 181562 (eeldatav maksumus 32 000 eurot; hanketeade avaldati 12.01.2017 ja leping sõlmiti 20.02.2017 maksumusega 31 750 eurot) ja 2018. a-l lihthanke nr 192860 (eeldatav maksumus 33 333 eurot; hanketeade avaldati 12.12.2017 ja leping sõlmiti 01.02.2018 maksumusega 32 980 eurot). Mõlemas hankes sõlmiti teenuse osutamiseks hankelepingud PR Partner OÜ-ga. SA Innove leidis, et toetuse saaja ei lähtunud hangete nr 181562 ja nr 192860 hankemenetluse liigi valikul nende summeeritud maksumusest, vaid jagas samal eelarveaastal ajakirja Tööelu väljaandmisega seotud teenuste saamiseks korraldatavad hanked osadeks. Seega ei ole järgitud kuni 31.08.2017 kehtinud riigihangete seaduse (RHS v.r) § 23 ja alates 01.09.2017 kehtiva riigihangete seaduse (RHS) § 28 nõudeid. Kuna hangete nr 181562 ja nr 192860 raames tellitud teenus (ajakirja Tööelu infomaterjali koostamine ja väljaandmine) on vajalik sama eesmärgi saavutamiseks, siis oleks TI pidanud hangete menetlusliigi valikul lähtuma nende summeeritud maksumusest, mis ületab avatud hanke piirmäära. Hankija on 2017. a-l hankinud nii 2017. kui ka 2018. a ajakirja väljaandmise. Olemuselt on tegemist regulaarse teenusega, mille puhul tuleb lähtuda RHS v.r 21 lg-st 2 või RHS § 24 lg-st 2 ning tähtsust ei oma, et samal aastal korraldati hanked erinevate eelarveaastatega seotud teenuste tellimiseks. Rakendusüksuse seisukohta kinnitab ka Rahandusministeeriumi riigihangete ja riigiabi osakonna 23.10.2019 arvamus.
2(14)
3-20-553 Kuna toetuse saaja poolt temale pandud kohustuse eiramise tulemusel on tekkinud kahju, kuid selle suurust ei ole võimalik hinnata, sest ei ole teada, milliseks oleks kujunenud hanke pakkujate ring, esitatud pakkumused ning edukas pakkuja, kui hankija oleks lihthanke asemel korraldanud avatud hankemenetluse, siis tuleb STS § 45 lg 1 p 3 ja § 46 lg 1 ning Vabariigi Valitsuse 01.09.2014 määruse nr 143 „Perioodi 2014–2020 struktuuritoetusest hüvitatavate kulude abikõlblikuks lugemise, toetuse maksmise ning finantskorrektsioonide tegemise tingimused ja kord“ § 25 lg 4 ja sama määruse kuni 20.09.2018 kehtinud redaktsiooni § 22 lg 1 ja lg 11 p 2 alusel vähendada hankelepingutele eraldatavat toetust 25%. Hangetega nr 181562 ja nr 192860 seotud ajakirja Tööelu väljaandmise kulud olid kokku 77 676 eurot (s.o 31 750 + 32 980 = 64 730 eurot + käibemaks 20%), millest mitteabikõlblik ja tagasinõutav kulu 25% on 19 419 eurot (sh Euroopa Sotsiaalfondi toetus 16 506,16 eurot ja riiklik kaasfinantseering 2912,84 eurot) ja selles ulatuses vähendatakse STS § 48 lg 3 alusel toetuse saajale järgnevat väljamakstavat toetuse summat.
3.Sotsiaalministeerium rahuldas 28.02.2020 vaideotsusega nr 1.2-5/648-1 TI 30.12.2019 vaide osaliselt ning tunnistas SA Innove 02.12.2019 otsuse p 1 osas kehtetuks, kuid jättis vaide otsuse p 2 osas rahuldamata, nõustudes rakendusüksusega, et hangete eeldatavad maksumused tulnuks RHS v.r § 23 ja RHS § 28 järgi summeerida ning korraldada avatud hankemenetlus.
4.SA Innove tunnistas 20.03.2020 otsusega nr 3-3.1/309-1 kehtetuks varasema 02.12.2019 finantskorrektsiooni otsuse nr 3-3.1/309 punkti 1.
5.Tööinspektsioon esitas Tallinna Halduskohtule 26.03.2020 kaebuse SA Innove 02.12.2019 finantskorrektsiooni otsuse nr 3-3.1/309 tühistamiseks või tühisuse tuvastamiseks ning SoM-i 28.02.2020 vaideotsuse nr 1.2-5/648-1 punkti 2 tühistamiseks. SA Innove ei saanud 2019. a juunis asuda juba 14.04.2017 rahuldatud maksetaotlust uuesti üle vaatama, ilma et selleks oleks korraldatud eraldi järelevalvemenetlust. Maksetaotluse piiridest väljumine on menetlusõiguse oluline rikkumine. SA-l Innove puudub seadusest tulenev volitus teha järelevalvet RHS-i sätete järgimise üle. Rahandusministeeriumi 23.10.2019 seisukoht on antud vastuseks SA Innove 15.10.2019 päringule, mis ei kajastanud kõiki olulisi asjaolusid seoses vaidlusaluste hangetega. Rahandusministeerium ei ole pädev lahendama õigusvaidlusi. Vastustajad on eksinud sõlmitud hankelepingu tegeliku kogumaksumuse määratlemisel (vt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26.02.2014 direktiivi 2014/24/EL art 5 lg 11 punkt a).
6.Riigi Tugiteenuste Keskus (SA Innove rakendusüksuse ülesandeid alates 01.04.2020 täitev asutus) palus vastuses jätta kaebus rahuldamata. SA Innove ei asunud 2019. a-l uuesti kontrollima 2017. a-l rahuldatud maksetaotlust, vaid 2017. a maksetaotlusega seotud hangete nr 181562 ja nr 192860 maksumuste summeerimata jätmises seisnev rikkumine tuvastati hanke nr 203426 järelevalvemenetluse raames (kaebajat teavitati sellest 28.08.2019 ja talle on antud piisavalt võimalusi esitada vastuväiteid). Seega puudus vajadus korraldada hangete nr 181562 ja nr 192860 osas täiendavat järelevalvemenetlust. See ei ole vastuolus SA Innove sisemise toetuse kasutamise järelevalve korraga (TK29, kehtis kuni 01.09.2019). Finantskorrektsiooni otsus on tähtaegne. Kuna vaidlusalune projekt kestab kuni 31.12.2021, siis ei saa kaebaja projektiga seotud kohustused (eelkõige STS §-s 24 nimetatud kohustused) olla STS § 45 lg 5 tähenduses lõppenud. Vaidlusalused hankelepingud on olemuselt regulaarsed, millele viitavad ka kaebaja enda selgitused. Kuna hankes nr 181562 avaldati hanketeade 12.01.2017, siis lähtuti rikkumise tuvastamisel RHS v.r § 23 lg-st 1 ja § 21 lg 2 p-st 2, ning kuna hankes nr 192860 avaldati hanketeade 12.12.2017, kohalduvad sellele RHS § 28 lg 2 ja § 24 lg 2 p 1. Finantskorrektsiooni otsus ei tugine otseselt Rahandusministeeriumi arvamusele, vaid sellele on viidatud üksnes rakendusüksuse seisukohta toetava argumendina.
3(14)
3-20-553
7.Sotsiaalministeerium palus vastuses jätta kaebus rahuldamata. STS § 26 lg 1 kohustab hankijaks olevat toetuse saajat järgima RHS-i ning STS § 2 p-st 5 ja § 8 lg 2 p-st 6 tulenevalt on rakendusüksus pädev hindama, kas toetuse saaja on korraldanud riigihanke õiguspäraselt. Toetuse tagasinõudmisele ei pea eelnema riigihangete vaidlustuskomisjoni otsust ega Rahandusministeeriumi poolset järelevalvemenetlust. Finantskorrektsiooni otsus on tehtud STS § 45 lg-s 5 sätestatud tähtaja jooksul ja seejuures ei ole rikutud menetlusnõudeid. Rikkumine avastati riigihanke nr 203426 järelevalvemenetluse raames ja täiendava menetluse algatamiseks puudus vajadus. Kaebaja enda käitumine kinnitab, et ajakirja Tööelu väljaandmiseks sõlmitud hankelepingud on olemuselt regulaarsed. Väide direktiivi 2014/24/EL ebaõigest ülevõtmisest ei ole põhjendatud. RHS sätestab hanke osadeks jaotamise keelu, kui selle eesmärk on eirata riigihankele kehtestatud korda. Hankija võib korraldada ka eraldi riigihanked, kuid sel juhul tuleb mõlema hanke puhul kohaldada menetluse liiki, mis kuuluks kohaldamisele riigihangete summeerimisel. Praegusel juhul jäi mõlema hanke eeldatav maksumus eraldi võetuna lihthanke piirmäära sisse, kuid kogumaksumuse järgi tulnuks korraldada avatud hankemenetlus. Oluline on see, et lepingud sõlmiti lühema perioodi jooksul kui 12 kuud (20.02.2017 ja 01.02.2018).
8.Tallinna Halduskohus jättis 15.07.2020 otsusega TI kaebuse rahuldamata, nõustudes vaidlustatud otsuste põhjendustega ja pidamata vajalikuks neid korrata (HKMS § 165 lg 2). Peamine materiaalõiguslik vaidlusküsimus on selles, kas rakendusüksus tuvastas õigesti, et kaebaja on rikkunud STS § 26 lg-st 1 tulenevat kohustust. RTK on õigesti leidnud, et rikkumiste kvalifitseerimisel tuleb lähtuda hanketeate avaldamise ajast (s.o hanke nr 181562 puhul RHS v.r § 23 lg 1 ja § 21 lg 2 p 2 ning hanke nr 192860 puhul RHS § 28 lg 2 ja § 24 lg 2 p 1). Kuna RHS v.r § 23 lg 1 ja RHS § 28 lg 2 on samasisulised, taandub küsimus lõppastmes sellele, kas kaebaja oleks pidanud korraldama avatud hankemenetluse. Finantskorrektsiooni otsus on ka tehtud RHS § 45 lg-s 5 sätestatud tähtaja jooksul. STS § 24 p-s 17 ning § 35 lg-tes 2 ja 4 ettenähtud dokumentide säilitamise kohustus (neli aastat alates selle aasta 31. detsembrist, millal 30. juuni seisuga on kõikide projektis abikõlblikuks arvatud kulude alusel toetus välja makstud) ei ole lõppenud, kuna projekti abikõlblikkuse periood on 01.01.2015–31.12.2020. Vastustajad on õigesti tuvastanud tellitud teenuse regulaarse iseloomu. Teenus on vajalik sama eesmärgi saavutamiseks, teenust on järjepidevalt soetatud vähemalt alates 2016. a-st ning TI on olnud valmis andma ajakirja välja ka sõltumata meetme eelarve kinnitamisest. Euroopa Kohtu praktika kohaselt on kriteeriumid, mille põhjal otsustada, kas tegemist on ühe hankeobjektiga, mida ei tohi kunstlikult tükeldada, majanduslik ja tehniline seotus, samuti ajaline lähedus ja hanketeadete sarnasus (nt Euroopa Üldkohtu 29.05.2013 otsus kohtuasjas T-384/10, p-d 67– 70). Praegusel juhul tuleb teenuse võimaliku regulaarsuse hindamisel arvesse võtta teenuse samasisulist iseloomu, ajavahemikku, millal ajakirja on välja antud, väljaandmise järjepidevust ja katkematust, selle sõltuvust välistest vahenditest. Vastustajad ongi nendest lähtunud. Kaebaja ei ole ümber lükanud, et samasisulist teenust on tellitud katkematult 2016–2019. Vaidlust ei ole selles, et hangetes nr 181562 ja nr 192860 avaldati hanketeated samal aastal (2017) ning neis puudusid sisulised erinevused. Kaebaja on lisaks kinnitanud, et ajakirja Tööelu väljaandmine ei sõltunud taotletavast toetusest. Ehkki kaebajal puudus ajakirja väljaandmise kohustus, ei välista see teenuse regulaarset iseloomu. Asjade ja teenuste hankelepingu korral oli RHS v.r § 15 lg 1 p 2 kohaselt riigihanke piirmäär 40 000 eurot ja RHS § 14 lg 2 p 1 kohaselt on riigihanke piirmäär 60 000 eurot. Riigihanke nr 181562 eeldatav maksumus oli 32 000 eurot ja hankelepingu maksumus 31 750 eurot. Riigihanke nr 192860 eeldatav maksumus oli 33 333 eurot ja hankelepingu maksumus 32 980 eurot. Kuna vastustajad on õigesti tuvastanud teenuse regulaarse iseloomu ning kaebaja ei ole haldus- ega kohtumenetluses esitanud mingeid objektiivseid põhjuseid, mis õigustaks hanke 4(14)
3-20-553 osadeks jaotamist, oleks kaebaja pidanud RHS v.r § 23 lg 1 ja § 21 lg 2 p 2 ning RHS § 28 lg 2 ja § 24 lg 2 p 1 järgi korraldama avatud hankemenetluse. Kaebajale pidi juba 2017. a hanke korraldamisel olema äratuntav, et ta annab ajakirja Tööelu välja ka 2018. a-l ning need lepingud kokku ületavad avatud hankemenetluse piirmäära. Nõustuda ei saa vastuväitega, et kuna oluline on sõlmitud hankelepingute tegelik (täidetud) kogumaksumus, siis ei ole seda võimalik hinnata juba hanketeate avaldamise ajal. See lähenemine välistaks sisuliselt üldse võimaluse tugineda RHS-i rikkumistele seoses hangete õigusvastase osadeks jaotamisega. Hankija peab hindama kogumaksumust enne hanke väljakuulutamist. Kaebaja väide direktiivi 2014/24/EL art 5 lg 11 punkti a ebaõigest ülevõtmisest ei ole praeguses vaidluses asjassepuutuv. Oluline on see, kas lepingud on sõlmitud 12-kuulisest perioodist väiksema ajavahemiku jooksul. Rakendusüksus ei ole finantskorrektsiooni otsuses tuginenud üksnes või peamiselt Rahandusministeeriumi 23.10.2019 arvamusele, milles ei ole hinnatud konkreetse kaasuse asjaolusid, vaid selgitatud üksnes RHS § 24 lg 2 tõlgendamist. Sellise tõlgenduse küsimine ja otsuses kajastamine ei ole keelatud. Vaidlustatud otsused on nõuetekohaselt põhjendatud. Rikkumise tuvastamist ja finantskorrektsiooni otsuse tegemist ei piira see, et sama sündmusega seoses ei ole toimunud väärteomenetlust. SA Innove teavitas kaebajat järelevalvemenetluse alustamisest 28.08.2019 kirjaga ja täpsustas kontrolliulatust 29.09.2019 kirjaga. Arvestades, et 07.10.2019 toimus ka poolte kohtumine, saab järeldada, et kaebajale oli menetluse alustamine ja selle ulatus üheselt arusaadav. Igal juhul pidi kaebajale menetluse ulatus selguma hiljemalt 25.10.2019 edastatud otsuse eelnõuga tutvumisel ning ärakuulamisõigust ei ole rikutud. Määrav ei ole see, millise maksetaotluse menetluse raames rikkumine tuvastati ja kontrollimenetlust laiendati, vaid see, kas kaebajat on kontrolliulatuse laiendamisest kohaselt teavitatud ja tagatud ärakuulamisõigus ka selles osas. Lisaks, isegi kui nõustuda, et konkreetse maksetaotlusega seotud menetlust ei saanud laiendada muudele rikkumistele, ei tingiks see vaidlustatud otsuse õigusvastasust, sest sellisel juhul tuleks kontrolli laiendamisest teavitamine lugeda lihtsalt uue järelevalvemenetluse alustamiseks. SA Innove töökorras TK29 puudus normistik juba alustatud menetluse kontrolliulatuse laiendamise kohta, kuigi see oleks selgem ja läbipaistvam. Selliste normide puudumine asutuse töökorras ei muuda aga menetlust õigusvastaseks, sest menetluse alustamisest teise menetluse raames ehk kontrolliobjekti laiendamisest on kaebajat kohaselt teavitatud. Vaideotsuse motiveerimise suhtes tehtud etteheidetele on SoM ammendavalt vastanud oma vastuses kaebusele ja halduskohus neid ei korda. Ükski kaebaja etteheide, isegi kui need oleksid õigustatud, ei saaks eraldiseisvalt ega kogumina tuua kaasa vaidlusaluse haldusakti tühistamist, sest tegemist ei ole asja põhivaidluse seisukohast oluliste küsimustega. Kaebaja vormilist laadi etteheited ei mõjuta ka finantskorrektsiooni otsuse õiguspärasust. Rakendusüksuse pädevus finantskorrektsiooni otsuse tegemiseks tulenes STS § 8 lg 2 p-st 6 ja finantskorrektsiooni aluseks oli STS § 45 lg 1 p 3. Vaideotsuses (p 17) on selgitatud, kust tulenes rakendusüksuse pädevus hinnata toetuse saaja korraldatud riigihanke õiguspärasust. Väited finantskorrektsiooni otsuse tühisusest on otsitud ja põhjendamatud. Kohus ei võta seisukohta kaebuse väidete kohta, mis puudutavad finantskorrektsiooni otsust osas, mis tunnistati vaideotsusega kehtetuks, sest pole äratuntav ja kaebaja ei ole selgitanud, kuidas need mõjutavad finantskorrektsiooni otsuse kehtiva osa õiguspärasust.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
9.Tööinspektsioon palub 14.08.2020 apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega rahuldada tema kaebus, või alternatiivselt saata asi halduskohtule uueks läbivaatamiseks. 5(14)
3-20-553 Halduskohus rikkus oluliselt kohtumenetluse norme, kui arvestas otsuse tegemisel SoM-i 29.06.2020 täiendavat seisukohta, kuigi määras seisukohtade esitamise tähtajaks 15.06.2020. See võis tingida ebaõige kohtuotsuse tegemise ja jättis apellandi ilma võimalusest vastata uuele seisukohale ärakuulamisõiguse tagamisest. Halduskohus kohtles seega pooli ebavõrdselt. Asjas ei ole esitatud aegumise nõuet, mida halduskohus otsuse p-s 21 käsitles. Seevastu on apellant juhtinud tähelepanu, et vastustajad ei ole tõendanud oma väidet, et apellant on rikkunud STS § 24 p-s 17 sätestatud dokumentide säilitamise kohustust. Kui halduskohus soovis hinnata selle asjaolu apellandist erinevalt, tuli talle anda võimalus esitada vastuväited (HKMS § 157 lg 2). Kohtuotsus ei ole nõuetekohaselt põhjendatud (HKMS § 157 lg 1) ja kohus jättis hindamata apellandi esitatud tõendi, mis kinnitab dokumentide säilitamise kohustuse järgimist (apellandi 12.06.2020 seisukoha lisa 5). Halduskohus on ebaõigesti märkinud, et apellant ei ole ümber lükanud väidet, et ajakirja Tööelu väljaandmist on tellitud aastatel 2016–2019 järjepidevalt. Apellant on selgitanud, et tellimise järjepidevusest ei saa rääkida, kuna kõik hankelepingud sõlmiti vaid üheks aastaks. Ebaõige on ka põhjendus, et ajakirja Tööelu väljaandmine ei sõltunud vastustaja rahastamisotsusest, sest TI on SoM-i valitsemisala asutus ning kõik apellandi eelarvevahendid (nii riigieelarvest kui ka Euroopa Sotsiaalfondist) sõltuvad vastustaja otsusest. Apellandile ei saanud olla 2017. a hanke alustamisel äratuntav, et ta annab ajakirja välja ka 2018. a-l, sest see sõltus eelarvevahenditest. Järelikult ei saanud apellandil esineda kavatsust rikkuda riigihanke osadeks jaotamise keeldu. RHS ei keela samal aastal kahe hanketeate avaldamist. Kuna RHS nimetab üksnes „regulaarseid hankelepinguid“, kuid mitte „regulaarset teenust“, siis tuleb neid eristada ja halduskohus on kohaldanud normi ebaõigesti. Viide lahendile T-384/10 ei ole asjakohane, sest see puudutab ehitustöid, kuid asjas on vaidluse all ajakirja väljaandmine. RHS-i kommenteeritud väljaande (lk 226) kohaselt ei ole teenuste puhul (erinevalt ehitustöödest) nähtud direktiivis 2014/24/EL ette ühtegi kriteeriumi, mis võimaldaks määratleda, millisel juhul tuleks teenuste tellimist käsitada ühe riigihankena. Rakendusüksus jättis RHS-i kommentaarid alusetult tähelepanuta. Halduskohus ei ole arvestanud regulaarsete hankelepingute sätete (RHS v.r § 21 lg 2 ja RHS § 24 lg 2) seotust hankija eelarveperioodiga. Ebaõige on seegi halduskohtu põhjendus, et riigihangetes nr 181562 ja nr 192860 avaldatud hanketeadetes puudusid sisulised erinevused, sest lahknevus hankelepingu perioodides on sisuline erinevus. Seega hindas halduskohus hanketeateid kui tõendeid valesti. Apellandile ei saa heita ette, et ta ei ole hanke osadeks jaotamist põhjendanud, sest kuna selle väite esitasid vastustajad, siis pidid nemad seda ka põhjendama. Halduskohus on moonutanud riigihanke osadeks jaotamise sätte sõnastust, rääkides „hangete“ (s.o mitmuses) osadeks jaotamisest või koguni „lepingute“ osadeks jaotamisest, mida RHS üldse ei nimeta. Direktiivi 2014/24/EL art 5 lg 11 punkti a ülevõtmisel on jäetud RHS § 24 lg 2 p-st 2 välja sõna „tegelik“, mis viitab täidetud hankelepingu maksumusele (vt 26.03.2020 kaebuse lisad 7 ja 8). Seega oleks tulnud direktiivi otsekohaldada. Asjas ei ole esitatud ühtegi tõendit, millest nähtuks apellandi tegevuse vastuolu RHS-ga või STS-ga, vaid selle kohta on esitatud pelgalt vastustajate paljasõnalised väited, mis ei ole tõendid. STS § 8 lg 2 ja § 45 lg 1 p 3 annavad küll rakendusüksusele õiguse teha finantskorrektsiooni otsus, kuid seda eeldusel, et RHS-i või STS-i rikkumine on tõendatud. Kuna vastustaja kinnitas kohtule ise, et tema väide ei ole tõend, siis on tegemist õigeksvõtuga (HKMS § 159 lg 1). Kuna rikkumine on tõendamata, tuleb kaebus rahuldada. Rakendusüksus algatas 28.08.2019 finantskorrektsiooni menetluse selgelt hankega nr 203426 seotud maksetaotluse nr 40 kontrollimise käigus ja see lõpetati SA Innove 20.03.2020 otsusega nr 3-3.1/309-1. Ainult hanget nr 203426 on nimetatud ka rakendusüksuse 27.09.2020 kirjas. See, et apellandile ei olnud kontrolli ulatus arusaadav, nähtub 07.10.2019 kohtumise memost, 6(14)
3-20-553 mille kohaselt ei vastanud keegi TI konkreetsele küsimusele: „Millise hankemenetluse raames 27.09.2019 küsimused esitatud?“ Võimalus tutvuda 25.10.2019 edastatud otsuse eelnõuga ei ole ärakuulamisõiguse tagamiseks piisav, vaid oluline on see, et rakendusüksus ei ole apellandi 08.11.2019 vastuväidetega (sh viidetega menetlusnormide rikkumisele) arvestanud. TK29, STS ega haldusmenetluse seadus ei tunne mõistet „kontrolliulatuse laiendamine“ ning legaalsuse põhimõttest tulenevalt ei saa lähtuda sellest, et nimetatud õigusaktid seda „ei välista“. TK29 p 5.4.1 kohustas rakendusüksust teavitama menetluse algatamisest, mida ei ole hangetega nr 181562 ja nr 192860 seonduvalt tehtud. Hankega nr 203426 seotud maksetaotluse järelevalve menetlus ei anna õigust ilma TK29 p 5.4.1 kohase teavituseta kontrollida varem rahuldatud maksetaotlusi. Halduskohus ei ole hinnanud apellandi väiteid töökorra piiridest väljumise ja apellandi SoM-st sõltumise kohta, mistõttu on osa kaebuse nõuetest jäetud lahendamata.
10.Riigi Tugiteenuste Keskus palub 16.09.2020 vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata, jäädes ka oma varasemate seisukohtade juurde. Halduskohus ei ole rikkunud kohtumenetluse norme ega hinnanud vääralt tõendeid. Apellandi ärakuulamisega seotud väide esitati juba RTK 05.06.2020 seisukohas ning SoM-i 29.06.2020 seisukohas seda üksnes korrati, mistõttu ei olnud tegemist uue väitega. Vastustajad ei ole väitnud, et apellant oleks rikkunud STS §-s 24 toodud projekti sihtotstarbelise kohustuse jätkumise tagamise või dokumentide säilitamise kohustusi. Teenuse tellimise järjepidevust ei saa hinnata ainult ühe hankelepingu raames, vaid järjepidevus seisnes selles, et sama teenust telliti neli aastat järjest, sõlmides iga kord uue hankelepingu. Apellandi 15.08.2019 vastusest nähtub, et ajakirja Tööelu oli kavas 2018. a-l välja anda sellest sõltumata, kas SoM seda finantseerib või mitte. Järelikult ei sõltunud ajakirja väljaandmine selle rahastamisest. RHS § 28 lg 2 järgi võib hanke jaotada osadeks, kui see on objektiivsetel põhjustel õigustatud. Apellant ei ole selliseid põhjuseid esile toonud. Kuna apellant käsitas ajakirja Tööelu väljaandmist igaaastase tegevusena, siis ei ole usutav, et ta ei olnud teadlik järgnevatel aastatel planeeritavatest samasisulistest hangetest. Apellant ei ole sisuliselt põhjendanud, et direktiivi 2004/18/EÜ art 9 lg-s 7 ja direktiivi 2014/24/EL art 5 lg 11 punktis a kasutatud sõnaga „tegelik“ on silmas peetud ainult täidetud hankelepinguid. Sätete üldine sõnastus ei võimalda järeldada, et lepingud peavad olema täidetud. Apellant ei ole senini põhjendanud, miks ta ei pidanud hangete nr 181562 ja nr 192860 korraldamisel järgima RHS § 24 lg-s 2 toodud eeldatava maksumuse määramise metoodikat. Isegi kui apellandi tõlgendus oleks õige, saaks see olla asjakohane ainult olukorras, kus I hankelepingu „tegelik“ maksumus oleks oluliselt väiksem ja summeeritud kogumaksumus jääks koos II hankelepingu eeldatava maksumusega alla riigihanke piirmäära. Praegusel juhul ületavad nii hangete eeldatav kui ka tegelik maksumus summeeritult riigihanke piirmäära. Halduskohus ei järeldanud apellandi arusaamist finantskorrektsiooni menetluse toimumisest ja selle ulatusest üksnes 07.10.2019 kohtumisest, vaid arvestas ka 28.08.2019 ja 27.09.2019 kirju. Igal juhul pidid kõik olulised asjaolud olema apellandile teada hiljemalt 25.10.2019 edastatud finantskorrektsiooni otsuse eelnõuga tutvumisel ning tal oli võimalik esitada oma seisukoht ja vastuväited. SA Innove ei kontrollinud eraldi hangete nr 181562 ja nr 192860 vastavust RHS-le, vaid hindas seda, kas apellant oleks pidanud need hanked (ja hanke nr 171073) summeerima lihthankega nr 203426. Menetluse käigus jõuti siiski seisukohale, et summeerida tuli üksnes hanked nr 181562 ja nr 192860. Sellist menetluse ulatuse kitsenemist ei saa käsitada eraldi menetlusena. Töökord TK29 ei kohustanud alustama uut järelevalvemenetlust. Kuna apellant möönab, et RTK on pädev finantskorrektsiooni tegema ja muid võimalikke tühisuse aluseid ei ole apellant välja toonud, siis on väide finantskorrektsiooni otsuse tühisusest põhjendamatu. Apellant tõlgendab regulaarsete hankelepingute sätteid valesti, leides, et eeldatava maksumuse määramise reeglid on seotud hankija aastaeelarvega, kuigi seos aastaeelarvega seisneb ainult selles, et hankijal on võimalus arvestada regulaarsete hankelepingute eeldatavat maksumust ka
7(14)
3-20-553 eelneva eelarveaasta jooksul sõlmitud lepingute maksumuse järgi. Apellandile ei ole heidetud ette aastas kahe hanke alustamist, vaid vale menetlusliigi valikut nende hangete korraldamisel.
11.Sotsiaalministeerium palub 15.09.2020 vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Halduskohus ei ole rikkunud SoM-i 29.06.2020 seisukoha arvestamisega menetlusnorme, sest see ei sisaldanud uusi põhjendusi etteheidetava rikkumise kohta. Apellandile ei heideta ette STS §-s 24 sätestatud kohustuste rikkumist, vaid sellele sättele on viidatud üksnes STS § 45 lg 5 sisustamiseks. Apellandile on heidetud ette seda, et ta sõlmis ajakirja väljaandmiseks igaks aastaks eraldi hankelepingu ja korraldas lihthankemenetluse, kuigi pidanuks hangete summeeritud maksumuse põhjal korraldama avatud hankemenetluse. Ajakirja iga-aastane väljaandmine ei sõltunud TAT-i alusel rahastuse saamisest. TI on küll riigieelarvest finantseeritav valitsusasutus, kuid see ei tähenda, et tal puuduks igasugune otsustusõigus eelarvevahendite kasutamise üle. Oluline on see, et apellant ostis ajakirja Tööelu väljaandmise teenust regulaarselt sisse (st tegemist on sama eesmärgi saavutamiseks vajaliku teenusega ja apellandi tahe oli suunatud ajakirja iga-aastasele väljaandmisele) ning pole toonud välja ühtegi objektiivset põhjust, mis õigustaks eraldi lihthangete korraldamist. Apellandile oli 2018. a hankelepingut sõlmides teada nii 2017. a hankelepingu sõlmimise kuupäev kui ka selle tegelik maksumus ning ta pidi arvestama, et kui ta sõlmib vähem kui 12 kuu jooksul kaks hankelepingut, siis tuleb lähtuda RHS v.r § 21 lg 2 p-st 1 ja RHS § 24 lg 2 p-st 1. Halduskohus ei ole pidanud RHS-i kommentaare siduvaks. Lähtuda ei saa tegelikult täidetud hankelepingute maksumusest, vaid eeldatavast maksumusest. Vastasel korral muutuks piirang sisutuks, sest hankemenetlust alustades ei ole võimalik teada täidetava hankelepingu tegelikku maksumust. Seejuures oskas apellant lepingute eeldatavat maksumust prognoosida küllaltki täpselt. Rakendusüksusel oli õigus iseseisvalt tuvastada RHS-i rikkumine toetuse saaja poolt ning see ei eeldanud eelnevat väärteomenetlust RHS § 180 p 6 alusel. Järelevalvemenetluses ei rikutud rakendusüksuse sisemist töökorda (TK29 p-d 5.1.3 ja 5.4.1) ning apellanti teavitati menetluse ulatusest. Järelevalvemenetlus hõlmas algselt kõiki ajakirja Tööelu väljaandmist 2016–2019 puudutavaid hankeid ning maksetaotluse menetlemise ja finantskorrektsiooni otsuse tegemise aluseks olid STS § 8 lg 2 p-d 4 ja 6. Lubatud on vaid abikõlblike kulude väljamaksmine ja kulu loetakse mitteabikõlblikuks mh siis, kui järgitud ei ole RHS-i (STS § 2 p 5 ja § 26 lg 1).
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
12.Ringkonnakohus leiab, et Tööinspektsiooni apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Halduskohtu vaidlustatud otsus on seaduslik ja põhjendatud ning selle muutmiseks või tühistamiseks puudub alus. HKMS § 201 lg 4 alusel märgib ringkonnakohus, et nõustub halduskohtu otsuse enamike põhjendustega ja järgib neid ega pea seetõttu vajalikuks kõiki halduskohtu põhjendusi üle korrata. I Menetluslikud küsimused
13.Halduskohus märkis õigesti, et vaidluse lahendamise seisukohalt on esmajoones oluline, kas toetuse saaja on rikkunud STS § 26 lg-st 1 tulenevat kohustust järgida riigihangete seadust. Apellant leiab ekslikult, et rakendusüksusel on STS § 8 lg 2 p 6 ja § 45 lg 1 p 3 alusel õigus teha finantskorrektsiooni otsus, kuid tal puudub endal õigus tuvastada STS § 26 lg 1 rikkumine, mis seisneb selles, et toetuse saaja ei ole järginud RHS-i nõudeid. Rakendusüksuse pädevus teha finantskorrektsiooni otsus hõlmab pädevust tuvastada iseseisvalt kõik nimetatud otsuse tegemisel tähtsust omavad asjaolud ning anda neile õiguslik hinnang. RHS-i mittejärgimise 8(14)
3-20-553 tuvastamisel ei sekku rakendusüksus RHS 8. ptk-s sätestatud riigihangete vaidlustuskomisjoni pädevusse ega RHS 9. ja 10. ptk-s sätestatud Rahandusministeeriumi pädevusse, vaid tuvastab üksnes finantskorrektsiooni otsuse tegemisel tähtsust omava asjaolu (vrd Riigikohtu 07.06.2017 otsus nr 3-3-1-96-16, p 16). Järelevalvemenetluse käigus kogutud tõenditele tuginedes rakendusüksuse poolt tehtud järeldus, et toetuse saaja ei ole järginud RHS-i ja on seeläbi rikkunud STS § 26 lg-st 1 tulenevat kohustust, ei ole asjaolu, vaid õiguslik hinnang. Seetõttu on asjakohatu apellandi etteheide, et rikkumise toimepanemise kohta on olemas üksnes vastustajate väited, mis ei ole haldusmenetluse seaduse (HMS) § 38 tähenduses tõendid. SoM selgitas 13.05.2020 vastuse p-s 2.3 õigesti, et asjaolust, et menetleva haldusorgani seisukoht ei ole tõend, ei saa teha järeldust, et rikkumine on tõendamata. Eeltoodud seisukohast ei saa ka kuidagi välja lugeda, et vastustaja oleks kaebuse HKMS § 159 lg 1 tähenduses õigeks võtnud. Vastustajate hinnang sellele, et toetuse saaja on eiranud RHS v.r § 23 lg 1 ja § 21 lg 2 p 2 või RHS § 28 lg 2 ja § 24 lg 2 p 1 nõudeid, ei ole lisaks paljasõnaline, vaid tugineb rakendusüksuse kogutud tõenditele hangete nr 181562 ja nr 192860 korraldamise ning ajakirja Tööelu aastatel 2016–2019 väljaandmise kohta.
14.Finantskorrektsiooni otsus on tehtud ilmselgelt STS § 45 lg-s 5 nimetatud tähtaja jooksul, sest toetuse saaja viimase kohustuse (STS § 24 p-s 17 ning § 35 lg-tes 2 ja 4 sätestatud kohustus säilitada mh kulu abikõlblikkust tõendavaid dokumente) täitmine ei olnud 02.12.2019 otsuse tegemise seisuga lõppenud. Ehkki apellant ei tuginenud 26.03.2020 kaebuses enam väitele, et finantskorrektsiooni otsus on tehtud STS § 45 lg-s 5 sätestatud tähtaega rikkudes, siis pidades silmas, et kaebuses taotleti mh vaideotsuse p 2 tühistamist ning TI 30.12.2019 vaides (p-d 3 ja 9.2) oli selline väide esitatud ja SoM-i 28.02.2020 vaideotsuses (p 21) sellele vastatud, on halduskohus tähtaegsuse küsimust otsuse p-des 21–21.8 põhjendatult käsitlenud. Seejuures ei ole halduskohus ega vastustajad kordagi väitnud, et apellant oleks STS § 24 p-s 17 sätestatud dokumentide säilitamise kohustust rikkunud, vaid viitasid üksnes sellele, et nimetatud kohustus ei ole veel lõppenud, mistõttu ei saa olla möödunud ka STS § 45 lg-s 5 sätestatud tähtaeg finantskorrektsiooni otsuse tegemiseks. Kuna vaidlustatud haldusaktides ei tuginetud väitele dokumentide säilitamise kohustuse rikkumisest, siis ei olnud tarvis seda kohtumenetluses ka tõendada ega ümber lükata. TI 12.06.2020 menetlusdokumendi lisa 5 (SA Innove ja TI e-kirjavahetus 2019. a detsembrist) ei olnud seetõttu asjassepuutuv ning halduskohtule ei ole alust heita ette selle hindamata jätmist (vt HKMS § 62 lg-d 2 ja 6).
15.Halduskohus ei ole rikkunud kohtumenetluse norme, kui arvestas otsuse tegemisel ka SoM-i 29.06.2020 menetlusdokumendis esitatud seisukohti. Tallinna Halduskohtu 13.05.2020 määrusega anti menetlusosalistele võimalus esitada täiendavaid seisukohti ja taotlusi kuni 15.06.2020 ning määrati otsuse teatavaks tegemise ajaks 15.07.2020. Vaidlust ei saa olla selles, et SoM-i 29.06.2020 seisukoht on esitatud halduskohtu määratud tähtajast hiljem. HKMS § 51 lg-st 4 tulenevalt ei ole halduskohtul alust jätta ka mõjuva põhjuseta hilinenult esitatud avaldust tähelepanuta, kui see ei põhjustaks menetluse viibimist. SoM-i 29.06.2020 menetlusdokument ei sisalda ühtegi uut asjaolu või väidet, millele halduskohus oleks otsuse tegemisel tuginenud, kuid mille suhtes pole apellandil olnud võimalik seisukohta avaldada. Väide ärakuulamisõiguse tagamisest oli esitatud juba RTK 05.06.2020 menetlusdokumendis, millele TI sai 12.06.2020 esitada omapoolsed vastuväited. Kuna SoM-i 29.06.2020 seisukoha arvestamine ei põhjustanud asja lahendamise viibimist, siis ei olnud halduskohtul alust jätta seda arvestamata. Lisaks ei ole apellant kaebuses üldse tuginenud väitele, et ta oleks jäetud enne vaidlustatud otsuste tegemist ära kuulamata. Ka apellatsioonkaebuses (p 2.1.29) on ärakuulamisõiguse väidetavat rikkumist seostatud üksnes sellega, et vastustajad ei ole nõustunud apellandi vastuväidetega, mitte ei ole väidetud, et apellandil poleks olnud võimalik vastuväiteid esitada ja vastustajad poleks neile vastanud.
9(14)
3-20-553
16.Rakendusüksus teavitas apellanti finantskorrektsiooni menetluse alustamisest 28.08.2019 e-kirjaga (SoM 13.05.2020 vastuse lisa 5; RTK 05.06.2020 seisukoha lisa 1) ning täpsustas kontrolli ulatust 27.09.2019 e-kirjaga (RTK 05.06.2020 seisukoha lisa 2). Olenemata sellest, et finantskorrektsiooni menetluse algatamise ajend tulenes üksnes hankega nr 203426 seotud maksetaotluse nr 40 kontrollimisest (mida alustati 29.05.2019 – vt RTK 05.06.2020 seisukoha lisa 4) käigus tuvastatud asjaoludest, ei saanud apellandile mõistlikult jääda arusaamatuks, et hankemenetluse liigi valikuga seoses kontrolliti esmalt kõiki ajakirja Tööelu väljaandmiseks korraldatud hankeid aastatest 2016–2019 (vt SA Innove 28.08.2019 e-kirja esimene lõik) ning pärast Rahandusministeeriumiga konsulteerimist jäid kontrolliesemeks üksnes 2017. a-l korraldatud hanked nr 181562 ja nr 192860 (vt SA Innove 27.09.2019 e-kirja esimesed kaks lõiku). Tähtsust ei oma, et rakendusüksuse e-kirjade teemareal on nimetatud üksnes hanget nr 203426, sest etteheite sisu oli e-kirja põhjal üheselt mõistetav.
17.SA Innove ja TI 07.10.2019 kohtumise memo (TI 12.06.2020 seisukoha lisa 1) kohaselt ei ole toetuse saaja esindajatele jäänud sugugi arusaamatuks, et rakendusüksus kontrollib mh 2017. a-l korraldatud hankeid, vaid nad on kohtumisel (ja pärast seda 07.10.2019 e-kirjas – RTK 05.06.2020 seisukoha lisa 3) väljendanud üksnes seisukohta, et see on nende hinnangul õigusvastane, kuna rikub töökorda TK29, mille alates 02.09.2019 kehtiv redaktsioon (RTK 05.06.2020 seisukoha lisa 3) ei näe enam ette täiendavat kontrolli, nagu see oli sätestatud töökorra 16.04.2018–01.09.2019 kehtinud redaktsiooni p-s 5.8 (RTK 13.05.2020 vastuse lisa 1). Halduskohus on lisaks õigesti märkinud, et finantskorrektsiooni menetluse täpne ulatus pidi apellandile selguma hiljemalt temale 25.10.2019 edastatud otsuse eelnõust, millele ta esitas oma 08.11.2019 vastuväited, sh II osas ajakirja Tööelu 2017. ja 2018. a hangete kulude abikõlblikkuse kohta (TI 26.03.2020 kaebuse lisa 3). Ka neist vastuväidetest nähtub (vt p 4), et apellant ei olnud 07.10.2019 mitte teadmatuses kontrolli ulatusest, vaid pidas varasemalt aktsepteeritud maksetaotlustega seotud kulude abikõlblikkuse täiendavat kontrollimist üksnes õigusvastaseks.
18.Iseenesest on õige, et ärakuulamisõiguse (HMS § 40 lg 1) tagamiseks ei piisa ainuüksi sellest, kui menetlusosalisele antakse võimalus esitada asja kohta oma arvamus ja vastuväited, vaid menetlusosalise õigusele olla ära kuulatud vastab haldusorgani kohustus menetlusosaline ära kuulata ning võtta tema poolt esitatud teave haldusakti andmisel arvesse (nt Riigikohtu 19.12.2006 otsus nr 3-3-1-80-06, p 20; 14.01.2004 otsus nr 3-3-1-82-03, p 17). Menetlusosalise esitatud teabega arvestamine ei tähenda, et haldusorgan peaks menetlusosalise seisukohtadega nõustuma, vaid sellest tuleneb haldusorganile kohustus menetlusosalise esitatut analüüsida ja vastuväidetega mittenõustumise korral oma seisukohta põhjendada. Ringkonnakohtu hinnangul on need nõuded praegusel juhul täidetud. Muu hulgas on SA Innove 02.12.2019 otsuse p-s 2.3 (lk 11 kolmas lõik) ja SoM-i 28.02.2020 vaideotsuse p-s 20 vastatud apellandi väitele menetlusnormide rikkumise kohta. Seejuures tuleb märkida, et TI kui valitsusasutus ei ole ka põhiõiguste kandja, mistõttu ei ole tema ärakuulamisega seonduv asja lahendamisel määrav.
19.Apellant leiab ekslikult, et kuna kontrolliulatuse laiendamist ei ole STS-s, HMS-s ega rakendusüksuse töökorras TK29 eraldi reguleeritud, siis ei ole käimasoleva kontrollimenetluse ulatuse laiendamine legaalsuse põhimõttest tulenevalt lubatav, olenemata sellest, et viidatud sätted sellist laiendamist ka ei keela. Põhiseaduse § 3 lg 1 esimene lause sätestab seaduslikkuse (ka üldise seadusereservatsiooni ehk parlamendireservatsiooni) põhimõtte, mille kohaselt peab kogu avaliku võimu tegevus olema põhiseaduspärane ja rajanema seadustel. Täitevvõimu tohib teostada, kui selleks on seaduse volitus. Olulised küsimused peab otsustama seadusandja. See ei tähenda siiski, et seadusandja ei võiks delegeerida küsimuste otsustamist täitevvõimule ning ka õiguse rakendajale ei võiks jätta kaalutlusruumi, et tagada võimalus arvestada üksikjuhtumi asjaoludega ning saavutada konkreetses olukorras õiglane ja otstarbekas tulemus. Apellant näib 10(14)
3-20-553 olevat seisukohal, et kontrolliulatuse laiendamine on sedavõrd oluline küsimus, mille peaks otsustama seadusandja (st kui seadus selget volitust ei anna, siis ei ole kontrolliulatust võimalik õiguspäraselt laiendada). Ringkonnakohus sellise käsitusega ei nõustu.
20.Tuleb rõhutada, et seadusandja võib jätta haldusorganile kaalutlusruumi ka menetluslike otsustuste tegemisel. HMS § 5 lg 1 kohaselt määrab haldusmenetluse üksikasjad haldusorgan kaalutlusõiguse alusel, kui seaduse või määrusega ei ole sätestatud teisiti. See on asjakohane ka praeguses vaidluses, sest STS § 1 lg 2 järgi kohaldatakse selles seaduses ettenähtud menetlusele mujal reguleerimata küsimustes täiendavalt haldusmenetluse seadust. Kuna STS ega Vabariigi Valitsuse 01.09.2014 määrus nr 143 ei reguleeri finantskorrektsiooni menetluse alustamist ega kontrolli ulatuse laiendamist, siis tuli nendes küsimustes lähtuda haldusmenetluse üldsätetest. HMS reguleerib küll haldusmenetluse alustamist, kuid mitte menetluse ulatuse laiendamist, mistõttu võis rakendusüksus otsustada selle HMS § 5 lg-st 1 tulenevalt kaalutlusõiguse alusel. Ringkonnakohtu hinnangul on oluline see, et menetlusosalisele oleks piisavalt täpselt teada, milliseid asjaolusid või toiminguid järelevalvemenetluses kontrollitakse, mitte see, et kontroll toimuks tingimata algusest lõpuni samades piirides. Sageli ei ole see üldse võimalik, sest kuna menetluse alustamisel ei ole enamasti kõik asjaolud veel teada, siis täpsustubki kontrolli ulatus menetluse käigus. Ebamõistlik ja menetlusosalisi põhjendamatult koormav oleks hoopis see, kui kontrolli ulatuse laiendamise asemel peaks uute asjaolude selgumise korral alustama alati täiesti uut kontrollimenetlust (sh koguma uuesti vähemasti osaliselt samu tõendeid ja kordama menetlustoiminguid). Seadusandja võib küll mõnes valdkonnas pidada oluliseks reguleerida kontrolli ulatust eraldiseisvalt (nt maksukorralduse seaduse § 552 lg 3), kuid kontrolli ulatust saab laiendada ka muudes menetlustes. Seejuures on järelevalvemenetluse ulatuse laiendamisel asjakohane lähtuda HMS § 35 lg 1 p-dest 2 ja 3, mille kohaselt võib menetlust alustada nii menetlusosalise teavitamisega kui ka tema suhtes esimese menetlustoimingu sooritamisega. Praeguses asjas teavitati apellanti kontrollimenetluse lõplikust ulatusest SA Innove 27.09.2019 e-kirjaga (vrd Riigikohtu 31.10.2018 otsus nr 3-15-2023, p-d 11–12).
21.Väited rakendusüksuse töökorra TK29 („Toetuse kasutamise järelevalve töökord“) nõuete rikkumisest ei mõjuta vaidluse lahendamist. Vastustajad on põhjendatult rõhutanud, et tegemist on rakendusüksuse sisemisi tööprotsesse kirjeldava dokumendiga, millel puudub välismõju. Isegi kui rakendusüksus oleks finantskorrektsiooni menetluses eiranud töökorras sätestatut, ei tingiks see kaebuse rahuldamist, sest töökorra mittejärgimine pole kuidagi saanud mõjutada finantskorrektsiooni otsuse sisu. Apellant on esiteks viidanud, et erinevalt töökorra 16.04.2018–01.09.2019 kehtinud redaktsiooni p-st 5.8 ei näe töökorra alates 02.09.2019 kehtiv redaktsioon ette täiendavat kulude kontrolli. See ei oma tähtsust, sest varasem p 5.8 kirjeldas üksnes teatud valimi alusel perioodiliselt toimuvat maksetaotluste ja ettemakse kasutamise aruannete n-ö seiret, mille tulemused võisid tingida järelevalvemenetluse alustamise. Praegusel juhul alustati järelevalvemenetlust 29.05.2019 ja finantskorrektsiooni menetlust 28.08.2019. Alates 02.09.2019 kehtiva töökorra p-st 4 („Andmed dokumendi muutmise kohta“) nähtub ka, et p 5.8 lisati töökorda 16.04.2018 ja see võeti töökorrast maha juba 02.09.2019, kuna sellist laadi kontrolliga ei tuvastatud mitteabikõlblikke kulusid ega muid rikkumisi ja seega ei andnud täiendav kontroll lisaväärtust. TK29 p 5.4.1 kohaselt teavitab järelevalvespetsialist toetuse saajat finantskorrektsiooni menetluse algatamisest ning esialgsest menetlustähtajast e-kirja teel. Samasugune toetuse saaja teavitamine vabas vormis e-kirjaga on nähtud TK29 p-s 5.1.3 ette ka järelevalvemenetluse algatamise puhul. Seetõttu tuleb kontrolliulatuse laiendamise puhul lugeda samuti piisavaks rakendusüksuse 27.09.2019 e-kirjaga edastatud teavitust, mis vastas HMS § 35 lg 1 p-le 2 ja TK29 p-le 5.4.1. Ühestki õigusaktist ei tulene piirangut, et varem rahuldatud maksetaotlustega seotud kulude abikõlblikkuse kontrolli alustamisest tuleks toetuse saajat teavitada kindlas vormis või arvestada seejuures muid kitsendusi.
11(14)
3-20-553 II Riigihangete seaduse mittejärgimine
22.Apellandile on heidetud ette seda, et ta korraldas ajakirja Tööelu väljaandmiseks 2017. ja 2018. aastal vähem kui 12 kuu jooksul kaks lihthanget (hanketeated avaldati 12.01.2017 ja 12.12.2017), kuigi tellis olemuselt regulaarset teenust ning hangete nr 181562 ja nr 192860 summeeritud maksumus (eeldatav maksumus kokku 65 333 eurot ja tegelik maksumus kokku 64 730 eurot) ületas riigihanke piirmäära (RHS v.r § 15 lg 1 p 2 järgi 40 000 eurot; RHS § 14 lg 2 p 1 järgi 60 000 eurot), mistõttu tulnuks apellandil korraldada avatud hankemenetlus (RHS v.r § 16 lg 2; RHS § 15 lg 2).
23.Rikkumine on kvalifitseeritud RHS v.r § 23 lg 1 ja RHS § 28 lg 2 järgi, mille kohaselt ei või hankija jaotada riigihanget osadeks (eraldi hangeteks) eesmärgiga eirata RHS-s sätestatud korda või nõudeid, eriti kui hankelepingu esemeks on funktsionaalselt koos toimivad või sama eesmärgi saavutamiseks vajalikud asjad, teenused või ehitustööd. Seega ei ole hanke osadeks jaotamine iseenesest keelatud, vaid RHS v.r § 23 lg 1 ja RHS § 28 lg 2 keelavad jaotada hanget osadeks üksnes siis, kui selle eesmärgiks on eirata RHS-s sätestatud korda või nõudeid. Olemuselt regulaarse teenuse tellimise korral tuleb hankelepingu eeldatava maksumuse määramisel lähtuda RHS v.r § 21 lg-st 2 ja RHS § 24 lg-st 2, mis on sisuliselt identsed ning kohustavad kokkuvõtlikult summeerima iga 12-kuulise ajavahemiku või ühe majandus- või eelarveaasta jooksul tellitavate teenuste maksumuse. Kuigi 02.12.2019 finantskorrektsiooni otsuses ja 28.02.2020 vaideotsuses ei ole tuginetud RHS v.r § 21 lg 2 ja RHS § 24 lg 2 konkreetsetele punktidele (alles kohtumenetluses on viidatud täpsemalt RHS v.r § 21 lg 2 p-le 2 ja RHS § 24 lg 2 p-le 1), ei olnud see ka vajalik, sest mõlemad võimalikud hindamismeetodid (st maksumuse hindamine ette- või tagasivaates) annavad kokkuvõttes sama tulemuse.
24.Apellandiga ei saa nõustuda, et ajakirja Tööelu väljaandmist ei tellitud järjepidevalt, kuna kõik hankelepingud sõlmiti üheks aastaks. Vastustajad tuvastasid riigihangete registri põhjal, et TI on ajakirja (või infokirja) Tööelu väljaandmise teenuse tellimiseks korraldanud lihthanked aastatel 2016–2019 (hanketeated avaldatud vastavalt 03.02.2016, 12.01.2017, 12.12.2017 ja 04.12.2018). TI veebilehe andmetel on ajakirja Tööelu tegelikult antud välja alates 2009. a-st. Isegi kui varem ei ostetud ajakirja väljaandmise teenust sisse, kinnitavad ajakirja pikaajaline ja katkematu väljaandmine ning TI 15.08.2019 e-kirjas (SoM 13.05.2020 vastuse lisa 5) toodud põhjendused, et apellant pidas ajakirja järjepidevat väljaandmist oluliseks ning kavatses seda jätkata toetuse saamisest või mittesaamisest sõltumata. Seega, kuigi apellant sõlmis kõik hankelepingud üheks aastaks, oli sisuliselt tegemist iga-aastaste lepingutega, mille puhul tuli hankijal järgida RHS v.r § 21 lg-s 2 ja RHS § 24 lg-s 2 sätestatud eeldatava maksumuse määramise reegleid ning RHS v.r § 23 lg-st 1 ja RHS § 28 lg-st 2 tulenevat riigihanke kunstlikult osadeks jaotamise keeldu. Väide, et kuna TI on SoM-i valitsemisala asutus, siis sõltus ajakirja Tööelu väljaandmine igal juhul vastustaja rahastamisotsusest ei ole asjakohane, sest praeguses vaidluses on eelkõige oluline, et apellant kinnitas haldusmenetluses ise, et ajakirja oleks välja antud ka toetuseta ning kinnitatud eelarve piires on TI pädev ise otsustama rahaliste vahendite kasutamise üle. Apellant ei ole toonud esile ühtegi mõistlikku põhjendust, miks ei saanud TI 2017. a-l eeldada, et talle eraldatakse ajakirja väljaandmiseks piisavad eelarvevahendid ka järgneval aastal, kuigi selleks oli alati raha leitud juba alates 2009. a-st.
25.Kui teenust tellitakse regulaarselt üksnes hankelepingute alusel (nagu see on toimunud praegusel juhul vähemalt aastatel 2016–2019), siis on mõisted „regulaarsed hankelepingud“ ja „regulaarsed teenused“ samatähenduslikud ning väide RHS v.r § 21 lg 2 p 2 ja RHS § 24 lg 2 p 1 ebaõigest kohaldamisest ei ole põhjendatud. Alusetu on ka väide direktiivi 2014/24/EL art 5 lg 11 punkti a ebaõigest ülevõtmisest, sest kuigi RHS § 24 lg 2 p 1 ei sisalda sõna „tegelik“, 12(14)
3-20-553 tuleb sellegi sätte puhul lähtuda eelnenud 12 kuu või eelmisel majandus- või eelarveaastal reaalselt sõlmitud samalaadsete hankelepingute kogumaksumusest. Samasugune sõnastuslik, kuid mitte sisuline erinevus on ka varem kehtinud direktiivi 2004/18/EÜ art 9 lg 7 punkti a ja RHS v.r § 21 lg 2 p 1 vahel. Kui lähtuda apellandi tõlgendusest, et „tegelik“ ei viita mitte sõlmitud hankelepingute maksumusele, vaid täidetud hankelepingute alusel välja makstud summadele, siis ei oleks sätte eesmärki vähemalt osaliselt võimalik üldse saavutada, sest varem sõlmitud hankelepingute täitmine ei pruugi sageli olla uue hanke korraldamise ajaks lõppenud (vähemalt mitte täies ulatuses). Praegusel juhul pidi apellant 12.12.2017 hanketeate avaldamisel arvestama, et hanke eeldatav maksumus (33 333 eurot) ja 20.02.2017 sõlmitud hankelepingu maksumus (31 750 eurot) kokku ületavad riigihanke piirmäära (60 000 eurot) ning korraldama avatud hankemenetluse. Apellant ei ole toonud välja ühtegi objektiivset põhjust, mis õigustaks riigihanke osadeks jaotamist ja mitme lihthanke korraldamist.
26.Kuna Euroopa Kohtu praktikast ei leia lahendeid, milles oleks konkreetselt selgitatud, milliseid teenuste riigihankelepinguid tuleks lugeda direktiivi 2014/24/EL art 5 lg 11 punkti a või direktiivi 2004/18/EÜ art 9 lg 7 punkti a tähenduses olemuselt regulaarseteks ning mille puhul ei oleks seetõttu lubatud jagada hanget osadeks ja korraldada iga osa kohta eraldi hange (vältides seeläbi rangemata reeglite kohaldamist), siis ei saa pidada asjakohatuks viitamist lahendile, mis käsitles ehitustööde hindamist ühe hankeobjektina (T-384/10, p-d 67–70), kuigi selles toodud seisukohtade laiendamisel peab mõistagi täiendavalt arvestama teenuse eripäraga. Halduskohus ja vastustajad ongi seda teinud, pidades esmajoones oluliseks lähtuda sellest, et ajakirja Tööelu on antud välja mitme aasta jooksul suhteliselt ühetaoliselt ja järjepidevalt ning seda oli plaanis jätkata toetuse saamisest olenemata. Apellandi viidatud RHS-i kommenteeritud väljaandes (lk 226, p 14) on küll märgitud, et erinevalt ehitustöödest ei näe direktiiv 2014/24/EL teenuste puhul ette ühtegi kriteeriumi, mille alusel määratleda, kas teenuste tellimist tuleks käsitada ühe riigihankena, kuid sellest ei järeldu, et teenuste puhul ei olegi võimalik nõuda nende käsitamist ühe riigihankena. Samas kommentaaris on leitud, et ka teenuste puhul tuleks eelkõige lähtuda nende majanduslikust ja tehnilisest kokkukuulumisest.
27.Rakendusüksus võis 02.12.2019 finantskorrektsiooni otsuse tegemisel arvestada muu hulgas Rahandusministeeriumi 23.10.2019 arvamust (TI 26.03.2020 kaebuse lisa 6) RHS § 24 lg 2 tõlgendamise kohta ning asja materjalidest ei nähtu, et vastustajad oleksid käsitanud seda enda jaoks siduvana, vaid nad on sellega üksnes nõustunud.
28.Halduskohus on õigesti leidnud, et kuigi hanked nr 181562 ja nr 192860 puudutasid ajakirja väljaandmist erinevatel (eelarve)aastatel, ei olnud avaldatud hanketeadetes mingeid sisulisi erinevusi. Hankelepingu perioodi, mille põhjal on riigihange alusetult jaotatud kaheks lihthankeks, ei saa käsitada sisulise erinevusena. Kuigi on õige, et ajakirja Tööelu väljaandmise teenuse eeldatav ega tegelik maksumus ei ületanud ühelgi hankelepingu täitmise aastal eraldivõetuna riigihanke piirmäära, ei ole see RHS v.r § 21 lg-s 2 ja RHS § 24 lg-s 2 tulenevalt oluline, vaid lähtuda tuleb just 12 kuu või majandus- või eelarveaasta jooksul sõlmitud või sõlmitavate hankelepingute kogumaksumusest (st olenemata sellest, millisel perioodil osutatavaid teenuseid need puudutavad). Ehkki praegusel juhul ei pruukinud apellandile olla 12.01.2017 hanketeate avaldamise ja 20.02.2017 hankelepingu sõlmimise ajal ettenähtav, et ajakirja Tööelu väljaandmiseks 2018. a-l avaldatakse hanketeade juba 12.12.2017 ja sõlmitakse hankeleping 01.02.2018, oli eelnenud 12 kuu jooksul toimunu talle ilmselgelt teada 12.12.2017 hanketeate avaldamise ajal. Finantskorrektsiooni ulatus (25%) sõltub Vabariigi Valitsuse 01.09.2014 määruse nr 143 (kuni 08.10.2020 kehtinud redaktsioonis) § 22 lg 11 p 2 kohaselt sellest, milline oli alusetult osadeks jaotatud riigihanke kogumaksumus. Rakendusüksuse 02.12.2019 otsuses esitatud arvutuskäigule ei ole apellant vastuväiteid esitanud.
13(14)
3-20-553 III Kokkuvõte ja menetluskulud
29.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 1 alusel jääb Tööinspektsiooni apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 15.07.2020 otsus muutmata.
30.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks kohtule esitada menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. HKMS § 104 lg 10 järgi on Tööinspektsioon olnud riigilõivu tasumise kohustusest vabastatud ja apellant ei ole esitanud andmeid ka muude ringkonnakohtu menetluses kantud kulude kohta. Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad menetluskulud apellatsiooniastmes HKMS § 108 lg 1 alusel apellandi enda kanda. Riigi Tugiteenuste Keskus ja Sotsiaalministeerium ei ole apellatsioonimenetlusega seotud kulude kandmise kohta andmeid esitanud, mistõttu jäävad ka vastustajate võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel nende endi kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
14(14)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.