Kohus Kohtukoosseis Otsuse avalikult teatavakstegemise aeg ja koht Haldusasja number Haldusasi
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus
Asja läbivaatamine Menetlusosalised
Tartu Ringkonnakohus Tanel Saar, Maili Lokk, Tiina Pappel 25.03.2021, Tartu 3-20-1164 Kihusalu talu kaebus Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 28.01.2020. a otsuse nr 12-6/20/105 osaliselt tühistamiseks ja 14.05.2020. a vaideotsuse nr 12-4/20/88-2 tühistamiseks Tartu Halduskohtu 05.11.2020. a otsus Kihusalu talu apellatsioonkaebus Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti apellatsioonkaebus Kirjalik menetlus Kaebaja Kihusalu talu Volitatud esindaja Siim Avi Vastustaja Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet Kaasatud haldusorgan Keskkonnaamet
2.Jätta Kihusalu talu apellatsioonkaebus rahuldamata.
3.Rahuldada Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti apellatsioonkaebus. Tühistada Tartu Halduskohtu 05.11.2020. a otsuse resolutsiooni punktid 1 ja 2. Teha uus otsus, millega jätta Kihusalu talu kaebus Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 28.01.2020. a otsuse nr 12-6/20/105 osaliselt tühistamiseks ja 14.05.2020. a vaideotsuse nr 12-4/20/88-2 tühistamiseks rahuldamata.
4.Muuta menetluskulude jaotust Tartu Halduskohtus. Tühistada Tartu Halduskohtu 05.11.2020. a otsuse resolutsiooni p 3 ning teha vastavas osas uus otsus, millega jätta poolte menetluskulud poolte endi kanda.
Jätta poolte menetluskulud apellatsiooniastmes poolte endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemise päevast arvates, s.o kuni 26.04.2021 (k.a) (HKMS § 212 lg 1). Kassatsioonkaebus võidakse lahendada kohtuistungit korraldamata kirjalikus menetluses, kui kassaator või teised menetlusosalised ei ole HKMS § 213 lg 1 p 5 ja § 218 lg 2 p 5 kohaselt avaldanud soovi kohtuistungist osa võtta.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Kihusalu talu esitas 20.05.2019 Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametile (PRIA) pindalatoetuste taotluse ja maksetaotluse nr 110191111721, milles taotles poolloodusliku koosluse hooldamise toetust 23 alale, kokku 169,56 ha. Taotlusel deklareeritud poollooduslike koosluste tüübiks oli märgitud „muu niit“. Taotluse andmetel oli 2 ala (12,32 ha) hooldatavad niitmise teel ja 21 ala (157,24 ha) karjatamise teel. Karjatatavate alade hulka kuulusid muuhulgas kooslusel nr 56246905674 asuv ala nr 1 (0,34 ha) ja kooslusel nr 56046998634 asuv ala nr 2 (1,3 ha).
2.Kihusalu talu teatas 30.09.2019. a avalduses PRIA-le ja Keskkonnaametile (KeA), et poollooduslikku kooslust nr 56046998634 ei ole võimalik üleujutuse tõttu 1. oktoobriks nõuetekohaselt hooldada, mistõttu nimetatud kooslusel Kihusalu talu toetust ei taotle, kuid kohustust jätkatakse.
3.PRIA selgitas 11.10.2019. a vastuses nr 12-1/19/6847-1, et poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse taotlemisest loobumisel tuleb esitada PRIA-le vastav muudatusavaldus.
4.KeA viis poollooduslikel kooslustel ajavahemikus 04.-05.11.2019 läbi kohapealse kontrolli, mille tulemused vormistati kontrollaruandel nr 190091-026 ja selle lisadel.
5.PRIA määras 28.01.2020. a otsusega nr 12-6/20/105 Kihusalu talule 2019. a eest poolloodusliku koosluse hooldamise toetust osaliselt, summas 24 409,04 eurot. Toetust vähendati 0,12% ehk 29,56 eurot, kuna taotleja ei ole hooldanud poollooduslikku kooslust viisil, mis on saanud toetuse taotlemise perioodil KeA nõusoleku. Vähendus tulenes kooslusel nr 56246905674 asuvast alast nr 1, mida taotleja oli hooldanud niitmise teel, ehkki KeA oli andnud nõusoleku ala karjatamiseks. PRIA tugines maaeluministri 22.04.2015. a määruse nr 38 „Poolloodusliku koosluse hooldamise toetus“ (määrus nr 38) § 8 lg-le 2 ja §-le 19. Veel vähendati toetust 0,79% ehk 194,60 eurot, kuna taotleja ei ole karjatatavat poollooduslikku kooslust 2019. a esinenud erandlike asjaolude tõttu 1. oktoobriks nõuetekohaselt karjatanud. Vähendus tulenes kooslusel nr 56046998634 asuvast alast nr 2, mille puhul oli kohapealses kontrollis tuvastatud, et see oli nõuetekohaselt karjatamata, kuid mille osas oli taotleja esitanud avalduse tööde tegemist takistanud asjaolude (liigniiskus) esinemise kohta. PRIA tugines määruse nr 38 § § 10 lg-le 3 ja §-le 19 ning komisjoni delegeeritud määruse (EL) nr 640/2014 art 4 lg 1 alalõigule 2.
6.PRIA jättis 14.05.2020. a vaideotsusega nr 12-4/20/88-2 Kihusalu talu vaide PRIA 28.01.2020. a otsuse peale rahuldamata.
7.Kihusalu talu esitas 15.06.2020 Tartu Halduskohtule kaebuse ja 22.09.2020 täiendava seisukoha. Kaebaja palus tühistada PRIA 28.01.2020. a otsus nr 12-6/20/105 osaliselt ja 14.05.2020. a vaideotsus nr 12-4/20/88-2 ning tuvastada otsuste õigusvastasus. Kaebaja põhjendused:
1) PRIA ei ole otsuses arvestanud kõiki asjaolusid. Kaebajat ei kuulatud ära kuulanud ega võimaldatud anda selgitusi. Otsusel on põhjendamispuudused. 2) Kooslusel nr 56246905674 asuvat ala nr 1 on hooldatud niitmise ja karjatamise teel. Karjatamine on tõendatav kooslusel olevate sõrajälgede, sõnniku ja vajadusel kooslusega piirneva Sonni talu omaniku tunnistusega. Viidatud ei ole seadusandlusele, mis määrab minimaalse või maksimaalse karjatamise perioodi pikkuse. Eelnevalt niidetud ala söövad loomad seal leviva värske rohustiku tõttu eranditult madalmuruseks. On tavapärane, et peale karjatamist eemaldatakse alalt karjaaed. Ükski õigusakt ei sätesta, et karjatamise toimumist tuleb tõendada karjaaedade olemasoluga. 3) Kuna kaebaja esitas KeA-le avalduse õigeaegselt, siis ei saa koosluse nr 56046998634 ala nr 2 osas toetust vähendada. Toetuse määramise otsuses ega vaideotsuses ei ole selgitatud, kuidas on kujunenud vähenemine 0,79%. Kaebaja ei vastanud PRIA 11.10.2019. a kirjale kiirete sügistööde tõttu. PRIA ei esitanud meeldetuletust lisadokumentide täitmiseks, mistõttu ei ole menetlus läbi viidud hea menetlustava valguses. PRIA selgituste kohaselt on toetuse vähendamine toimunud umbmääraselt („umbes samas summas“), mistõttu on vähendamine õigustühine. 4) Kaebaja esitas pretensiooni telefoni teel nii KeA-le kui ka PRIA-le ning lisaks vaide. Kaebaja palus kohtul hinnata, kas kontrollaruandes paranduste tegemine on toimunud õiguspäraselt.
8.Tartu Halduskohus rahuldas 05.11.2020. a otsusega kaebuse osaliselt ning tühistas PRIA 28.01.2020. a otsuse ja 14.05.2020. a vaideotsuse osas, millega vähendati toetust 194,60 euro võrra kooslusel nr 56046998634 asuva ala nr 2 kohta; ülejäänud osas jättis kaebuse rahuldamata; mõistis PRIA-lt kaebaja kasuks välja menetluskulu 186 eurot. Otsuse põhjendused: 1) Kooslusel nr 56246905674 asuval alal nr 1 kaebaja ei eita niitmist juulis (istungil 00:08:39). Vaidlust ei ole, et mingil määral loomad alal nr 1 viibisid ja seal rohtu sõid, see toimus lühiajaliselt. Seega ei toimunud pikemaajalist kooslusele sobiva loomkoormusega karjatamist, mida KeA selgitas, kui karjatamise teel hooldamise olemuslikku eesmärki. Tõendatud ei ole loomade viibimine kogu alal selliselt, et kinnitust leiaks ala ühtlaselt madalmuruseks söömine karjatamise tulemusena. PRIA ja KeA seisukohale lisas veenvust asjaolu, et alal asusid pakendatud heinapallid, mida loomad ei olnud söömiseks lõhkunud. PRIA on ala nr 1 puhul õiguspäraselt vähendanud toetust põhjusel, et taotleja ei ole ala hooldanud KeA poolt kooskõlastatud hooldusviisi (karjatamine) kasutades. Põhjendamispuudused ala nr 1 osas ei ole sellised, mis võiks kaasa tuua aktide tühistamise. 2) Kooslusel nr 56046998634 asuva ala nr 2 osas toetuse vähendamise arvutuskäik ja vähenduse määra 0,79% kujunemine jääb otsuses ebaselgeks. Kontrollaruande nr 190091-026 lisaks olevas kontrollaktis (tl 27) on välja toodud toetuse vähendamise arvutuskäik ja tabelina esitatud arvutuse aluseks võetud andmed. Vähenduse 0,79% kujunemine eelnevast ei selgu. Isegi kui mõista vähendust 0,79% selliselt, et see peaks väljendama ala nr 2 (1,3 ha) osakaalu kogu toetustega hõlmatud maast (169,56 ha) oleks saadav tulemus 0,76%. KeA viide juhtumi koodile ei lihtsusta arvutuskäigust arusaamist. Toetussumma vähendamine on PRIA ja KeA hinnangul toimunud proportsionaalselt, arvestades rikkumise raskust, ulatust ja kestust. Otsusest, kontrollaktist ega vaideotsusest ei ilmne, kuidas ja kas neid kriteeriume toetussumma vähendamisel arvestatud on. Jääb arusaamatuks, millist toetuse summat on vähendatud 0,79% nii, et saadav tulemus oleks 194,60 eurot. Samuti see, kas ja mil määral on arvesse võetud asjaolu, et kaebaja teavitas PRIA-t ja KeA-t, et hooldamine ei ole võimalik. Otsusest koosmõjus kontrollaruande ja selle lisadega ning vaideotsusest ei selgu vähenduse kujunemine. Tegemist on põhjendamispuudusega. Otsus ja vaideotsus tuleb ala 2 puudutavas osas tühistada. 3) Kaebaja õigus olla ära kuulatud on olnud piisavas mahus tagatud. 4) KeA tegi kontrollaruandel parandused 22.11.2019 ja 02.12.2019 ning teavitas kaebajat muudatustest telefoni teel 10.12.2019 ja edastas parandatud kontrollakti kaebajale 11.12.2019
(vaideotsuse p 20; tl 12p). Paranduste tegemist, kui seeläbi kajastatakse õigesti tegelikku olukorda, ei saa praegusel juhul pidada õigusvastaseks. Kontrollaruande parandamine ei muuda vaidlustatud haldusakte õigusvastaseks.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
9.Kihusalu talu esitas 07.12.2020 apellatsioonkaebuse, milles ta palub tühistada Tartu Halduskohtu 05.11.2020. a otsus osas, millega kaebus jäeti rahuldamata ning teha uus otsus, millega rahuldada kaebus täies ulatuses ja jätta menetluskulud PRIA kanda. Apellatsioonkaebuse põhjendused: 1) Kooslusel nr 56246905674 asuval alal nr 1 (0,34 ha) on karjatamine tõendatud. Kohus jättis tähelepanuta, et karjatamise tulemusena on saavutatud nõuetekohane madalmurusus ilma kooslust kahjustamata. Suve teises pooles/sügisel loomade karjatamisel niidetud kooslusel on ühtlane madalmurusus ootuspärane. Kohus ei arvesta tõsiasjaga, et on oluline erinevus, kas kooslust karjatatakse läbi suve või karjatamine toimub peale niitmist. Esimesel juhul on ootuspärane leida koosluselt loomade poolt söömata heinatutte (rohustu mosaiiksus), mida kooslusel niitmisjärgsel värskel ädalal karjatamisel ei esine. 2) Kaebaja on kooslust läbi suve karjatanud nii vasikate (ca 30 tk) kui ka hiljem enne loomade transporti sügisel lühiajaliselt ammlehmadega. Seega on ala niitmise järgselt hooldatud karjatamise teel sobiva loomkoormusega. Kohus ei põhjenda, millise õigusnormiga kaebaja valitud karjatamisviis on vastuolus. 3) Kohus leidis ekslikult, et KeA seisukohale lisab veenvust asjaolu, et alal asusid pakendatud heinapallid, mida loomad polnud söömiseks lõhkunud. Loomad on esmajärjekorras huvitatud ädalast ja hiljem varutud talveheinast. Kirjeldatud loomade söömisharjumus on loomapidamise algtõde.
10.PRIA esitas 07.12.2020 apellatsioonkaebuse, milles ta palub tühistada Tartu Halduskohtu 05.11.2020. a otsus osas, millega kaebus osaliselt rahuldati ning teha uus otsus, millega jätta kaebus täies ulatuses rahuldamata ja jätta menetluskulud kaebaja kanda. Apellatsioonkaebuse põhjendused: 1) PRIA otsus on koostoimes kontrollaruande ja selles viidatud hindamismaatriksiga kooslusel nr 56046998634 asuva ala 2 eest kohaldatud vähendamise osas põhjendatud ja kontrollitav. 2019. a poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse nõuete hindamismaatriksid on kättesaadavad veebilehel. Hindamismaatriksites on üksikasjalikult kirjeldatud, kuidas rikkumise ulatust arvutatakse. Kontrollaktilt nähtuvad nõude rikkumise ulatuse arvutamiseks vajalikud andmed, s.o keskmine ühikumäär hektari kohta (145,28 eur/ha), aluskogus (s.o kogu kindlakstehtud pindala) (169,56 ha), nõude rikkumisega seotud pindala (1,3 ha) ja nende põhjal arvutatud ulatus, s.o 0,79%. Ka nähtub kontrollaktilt lõplik vähendusprotsent 0,79%, mis on hindamismaatriksitest tulenevalt raskuse koefitsiendi, ulatuse protsendi ja kestuse koefitsiendi korrutis. Kuna kaebaja taotlusel deklareeritud poollooduslikke kooslusi hooldati erineval viisil, siis toimus toime pandud nõude rikkumise hindamine arvutuse kohaselt, mille alusel määratakse ulatus siis, kui taotleja alad paiknevad erinevatel kooslusetüüpidel ja/või hooldatakse erineval viisil. PRIA ei selgitanud vaideotsuses toetuse vähenduse protsendi kujunemist, kuivõrd vaidemenetluses ei vaielnud kaebaja toetuse vähenduse ulatuse kujunemise üle. 2) Kontrollaktilt nähtuvad rikkumise raskusele ja kestusele omistatud koefitsiendid, milleks on vastavalt 1,0 ja 1,0, samuti ulatuse protsent 0,79%. Nii raskuse, kestuse kui ka ulatuse määratlemisel on lähtutud kontrollaktis viidatud nõuete rikkumise täpsematest hindamispõhimõtetest, s.o 2019. a poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse nõuete hindamismaatriksitest. Hindamismaatriksite alusel (lk 13) on rikkumise ulatusele omistatud koefitsient 1,0 (mõju nõude eesmärgile on väga suur), kuna kooslusel nr 56046998634 asuv ala
nr 2 oli tervikuna karjatamata ning rikkumise kestusele on omistatud koefitsient 1,0 (raskesti eemaldatav mõju), kuna 2019. a ei olnud võimalik nõuet enam täita. Rikkumise raskust ja kestust on selgitatud ka kontrollakti märkuste lahtris. Ka on ilmne, et nõude rikkumisel on võetud arvesse asjaolu, et kaebaja oli PRIA-t ja KeA-t kooslusel nr 56046998634 asuva ala nr 2 hooldamise võimatusest teavitanud. Kooslusel nr 56046998634 asuval alal nr 2 esinenud nõude rikkumise eest on toetuse vähendamisel põhjendamiskohustus täidetud.
11.Kihusalu talu esitas 30.12.2020 vastuse apellatsioonkaebusele, milles ta palub jätta PRIA apellatsioonkaebus rahuldamata. Vastuse põhjendused: PRIA otsusest koosmõjus kontrollaruande ja selle lisadega ning vaideotsusest ei selgu vähenduse kujunemine. PRIA selgitustest ilmneb, et toetuse vähendamine on toimunud umbmääraselt („umbes samas summas“), mistõttu on vähendamine õigustühine.
12.PRIA esitas 30.12.2020 vastuse apellatsioonkaebusele, milles ta palub jätta kaebaja apellatsioonkaebus rahuldamata. Vastuse põhjendused: Kooslusel nr 56246905674 asuva ala nr 1 osas tõendite kogum ei kinnita, et madalmurusus oleks saavutatud karjatamise tulemusena. Loomade lühiajalist alal viibimist ei saa pidada ala hooldamiseks karjatamise teel määruse nr 38 § 3 lg 1 p 5, § 8 lg 2 ega § 10 lg 3 mõttes. Madalmurusus peab olema saavutatud loomade toitumise tulemusena, mitte niitmise tulemusena. Rohustu mosaiiksuse puudumine on olulisim asjaolu, mis osundab, et ala madalmurusus ei ole saavutatud karjatamise teel. Eluliselt ei ole võimalik rohututtide arvu ega kõrgust õigusaktides reguleerida.
13.KeA esitas 29.12.2020 vastuse apellatsioonkaebustele, milles ta palub jätta kaebaja apellatsioonkaebus rahuldamata ja PRIA apellatsioonkaebus rahuldada. Vastuse põhjendused: 1) Põhitegevusena ala karjatamiseks ei peeta alal loomade kokku kogumist või vasikate võimalikku viibimist alal. Rohustu mosaiiksuse puudumine viitab, et alal ei ole toimunud põhitegevusena karjatamise teel hooldamist. Praktikas heinapallid karjatataval alal terveks ei jää (lisaks heinapallide söömisele käivad loomad end nende otsas sügamas). 2) Kooslusel nr 56046998634 asuva ala 2 osas toetuse vähendamise kujunemine on kontrollitav. KeA kontrollaruande lisaks olevas kontrollaktis on kirjeldatud, kuidas toetuse vähendamise määr kujunes. Kontrollaktis on viidatud PRIA veebilehele, kust on leitavad täpsemad hindamispõhimõtted.
14.Kihusalu talu märkis 18.02.2021. a seisukohas, et kui loom sööb karjamaal rohtu, on tegemist karjatamisega. Kaebajale on arusaamatu PRIA väidetud määruse nr 38 § 3 lg 1 p 5, § 8 lg 2 ja § 10 lg 3 mittetäitmine kaebaja poolt. PRIA esitatud fotodelt nähtub, et vaidlusalune ala on sisuliselt 100% ulatuses karjatatud madalmuruseks. Kaebajal on karjatamisega tekkinud lisakulud, s.h loomade kaaluiibe vähenemine ja loomadel parasiitide esinemine, mis on olemuselt poolloodusliku karjatamise karjatamistoetuse maksmise põhjenduseks. Kaebaja selgitas, et vasikatega „läbi suve karjatatud“ all peab ta silmas karjatamist peale niitmist. Kaebaja ei saa muuta fakti, et loomad jätsid heinapallid puutumata. Loomad ei huvitu kuivast heinast, kui neil on nina ees värske ädal.
15.KeA märkis 26.02.2021. a seisukohas, et määruse nr 38 sätetes on ilmselgelt rõhutatud karjatamise tulemuse ja selle visuaalse tuvastamise olulisust. Seega ei ole oluline, kui tihti kari karjatataval alal viibib, kuid tulemus peab olema visuaalselt tuvastatav. KeA spetsialistid on pädevad hindama ala nõuetekohasust.
16.PRIA väitis 26.02.2021. a seisukohas, et puudub alus kahelda KeA spetsialistide pädevuses poollooduslike koosluste hooldamise hindamisel. PRIA leidis, et kui vasikad teatud määral alal
nr 1 käisid, on väheusutav, et nad sõid ala täiesti ühtlaselt madalmuruseks, ent ei toitunud alaga külgnevatel aladel olnud rohttaimedest.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
17.Ringkonnakohus leiab, et Kihusalu talu apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata ning PRIA apellatsioonkaebus tuleb rahuldada. Ringkonnakohus käsitleb esmalt Kihusalu talu apellatsioonkaebust (I), seejärel PRIA apellatsioonkaebust (II) ning lahendab viimaks apellatsioonkaebuste taotlused ja jaotab menetluskulud (III). I
18.Pooled vaidlevad Kihusalu talu apellatsioonkaebuse alusel ka ringkonnakohtus selle üle, kas PRIA vähendas kooslusel nr 56246905674 asuval alal nr 1 poolloodusliku koosluse hooldamise toetust osaliselt, summas 29,56 eurot, õiguspäraselt põhjusel, et kaebaja ei hooldanud ala KeA poolt kooskõlastatud hooldusviisi (karjatamine) kasutades. Halduskohus nõustus vastustaja seisukohaga, et toetust vähendati eelviidatud põhjendusel õiguspäraselt (halduskohtu otsuse p-d 9-11.9). Kaebaja arvates on karjatamine alal nr 1 (0,34 ha) tõendatud. Kaebaja leiab, et kohus ei arvestanud sellega, et karjatamine toimus pärast niitmist, millisel juhul loomade poolt söömata heinatutte (rohustu mosaiiksus) ei esine. Asjaolu, et alal asusid pakendatud heinapallid, mida loomad polnud söömiseks lõhkunud, on kaebaja arvates selgitatav sellega, et loomad on esmajärjekorras huvitatud ädalast ja alles seejärel varutud talveheinast.
19.ELÜPS § 67 lg 2 alusel kehtestatud maaeluministri 22.04.2015. a määruse nr 38 „Poolloodusliku koosluse hooldamise toetus“ § 8 lõike 2 järgi peab taotleja poollooduslikku kooslust hooldama viisil, mis on saanud Keskkonnaameti nõusoleku. Pooled ei vaidle selle üle, et vaidlusalust ala tuli hooldada karjatamise teel (taotluse lisavorm MT68, tl 41). Määruse nr 38 § 8 lõikest 7 koosmõjus § 9 lõikega 1 ja § 10 lõikega 3 tuleneb, et karjatatavat poollooduslikku kooslust võib enne karjatamist ka niita, kuid vaid järgmistel eeldustel: 1) niitmine toimub pärast 10. juulit, va kui KeA on nõustunud muu tähtpäevaga või see on ette nähtud kaitse-eeskirjas, kaitsekorralduskavas või liigi kaitse ja ohjamise tegevuskavas; 2) niitmine ja niite kokkukogumine toimub enne 1. augustit; 3) 1. oktoobri seisuga on kogu taotletaval alal visuaalselt tuvastatav, et loomad on alal toitunud selliselt, et rohustu on vähemalt 50 protsendi ulatuses madalaks söödud ja ülejäänud alal on rohustu valdavalt söödud.
20.Vastustaja vaideotsuses selgitatakse, et satelliidipiltide järgi on tuvastatav, et ala niideti tõenäoliselt ajavahemikus 19.-29.07.2019 (p 11, tl 12). Vaidlusaluse ala niitmist on kinnitanud ka kaebaja (halduskohtu otsuse p 11.2 ja kohtuistungi protokoll 00:08:39). Eeltoodust lähtudes on halduskohus otsuses õigesti sõnastanud peamise vaidlusküsimuse, milleks on see, kas niitmise järgselt hooldati ala nõuetekohaselt karjatamise teel. Nõuetekohase karjatamise tulemusena pidi 1. oktoobri seisuga olema visuaalselt tuvastatav, et loomad on rohustu vähemalt 50 protsendi ulatuses madalaks söönud ja ülejäänud alal on rohustu valdavalt söödud (määruse nr 38 § 10 lg 3). Vaidlusalust nõuet täpsustati maaeluministri 22.04.2016 kehtestatud määrusega nr 24 (RT I, 26.04.2016, 5) selgitades, et sätte täpsustamise eesmärgiks on „selgemalt öelda, et kogu alal peab olema tuvastatav loomade toitumine (söödud rohustu), sealjuures poolel alal peab olema rohustu söödud madalaks“ (maaeluministri määruste muutmise eelnõu seletuskirja lk 10). Ringkonnakohus nõustub kaasatud isiku seisukohaga, et eeltoodust järeldub, et karjatamine (madalmurusus) peab olema tuvastatav visuaalse vaatluse teel ning oluline on tuvastada loomade toitumine kogu ala hõlmavalt.
21.Vastustaja järeldas vaidlusaluse ala nõuetekohase hoolduse (karjatamine) rikkumist PRIA kohapealse kontrolli tulemuste alusel, mis on fikseeritud 10.10.2019 tehtud fotol (tl 77). PRIA vaideotsuse p-s 11 selgitatakse, et PRIA kohapealse kontrolli raames 10.10.2019 tehtud fotolt nähtuvad heinapallid ning niitmisele omane ühtlaselt tasane rohustu. Fotolt ei nähtu, et ala oleks pärast selle niitmist karjatatud. Lisaks leidis PRIA ka seda, et fotolt ei nähtu piiravaid karjaaedu, loomade väljaheiteid ega tallatud loomaradasid (tl 12).
22.Ringkonnakohus märgib, et loomade väljaheited, tallatud loomarajad, loomade poolt söömata või rikkumata heinapallid ja karjaaia olemasolu või puudumine võivad omada ala nõuetekohase hoolduse kindlakstegemise kontekstis tähtsust siis, kui visuaalne vaatlus ei anna üheselt selget tulemust. Määruses sätestatud kontrolli läbiviimise seisukohast on siiski oluline vaid see, kas taotletud eesmärk – rohustu on vähemalt 50 protsendi ulatuses madalaks söödud ja ülejäänud alal on rohustu valdavalt söödud – saavutati. Ringkonnakohus nõustub vastustaja, kaasatud isiku ja halduskohtuga selles, et määruse nr 38 § 10 lõikes 3 nimetatud nõuete täitmist 10.10.2019 seisuga fotolt (tl 77) ei nähtu.
23.Ringkonnakohus ei nõustu kaebaja väitega, mille kohaselt on oluline vahe, kas kooslusel karjatatakse loomi läbi suve või toimub karjatamine alles peale niitmist ning vaid esimesel juhul on ootuspärane leida koosluselt loomade poolt söömata heinatutte (rohustu mosaiiksus), mida koosluse niitmisjärgsel värskel ädalal karjatamisel ei esine. Ringkonnakohus märgib, et määruse nr 38 järgi ei oma tähtsust, kas loomi karjatatakse kooslusel terve suve läbi või alles pärast ala niitmist, sest määrus seab toetuse saamiseks konkreetse tingimuse, milleks on see, et loomade toitumine kooslusel peab olema 1. oktoobri seisuga visuaalse vaatluse teel tuvastatav. Kui ala karjatamine 1. oktoobri seisuga visuaalse vaatluse teel tuvastatav ei ole, isik toetuse saamiseks ei kvalifitseeru, olenemata sellest, mitmepealine kari ja millise aja vältel kooslusel viibis. Määruse eesmärgiks ei ole karjatamise kindlakstegemine kaudsete tõendite alusel olukorras, kus madalmurusus jääb karjatamise tulemusena saavutamata.
24.Arvestades asjaolu, et koosluse nõuetekohase hoolduse (karjatamine) puudumine tehti visuaalse vaatluse teel ringkonnakohtu hinnangul õigesti kindlaks, ei oma käesoleva vaidluse lahendamise kontekstis enam tähtsust see, millise loomkoormusega kaebaja väidetavalt kooslust hooldas ning miks asusid kooslusel pakendatud, loomade poolt söömata ja lõhkumata heinapallid. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu seisukohaga, et vastustaja vähendas ala nr 1 puhul toetust õiguspäraselt põhjusel, et kaebaja ei hooldanud ala KeA poolt kooskõlastatud hooldusviisi (karjatamine) kasutades. Eeltoodust lähtudes jääb kaebaja apellatsioonkaebus rahuldamata ning halduskohtu otsus vastavas osas muutmata. II
25.Pooled ei vaidle selle üle, et poollooduslikul kooslusel nr 56046998634 asuva ala nr 2 osas vähendas vastustaja kaebaja poolt taotletud toetust põhjusel, et ala oli hooldamata ning kaebaja ei esitanud tähtaegselt taotlust poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse taotlusest loobumiseks. Sellest tulenevalt hindas PRIA kohapealses kontrollis nimetatud alal toetuse nõuete täitmist. Pooled vaidlevad PRIA apellatsioonkaebuse alusel ringkonnakohtus selle üle, kas PRIA otsus oli ala nr 2 eest kohaldatud toetuse vähendamise osas summas 194,60 eurot, põhjendatud ja kontrollitav. Halduskohus nõustus otsuses kaebajaga, et PRIA otsusest koosmõjus kontrollaruande ja selle lisadega ning vaideotsusest ei selgu vähenduse kujunemine, mistõttu on vaidlustatud otsus ja vaideotsus põhjendamispuuduse tõttu õigusvastased. Ringkonnakohus halduskohtu seisukohaga ei nõustu.
26.Esmalt märgib ringkonnakohus, et vaides PRIA-le kaebaja toetuse vähenduse kujunemise küsimust ei tõstatanud ning vaieldi vaid selle üle, kas PRIA-l esines õiguslik alus alal toetuse vähendamiseks olukorras, kus kaebaja oli PRIA-t õigeaegselt ala nr 2 hooldamise võimatusest seoses üleujutusega teavitanud (tl 67-68). Ringkonnakohus leiab, et kaebaja vaiet arvestades ei olnud PRIA-l vajalik asuda vaideotsuses toetuse vähendamise summa kujunemist põhjalikumalt selgitama. Kohtumenetluses nõustus halduskohus PRIA-ga, et kaebaja tähtaegselt toetustaotluse muutmisavaldust ei esitanud ning Komisjoni delegeeritud määruse (EL) nr 640/2014 (määrus nr 640/2014) artikli 4 lõike 1 teisest lõigust tuleneb, et poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse taotleja ei säilita õigust toetusele selle maa osas, millel ei olnud võimalik vääramatu jõu või erandliku asjaolu esinemise tõttu toetusnõudeid täita (halduskohtu otsuse p-d 13.2-13.3). Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse eelviidatud järeldusega. Kuna kaebaja halduskohtu otsust vastavas osas ei apelleerinud, ei ole apellatsiooniastmes enam vaidlust selle üle, et kaebaja ei säilitanud vääramatust jõust hoolimata õigust toetusele maa osas, kus tal polnud võimalik toetusnõudeid täita.
27.Haldusasja materjalidest nähtub, et kaebaja taotles toetust poolloodusliku koosluse tüübile MN (muu niit) suurusega 1,3 hektarit karjatamise teel (tl 41). Muu niidu karjatamise korral on toetuse ühikumäär ühe hektari kohta 150 eurot (määruse nr 38 § 3 lg 1 p 5), millisel juhul kujunenuks kaebaja toetussummaks 1,3x150=195 eurot. Vaidlustatud otsusega ei jäetud kaebajat siiski täielikult toetusest ilma, vaid vähendati toetussummat 194,60 euro võrra. Võrreldes taotletud toetussummat ja selle vähendust, mille erinevus on 40 senti kaebaja kasuks, märgib PRIA vaideotsuses õigesti, et vähendamine toimus umbes samas summas, mis vastab nimetatud ala pindalale vastavale toetussummale (PRIA vaideotsuse p 19).
28.Vaidlustatud otsuses on toetuse 0,79%-lise vähendamise summas 194,60 eurot aluseks määruse nr 38 § 10 lg 3, § 19 ning komisjoni delegeeritud määrus (EL) nr 640/2014 art 4 lg 1 lõik 2 (tl 10). Vastuses halduskohtule selgitas PRIA, et hinnati rikkumise raskust, ulatust ja kestust lähtudes ka komisjoni delegeeritud määruse (EL) nr 640/2014 artikli 35 lõikest 3 ning poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse nõuete hindamismaatriksist. Kuigi hindamismaatriksile ei ole vaidlustatud otsuses viidatud, tugineb otsus taotlejatele kontrollaruannetes teatavaks tehtud rikkumistele, läbi mille saab kontrollaruannetes esitatud põhjendusi, sh viidet nõuete rikkumise täpsematele hindamispõhimõtetele, mis sisalduvad hindamismaatriksis, pidada osaks vaidlustatud otsuse motivatsioonist (vt tl 27).
29.Määrusega nr 38 kehtestatakse „Eesti maaelu arengukava 2014-2020“ meetme 10 „Põllumajanduse keskkonna- ja kliimameede“ tegevuse liigi „Poolloodusliku koosluse hooldamise toetus“ raames antava poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse andmise tingimused ja kord. Määruse nr 38 § 19 järgi otsustab PRIA toetuse vähendamise Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruses (EL) nr 1306/2013, komisjoni delegeeritud määruses (EL) nr 640/2014 ning komisjoni rakendusmääruses (EL) nr 809/2014 sätestatud alustel ja korras.
30.Komisjoni delegeeritud määruse (EL) nr 640/2014 art 4 lg 1 alalõikest 2 tuleneb, et kui toetusesaaja ei ole saanud vääramatu jõu või erandlike asjaolude tõttu täita kohustusi muu hulgas seoses määruse (EL) nr 1305/2013 artiklis 28 sätestatud põllumajanduse keskkonna- ja kliimameetmega, tühistatakse vastav makse proportsionaalselt nendeks aastateks, mil vääramatu jõud või erandlikud asjaolud aset leidsid. Määruse nr 640/2014 artikli 35 lõikest 3 tuleneb, et kui liikmesriigid teevad maaelu arengu programmis kehtestatud kohustuste täitmata jätmise tõttu otsuse toetuse maksmisest keeldumise või selle tühistamise määra üle, võtavad nad arvesse toetuse tingimustega seotud nõuete rikkumise raskusastet, ulatust, kestust ja kordumist. Nõuete rikkumise raskusaste sõltub eelkõige selle tagajärgede olulisusest, võttes arvesse võetud kohustuste eesmärki, mida ei ole täidetud. Nõuete rikkumise ulatus sõltub
eelkõige selle mõjust kogu tegevusele. Kestus sõltub eelkõige selle mõju ajalisest ulatusest või sellest, kas seda mõju on võimalik mõistlike vahenditega lõpetada. Kordumine sõltub sellest, kas ühe ja sama toetusesaaja puhul on avastatud samalaadseid rikkumisi seoses ühe ja sama meetme või tegevusliigiga eelmise nelja aasta või kogu programmperioodi 2014-2020 jooksul või seoses analoogse meetmega programmperioodi 2007-2013 jooksul. Kui lõikes 3 osutatud kriteeriumidel põhineva üldhindamise tulemusel tehakse kindlaks ränk nõuete rikkumine, toetust ei maksta või tühistatakse see täielikult (lg 5 ls 1). Määrusest ei tulene, kes määrab riigi tasandil nõuete rikkumise raskusastme, ulatuse, kestuse ja kordumise kontrollimise ühetaolised tingimused. Käesoleval juhul on maaeluminister teinud määrusega nr 38 toetuste vähendamise ülesande kohustuseks PRIA-le, tingimusi täpsustamata.
31.PRIA kontrollaruande nr 190091-026 lisas märgitakse vaidlusaluse ala rikkumise raskuseks 1,0 põhjendusega, et ala ei ole karjatatud ning rikkumise kestuseks samuti 1,0, sest vastaval aastal ei ole võimalik nõuet täita. Rikkumise ulatuseks on märgitud 0,79% ja lõplikuks vähenduseks samuti 0,79%. Kontrollaruande lisas märgitakse, et nõuete rikkumise täpsemad hindamispõhimõtted on leitavad www.pria.ee veebilehelt Taimekasvatus-->Taotlemise aasta->Taotletud meede-->Toetuse nõuete rikkumise hindamise alused (tl 27). Käesoleva otsuse tegemise aja seisuga on vastavad hindamispõhimõtted leitavad samalt veebilehelt järgmiselt: Põllud ja metsandus-->2019 voorud-->Taotluste vastuvõtt lõppenud-->Poolloodusliku koosluse hooldamise toetus 2019-->Toetuse nõuete rikkumise alused1. Viidatud veebilehelt on leitav „Poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse nõuete hindamismaatriksid“ (hindamismaatriks), millele tuginedes PRIA kontrollaruande lisas märgitud koefitsiendid leidis. Ringkonnakohus võtab PRIA veebilehelt nähtuva hindamismaatriksi haldusasja toimikusse.
32.Ringkonnakohus märgib, et hindamismaatriks kui juhend rikkumise raskuse, ulatuse ja kestuse määramiseks võtab sisuliselt üle Keskkonnaameti (KeA) peadirektori 01.07.2019. a käskkirjaga nr 1-1/19/146 kinnitatud „Poolloodusliku koosluse hooldamise toetuste (MAK 2014-2020) kohapealse kontrolli läbiviimise juhendi“ (juhend)2 punktis 3.9.4 toodud nõuded. Siiski ei ole KeA juhend käsitletav hindamismaatriksi õigusliku alusena, kuivõrd KeA peadirektoril puudub õigus anda PRIA-le juhiseid asutusesisese töö korraldamisel. Nimelt sätestab Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 74 lg 1, et ameti peadirektoril on õigus anda seaduse, Vabariigi Valitsuse määruse või korralduse või ministri määruse või käskkirja alusel teenistusalastes küsimustes käskkirju. Ringkonnakohus lisab, et KeA juhendit, samuti halduskohtumenetluses mainitud KeA 18.06.2018. a käskkirjaga nr 1-1/18/204 kinnitatud juhendit (vt KeA 20.07.2020. a vastus kaebusele nr 1-6/20/48-4, tl 76p) ei ole märgitud ka vaidlustatud otsuse õiguslikuks aluseks.
33.ELÜPS § 105 lg-test 1 ja 4 ning määruse nr 38 § 18 lõikest 2 tulenevalt teostab KeA poolloodusliku koosluse hoolduse nõuete täitmise üle kontrolli „Eesti maaelu arengukavas 2014-2020“3 ettenähtud ulatuses ja oma pädevuse piires. Ringkonnakohus on seisukohal, et KeA-l kui nõuete täitmise üle kontrolli teostaval ametil oli õigus asutusesisese juhendiga kontrolli teostamise ühetaolisi reegleid kinnitada. Ühetaolised reeglid tagavad rikkumiste ühetaolise menetlemise ja taotlejate võrdsuse kontrolli läbiviimisel. Samal põhjusel ei saa õigusvastaseks pidada PRIA poolt oma sisemises töökorralduses juhendist lähtuva hindamismaatriksi koostamist, mis muudeti taotlejatele PRIA veebilehe kaudu nähtavaks ning taotluste menetlemine seetõttu kontrollitavaks ja läbipaistvaks. Ringkonnakohtu hinnangul ei
ole hindamismaatriksis kajastatud põhimõtted rikkumise raskuse, ulatuse ja kestuse määramiseks määrusega nr 640/2014 vastuolus. Nii märgitakse maatriksis, et „raskus“ sõltub eelkõige selle tagajärgede olulisusest ning seda määratakse koefitsiendiga, mis annab rikkumisele kaalu sõltuvalt tagajärgede mõjust eesmärgile. „Ulatus“ sõltub eelkõige selle mõjust kogu tegevusele ning määratakse %-na kindlakstehtud pindalast, millises ulatuses oli rikkumine. Mida suurem %, seda suurem on mõju kogu tegevusele. „Kestus“ sõltub eelkõige selle mõju ajalisest ulatusest või kas seda mõju on võimalik mõistlike vahenditega lõpetada. Määratakse koefitsiendiga, mis annab rikkumisele kaalu sõltuvalt mõju kestvusest ja mõju lõpetamisest. Ringkonnakohus uurib järgnevalt, kas kontrolli teostamisel ja toetuse vähendamisel järgiti maatriksis kajastatud põhimõtteid.
34.Kaebaja poolne rikkumine liigitub hindamismaatriksi p 15 alla „Karjatamise tulemusena peab 1. oktoobriks kogu taotletaval alal olema visuaalselt tuvastatav, et loomad on alal toitunud selliselt, et rohustu on vähemalt 50 protsendi ulatuses madalaks söödud ning ülejäänud alal on rohustu valdavalt söödud“ (nõude eiramise korral on tegemist puudusega KPLK14). Samas selgitatakse, et kui tähtajaks ei ole saadud hooldustöid teha vääramatust jõust või erandlikest asjaoludest tingituna ja selle kohta on taotlejal tehtud õigeaegne teavitus (hiljemalt 15 tööpäeva jooksul pärast erandlike asjaolude ilmnemist), siis vääramatu jõu ja erandlike asjaolude tõendatuse korral on tegemist puudusega KPLK 14A. Vastustaja kinnitusel liigitubki vaidlusalune puudus KPLK 14A-ks, kuna tegemist oli vääramatu jõuga, millest kaebaja PRIA-t teavitas.
35.Ringkonnakohus on seisukohal, et toetuse nõude kontrollaktile tehtud märked rikkumise raskuse ja kestuse kohta vastavad maatriksil näidatud rikkumise koefitsientidele: rikkumise raskust hinnatakse koefitsiendiga 1,0, kui mõju nõude eesmärgile on väga suur – ala ei ole karjatatud ning kestust koefitsiendiga 1,0, kui mõju on raskesti eemaldatav, sest samal aastal ei ole võimalik nõuet täita (vrdl tl 27 ja hindamismaatriksi lk 13). Käesoleval juhul ei vaidle pooled selle üle, et ala ei olnud karjatatud ning samal aastal ei olnud võimalik nõuet täita.
36.Rikkumise ulatus arvutatakse hindamismaatriksi kohaselt rikkumisega alade kogupindalade ühikumäärade kaupa kokku ning rikkumise ulatuse protsent leitakse kindlakstehtud PLK (poolloodusliku koosluse) alade kogupinnast hektarites, arvestades keskmist ühikumäära. Toetussumma vähendamise protsent leitakse korrutisega: raskuse koefitsient x ulatuse % x kestuse koefitsient. Rikkumise ulatus leitakse sarnaselt baasnõudega 1 (KPLK1, hindamismaatriksi lk 2). KPLK1 all eristatakse rikkumise ulatuse arvutusi lähtuvalt sellest, kas kõik taotleja alad on sama ühikumääraga või need paiknevad erinevatel kooslusetüüpidel ja/või hooldatakse neid erineval viisil. Sellisel juhul tuleb rikkumise ulatuse määramisel arvestada erinevate ühikumäärade (ÜM) alusel leitud keskmist ühikumäära (hindamismaatriksi lk 2-3).
37.Vastustaja selgitab apellatsioonkaebuses, et kaebaja taotles 2019. aastal toetust kahes eri ühikumääras: 12,32 ha-le muu niidu niitmise ühikumääras (85 eurot ha kohta) ning 157,24 hale muu niidu karjatamise ühikumääras (150 eurot ha kohta). Keskmise ühikumäära arvutamiseks tuli I etapis korrutada muu niidu niitmise alade kogupind vastava toetuse (määruse nr 38 § 3 lg 1 p 6) ühikumääraga (12,32 ha x 85 eurot/ha), liita sellele muu niidu karjatamise alade kogupind, mis on korrutatud vastava ühikumääraga (määruse nr 38 § 3 lg 1 p 5) (157,24 ha x 150 eurot/ha kohta) ning jagada saadud summa kontrollis kindlakstehtud PLK alade kogupindalaga 169,56 ha. Seega kujunes arvutustehe I etapis järgmiseks: (12,32 x 85 + 157,24 x 150) / 169,56 ning ühikumääraks hektari kohta tuli vastava tehte alusel 145,28 eurot, mis vastab kontrollakti lisas toodule (vt kontrollakti lisa tabeli esimene veerg, tl 27).
38.II etapis tuli arvutada kaebaja rikkumisega alade toetuse nõue, korrutades selleks nõude rikkumisega ala pindala (1,3 ha) toetuse ühikumääraga (150 eurot/ha kohta) ning jagades nõude rikkumisega alade kogupindalaga (1,3 ha): 1,3 x 150 / 1,3 = 150. Sellisel viisil on tulemuseks 150 eurot/ha kohta. III etapis tuli arvutada rikkumise ulatuse protsent, korrutades nõude rikkumisega seotud alade kogupindala (1,3 ha) vastava pinna ühikumääraga (150 eurot/ha kohta), korrutada see 100%-ga ning viimaks jagada kindlakstehtud PLK alade kogupindala (169,56 ha) ja PLK toetuse keskmise ühikumäära (145,28 eurot) korrutisega: (1,3 x 150 x 100) / (169,56 x 145,28) = 0,79%. Seega on toetuse nõude kontrollakti lisas märgitud rikkumise ulatuse protsent hindamismaatriksis toodud tehete alusel leitud rikkumise ulatuse protsendiga kooskõlas (tl 27).
39.Toetussumma vähendamise protsent leitakse maatriksi kohaselt korrutisega: raskuse koefitsient (1) x ulatuse % (0,79) x kestuse koefitsient (1), mis annab lõpliku vähenduse protsendiks 0,79, mis vastab samuti toetuse nõude kontrollakti lisas märgitud lõpliku vähenduse protsendile (tl 27). Seega on ala 2 osas PRIA poolt arvutatud toetuse vähendamise kujunemine www.pria.ee kodulehele tehtud viite alusel kontrollitav, mistõttu on halduskohtu vastupidine seisukoht ebaõige. Kuna halduskohus jättis kohtuasja lahendamiseks vajalikud asjaolud välja selgitamata, tuleb halduskohtu otsus PRIA poolt vaidlustatud osas kohtumenetluse normide olulise rikkumise tõttu tühistada.
III
40.Eeltoodust tulenevalt jätab ringkonnakohus Kihusalu talu apellatsioonkaebuse rahuldamata ning rahuldab Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti apellatsioonkaebuse. Arusaadavuse huvides tühistab ringkonnakohus Tartu Halduskohtu 05.11.2020. a otsuse resolutsiooni tervikuna (punktid 1 ja 2) ning teeb uue otsuse, millega jätab Kihusalu talu kaebuse Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 28.01.2020. a otsuse nr 12-6/20/105 osaliselt tühistamiseks ja 14.05.2020. a vaideotsuse nr 12-4/20/88-2 tühistamiseks rahuldamata.
41.HKMS § 109 lg 4 sätestab, et kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta menetluskulude jaotust. Kuna ringkonnakohtu otsuse tulemusena jääb Kihusalu talu kaebus täies ulatuses rahuldamata, tuleb muuta menetluskulude jaotust halduskohtus. Ringkonnakohus tühistab Tartu Halduskohtu 05.11.2020. a otsuse resolutsiooni punkti 3 ning jätab menetluskulud halduskohtus poolte endi kanda. Vastavalt HKMS § 108 lõikele 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna vastustaja pole ringkonnakohtule menetluskulude taotlust esitanud ning puudub alus kaebaja kasuks menetluskulude väljamõistmiseks, jäävad poolte menetluskulud ringkonnakohtus poolte endi kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.