Eesistuja Villem Lapimaa, liikmed Janar Jäätma ja Monika Laatsit
Otsuse tegemise aeg ja koht
26.02.2021, Tallinn
Haldusasja number
3-20-180
Haldusasi
Eesti Energia Aktsiaseltsi kaebus Konkurentsiameti 30.12.2019 otsuse nr 7-10/2019-013 peale
Menetlusosalised
Kaebaja – Eesti Energia Aktsiaselts (rg-kood 10421629), volitatud esindajad v.adv Sandor Elias ja v.adv Tanel Kalaus Vastustaja – Konkurentsiamet, volitatud esindaja Marek Piiroja Kolmas isik I – Elering AS (rg-kood 11022625), volitatud esindajad v.adv Kaupo Lepasepp ja v.adv Kaspar Endrikson Kolmas isik II – AS Alexela, volitatud esindaja Kalvi Nõu Kolmas isik III – Elektrum Eesti OÜ, volitatud esindaja Rauno Raav Kolmas isik IV – Axpo Nordic AS Eesti filiaal Kolmas isik V – Fortum Eesti AS Kolmas isik VI – INTER RAO Eesti OÜ Kolmas isik VII – Nordic Power Management OÜ Kolmas isik VIII – Scener OÜ
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 30.06.2020 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Eesti Energia Aktsiaseltsi apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta Eesti Energia Aktsiaseltsi apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 30.06.2020 otsus muutmata.
2.Mõista Eesti Energia Aktsiaseltsilt Elering AS kasuks apellatsiooniastmes kantud menetluskulude katteks välja 4000 eurot.
Ülejäänud osas jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 29.03.2021. Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Elering AS (Elering) esitas 13.11.2018 Konkurentsiametile kooskõlastamiseks bilansiteenuse hinna arvutamise metoodika ettepaneku, mille Konkurentsiamet kooskõlastas 30.12.2019 otsusega nr 7-10/2019-013. Metoodika p 2.9.2 järgi rakendab süsteemihaldur Elering bilansiteenuse administratiivkulu katteks ebabilansi tariifi ning bilansipiirkonna tootmise ja tarbimise tariifi. Ebabilansi tariifi aluseks oleva kulukomponendi arvestab Elering kogu bilansiteenuse infotehnoloogiliste ja tööjõukulude summast 50% määras. Ebabilansi tariif bilansihalduritele (€/MWh) arvutatakse asjaomase summa (eurodes) jagamisega bilansihaldurite ja süsteemihalduri bilansipiirkonnas summaarse ebabilansi kogusega (MWh) viimase 12 kalendrikuu selgitusandmete alusel (p 2.9.2.1). Bilansipiirkonnas tootmise ja tarbimise tariifi osakaal moodustab kogu ülejäänud summaarsest administratiivkulu kogusummast ning see arvutatakse asjaomase summa (eurodes) jagamisega prognoositud tootmise ja tarbimisega (MWh) bilansipiirkondades, sh võrgukaod (p 2.9.2.2). Konkurentsiameti otsuse kohaselt tagab metoodikas administratiivkulu bilansienergia hinnast eraldi arvestamine suurema läbipaistvuse bilansienergia hinna kujunemisel ja aitab tagada süsteemihalduri finantsneutraalsust. Administratiivkulu jagamine bilansihalduritele hübriidmudeli lahenduses võtab arvesse administratiivkulu tekke põhjused (ebabilanss ning portfelli halduse püsikulu) ning loob võrreldes varasema administratiivkulu arvestuse mudeliga (bilansienergia hinna sees ebabilansi põhiselt) Eesti bilansihaldussüsteemis bilansihalduritele võrdsema kohtlemise. Metoodika rakendub alates 01.01.2021 ning selle kohaselt jaotatakse administratiivkulud bilansihalduri tekitatud ebabilansi (ca 30% ulatuses) ning bilansihalduri tootmise ja tarbimise portfelli alusel (ca 70% ulatuses). Metoodika rakendamise tulemusel väheneb administratiivkulust põhjustatud kulumarginaal seitsmel bilansihalduril ning suureneb ühel bilansihalduril (suurimal). Seejuures jääb administratiivkulust tulenev kulumarginaal suurimale bilansihaldurile jätkuvalt madalaimaks kõigi bilansihaldurite arvestuses.
2.Eesti Energia AS esitas 29.01.2020 Tallinna Halduskohtule kaebuse Konkurentsiameti 30.12.2019 otsuse tühistamiseks või alternatiivselt selle õigusvastasuse tuvastamiseks ning Konkurentsiameti kohustamiseks jätta bilansiteenuse hinna arvutamise metoodika kooskõlastamata. 1) Vaidlustatud otsus on õigusvastane osas, milles Konkurentsiamet on nõustunud bilansiteenuse administratiivkulu komponenti jaotama bilansihaldurite vahel selliselt, et bilansihalduri kantava administratiivkulu suurus sõltub tema põhjustatava ebabilansi koguse 2(14)
3-20-180 asemel osaliselt tootmise ja tarbimise mahtudest (metoodika p-d 2.9.2, 2.9.2.1, 2.9.2.2). Samuti on õigusvastane kinnitada metoodika osas, milles see jätab administratiivkulude kujunemise ebaselgeks ja läbipaistmatuks (metoodika p-d 2.9.2.3, 2.9.2.4 ja 2.9.2.5). 2) Elektrituruseaduse (ELTS) § 43 lg 1 sätestab bilansivastutuse põhimõtte, mille kohaselt peab bilansiteenuse hinna arvutamise metoodika maksustama ebabilansi teket. Ka elektrituruseaduse, energiamajanduse korralduse seaduse ja maagaasiseaduse muutmise seaduse eelnõu (576 SE) seletuskirjast järeldub, et bilansiteenuse administratiivkulu jaotamisel tuleb lähtuda elektrisüsteemi tasakaalustamise eesmärgist. Bilansiteenuse osutamisel lähtub süsteemihaldur EL määruse 2017/21951 art-s 44 sätestatud põhimõtetest (ELTS § 53 lg 2). Otsuses viidatakse määruse art 44 lg 1 p-le g, mis sätestab turuosaliste vahelise konkurentsi soodustamise, kuid seda ei saa vaadata lahus teistest sama sätte punktidest (p-d a, c ja f). Samuti tuleb arvestada, et määrus on otsekohalduv ja selle eesmärgiks on ebabilansi vähendamine (määruse 2017/2195 art 1 lg 1, art 2 p 7, art 17 lg 1) ning turuosaliste vahelist konkurentsi saab ja võib tagada üksnes seda põhimõtet arvestades. Kuna bilansiteenuse hind koosneb nii bilansienergia hinnast kui ka administratiivkulust, siis on administratiivkulu üks bilansiteenuse hinna komponentidest, mitte eraldiseisev kulurida, mistõttu tuleb ka selle jaotamisel lähtuda ebabilansi maksustamise eesmärgist. Metoodika rakendamine toob kaasa selle, et bilansiteenuse administratiivkulu komponent ei teeni enam ebabilansi vähendamise eesmärki, vaid on seotud tootmise ja tarbimise mahuga. Konkurentsiamet on otsuse tegemisel ületanud kaalutlusõiguse piire, minnes vastuollu bilansiteenuse hinnastamise kaalutlusõiguse eesmärgiga. 3) Konkurentsiamet on rikkunud uurimispõhimõtet ja põhjendamiskohustust. Vastustaja pidanuks välja selgitama objektiivsed asjaolud, mille alusel kehtestada proportsioonid, ning neid otsuses põhjendama. Vastustaja lähtus Eleringi väitest, et tööjõu- ja IT-kulude jagunemist ebabilansi haldamise ja ülejäänud bilansiteenuse vahel on raske eristada, ning on need seetõttu meelevaldselt jaotanud 50/50 põhimõttel. Muud administratiivkulud jaotatakse üksnes tootmise ja tarbimise komponendi alusel, mis ei põhine samuti ühelgi menetluses kindlaks tehtud ega põhjendatud asjaolul. Vastustaja ei selgitanud välja administratiivkulude koosseisu ja kulude tegelikku jagunemist ning on arusaamatu, miks tuleb administratiivkulude koosseis arvestada tootmise ja tarbimise komponendi alla. 4) Otsus on ebaproportsionaalne ning kaebajal on õiguspärane ootus, et ilma äratuntava avaliku huvita seni kehtinud metoodikat ei muudeta. Metoodika kohaselt sõltuksid administratiivkulud vaid 30% ulatuses ebabilansist, kuid arvestades bilansiteenuse hinnastamise eesmärki, milleks on ebabilansi vähendamine, siis ei ole selline administratiivkulude jaotamine sobilik. Ent isegi kui jaotus ebabilansi ja tootmise ja tarbimise komponentide vahel mingis ulatuses oleks sobiv meede, siis ei ole see äratuntavalt vajalik ega mõõdukas, kuna menetluses ei selgitatud välja, milliste osakaaludega jaotuvad bilansi planeerimise kulud (püsikulud) ning ebabilansi haldamise kulud. 5) Kehtestatud metoodika toob kaasa bilansihaldurite ebavõrdse kohtlemise ja diskrimineerib kaebajat kui suurimat bilansihaldurit, kelle ebabilansi osakaal on teiste bilansihaldurite omast oluliselt madalam, ehkki väiksema portfelliga bilansihalduril on lihtsam madalamat ebabilansi osakaalu hoida. Metoodika järgi kannab edaspidi teiste bilansihaldurite ebaefektiivsuse kulud kaebaja. 6) Elering on ainsa süsteemihaldurina turgu valitsevas seisundis ning kooskõlastatud metoodika toob kaasa turgu valitseva seisundi kuritarvitamise Eleringi poolt, kuna
Euroopa Komisjoni 23.11.2017 määrus (EL) 2017/2195, millega kehtestatakse elektrisüsteemi tasakaalustamise eeskiri.
3(14)
3-20-180 administratiivkulude kandmine tootmise ja tarbimise mahu alusel on bilansiteenusega mitteseotud lisakohustus.
3.Konkurentsiamet vaidles kaebusele vastu ning palus jätta see rahuldamata. 1) Elektrisüsteemis peavad tootmine ja tarbimine olema igal hetkel võrdsed, st iga turuosaline peab tagama, et tema võrku antud või ostetud elektrienergia kogus oleks võrdne võrgust võetud või müüdud elektrienergia kogusega. Kuna see ei ole kogu aeg võimalik, siis peab igal turuosalisel olema ühe tarnijaga leping, millega tagatakse puudu jääva elektrienergia müük ja üle jääva elektrienergia ost. Sellist avatud tarnijat, kellel omakorda on avatud tarne leping süsteemihalduriga, nimetatakse bilansihalduriks ning bilansihalduri ja süsteemihalduri vahelist lepingut bilansilepinguks. Bilansilepingu alusel süsteemihalduri osutatav bilansiteenus ja selle teenuse hind koosneb bilansienergia hinnast, mis kujuneb reguleerimisturu hinna alusel ja mida bilansihaldurid maksavad oma ebabilansi põhiselt, ning täiendavast kulust, nn administratiivkulust, mis katab bilansiteenuse osutamisega tekkinud süsteemihalduri kulud. 2) Uus metoodika tagab bilansihalduse teenuse administratiivkulude võrdsema jaotuse kliendiportfelli MWh põhiselt, mis loob bilansihalduritele võrdsemad võimalused jaeturul tegutsemiseks ja klientidele võimaluse saada erinevatelt elektrimüüjatelt paremaid pakkumisi. Seega tagab metoodika parema konkurentsi, on tarbijaid soodustav ning kooskõlas määrusega 2017/2195 ja ELTS-iga. 3) Väär on kaebaja selgitus, et bilansiteenuse hinna eesmärk on vähendada ebabilanssi. Ebabilansi vähendamine on bilansienergia hinna eesmärk. Administratiivkulu hinna eesmärk on tagada süsteemihaldurile bilansiteenuse osutamiseks vajalike ja põhjendatud kulude katmine, seejuures järgides, et süsteemihaldur ei saaks nimetatud teenuse osutamisel kasumit ega kahjumit. Määruse 2017/2195 art 44 lg 3 lubab rakendada eraldiseisvaid hinnastamismehhanisme. Administratiivkulu, mille eesmärk on katta süsteemihalduri bilansiteenuse osutamisega seotud kulud ning tagada süsteemihalduri finantsneutraalsus, ongi käsitatav sellise tasuna. Seda, et administratiivkulu on käsitatav eraldiseisvana bilansienergia tasust ning selle hinnastamispõhimõte on liikmesriigi enda valik, kinnitas ka elektri bilansi töörühm (EBTF). 4) EL määruse kehtestamisega muutusid 2018. a-l bilansienergia hinna kujundamise nõuded ning 01.01.2018 rakendus Balti riikides uus bilansimudel, mistõttu ei saa kaebajal olla õiguspärast ootust, et 2008. a metoodika jääb kehtima. Selle bilansimudeliga kaasnes muudatus, mille kohaselt süsteemihaldurid tagavad tasakaalustamise kulude jaotusena energiapõhiselt finantsneutraalsuse ning administratiivkulud arveldatakse eraldi komponendina väljaspool bilansienergia hinda. Seega koosneb bilansiteenus bilansienergia hinnast ja administratiivkulust, mistõttu esitas Elering kooskõlastamiseks ka uue metoodika. Esmases Eleringi ettepanekus toimus mõlema hinna jagunemine bilansihalduritele ebabilansi alusel, kuid bilansihaldurid tõid välja, et administratiivkulu ei ole ebabilansist sõltuv, vaid tegemist on süsteemihalduri püsikuluga. Lisaks tõid väiksemad bilansihaldurid välja, et kuna nende ebabilanss on väiksemast portfellist tulenevalt protsentuaalselt suurem, siis peavad nad protsentuaalselt MWh kohta maksma oluliselt kõrgemat administratiivkulu. Seejärel tegi Elering metoodikas muudatused ning tegi ettepaneku, mille kohaselt oleks bilansihalduritele jaotunud administratiivkulu tootmise ja tarbimise portfellile võrdse marginaaliga. See oleks aga oluliselt tõstnud kaebaja kulu, mistõttu tegi vastustaja ettepaneku kasutada hübriidmudelit, mille kohaselt administratiivkulu jaotatakse mitme komponendi (ebabilanss ning tootmise ja tarbimise portfellid) järgi. Vastustaja uuris ka teiste riikide praktikaid ning nende põhjal on hübriidmudel sobivaim meede, et tagada turuosaliste konkurentsivõime ja võrdne kohtlemine. 5) Väited ebavõrdse kohtlemise ning teiste bilansihaldurite ebaefektiivsuse kohta on alusetud. Samuti ei saa järeldada, et metoodika muudatus ajendaks teisi bilansihaldureid ebaefektiivsusele või suurendama sellest tingitult tulevikus ebabilanssi. Metoodikast tuleneva 4(14)
3-20-180 administratiivkulude mitmele komponendile jagamine arvestab kõigi bilansihaldurite huvide ja õigustega ega ole kaebaja suhtes ülemäära koormav. Konkurentsiamet palus Eleringil hinnata administratiivkulude kulupõhisust ning seda Elering ka tegi. 6) Põhjendatud ei ole kaebaja väide, et metoodika rakendamine toob kaasa Eleringi turgu valitseva seisundi kuritarvitamise.
4.Elering AS palus jätta kaebus rahuldamata. 1) Metoodika ja vastustaja otsus see kooskõlastada on õiguspärased ning kaebuse rahuldamiseks ei ole alust. Administratiivkulu on Eleringi püsikulu, mis tehakse kõigi bilansihaldurite huvides ja mille suurus ei sõltu ebabilansist. Sel põhjusel ei ole ka põhjendatud selle kulu jagamine ebabilansi elektrikoguste alusel. Nii nagu administratiivkulu jagamine üksnes tootmise ja tarbimise alusel kahjustaks kaebajat ja eelistaks teisi bilansihaldureid, tooks ebabilansi alusel administratiivkulu jagamine kaasa vastupidise olukorra. Hübriidmudelis moodustab administratiivkulust ebabilansi tariif, millega kaetakse 50% Eleringi IT- ja tööjõukuludest, mis on seotud bilansiteenuse osutamisega, ning tootmise ja tarbimise tariif, millega kaetakse 50% Eleringi IT- ja tööjõukuludest, samuti kõik ülejäänud Eleringi kulud, mis on seotud bilansiteenuse osutamisega. 2) Ühestki õigusaktist ei tulene, et administratiivkulu tuleks määrata bilansihaldurite ebabilansist lähtuvalt. Sel põhjusel ei riku otsus ka kaebaja õiguspärast ootust. Eleringil on avar kaalutlusõigus metoodika väljatöötamisel ning vaidlust ei ole, et lisaks bilansienergia hinnale on Eleringil õigus luua eraldi tasu administratiivkulude katteks. Administratiivkulu tariifi arvestamise metoodika valikul võeti arvesse määruse 2017/2195 art 44 lg-s 1 toodud eesmärke tervikuna ning samuti arvestati ELTS § 39 lg 1 p-st 7 tulenevat kohustust jagada bilansiteenuse osutamisega seotud kulud bilansihaldurite vahel õiglaselt. Metoodika kohaselt tasuvad bilansienergia hinda kõik bilansihaldurid oma ebabilansilt ning seeläbi on tagatud, et bilansihaldurid hoiaksid ebabilanssi võimalikult madalana. Lisaks on ebabilanss ka administratiivkulude arvestamise osaks. Seega on väär kaebaja seisukoht, et uus metoodika ei taga ebabilansi vähendamist. 3) Konkurentsiamet teostas metoodika kooskõlastamisel kaalutlusõigust nõuetekohaselt ning leidis tasakaalupunkti kõigi osapoolte ja huvide vahel, tagades seeläbi ka bilansihaldurite võrdse kohtlemise. Kui Eleringi sooviks oli administratiivkulude jaotamine tootmise ja tarbimise alusel, siis kaebaja ettepanekul on administratiivkulude jagamisel aluseks ebabilanss. Kompromisslahendusena oli Eleringi hinnangul ebabilansi tariifi võimalik lülitada 50% IT- ja tööjõukuludest, kuna tegemist on kuludega bilansiteenuse parema toimimise tagamiseks, mille kandmine saab olla ebabilansi tekitaja poolt põhjendatud. Kõik ülejäänud kulud on aga püsikulud, mille suurust ebabilanss ei mõjuta. 4) Bilansiteenuse administratiivkulude jagamine ebabilansi kõrval ka tootmise ja tarbimise koguste alusel on õiglane ning aitab parandada konkurentsitingimusi, kuna administratiivkulu arvestamine üksnes ebabilansi põhiselt looks väiksematele bilansihalduritele halvemad tingimused turul tegutsemiseks. Nimelt peaksid nad protsentuaalselt MWh arvestuses maksma oluliselt kõrgemat administratiivkulu ning seeläbi võib kannatada nende võimekus pakkuda klientidele konkurentsivõimelise hinnaga teenust. Vaidlustatud otsuses on õigesti selgitatud, et administratiivkulust tingitud kulumarginaal väheneb seitsmel bilansihalduril ja suureneb üksnes kaebajal, seejuures jääb kaebaja kulumarginaal jätkuvalt bilansihaldurite arvestuses madalaimaks. 5) Kaebaja etteheited uurimispõhimõtte ja põhjendamiskohustuse rikkumise ning otsuse ebaproportsionaalsuse kohta on põhjendamatud. Metoodika kooskõlastamise menetluse eesmärgiks on kontrollida, kas metoodika vastab õigusaktide nõuetele, ning panna paika põhimõtted, mille alusel Elering hakkab bilansiteenuse hinda arvutama. Tegemist ei ole 5(14)
3-20-180 menetlusega, kus kooskõlastataks konkreetne tasumäär või mille käigus vastustaja kontrollib detailselt Eleringi kulubaasi. Konkurentsiamet küsis menetluse käigus Eleringilt andmeid kulude jagunemise põhimõtete kohta ning tuvastas, et metoodika on põhjendatud. Lisaks lükati kaebaja ettepanekul metoodika rakendamine edasi kuni 01.01.2021, kuna kaebaja soovis üleminekuaega, mis võimaldaks sõlmida uued lepingud ja vältida seeläbi kahju tekkimist ja konkurentsivõime vähenemist. Seega oli bilansihalduritel enam kui aasta pikkune üleminekuperiood, et kajastada metoodika mõjusid enda ärimudelis ja teenuste hinnakirjas. 6) Samuti ei riku otsus õigusselguse põhimõtet, kuivõrd metoodika on piisavalt läbipaistev ning kaebaja oli metoodika kooskõlastamise protsessi kaasatud. Metoodika õiget rakendamist ja selles sisalduvate kulude jagamise põhimõtete põhjendatust on võimalik kontrollida nii eraldiseisvas järelevalvemenetluses (ELTS § 93 lg 1) kui ka kaebuste lahendamise erikorra (ELTS § 99) raames. Kaebaja etteheide, et metoodika ei võimalda tootmise ja tarbimise tariifi tagantjärele korrigeerida vastavalt tegelikule tootmise ja tarbimise kogusele, on vastuolus ka üldtunnustatud hinnaregulatsiooni põhimõttega, et lähtutakse prognoositud kogustest. Prognoositud kogustest lähtub Konkurentsiamet kõigi reguleeritud sektorite teenuste hindade kooskõlastamisel ning teenuse hinna tagasiulatuv korrigeerimine tegelike koguste alusel ei ole lubatud. 7) Väär on ka kaebaja väide, et administratiivkulude jagamine toomise ja tarbimise vahel on kokkuleppe objektiga mitteseotud lisakohustus, mis kujutab endast turgu valitseva seisundi kuritarvitamist. Kaebaja viidatud eelnõu (576 SE) seletuskirjas viidatakse Eleringi õigusele luua eraldi tasu bilansiteenuse administratiivkulude katmiseks. Seega on administratiivkulu katteks eraldi tasu loomine Eleringile õigusaktidest tulenev õigus ning selle õiguse kasutamist ei saa pidada bilansiteenuse objektiga mitteseotud lisakohustuseks ega Eleringi poolt konkurentsireeglite rikkumiseks.
5.Alexela AS nõustus 30.12.2019 otsusega. Elektri bilansihaldusega seotud administratiivkulude jaotamine osaliselt portfelli mahu põhiselt on aus, kuna administreerimiskulusid on vaja teha sõltumata sellest, kas mõnel turuosalisel tekib ebabilanssi või mitte.
6.Nordic Power Management OÜ märkis, et bilansiteenuse administratiivkulud tuleks jaotada tootmise ja tarbimise portfelli, mis ei vähenda kuidagi bilansihaldurite motivatsiooni ebabilansi vähendamiseks, kuna bilansienergia hinna erinevus turuhinnast on nimetatud tariifist enam kui kümme korda suurem ning motiveerib igal juhul bilansihaldureid ebabilanssi vähendama. Suured tootjad ja tarbijad, kelle keskmine ebabilanss on reeglina väike, aga kes tekitavad üksikutel hetkedel suure ebabilansi, tekitavad süsteemile isegi suurema kulu kui väiksemad kõikuva tootmise ja tarbimisega turuosalised. Praegu kehtiva süsteemi alusel maksavad nende poolt tekitatud kulu kinni teised turuosalised.
7.Scener OÜ leidis, et püsikulud tuleb jaotada kogu portfellile, mitte ebabilansi kogusele. Ainult sel moel on tagatud turuosaliste võrdne kohtlemine.
8.Tallinna Halduskohus jättis 30.06.2020 otsusega kaebuse rahuldamata ning mõistis kaebajalt Elering AS-i kasuks välja menetluskulu katteks 5000 eurot. 1) ELTS ei sätesta mõistena bilansiteenuse hinda ja selle komponente, kuid menetlusosalised ei vaidle selle üle, et kooskõlas määrusega 2017/2195 ning Balti riikide uue bilansimudeli rakendamisega alates 01.01.2018 koosneb bilansiteenuse hind bilansienergia hinnast ning administratiivkulust. Administratiivkulu on tasu, mida süsteemihaldur rakendab bilansihaldurile süsteemihalduripoolse bilansivastutuse administratiivkulu katteks. Praegusel juhul on vaidlus selles, kas metoodika on kooskõlas ELTS-i ja määruse 2017/2195 art 44 põhimõtetega osas, mis puudutab administratiivkulu komponente ja selle arvestamist, ning kas Konkurentsiamet kooskõlastas metoodika õiguspäraselt. Kooskõlastatud metoodika kohaselt jagunevad bilansiteenuse osutamisega seotud IT- ja tööjõukulud 50/50 põhimõttel, st 50% 6(14)
3-20-180 Eleringi bilansiteenuse osutamisega seotud IT- ja tööjõukuludest kaetakse administratiivkulu ebabilansi tariifiga, kõik ülejäänud püsikulud, sh ülejäänud 50% bilansiteenuse osutamisega seotud IT- ja tööjõukuludest, arvestatakse administratiivkulu tootmise ja tarbimise tariifi alla. Konkurentsiameti hinnangul on tegelik administratiivkulude jagunemine 2018. a andmete põhjal 30/70 ebabilansi ja tootmise ja tarbimise vahel. 2) ELTS § 53 lg-te 6 ja 5 kohaselt töötab süsteemihaldur välja ja esitab Konkurentsiametile kooskõlastamiseks bilansiteenuse hinna arvutamise ühtse metoodika ning avalikustab bilansienergia hinna ja bilansilepingu tüüptingimused oma kodulehel. Bilansiteenuse osutamisel lähtub süsteemihaldur määruse 2017/2195 art-s 44 sätestatud põhimõtetest. Lisaks sätestab ELTS § 39 lg 1 p 7, et süsteemihaldur peab temale edastatud andmete alusel selgitama süsteemi bilansi ja bilansihalduri bilansi ning ostma reguleerimisvõimsust ja bilansienergiat ning müüma bilansienergiat eesmärgiga tagada elektrituru tõhus toimimine ja süsteemi bilansi hoidmiseks tehtud kulutuste õiglane jagamine bilansihaldurite vahel kooskõlas ELTS-iga ja selle alusel kehtestatud õigusaktidega ning bilansihalduritega sõlmitud lepingutega. 3) Konkurentsiamet peab süsteemihalduri koostatud metoodika kooskõlastamisel välja selgitama, kas metoodika vastab ELTS-i ja määruse 2017/2195 nõuetele ning kas on tagatud, et põhivõrguettevõtja ei saa arvelduse tulemusel majanduslikku kasu ega kahju ja kohase arvelduse positiivne või negatiivne rahaline tulemus antakse edasi võrgu kasutajatele kooskõlas liikmesriigis kohaldatavate eeskirjadega (määruse 2017/2195 art 44 lg 2). Seega on vastustaja kaalutlusõigus metoodika kooskõlastamisel piiratud. 4) Kohus nõustub kaebajaga, et ELTS § 43 lg 1 kohaselt peab turuosaline tagama, et tema poolt võrku antud või ostetud elektrienergia kogus oleks igal kauplemisperioodil võrdne tema poolt võrgust võetud või müüdud elektrienergia kogusega, kuid sellest ei saa teha järeldust, et bilansiteenuse hinnas kajastuv administratiivkulu tuleks arvestada üksnes ebabilansi koguste alusel. See ei tulene ka määrusest 2017/2195 ega ELTS-i teistest sätetest. Määruse 2017/2195 art 44 lg 3 näeb ette võimaluse luua eraldi tasu administratiivkulude katteks, mis Eleringil tekivad seoses bilansiteenuse osutamisega. Sama kinnitab ka ELTS-i muutmise seletuskiri, kus on märgitud, et süsteemihaldur ei tohi teenida bilansiteenuse osutamisel kasumit, tagada tuleb vaid rahaline neutraalsus (st kulude katmine) ning selle saavutamiseks võib iga süsteemihaldur koostada ettepaneku täiendavaks arveldusmehhanismiks bilansihalduritega, mis katab bilansiteenuse muud kulud (nt administratiivkulud, kulud reguleerimisvõimsusele või muud süsteemi tasakaalustamisega seoses tekkinud põhjendatud kulud). Kui Eesti või Euroopa Liidu seadusandja eesmärgiks oleks olnud kehtestada, et bilansiteenuse osutamisega kaasnevate administratiivkulude hüvitamisel tuleb lähtuda üksnes ebabilansist, siis oleks see tulnud ka sel viisil õigusaktides kehtestada. Nii Eesti kui ka Euroopa Liidu seadusandja on andnud metoodika koostajale ulatusliku kaalutlusõiguse ning võimaluse erinevaid põhimõtteid arvestades kehtestada kõigi turuosaliste huve ning turu eripärasid arvestav hinnametoodika. 5) Vastustaja ei kohaldanud metoodika kooskõlastamisel määruse 2017/2195 art 44 põhimõtteid valikuliselt. Põhjendatud ei ole kaebaja väide, et metoodika ei soosi ebabilansi vähendamist ning selle tulemusel võivad teised bilansihaldurid sellest isegi loobuda. Administratiivkulude komponendi eesmärgiks bilansiteenuse hinnas ei ole mitte ebabilansi vähendamine, vaid süsteemihalduri administratiivkulude, mis eksisteerivad ka olukorras, kus ebabilanssi ei teki, õiglane ja läbipaistev hüvitamine. Kuna administratiivkulude arvestamisel võetakse aluseks ebabilanss, siis on neil ka ebabilanssi vähendav mõju. Administratiivkulu jaotamine lisaks ebabilansile ka tootmise ja tarbimise portfelli vahel tagab bilansihaldurite võrdse kohtlemise ja konkurentsi, kuivõrd administratiivkulud on oma olemuselt püsikulu laadi ega ole seotud üksnes ebabilansi tekkimisega. Eleringil on kohustus tagada süsteemi toimimine ka olukorras, kus ebabilanssi ei teki või selle tekkimine on minimaalne. Seetõttu oleks ebamõistlik, kui administratiivkulu kataksid üksnes need bilansihaldurid, kes konkreetsel 7(14)
3-20-180 perioodil ebabilanssi tekitasid. Väiksematel bilansihalduritel on paratamatult suurem ebabilansi tekkimise tõenäosus ning samuti on neil vähem kliente, mistõttu viiks administratiivkulude jagamine üksnes ebabilansi alusel olukorrani, kus väiksemad turuosalised ei suudaks pakkuda konkurentsivõimelist hinda ning neil tuleks turult lahkuda, kuivõrd tarbijad eelistaksid odavama hinnaga pakkujat. Selliseks pakkujaks oleks eelduslikult kaebaja, kelle bilansiportfelli osakaal on Eesti elektrisüsteemi tarbimisest 60,9% ning tootmisest 81,6%. Teiste bilansihaldurite turuosad jäävad vahemikku 0–10,9% ning valdavalt puuduvad neil elektri tootjatest kliendid. Seega saavad teised bilansihaldurid jagada kulu valdavalt tarbijatest klientide vahel, samas kui kaebajal on võimalik kulu jagada nii tarbijate kui ka tootjate vahel. Mida suurem on bilansihalduri klientide hulk, seda suurema isikute hulga vahel saab bilansihaldur kulu jagada. Metoodika kohane administratiivkulu jaotamine on avalikes huvides ja proportsionaalne, kuivõrd võimaldab arvesse võtta ka konkreetse bilansihalduri tootmise ja tarbimise mahtusid ning tegelikku turuosa. 6) Vastustaja ei ole rikkunud uurimisprintsiipi ega põhjendamiskohustust. Vastustaja ei pidanud metoodika kooskõlastamisel ulatuslikult kontrollima Eleringi kulubaasi, kuivõrd praegusel juhul ei kooskõlastanud vastustaja konkreetset hinda. Vastustaja küsis Eleringilt andmeid kulude jagunemise kohta. 7) Sellest, et varasemalt oli hinnastamise metoodika koostatud teistsugusel, kaebajat soosival viisil, ei tulene kaebajale õiguspärast ootust senise metoodika püsimiseks. Õigusaktidest ei tulene, et hinnastamise metoodika ei võiks ajas muutuda, kuid muudatuse korral tuleb turuosalistele anda mõistlik üleminekuaeg. Praegusel juhul on seda ka tehtud. 8) Metoodika rakendamine ei vii Eleringi turgu valitseva seisundi kuritarvitamiseni. Administratiivkulu kehtestamine ning selle sidumine ebabilansi kõrval ka tootmise ja tarbimise mahtudega ei ole bilansiteenuse objektiga mitteseotud lisakohustus. Pole alust arvata, et metoodika rakendamine tooks kaasa olukorra, kus Elering nõuaks bilansihaldusteenuse eest tasu, mis oleks vastuolus selle tegeliku hinnaga ning ebaproportsionaalne. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
9.Eesti Energia AS palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada. 1) Metoodika kohaselt hakkab vastustaja arvutuste järgi üksnes ca 30% bilansiteenuse administratiivkulust sõltuma ebabilansi kogusest ning 70% tootmise ja tarbimise koguse osakaalust. Bilansiteenuse, sh nii bilansienergia kui ka administratiivkulude hinnastamise ja Konkurentsiameti kaalutlusõiguse piir ja eesmärk on aga nii ELTS-ist kui ka Euroopa Liidu õigusest tulenevalt eelkõige ebabilansi vähendamine. Sellist eesmärki peab kandma bilansiteenuse hinnastamine tervikuna. Teistsugune lähenemine on määruse 2017/2195 art 44 lg 3 järgi võimalik vaid eraldi põhjendades, mida praegusel juhul pole tehtud. Halduskohus on oma otsuses meelevaldset eristanud ühte bilansiteenuse komponenti (administratiivkulud) kogu bilansiteenuse ja -vastutuse normistikust ning jätnud tähelepanuta, et ELTS § 53 lg-s 3 on sätestatud ainuke lubatud turuosalise eelistus seoses bilansiteenuse hinna kujundamisega. 2) Vastustaja ei ole välja selgitanud ega Elering põhistanud, millistel arvutustel põhineb metoodika bilansiteenuse administratiivkulu ebabilansi ning tootmise ja tarbimise osakaalu jaotus (IT- ja tööjõukulu puhul 50/50 jaotus ja ülejäänud täielikult tootmise ja tarbimise komponendi alla). Elering on ise vastustajale väitnud, et selline eristamine pole võimalik. Halduskohus on õigesti viidanud, et kooskõlastamisel peab pädev asutus järgima uurimispõhimõtet, aga leidnud, et vastustaja ei pidanud veenduma muus kui süsteemihalduri (Elering) finantsneutraalsuses. Selline lähenemine pole õige: kui vastustaja ei peaks metoodika 8(14)
3-20-180 aluseks olevaid asjaolusid kontrollima, oleks kooskõlastamine täiesti sisutühi. Võimalik ex post järelevalvemenetlus ei asenda kuidagi kohast ex ante kooskõlastamismenetlust; lisaks sellele, et see ei oleks menetlusökonoomia huvides, ei ole olulisi hinnametoodika osi võimalik hilisemas järelevalvemenetluses üldse vaidlustada. See, et Eleringi ja vastustaja poolt menetluse käigus (sh 10.06.2020 kohtuistungil) esitatud seisukohtade kohaselt on kooskõlastatud hinnametoodika kohasem ja proportsionaalsem kui Eleringi poolt algselt välja pakutud metoodika, ei muuda metoodika kooskõlastamise otsust õiguspäraseks. 3) Halduskohus viitas Eleringi selgitusele, et administratiivkulu on püsikulu ning ei sõltu ebabilansi kogusest, jättes tähelepanuta, et püsikulu ei saa jagada muutuvkomponendi (tootmine ja tarbimine) alusel. Administratiivkulu ei sõltu tootmise ja tarbimise mahust ja Elering ei ole seda ka väitnud. Puudub põhjus, miks peaks administratiivkulu jaotama tootmise ja tarbimise mahu alusel. Metoodika on ebaproportsionaalne ja viib ebavõrdse kohtlemiseni. Uue metoodika kohaldamine toob kaasa Eestis asuvate elektritootjate diskrimineerimise. Administratiivkulu kui turuosaliste tegevusest sõltumatu püsikulu tuleks jaotada kõigi turuosaliste vahel võrdsetes summades. 4) Uue hinnametoodika kooskõlastamisega on vastustaja rikkunud õiguspärase ootuse põhimõtet. Vastustaja ega Elering ei ole põhjendanud, miks senist hinnametoodikat muudeti ja kuidas see vastab kogumis kõigile kohalduvatele põhimõtetele. Uue metoodikaga pelgalt jagatakse ringi Eleringi läbipaistmatud administratiivkulud. Metoodika rakendamist põhjendatakse konkurentsiolukorra parandamise argumendiga, jättes kõrvale muud ELTS-is ja määruses 2017/2195 sätestatud põhimõtted. Seejuures on vastustaja hinnanud konkurentsiolukorda Eesti jaeturul juba niigi heaks. Balti riikides rakendus 01.01.2018 ühtne bilansimudel, mille eesmärgiks on seatud kehtestada ühtne ebabilansi hinnametoodika ning neis riikides siiani kehtinud bilansiteenuse hinnametoodikad lähtusid kõik konkreetse bilansihalduri ebabilansi suurusest. Ühtse Balti riikide ebabilansi hinnametoodika kehtestamine on eelkõige võimalik siis, kui riikides kehtivad metoodikad on sarnased. Seetõttu võisid kõik bilansihaldurid juba alates 2015. aastast lähtuda eeldusest, et senine bilansiteenuse hinnametoodika jääb valdavas osas kehtima. Sellest hoolimata on vastustaja kooskõlastanud seniste Balti riikide hinnametoodikatega võrreldes kardinaalselt erineva metoodika, võttes enda sõnul otsuse tegemisel aluseks Põhjamaade süsteemi, mis on hoopis teistsugune, esitamata otsuses selle kohta mis tahes põhjendusi. Selliselt toimides on vastustaja rikkunud nii uurimispõhimõtet ja põhjendamiskohustust kui ka õiguspärase ootuse põhimõtet.
10.Konkurentsiamet vaidleb apellatsioonkaebusele vastu ning palub jätta see rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. 1) Metoodikas sätestatud hübriidmudel administratiivkulu jaotamiseks on sobivaim lahendus, mis tagab turuosaliste konkurentsivõime ja võrdse kohtlemise elektriturul. Administratiivkulu eraldiseisva hinnastamismehhanismiga ei võeta bilansihalduritelt stiimulit ebabilansi vähendamiseks, kuivõrd bilansienergia hind lähtub jätkuvalt ebabilansi tariifist. Ebabilansi vähendamine ei ole mitte bilansiteenuse hinna eesmärk, vaid bilansienergia hinna eesmärk. Administratiivkulu hinna eesmärk on tagada süsteemihaldurile bilansiteenuse osutamiseks vajalike ja põhjendatud kulude katmine. Administratiivkulu kehtestamine on kooskõlas määruse 2017/2195 art 44 lg-ga 3, mille järgi võib lisaks bilansienergia hinnale kehtestada eraldi tasusid, mis ei ole seotud bilansienergia hinnastamise põhimõtetega. Administratiivkulu tekib süsteemihalduril bilansiteenuse osutamisega seotud igapäevase tegevuse käigus (bilansiplaanide kontroll ja haldamine, süsteemi juhtimine bilansiplaanide alusel, ebabilansi tekkimisel reguleerimisturu kasutamine, süsteemi selgituse koostamine bilansiplaanide alusel), sõltudes vaid osaliselt sellest, kas süsteemis on parajasti ebabilanss või mitte.
9(14)
3-20-180 2) Põhjendatud ei ole kaebaja seisukoht, et väiksemad bilansihaldurid tegutsevad ebaefektiivselt ning uus metoodika soodustab sellist tegutsemist. Administratiivkulu jaotamine bilansihaldurite vahel võrdselt, nagu on välja pakkunud kaebaja, asetaks väiksemad bilansihaldurid võrreldes kaebaja kui suurima turuosaga bilansihalduriga oluliselt ebasoodsamasse olukorda. Haldusmenetluse käigus tõid mitmed bilansihaldurid välja, et neil on tekkinud probleeme Eesti jaeturul konkurentsivõime säilitamisega, sh diskrimineeriva administratiivkulu arvelduspõhimõtte tõttu. Uus metoodika tagab bilansihaldurite võrdsema kohtlemise ja aitab kaasa konkurentsiolukorra paranemisele. 3) Konkurentsiamet kontrollis 2019. aastal Eleringi bilansiteenuse osutamisega seotud kulude põhjendatust ning leidis 17.02.2020 hinnangus, et Eleringi administratiivkulu tariifide arvutamise aluseks olevad kulud on kooskõlas ELTS § 1 lg-tes 1 ja 2 sätestatud põhimõtetega. Vastustaja tuvastas, et Eleringi 2020. aastaks prognoositud andmete põhjal kujunevat tariifi 1,58 €/MWh, tootmise ja tarbimise tariifi ning ebabilansi tariifi tuleb pidada põhjendatuks. 4)
Kaebaja väited Konkurentsiameti järelevalvemenetluse ebatõhususest on põhjendamatud.
11.Elering palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. 1) Metoodikas tootmise ja tarbimise kogustest lähtumine saaks mõjutada selle õiguspärasust üksnes juhul, kui seadusest tuleneks keeld arvestada tootmise ja tarbimise portfellidega. Sellist keeldu ei tulene ühestki õigusaktist. Määruse 2017/2195 art 44 lg-test 1 ja 3 tuleneb Eleringile õigus ja kohustus kaaluda ja arvestada administratiivkulude jagamisel erinevate põhimõtetega, mitte lähtuda üksnes ebabilansist. Administratiivkulud on oma iseloomult püsikulud, st nende kulude suurus ei sõltu ega muutu sellest, kui suur on elektrisüsteemi ja bilansihaldurite bilansiportfelli ebabilansi suurus. Metoodika koostamise menetluse käigus bilansihalduritelt saadud tagasisidest selgus, et administratiivkulude jagamine üksnes ebabilansi alusel vähendab turuosaliste motivatsiooni ebabilansi koguste vähendamiseks: mida väiksem on bilansihaldurite ebabilansi kogus, seda kõrgem on ebabilansi tariif ja seda rohkem peavad bilansihaldurid administratiivkulusid kandma. 2) Määruse 2017/2195 art 44 lg-s 3 toodud soovitus lähtuda täiendava arveldusmehhanismi kohaldamisel nappusel põhinevast hinnakujunduse funktsioonist, ei tulene süsteemihaldurile kohustust jagada administratiivkulud üksnes ebabilansi tariifi alusel. Metoodika tagab ka ebabilansi vähendamise eesmärgi saavutamise, kuivõrd bilansienergia hind ja administratiivkulude üks komponent lähtuvad ebabilansi tariifist. ELTS § 53 lg-s 3 sätestatud põhimõtted bilansihaldurite eelistamise lubatavuse kohta puudutavad bilansienergia ostmist ja müüki Eleringi ja bilansihaldurite vahel, mitte administratiivkulude jagamist. 3) Administratiivkulude jagamine üksnes ebabilansi koguste alusel soosib selgelt kaebajat kui kõige suurema turuosaga bilansihaldurit ning halvendab väiksemate bilansihaldurite võimalusi kaebajaga tõhusalt konkureerida. ELTS § 39 lg 1 p 7 järgi on süsteemihalduril kohustus jagada bilansi hoidmiseks tehtud kulutused bilansihaldurite vahel õiglaselt. Tootmise ja tarbimise koguste arvestamine administratiivkulu tariifis aitab edendada konkurentsi ning jagada kulusid bilansihaldurite vahel õiglaselt. Mida suurem on bilansihalduri kliendiportfell, seda suurem on bilansihalduri müügitulu, mis võimaldab tal katta selliseid elektriturul tegutsemisega kaasnevaid püsikulusid nagu Eleringi bilansiteenuse administratiivkulu. Kaebajal on võimalik jagada administratiivkulu nii tarbijate kui ka tootjate vahel, mis võimaldab tal pakkuda paremaid hinnatingimusi võrreldes teiste bilansihalduritega. 4) Metoodika kooskõlastamise otsus on õiguspärane ning haldusmenetlus leidis aset nõuetekohaselt, sh kaasati menetlusse bilansihaldurid. Elering on haldusmenetluse käigus ja vastustaja on vaidlustatud otsuses selgitanud, miks ei ole põhjendatud administratiivkulude jagamine üksnes ebabilansist lähtuvalt. Kooskõlastatud metoodika arvestab nii kaebaja kui ka teiste bilansihaldurite huvidega ning on proportsionaalne taotletava eesmärgi suhtes. Kaebaja 10(14)
3-20-180 protsentuaalselt väikseim ebabilansi osakaal on tingitud tema suurest turuosast, mitte teiste bilansihalduritega võrreldes suuremast efektiivsusest. Metoodika kooskõlastamise menetluses ei kontrollita seda, kas metoodika rakendamine praktikas vastab kõigile metoodikas sätestatud reeglitele, sh kas Elering täidab finantsneutraalsuse reeglit ning kas administratiivkuludesse on lülitatud üksnes bilansiteenuse osutamisega seotud kulud. Metoodika p 2.9.2.5 järgi kannab Elering oma bilansipiirkonna administratiivkulud. Kaebaja ei saanud 2015. aastal Balti- ja Põhjamaade süsteemihaldurite vahel sõlmitud kokkuleppe põhjal eeldada, et senist bilansiteenuse hinna arvutamise metoodikat administratiivkulude jagamise osas ei muudeta. Uuele metoodikale üleminekuks määrati mõistliku pikkusega üleminekuperiood.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
12.Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu seisukohtadega ja järgib neid ega pea seetõttu vajalikuks kõiki halduskohtu põhjendusi üle korrata (HKMS § 201 lg 4).
13.ELTS § 53 lg 6 järgi töötab süsteemihaldur välja ja esitab Konkurentsiametile kooskõlastamiseks bilansiteenuse hinna arvutamise ühtse metoodika. ELTS § 38 lg 2 järgi on süsteemihalduriks põhivõrguettevõtja, kes Eesti Vabariigi territooriumil on Elering. Süsteemihaldur lähtub bilansiteenuse osutamisel komisjoni määruse 2017/2195 art-s 44 sätestatud põhimõtetest (ELTS § 53 lg 2). Nimetatud määruse kohaselt tuleb tagada põhivõrguettevõtja rahaline neutraalsus, st ta ei tohi teenida bilansiteenuse osutamisel kasumit (art 44 lg 1 p i, lg 2). Määruse art 44 lg 3 sätestab, et iga põhivõrguettevõtja võib koostada ettepaneku luua lisaks tasakaaluarveldusele täiendav arveldusmehhanism, et katta tasakaalustamisvõimsuse hankekulud vastavalt V jaotise 5. peatükile, halduskulud ja tasakaalustamisega seotud kulud. Täiendavat arveldusmehhanismi kohaldatakse tasakaaluhaldurite suhtes ning selleks tuleks soovitavalt võtta kasutusele nappusel põhineva hinnakujunduse funktsioon. Kui põhivõrguettevõtjad valivad mõne teise mehhanismi, peavad nad seda oma ettepanekus põhjendama.
14.Balti riikides 01.01.2018 rakendunud uue bilansimudeliga loodi bilansienergia hinnast eraldi arvestatav täiendav arveldusmehhanism – administratiivkulud (sh IT- ja tööjõukulud) – ning bilansiteenuse hind koosneb selle tulemusel kahest komponendist: bilansienergia hinnast ja administratiivkulust.2 Kui seni arvestati administratiivkulu ebabilansi põhiselt, siis Konkurentsiameti 30.12.2019 otsusega kinnitatud metoodika järgi jaotatakse administratiivkulu ebabilansi ning tootmise ja tarbimise koguste alusel. Metoodika p-dest 2.9.2.1 ja 2.9.2.2 tulenevalt kaetakse 50% Eleringi bilansiteenuse osutamisega seotud IT- ja tööjõukuludest ebabilansi tariifi alusel ning ülejäänud administratiivkulud (50% IT- ja tööjõukuludest ning muud püsikulud) kaetakse tootmise ja tarbimise tariifi alusel.
15.ELTS § 43 lg 1 järgi peab turuosaline tagama, et tema poolt võrku antud või ostetud elektrienergia kogus oleks igal kauplemisperioodil võrdne tema poolt võrgust võetud või müüdud elektrienergia kogusega (bilansivastutus). Määruse 2017/2195 art 44 lg 1 p c kohaselt tuleb tasakaaluhalduritele (bilansihalduritele) anda stiimul tagada tasakaal või taastada süsteemi tasakaal. Puudub vaidlus, et sellise stiimuli annab ebabilansi koguse põhjal arvestatav bilansienergia hind ning samuti administratiivkulu komponent, mille arvestamisel rakendatakse ebabilansi tariifi. Kaebaja arvates peab bilansiteenuse hinnastamine tervikuna kandma ebabilansi vähendamise eesmärki ning teistsugust lähenemist tuleb eraldi põhjendada, mida Elektrituruseaduse, energiamajanduse korralduse seaduse ja maagaasiseaduse muutmise seaduse (576 SE) eelnõu seletuskiri, lk 11–12. Kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/469fc0ff-35d7-472a-b01a3bc968dae72b/Elektrituruseaduse,%20energiamajanduse%20korralduse%20seaduse%20ja%20maagaasiseaduse %20muutmise%20seadus.
11(14)
3-20-180 praegusel juhul pole tehtud. Kaebaja hinnangul on vastustaja metoodika kooskõlastamisel ületanud kaalutlusõiguse piire ning läinud vastuollu bilansiteenuse hinnastamise eesmärgiga.
16.Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et määrusest 2017/2195 ega ELTS-ist ei tulene, et administratiivkulu tuleks tingimata jagada samadel alustel nagu kujuneb bilansienergia hind, s.o ebabilansi koguste alusel. Administratiivkulu on küll bilansiteenuse üks komponentidest, kuid see ei tähenda, et nimetatud kulu arvestamisel ei saa olla ühtegi muud eesmärki peale ebabilansi vähendamise motiveerimise. Määruse 2017/2195 art 44 lg 3 kolmandas lauses soovitatakse täiendava arveldusmehhanismi kohaldamisel kasutusele võtta nappusel põhineva hinnakujunduse funktsioon. Nimetatud funktsiooni sisu ei ole määruses lahti seletatud ning selle kasutamine on üksnes soovituslik (Konkurentsiameti kirjavahetus EBTF-ga – vastustaja 04.03.2020 vastuse lisa 16). Seega isegi kui sisustada nappusel põhinevat hinnakujunduse funktsiooni selliselt, et see tähendab ebabilansist lähtuvat kulude jagamist bilansihaldurite vahel, ei tulene määrusest kohustust seda rakendada, vaid see on põhivõrguettevõtja valik, mille põhjendatust kontrollib Konkurentsiamet. Kaebaja viidatud ELTS § 53 lg 3 puudutab bilansienergia hinna kujundamist, mitte kogu bilansiteenuse hinda, sh administratiivkulu.
17.Kaebaja arvates ei ole metoodika kulude kujunemise osas läbipaistev ning vastustaja oleks pidanud välja selgitama objektiivsed asjaolud, mille alusel kehtestada administratiivkulu jagamise proportsioonid. Metoodikaga ei ole paika pandud Eleringi administratiivkulude suurust, küll aga on Konkurentsiamet eraldi menetluses hinnanud Eleringi bilansiteenuse osutamisega seotud administratiivkulu 2020. a tariifide suurust ning pidanud neid põhjendatuks (Konkurentsiameti 17.02.2020 otsus – vastustaja 04.03.2020 vastuse lisa 34). Kui kulude suuruses või koosseisus peaks ilmnema olulisi muutusi, on võimalik metoodikat korrigeerida. Konkurentsiamet saab ise või huvitatud isiku taotlusel algatada järelevalvemenetluse Eleringi bilansiteenuse osutamisega seotud kulude põhjendatuse kontrollimiseks (ELTS § 93 lg 1). On usutav, et bilansiteenuse osutamisel tekivad süsteemihalduril kulud, mis ei ole tingitud (üksnes) ebabilansist. Elering avaldas haldusmenetluses vastustajale, et IT- ja tööjõukulude jagunemist ebabilansi haldamise ja ülejäänud bilansiteenuse vahel on raske eristada ja hinnata (30.12.2019 otsuse lk 4). Ühtlasi selgitas Elering vastuseks kaebaja kommentaaridele, et bilansiteenus on Eestis pidevalt edasi arenenud, nõudes muu hulgas uute IT-süsteemide (sh andmevahetusplatvormid) ning uute äriprotsesside juurutamist (vastustaja 04.03.2020 vastuse lisa 14). Elering peab põhjendatuks arvestada 50% IT- ja tööjõukuludest ebabilansi tariifi alusel, kuid muus osas on administratiivkulud Eleringi hinnangul bilansihalduse püsikulud, mille tekkimine ei sõltu üksnes ebabilansist. Ringkonnakohtule ei nähtu, et kulude jagunemist Eleringi osutatavate bilansiteenuste vahel oleks Konkurentsiametil võimalik oluliselt täpsemalt tuvastada. Konkurentsiamet on kokkuvõttes põhjendatult lähtunud Eleringi hinnangust kulude jagunemise kohta ning vastustajale pole alust ette heita uurimispõhimõtte rikkumist. 30.10.2019 ja 06.11.2019 e-kirjades on Konkurentsiamet põhjalikumalt selgitanud kulude kujunemist (kaebuse lisad 1.2, 1.3 ja 1.4).
18.Süsteemihalduri püsikulu tuleb turuosaliste vahel jagada õiglaselt (ELTS § 39 lg 1 p 7), arvestades ELTS-is ja määruses 2017/2195 (sh art-s 44) sätestatud põhimõtteid. Vastustaja on metoodika kooskõlastamisel leidnud, et see tagab bilansihaldurite võrdse kohtlemise ning soodustab turuosaliste vahelist konkurentsi. Otsuses on märgitud, et kuna väiksemate bilansihaldurite ebabilansi suurus on väiksemast portfellist tulenevalt protsentuaalselt suurem, peavad nad ebabilansil põhineva administratiivkulu arvestuse puhul tasuma oluliselt kõrgemat bilansiteenuse hinda, mis vähendab nende konkurentsivõimet. Seda kinnitab muu hulgas ka otsuses sisalduv tabel (30.12.2019 otsus ärisaladust sisaldavate andmetega – vastustaja 04.03.2020 vastuse lisa 33). Metoodikaga ei ole üheselt paika pandud seda, kuidas jagunevad 12(14)
3-20-180 administratiivkulud ebabilansi ning tootmise ja tarbimise komponentide vahel. Need sõltuvad nimetatud näitajate tegelikest mahtudest. 2018. a andmete põhjal arvestas Konkurentsiamet, et nimetatud komponentide suhe on ligikaudu 30/70 (Konkurentsiameti 06.11.2019 e-kirjad – kaebuse lisad 1.3 ja 1.4).
19.Arvestades, et osad bilansiteenuse hinna komponendid, mida arvestatakse ebabilansi tariifi alusel, juba täidavad ebabilansi vähendamise eesmärki, võib olla õigustatud püsikulu, mis otseselt ebabilansist ei sõltu, jagamisel suurema kaalu andmine teistele põhimõtetele, nagu võrdne kohtlemine ja konkurentsi tagamine. Elering on välja toonud, et mida väiksem on bilansihalduri ebabilansi kogus, seda suurem on varasema metoodika järgi administratiivkulu komponent. Seega ei oleks administratiivkulu jagamine ebabilansi tariifi põhiselt efektiivne meede ebabilansi vähendamiseks. Püsikulu jagamine ebabilansi põhjal või kõigi bilansihaldurite vahel võrdsetes summades ei tagaks ka konkurentsi sama tõhusalt kui kooskõlastatud nn hübriidmudel. Suurem administratiivkulu mõjutab oluliselt rohkem väiksemaid bilansihaldureid ja uusi turule sisenevaid bilansihaldureid, kelle konkurentsivõimet suured kulud vähendavad. Asjaolu, et Konkurentsiamet on 2018. a elektri- ja gaasituru aruandes3 nentinud, et konkurentsiolukord elektri jaeturul on hea, ei tähenda, et seda ei võiks veelgi parandada.
20.Tootmise ja tarbimise mahtude arvestamine ei too ringkonnakohtu hinnangul kaasa bilansihaldurite ebavõrdset kohtlemist ehk väiksemate bilansihaldurite põhjendamatut eelistamist, vaid tagab administratiivkulu jagamisel õiglasema tulemuse. Võrdne kohtlemine ei tähenda praegusel juhul bilansihaldurite arvust või üksnes nende ebabilansi kogusest lähtuvat kulude jaotust, vaid seda, et bilansihaldurid tasuvad võrdset tariifi iga toodetud ja tarbitud MWh kohta. Ka ebabilansilt tasuvad kõik bilansihaldurid sama tariifi, mis tagab bilansihaldurite võrdse kohtlemise ebabilansi koguste suhtes. Kuivõrd (hinnanguline) püsikulu osa administratiivkuludes ei sõltu ebabilansi kogustest, ei nõustu ringkonnakohus kaebaja seisukohaga, et uue metoodika kohaldamisega diskrimineeritakse efektiivsemaid bilansihaldureid, kes peavad kandma osa ebaefektiivsemate bilansihalduritega seotud kuludest. Bilansiteenuse administratiivkulud jäävad lõppastmes elektrienergia tootjate ja tarbijate kanda. Kaebajal, kelle tootmise ja tarbimise portfell on teistest bilansihalduritest oluliselt suurem, on suurima turuosaga bilansihaldurina ka suurem võimekus kanda kõrgemaid kulusid, jagades need suurema hulga elektrienergia tootjate ja tarbijate vahel. Uue metoodika järgi kaebajal tasuda tulev administratiivkulu ei suurene varasemaga võrreldes sedavõrd suurel määral, et pidada seda päevselgelt ebaproportsionaalseks ning kaebaja konkurentsivõimet oluliselt kahjustavaks. Metoodika järgi hüvitatakse Eleringile tegelikud kulud ning ta ei tohi saada bilansiteenuse osutamisel majanduslikku kahju ega kasu (metoodika p 2.4.1). Kaebaja väited administratiivkulude kahekordse kandmise ning elektritootjate diskrimineerimise kohta ei ole põhjendatud.
21.Kaebaja leiab jätkuvalt, et uue metoodika kooskõlastamisega rikuti õiguspärase ootuse põhimõtet, rõhutades, et administratiivkulude jagamise aluste muutmine on põhjendamatu ning erineb Lätis ja Leedus kehtivast hinnastamise metoodikast. Ringkonnakohus kaebajaga ei nõustu. Elering esitas Konkurentsiametile kooskõlastamiseks uue metoodika ettepaneku, mis põhines 09.07.2018 jõustunud ELTS § 53 muudatustel. Metoodika koostamisel on arvestatud määruse 2017/2195 art-s 44 sätestatud põhimõtteid ning kooskõlastamise menetluse käigus bilansihaldurite esitatud ettepanekuid. Bilansihaldurite ära kuulamise tulemusel ilmnes vajadus muuta administratiivkulu jagamise põhimõtteid, mistõttu pakkus Konkurentsiamet välja nn hübriidmudeli, mis arvestab võimalikult suurel määral kõigi bilansihaldurite huvidega. Asjaolust, et uus metoodika on kaebaja jaoks varasema metoodikaga võrreldes ebasoodsam, ei Kättesaadav: https://www.konkurentsiamet.ee/sites/default/files/elektri-_ja_gaasituru_aruanne_2018_v4.pdf, lk
13(14)
3-20-180 järeldu automaatselt õiguspärase ootuse põhimõtte rikkumist. Ringkonnakohtu hinnangul on metoodika muutmine administratiivkulude õiglasema jaotuse huvides põhjendatud ning seda on Konkurentsiameti otsuses ka piisavalt motiveeritud. Samad kaalutlused ilmnevad ka haldusmenetluses Eleringi ja Konkurentsiameti poolt kaebajale ja teistele bilansihalduritele esitatud selgitustest. Alusetu on kaebaja väide, et haldusakti põhjendused on esitatud alles kohtumenetluses.
22.Turgu valitseva seisundi kuritarvitamist puudutava väite osas on kaebaja jäänud halduskohtus esitatud argumentide juurde. Ringkonnakohus nõustub selles osas halduskohtu põhjendustega, sh seisukohaga, et administratiivkulude sidumine tootmise ja tarbimise mahtudega ei ole bilansiteenuse objektiga mitteseotud lisakohustus.
23.Kaebaja apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmise tulemusel jäävad menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel kaebaja kanda. Vastustaja ning teised kolmandad isikud peale Eleringi ei ole ringkonnakohtus taotlenud menetluskulude hüvitamist, mistõttu jäävad nende võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel nende endi kanda. Elering taotleb teises kohtuastmes 8319,60 euro suuruse õigusabikulu (sh käibemaks) hüvitamist. Menetluskulude nimekirja kohaselt on Eleringi esindajad osutanud talle teises kohtuastmes õigusteenuseid 37,7 tunni ulatuses keskmise tunnitasuga 183,90 eurot (ilma käibemaksuta). Kulude tekkimine on tõendatud advokaadibüroo arvetega. HKMS § 109 lg 6 kohaselt mõistab kohus välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei saa vajalikud ja põhjendatud kohtumenetluse kulud olla kõrgema astme kohtus üldjuhul suuremad, kui need olid madalamas astmes (vt nt Riigikohtu lahendeid nr 3-3-1-14-13 (p 19) ja nr 3-3-1-67-14 (p 40.1)). Halduskohus pidas esimeses kohtuastmes Eleringi põhjendatud õigusabikuludeks 5000 eurot. Ringkonnakohus märgib, et teises kohtuastmes ei toimunud kohtuistungit nagu esimeses kohtuastmes; ringkonnakohtule ei esitatud uusi asja sisulisel lahendamisel tähtsust omavaid tõendeid; menetlusdokumentides on suuresti korratud juba halduskohtus esitatud väiteid; Elering on ringkonnakohtule esitanud kaks kirjalikku seisukohta. Neid asjaolusid arvestades leiab ringkonnakohus, et Eleringi põhjendatud ja vajalikud menetluskulud apellatsiooniastmes ei saa olla sama suured kui halduskohtus. Ringkonnakohus loeb õigusabikulude põhjendatud suuruseks 4000 eurot. See summa tuleb HKMS § 108 lg 8 alusel kaebajalt välja mõista. Eleringi taotlus viivise tasumise kohustamiseks võlaõigusseaduse § 113 lg 1 alusel jääb rahuldamata. Sellise võimaluse sätestab küll tsiviilkohtumenetluse seadustiku § 177 lg 4, kuid HKMS ei näe ette hüvitamisele kuuluvatelt menetluskuludelt viivise tasumist (Riigikohtu halduskolleegiumi 06.06.2019 otsus asjas nr 317-842, p 37).
(allkirjastatud digitaalselt)
14(14)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.