Eesti Energia Aktsiaselts kaebus Konkurentsiameti 30.12.2019 otsusele nr 7-10/2019-013
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja – Eesti Energia Aktsiaselts, volitatud esindajad Sandor Elias ja Tanel Kalaus Vastustaja – Konkurentsiamet, volitatud esindaja Marek Piiroja Kolmas isik I – Elering Aktsiaselts, volitatud esindajad Karin Täär ning vandeadvokaadid Kaupo Lepasepp ja Kaspar Endrikson Kolmas isik II – AS Alexela, volitatud esindaja Sandra Salumäe Kolmas isik III – Axpo Nordic AS Eesti filiaal Kolmas isik IV – Elektrum Eesti OÜ Kolmas isik V – Fortum Eesti AS Kolmas isik VI – INTER RAO Eesti OÜ Kolmas isik VII – Nordic Power Management OÜ Kolmas isik VIII – Scener OÜ
Asja läbivaatamise vorm
Avalikul kohtuistungil 10.06.2020
RESOLUTSIOON
1.Jätta Eesti Energia Aktsiaseltsi kaebus rahuldamata.
2.Mõista Eesti Energia Aktsiaseltsilt Elering AS-i kasuks välja menetluskulud summas 5000 eurot.
3.Ülejäänud osas jätta menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes nende endi kanda. Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 30.07.2020. Kui apellant ei ole apellatsioonkaebuses märkinud, et soovib asja arutamist kohtuistungil, eeldatakse, et ta on nõus kirjaliku menetlusega. Vastuapellatsiooni võib esitada 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse kättetoimetamisest arvates vastuapellatsioonkaebuse esitajale või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva.
1.Elering AS esitas 13.11.2018 Konkurentsiametile (edaspidi ka amet) kooskõlastamiseks bilansiteenuse hinna arvutamise metoodika ettepaneku, mis kooskõlastati ameti 30.12.2019 otsusega nr 7-10/2019-013 (edaspidi otsus). Otsusega kooskõlastati bilansiteenuse hinna arvestamise metoodika (edaspidi metoodika), mis rakendub alates 01.01.2021. Erinevus kehtiva ja otsusega heaks kiidetud metoodika vahel seisneb eeskätt bilansiteenuse hinnas sisalduvas administratiivkulu hinnastamise metoodikas. Metoodika kohaselt jaotatakse alates 01.01.2021 administratiivkulud bilansihalduri tekitatud ebabilansi ning bilansihalduri tootmise/tarbimise portfelli alusel.
2.Eesti Energia Aktsiaselts (edaspidi kaebaja) esitas 29.01.2020 Tallinna Halduskohtule kaebuse otsuse tühistamiseks või alternatiivselt selle õigusvastasuse tuvastamiseks ning Konkurentsiameti kohustamiseks metoodikat mitte kooskõlastama.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
3.Kaebaja seisukoht
3.1.Metoodika kooskõlastamise otsus on õigusvastane osas, kus amet nõustus administratiivkulu komponenti jaotama bilansihaldurite vahel selliselt, et bilansihalduri kantava administratiivkulu suurus sõltub tema põhjustatava ebabilansi koguse asemel osaliselt tootmise/tarbimise mahtudest (metoodika punktid 2.9.2, 2.9.2.1, 2.9.2.2). Samuti on metoodika õigusvastane osas, milles see jätab administratiivkulude kujunemise ebaselgeks ja läbipaistmatuks (metoodika punktid 2.9.2.3, 2.9.2.4 ja 2.9.2.5).
3.2.Elektrituru seaduse (edaspidi ELTS) § 43 lg 1 sätestab bilansivastutuse põhimõtte, mille kohaselt peab bilansiteenuse hinna arvutamise metoodika maksustama ebabilansi teket. Bilansiteenuse osutamisel lähtub süsteemihaldur Euroopa Komisjoni 23.11.2017 määruse (EL) 2017/2195 (edaspidi EL määrus), millega kehtestatakse elektrisüsteemi tasakaalustamise eeskiri, artiklis 44 sätestatud põhimõtetest (ELTS § 53 lg 2). Otsuses viidatakse EL määruse artikli 44 lg 1 punktile g, mis sätestab turuosaliste vahelise konkurentsi soodustamise, kuid seda ei saa vaadata lahus teistest sama sätte punktidest (punktid a, c, f). Samuti tuleb arvestada, et EL määrus on otsekohalduv ning selle eesmärgiks on ebabilansi vähendamine (EL määruse artikkel 1 lg 1, artikkel 2 punkt 7 ning artikkel 17 lg 1) ning turuosaliste vahelist konkurentsi saab ja võib tagada üksnes seda põhimõtet arvestades. Kuna bilansiteenuse hind koosneb nii bilansienergia hinnast kui ka administratiivkulust, siis on administratiivkulu üks bilansiteenuse hinna komponentidest, mitte eraldiseisev kulurida, mistõttu tuleb ka selle jaotamisel lähtuda ebabilansi maksustamise eesmärgist. Metoodika toob aga kaasa selle, et bilansiteenuse administratiivkulu komponent ei teeni enam ebabilansi vähendamise eesmärki, vaid on seotud tootmise ja tarbimise mahuga.
3.3.Konkurentsiamet on rikkunud uurimisprintsiipi ja põhjendamiskohustust isegi siis, kui väita, et bilansiteenuse administratiivkulu jaotamine tootmise ja tarbimise põhiselt oleks mingis proportsioonis õiguspärane. Konkurentsiamet pidanuks sellisel juhul välja selgitama objektiivsed asjaolud, mille alusel proportsioonid kehtestada, ning neid otsuses põhjendama. Vastustaja lähtus Elering AS-i (edaspidi ka Elering) väitest, et tööjõu- ja IT-kulude jagunemist ebabilansi haldamise ja ülejäänud bilansiteenuse vahel on raske eristada, ning seetõttu on need meelevaldselt jaotanud
2 (11)
50/50 põhimõttel ebabilansi ja tootmise/tarbimise komponendi vahel. Ülejäänud administratiivkulud jaotatakse üksnes tootmise/tarbimise komponendi alusel, mis ei põhine samuti ühelgi menetluses kindlaks tehtud ega põhjendatud asjaolul. Amet ei selgitanud välja administratiivkulude koosseisu ja kulude tegelikku jagunemist ning arusaamatu on, miks administratiivkulude koosseis tuleks arvestada tootmise/tarbimise komponendi alla.
3.4.Otsus on ebaproportsionaalne ning kaebajal on õiguspärane ootus, et ilma äratuntava avaliku huvita seni kehtinud metoodikat ei muudeta. Metoodika kohaselt sõltuksid administratiivkulud vaid 30% ulatuses ebabilansist, kuid arvestades bilansiteenuse hinnastamise eesmärki, milleks on ebabilansi vähendamine, siis ei ole selline administratiivkulude jaotamine sobilik. Ent isegi kui jaotus ebabilansi ja tootmise/tarbimise komponentide vahel mingis ulatuses oleks sobiv meede, siis ei ole see äratuntavalt vajalik ega mõõdukas, kuna menetluses ei selgitatud välja milliste osakaaludega jaotuvad omavahel bilansi planeerimise kulud (Eleringi ja ameti vaates püsikulud) ning ebabilansi haldamise kulud.
3.5.Otsus toob kaasa bilansihaldurite ebavõrdse kohtlemise ja diskrimineerib kaebajat, kelle ebabilansi osakaal on teiste bilansihaldurite omast oluliselt väiksem. Kooskõlastatud metoodika järgi kannab kaebaja edaspidi teiste bilansihaldurite ebaefektiivsuse kulud. Seni kehtinud metoodika motiveeris väiksemaid bilansihaldureid ebabilanssi vähendama, kuid uus metoodika suurendab kaebaja kulumarginaali oluliselt.
3.6.Elering on ainsa süsteemihaldurina turgu valitsevas seisundis ning kooskõlastatud metoodika toob kaasa turgu valitseva seisundi kuritarvitamise Eleringi poolt, kuna administratiivkulude kandmine tootmise/tarbimise mahu alusel on bilansiteenusega mitteseotud lisakohustus.
4.Vastustaja seisukoht
4.1.Kaebus on põhjendamatu ning selle väited ei anna alust otsuse tühistamiseks. Metoodika tagab bilansihalduse teenuse administratiivkulude võrdsema jaotuse kliendiportfelli megavatttunni (edaspidi MWh) põhiselt, mis loob bilansihalduritele võrdsemad võimalused jaeturul tegutsemiseks ja klientidele võimaluse saada erinevatelt elektrimüüjatelt paremaid pakkumisi. Seega tagab parema konkurentsi, on tarbijaid soodustav ning kooskõlas EL määrusega ja ELTSiga.
4.2.Elektrisüsteemis peavad tootmine ja tarbimine olema igal ajahetkel võrdsed, st iga turuosaline peab tagama, et tema võrku antud ja/või ostetud elektrienergia kogus oleks võrdne võrgust võetud ja/või müüdud elektrienergia kogusega. Kuna see ei ole igal ajahetkel võimalik, siis peab igal turuosalisel olema ühe tarnijaga leping, millega tagatakse puudujääva elektrienergia müük ja ülejääva elektrienergia ost. Sellist avatud tarnijat, kellel omakorda on avatud tarne leping süsteemihalduriga, nimetatakse bilansihalduriks ning bilansihalduri ja süsteemihalduri vahelist lepingut bilansilepinguks. Bilansilepingu alusel süsteemihalduri osutatav bilansiteenus ja selle teenuse hind koosneb bilansienergia hinnast, mis kujuneb reguleerimisturu hinna alusel ja mida bilansihaldurid maksavad oma ebabilansi põhiselt, ning täiendavast kulust, nn administratiivkulust, mis katab bilansiteenuse osutamisega tekkinud süsteemihalduri kulud.
4.3.Väär on kaebaja selgitus, et bilansiteenuse hinna eesmärk on ebabilansi vähendamine. Ebabilansi vähendamine on bilansienergia hinna eesmärk. Administratiivkulu hinna eesmärk on tagada süsteemihaldurile bilansiteenuse osutamiseks vajalike ja põhjendatud kulude kate, seejuures järgides, et süsteemihaldur ei saaks nimetatud teenuse osutamisel kasumit ega kahjumit. EL määruse artikkel 44 lg 3 lubab eraldiseisvaid hinnastamismehhanisme ning
3 (11)
administratiivkulu, mille eesmärk on katta süsteemihalduri bilansiteenuse osutamisega seotud kulud ning tagada süsteemihalduri finantsneutraalsus, ongi käsitatav sellise tasuna. Et administratiivkulu on käsitatav eraldiseisvana bilansienergia tasust ning selle hinnastamispõhimõte on liikmesriigi enda valik kinnitas ka elektri bilansi töörühm.
4.4.EL määruse kehtestamisega muutusid 2018. aastal bilansienergia hinna kujundamise nõuded ning 01.01.2018 rakendus Baltikumis uus bilansimudel, mistõttu ei saa kaebajal olla õiguspärast ootust, et 2008. aasta metoodika jääb kehtima. Baltikumis rakendunud bilansimudeliga kaasnes muudatus, mille kohaselt süsteemihaldurid tagavad tasakaalustamise kulude jaotusena energiapõhiselt finantsneutraalsuse ning administratiivkulud arveldatakse eraldi komponendina väljaspool bilansienergia hinda. Seega koosneb bilansiteenus bilansienergia hinnast ja administratiivkulust, mistõttu esitas Elering kooskõlastamiseks ka uue metoodika. Esmases Eleringi ettepanekus toimus mõlema hinna jagunemine bilansihalduritele ebabilansi alusel, kuid bilansihaldurid tõid välja, et administratiivkulu ei ole ebabilansist sõltuv, vaid tegemist on süsteemihalduri püsikuluga. Lisaks tõid väiksemad bilansihaldurid välja, et kuna nende ebabilanss on väiksemast portfellist tulenevalt protsentuaalselt suurem, siis peavad nad protsentuaalselt megavatt-tunni (MWh) peale maksma oluliselt kõrgemat administratiivkulu. Seejärel tegi Elering metoodikas muudatused ning tegi ettepaneku, mille kohaselt oleks bilansihalduritele jaotunud administratiivkulu tootmise-tarbimise portfellile võrdse marginaaliga. See oleks aga oluliselt tõstnud kaebaja kulu, mistõttu tegi vastustaja ettepanku kasutada hübriidmudelit, mille kohaselt administratiivkulu jaotatakse mitme komponendi (nii ebabilanss kui ka tootmise- ja tarbimise portfellid) järgi. Vastustaja uuris ka teiste riikide praktikaid ning selle põhjal on hübriidmudel sobivaim meede, et tagada turuosaliste konkurentsivõime ja võrdne kohtlemine.
4.5.Väited ebavõrdsest kohtlemisest ning teiste bilansihaldurite ebaefektiivsusest on alusetud. Samuti ei saa järeldada, et metoodika muudatus ajendaks teisi bilansihaldureid ebaefektiivsusele või suurendama sellest tingitult tulevikus ebabilanssi. Metoodikast tuleneva administratiivkulude mitmele komponendile jagamine arvestab kõigi bilansihaldurite huvide ja õigustega ning ei ole kaebaja suhtes ülemäära koormav. Samuti võtab see arvesse, et bilansiteenuse tagamisel tekivad süsteemihalduril kulud nii bilansiteenuse kui ebabilansi tagamise läbi. Konkurentsiamet palus Eleringil hinnata administratiivkulude kulupõhisust ning seda Elering ka tegi. Selle tulemusel ei ole alust arvata, et süsteemihaldur varjaks informatsiooni, mis võiks seada kahtluse alla põhimõtte, mille kohaselt peab tagama süsteemihalduri kogukulude katmise selliselt, et süsteemihaldur ei saa kasu ega kahju.
4.6.Vastustaja ei nõustu, et metoodika viiks turgu valitseva seisundi kuritarvitamiseni.
5.Kolmanda isiku I (Elering AS) seisukoht
5.1.Metoodika ja vastustaja otsus see kooskõlastada on õiguspärased ning kaebuse rahuldamiseks ei ole alust. Administratiivkulu on Eleringi püsikulu, mis tehakse kõigi bilansihaldurite huvides ja mille suurus ei sõltu ebabilansist. Sel põhjusel ei ole ka põhjendatud selle kulu jagamine ebabilansi elektrikoguste alusel. Nii nagu administratiivkulu jagamine üksnes tootmise-tarbimise alusel kahjustaks kaebajat ja eelistaks teisi bilansihaldureid, siis ebabilansi alusel administratiivkulu jagamine tooks kaasa vastupidise olukorra. Eelistatud oleks sellisel juhul kaebaja ning teiste bilansihaldurite konkurentsivõime halveneks. Hübriidmudelis moodustab administratiivkulust ebabilansi tariif (millega kaetakse 50% Eleringi IT ja tööjõukuludest, mis on seotud bilansiteenuse osutamisega) ning tootmise ja tarbimise tariif (millega kaetakse 50%
4 (11)
Eleringi IT ja tööjõukuludest, samuti kõik ülejäänud Eleringi kulud, mis on seotud bilansiteenuse osutamisega.
5.2.Ühestki õigusaktist ei tulene, et administratiivkulu tuleks määrata bilansihaldurite ebabilansist lähtuvalt. Sel põhjusel ei riku otsus ka kaebaja õiguspärast ootust. Eleringil on avar kaalutlusõigus metoodika väljatöötamisel ning vaidlust ei ole, et lisaks bilansienergia hinnale on Eleringil õigus luua eraldi tasu administratiivkulude katteks. Administratiivkulu tariifi arvestamise metoodika valikul võeti arvesse EL määruse artikli 44 lg-s 1 toodud eesmärke tervikuna ning samuti arvestati ELTS § 39 lg 1 punktist 7 tulenevat kohustust jagada bilansiteenuse osutamisega seotud kulud bilansihaldurite vahel õiglaselt. Metoodika kohaselt tasuvad bilansienergia hinda kõik bilansihaldurid oma ebabilansilt ning seeläbi on tagatud, et bilansihaldurid hoiaksid ebabilanssi võimalikult madalana. Lisaks on ebabilanss ka administratiivkulude arvestamise osaks. Seega on väär kaebaja seisukoht, et uus metoodika ei taga ebabilansi vähendamist.
5.3.Konkurentsiamet teostas metoodika kooskõlastamisel kaalutlusõigust nõuetekohaselt ning leidis tasakaalupunkti kõigi osapoolte ja huvide vahel, tagades seeläbi ka bilansihaldurite võrdse kohtlemise. Seejuures on metoodika koostamisel ja selle kooskõlastamisel võetud arvesse ka osaliselt kaebaja tehtud ettepanekuid. Kui Eleringi sooviks oli administratiivkulude jaotamine tootmise-tarbimise alusel, siis kaebaja ettepanekul on administratiivkulude jagamisel aluseks ebabilanss. Kompromisslahenduse realiseerimiseks oli Eleringi hinnangul ebabilansi tariifi võimalik lülitada 50% IT ja tööjõukuludest, kuna tegemist on kuludega bilansiteenuse parema toimimise tagamiseks ning mille kandmine saab olla ebabilansi tekitaja poolt põhjendatud. Kõik ülejäänud kulud on aga püsikulud, mille suurust ebabilanss ei mõjuta. Kaebaja tänane soov on, et metoodika lähtuks üksnes nende huvidest. Sellisel juhul oleks aga kindlasti kaalutlusõiguse reegleid rikutud.
5.4.Bilansiteenuse administratiivkulude jagamine ebabilansi kõrval ka tootmise ja tarbimise koguste alusel on õiglane ning aitab parandada konkurentsitingimusi, kuna administratiivkulu arvestamine üksnes ebabilansi põhiselt looks väiksematele bilansihalduritele ebavõrdsed tingimused turul tegutsemiseks. Nimelt peaksid nad protsentuaalselt MWh arvestuses maksma oluliselt kõrgemat administratiivkulu ning seeläbi võib kannatada nende võimekus pakkuda klientidele konkurentsivõimelise hinnaga teenust. Vaidlustatud otsuses on õigesti selgitatud, et administratiivkulust kulumarginaal väheneb seitsmele bilansihaldurile ja suureneb üksnes kaebajal, kuid kaebaja kulumarginaal jääb jätkuvalt bilansihaldurite arvestuses madalaimaks.
5.5.Põhjendamatud on ka kaebaja etteheited uurimispõhimõtte ja põhjendamiskohustuse täitmata jätmisest ning otsuse ebaproportsionaalsusest. Metoodika kooskõlastamise menetluse eesmärgiks on kontrollida, kas metoodika vastab õigusaktide nõuetele ja panna paika põhimõtted, mille alusel Elering hakkab bilansiteenuse hinda arvutama. Tegemist ei ole menetlusega, kus kooskõlastataks konkreetne tasumäär või mille käigus vastustaja teostab detailset kontrolli Eleringi kulubaasi üle. Konkurentsiamet küsis menetluse käigus Eleringilt andmeid kulude jagunemise põhimõtete kohta ning tuvastas, et metoodika on põhjendatud. Lisaks lükati kaebaja ettepanekul metoodika rakendamine edasi kuni 01.01.2021, kuna kaebaja soovis üleminekuaega, mis võimaldaks sõlmida uued lepingud ja vältida seeläbi kahju tekkimist ja konkurentsivõime vähenemist. Seega oli bilansihalduritel enam kui aasta pikkune üleminekuperiood, et kajastada metoodika mõjusid enda ärimudelis ja teenuste hinnakirjas.
5.6.Samuti ei riku otsus õigusselguse põhimõtet, kuivõrd metoodika on piisavalt läbipaistev ning kaebaja oli metoodika kooskõlastamise protsessi kaasatud. Metoodika õiget rakendamist ja selles
5 (11)
sisalduvate kulude jagamise põhimõtete põhjendatust on võimalik kontrollida nii eraldisesvas järelevalvemenetluses (ELTS § 93 lg 1) kui ka kaebuste lahendamise erikorra (ELTS § 99) raames. Üldtunnustatud hinnaregulatsiooni põhimõttega, mille kohaselt lähtutakse prognoositud kogustest, on vastuolus ka kaebaja etteheide, et metoodika ei võimalda tootmise ja tarbimise tariifi tagantjärele korrigeerida vastavalt tegelikule tootmise ja tarbimise kogusele. Prognoositud kogustest lähtub Konkurentsiamet kõigi reguleeritud sektorite teenuste hindade kooskõlastamisel ning teenuse hinna tagasiulatuv korrigeerimine tegelike koguste alusel ei ole lubatud.
5.7.Väär on ka kaebaja väide, et administratiivkulude jagamine toomise ja tarbimise vahel on kokkuleppe objektiga mitteseotud lisakohustus, mis kujutab endast turgu valitseva seisundi kuritarvitamist. Kaebaja viidatud seletuskirjas viidatakse Eleringi õigusele luua eraldi tasu bilansiteenuse administratiivkulude katmiseks. Seega on administratiivkulu katteks eraldi tasu loomine Eleringile õigusaktidest tulenev õigus ning selle õiguse kasutamist ei saa pidada bilansiteenuse objektiga mitte seotud lisakohustuseks ega Eleringi poolt konkurentsireeglite rikkumiseks.
6.Kolmanda isiku II (Alexela AS) seisukoht Alexela nõustub 30.12.2019 otsusega. Elektri bilansihaldusega seotud administratiivkulude jaotamine osaliselt portfelli mahu põhiselt on aus, kuna administreerimiskulusid on vaja teha sõltumata sellest, kas mõnel turuosalisel ebabilanssi tekib või mitte.
7.Kolmanda isiku VII (Nordic Power Management OÜ) seisukoht Bilansiteenuse administratiivkulud tuleks jaotada tootmise ja tarbimise portfelli, mis ei vähenda kuidagi bilansihaldurite motivatsiooni ebabilansi vähendamiseks, kuna bilansienergia hinna erinevus turuhinnast on nimetatud tariifist enam kui kümme korda suurem ning motiveerib igal juhul bilansihaldureid ebabilanssi vähendama. Suured tootjad ja tarbijad, kelle keskmine ebabilanss on reeglina väike, aga kes tekitavad üksikutel hetkedel suure ebabilansi, tekitavad süsteemile isegi suurema kulu, kui väiksemad kõikuva tootmise/tarbimisega turuosalised. Täna kehtiva süsteemi alusel maksavad nende poolt tekitatud kulu kinni teised turuosalised.
8.Kolmanda isiku VIII (Scener OÜ) seisukoht Püsikulud tuleb jaotada kogu portfellile, mitte ebabilansi kogusele. Ainult sel moel on tagatud turuosaliste võrdne kohtlemine.
KOHTU PÕHJENDUSED
9.Kohus leiab, et kaebus on põhjendamatu ning see tuleb jätta rahuldamata. Konkurentsiameti otsus metoodika kooskõlastada on õiguspärane ning kohus nõustub selles esitatud põhjendustega. Kooskõlas halduskohtumenetluse seadustiku (edaspidi HKMS) § 165 lg-ga 2 ei korda kohus otsuse põhjendusi, kuid vastuseks kaebusele märgib järgmist.
10.ELTS ei sätesta mõistena bilansiteenuse hinda ja selle komponente, kuid menetlusosalised ei vaidle selle üle, et kooskõlas EL määrusega ning Baltikumi uue bilansimudeli rakendamisega alates 01.01.2018 koosneb bilansiteenuse hind bilansienergia hinnast ning administratiivkulust. Administratiivkulu on tasu, mida süsteemihaldur rakendab bilansihaldurile süsteemihalduri
6 (11)
poolse bilansivastutuse administratiivkulu katteks1. Praegusel juhul on vaidlus selles, kas metoodika on kooskõlas ELTS ja EL määruse artikli 44 põhimõtetega osas, mis puudutab administratiivkulu komponente ja selle arvestamist, ning kas Konkurentsiamet kooskõlastas metoodika õiguspäraselt. Kaebaja hinnangul peaks administratiivkulu arvestus olema seotud üksnes ebabilansi tekkega, kuid metoodika kohaselt jaotub administratiivkulu bilansihalduri tekitatud ebabilansist ning tootmise-tarbimise mahtudest lähtuvalt. Kooskõlastatud metoodika kohaselt jagunevad administratiivkulud (sh IT- ja tööjõukulud) 50/50 põhimõttel, st 50% Eleringi bilansiteenuse osutamisega seotud IT- ja tööjõukuludest kaetakse administratiivkulu ebabilansi tariifiga, kõik ülejäänud püsikulud, sh ülejäänud 50% bilansiteenuse osutamisega seotud IT-ja tööjõukuludest, arvestatakse administratiivkulu tootmise-tarbimise tariifi alla2. Konkurentsiameti hinnangul on tegelik administratiivkulude jagunemine 2018 andmete põhjal 30/70 ebabilansi ja tootmise/tarbimise vahel3.
11.ELTS § 53 lg-te 6 ja 5 kohaselt töötab süsteemihaldur välja ja esitab Konkurentsiametile kooskõlastamiseks bilansiteenuse hinna arvutamise ühtse metoodika ning avalikustab bilansienergia hinna ja bilansilepingu tüüptingimused oma kodulehel. Bilansiteenuse osutamisel lähtub süsteemihaldur EL määruse artiklis 44 sätestatud põhimõtetest. Lisaks sätestab ELTS § 39 lg 1 punkt 7, et süsteemihaldur peab temale edastatud andmete alusel selgitama süsteemi bilansi ja bilansihalduri bilansi ning ostma reguleerimisvõimsust ja bilansienergiat ning müüma bilansienergiat eesmärgiga tagada elektrituru tõhus toimimine ja süsteemi bilansi hoidmiseks tehtud kulutuste õiglane jagamine bilansihaldurite vahel kooskõlas ELTS-iga ja selle alusel kehtestatud õigusaktidega ning bilansihalduritega sõlmitud lepingutega. EL määruse artikli 44 lg 1 sätestab, et a) tuleb anda asjakohased majanduslikud signaalid, mis kajastavad tasakaalustamatuse olukorda; b) tuleb tagada, et tasakaaluarveldamisel lähtutakse hinnast, mis kajastab energia väärtust reaalajas; c) tuleb anda tasakaaluhalduritele stiimul tagada tasakaal või taastada süsteemi tasakaal; d) tuleb hõlbustada tasakaaluarveldusmehhanismide ühtlustamist; e) tuleb anda põhivõrguettevõtjatele stiimul täita määruse (EL) 2017/1485 artiklite 127, 153, 157 ja 160 kohaseid kohustusi; f) tuleb vältida negatiivsete stiimulite andmist tasakaaluhalduritele, tasakaalustamisteenuse osutajatele ja põhivõrguettevõtjatele; g) tuleb soodustada turuosaliste vahelist konkurentsi; h) tuleb anda tasakaalustamisteenuse osutajatele stiimul pakkuda ja tarnida ühendavale põhivõrguettevõtjale tasakaalustamisteenuseid; i) tuleb tagada kõigi põhivõrguettevõtjate rahaline neutraalsus. EL määruse artikli 44 lg 3 sätestab, et iga põhivõrguettevõtja võib koostada ettepaneku luua lisaks tasakaaluarveldusele täiendav arveldusmehhanism, et katta tasakaalustamisvõimsuse hankekulud, halduskulud ja tasakaalustamisega seotud kulud. Täiendavat arveldusmehhanismi kohaldatakse tasakaaluhaldurite suhtes. Selleks tuleks soovitavalt võtta kasutusele nappusel põhineva hinnakujunduse funktsioon. Kui põhivõrguettevõtjad valivad mõne teise mehhanismi, peavad nad seda oma ettepanekus põhjendama. Kõnealuse ettepaneku peavad heaks kiitma asjakohased reguleerivad asutused.
12.Kooskõlastuse andmine on pädeva organi uurimispõhimõttele rajanev ja haldusmenetluse põhimõtteid järgides langetatud otsus (vt Riigikohtu 10.03.2005. a otsus nr 3-3-1-2-05 ja 10.06.2003 otsus nr 3-3-1-38-03). Konkurentsiameti kooskõlastamise eesmärgiks on välja selgitada, kas süsteemihalduri koostatud metoodika vastab ELTS-i ja EL määruse nõuetele (vt 30.12.2019 otsuse punkt 3) ning kas tagatud on, et põhivõrguettevõtja ei saa asjaomase reguleeriva asutuse kindlaksmääratud reguleerimisperioodil arvelduse tulemusel majanduslikku Vt kaebuse lisa 2.2 Vt metoodika punktid 2.9.2.1. ja 2.9.2.2.
Vt kaebuse lisa 1.4.
7 (11)
kasu ega kahju ning et kohase arvelduse positiivne või negatiivne rahaline tulemus antakse edasi võrgu kasutajatele kooskõlas liikmesriigis kohaldatavate eeskirjadega (EL määruse artikkel 44 lg 2). Seega on vastustaja kaalutlusõigus metoodika kooskõlastamisel piiratud.
13.Kohus nõustub kaebajaga, et ELTS § 43 lg 1 kohaselt peab turuosaline tagama, et tema poolt võrku antud ja/või ostetud elektrienergia kogus oleks igal kauplemisperioodil võrdne tema poolt võrgust võetud ja/või müüdud elektrienergia kogusega, kuid sellest ei saa teha järeldust, et bilansiteenuse hinnas kajastuv administratiivkulu tuleks arvestada üksnes ebabilansi koguste alusel. See ei tulene ka EL määrusest või ELTS-i teistest sätetest. EL määruse artikli 44 lg 3 näeb ette võimaluse luua eraldi tasu administratiivkulude katteks, mis Eleringil tekivad seoses bilansiteenuse osutamisega. Sama kinnitab ka kaebaja viidatud ELTS-i seletuskiri4, kus on märgitud, et süsteemihaldur ei tohi teenida bilansiteenuse osutamisel kasumit, tagada tuleb vaid rahaline neutraalsus (st kulude katmine) ning selle saavutamiseks võib iga süsteemihaldur koostada ettepaneku täiendavaks arveldusmehhanismiks bilansihalduritega, mis katab bilansiteenuse muud kulud (nt administratiivkulud, kulud reguleerimisvõimsusele või muud süsteemi tasakaalustamisega tekkinud põhjendatud kulud). Seletuskirja kohaselt peab bilansiteenuse hind võimaldama katta 1) reguleerimisteenuse ostuks tehtud põhjendatud kulutused; 2) süsteemivälise avatud tarne ostuks tehtud põhjendatud kulutused; 3) bilansihalduritelt ebabilansi ostuks tehtud põhjendatud kulutused; 4) naabersüsteemihalduritelt tasakaalustamise (sh ebabilansi saldeerimise) ostuks tehtud põhjendatud kulutused; 5) bilansiteenuse osutamisega kaasnevad administratiivkulud. Kui Eesti või Euroopa Liidu seadusandja eesmärgiks oleks olnud kehtestada, et bilansiteenuse osutamisega kaasnevate administratiivkulude hüvitamisel tuleks lähtuda üksnes ebabilansist, siis oleks see tulnud ka sel viisil õigusaktides kehtestada. Praegusel juhul on nii siseriiklik kui ka Euroopa Liidu seadusandja andnud metoodika koostajale ulatusliku kaalutlusõiguse ning võimaluse erinevaid põhimõtteid arvestades kehtestada kõigi turuosaliste huve ning turu eripärasid arvestav hinnametoodika.
14.Kohus ei nõustu kaebaja etteheitega nagu oleks vastustaja metoodika kooskõlastamisel EL määruse artikli 44 põhimõtteid kohaldanud valikuliselt ja lahus sama lõike teistest punktidest. Pigem lähtub kaebaja soov sellest, et vastustaja ja Elering oleks metoodika koostamisel ja kooskõlastamisel jätnud kõrvale teised põhimõtted ning lähtunud kitsalt ebabilansi vähendamise põhimõttest ning sellest, et ainus meetod selle saavutamiseks on kõikide kulude arvestamine üksnes ebabilansist lähtuvalt. Konkurentsiamet viis metoodika kooskõlastamisel läbi ulatusliku konsultatsioonimenetluse, et selgitada välja bilansihaldurite seisukoht metoodikale ning selle jooksul muutus kooskõlastamiseks esitatud metoodika korduvalt.
15.Kohus ei nõustu kaebajaga ka selles, et kooskõlastatud metoodika ei soosi ebabilansi vähendamist ning metoodika tulemusel võivad teised bilansihaldurid ebabilansi vähendamisest loobuda. Tegemist on hüpoteetilise ja tõendamata väitega. Kaebaja sooviks on administratiivkulude jaotamine ebabilansi alusel, kuid teiste bilansihaldurite sooviks on administratiivkulude jaotamine üksnes tootmise ja tarbimise portfelli alusel. Vaidlust ei ole, et bilansienergia hind koosneb koguulatuses ebabilansi tariifist ning selle eesmärgiks on ebabilansi vähendamine. Kuna ka administratiivkulude arvestamisel võetakse aluseks ebabilanss, siis on ka administratiivkuludel ebabilanssi vähendav mõju. Ehkki kohus nõustub kaebajaga, et mida kõrgema protsendi bilansiteenuse hinnast ebabilansi osakaal moodustab, seda suurem on selle mõju ebabilansi vähendamisele, siis bilansiteenuse hinnas administratiivkulude komponendi Kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/469fc0ff-35d7-472a-b01a3bc968dae72b/Elektrituruseaduse,%20energiamajanduse%20korralduse%20seaduse%20ja%20maagaasiseaduse% 20muutmise%20seadus
8 (11)
eesmärgiks ei ole mitte ebabilansi vähendamine, vaid süsteemihalduri administratiivkulude, mis eksisteerivad ka olukorras kus ebabilanssi ei teki, õiglane ja läbipaistev hüvitamine. Nagu kohus eelnevalt välja tõi, siis ELTS-ist ja EL määrusest tulenevalt on süsteemihalduril (Eleringil) hinnastamise metoodika välja töötamisel avar otsustusruum ning metoodikat ei saa lugeda õigusvastaseks põhjusel, et selle kooskõlastamise ja rakendamise tulemusel kaebaja makstav tasu suureneb ning teiste bilansihaldurite makstav tasu väheneb. Kohus nõustub vastustajaga ja Eleringiga, et administratiivkulu jaotamine lisaks ebabilansile ka tootmise ja tarbimise portfelli vahel tagab bilansihaldurite võrdse kohtlemise ja konkurentsi, kuivõrd administratiivkulud on oma olemuselt püsikulu laadi ning ei ole sel põhjusel seotud ebabilansi tekkega. Eleringil on kohustus tagada süsteemi toimimine ka olukorras, kus ebabilanssi ei teki või selle tekkimine on minimaalne. Seega on administratiivkulu kõigi bilansihaldurite huvides. Et administratiivkulu on pigem püsikulu iseloomuga möönsid menetlusosalised ka kohtuistungil5. Kuna Elering peab tagama igapäevase bilansiteenuse ka ilma ebabilansi tekkimiseta ning see on kõigi bilansihaldurite huvides, siis oleks ebamõistlik, kui vastava kulu kataks üksnes need bilansihaldurid, kes konkreetses perioodis ebabilanssi tekitasid. Et administratiivkulu ei ole jäigalt seotud üksnes ebabilansi tekkimisega nähtub ka vastustaja 30.10.2019 e-kirjast kaebajale ning kaebaja ettepanekutele esitatud vastustest6. Kuna on paratamatu, et väiksematel bilansihalduritel on ebabilansi tekke tõenäosus suurem ning samuti on neil vähem kliente, siis viiks administratiivkulude jagamine üksnes ebabilansi alusel olukorrani, kus väiksemad turuosalised ei suuda pakkuda konkurentsivõimelist hinda ning neil tuleks turult lahkuda, kuivõrd tarbijad eelistaksid odavama hinnaga pakkujat. Selliseks pakkujaks oleks aga eelduslikult kaebaja, kuivõrd tema bilansiportfelli osakaal on Eesti elektrisüsteemi tarbimisest 60,9% ning tootmisest 81,6%. Teiste bilansihaldurite turuosad jäävad vahemikku 0-10,9% ning valdavalt puuduvad neil elektri tootjatest kliendid. Seega saaksid teised bilansihaldurid jagada kulu valdavalt tarbijatest klientide vahel, kuid kaebaja saaks kulu jagada nii tarbijate kui ka tootjate vahel. Lisaks märgib kohus, et mida suurem on bilansihaldurite klientide hulk seda suurema isikute hulga vahel saab bilansihaldur kulu jagada. Sel põhjusel nõustub kohus ka vastustaja ja Eleringiga, et metoodika kohane administratiivkulu jaotamine on avalikes huvides ja proportsionaalne, kuivõrd võimaldab arvesse võtta ka konkreetse bilansihalduri tootmisetarbimise mahtusid ning tegelikku turuosa.
16.Kohus ei nõustu kaebajaga, et vastustaja rikkus uurimisprintsiipi ja põhjendamiskohustust, kuna ei selgitanud välja objektiivseid asjaolusid, mille alusel kehtestada administratiivkulu kulukomponentide proportsioonid. Esmalt märgib kohus, et metoodika koostaja on Elering ning vastustaja üksnes kooskõlastab selle, mistõttu pidi vastustaja veenduma, et administratiivkulu sel viisil kehtestamine tagab süsteemihalduri finantsneutraalsuse ning ei too kaasa kahjumi ja kasumi tekkimist. Metoodika kooskõlastamise menetluses uuriti ka teiste riikide praktikaid ning asjaolu, et Läti-Leedu Eestiga sarnast mudelit ei kasuta, ei tähenda, et Eesti metoodika oleks õigusvastane. Ka kaebaja ei väida, et metoodika välistaks Baltikumi bilansimudeli rakendamise, mille alusel alates 01.01.2018 administratiivkulud arveldatakse eraldi komponendina väljaspool bilansienergia hinda. Kohus ei nõustu kaebajaga, et metoodika kooskõlastamisel oleks vastustaja pidanud laiaulatuslikult kontrollima Eleringi kulubaasi, kuivõrd praegusel juhul ei kooskõlasta Konkurentsiamet konkreetset hinda. Konkurentsiamet küsis Eleringilt andmeid kulude jagunemise kohta7 ning see nähtub ka otsuse lehekülgedelt 7–8. Eelnevast tulenevalt on põhjendamatu kaebaja etteheide uurimis- ja põhjendamiskohustuse rikkumisest. Kohtuistungi helisalvestis ja protokoll kell 13:36 Vt kaebuse lisa 1.2.
Vt ka vastustaja lisad 19 ja 31
9 (11)
17.Mis puudutab aga väiteid otsuse ebaproportsionaalsusest, siis ka selles osas on kaebaja etteheited põhjendamatud, kuivõrd need põhinevad kitsal eeldusel, et üksnes ebabilansil tuginev metoodika on bilansiteenuse hinnastamisel õige ja aitab saavutada ebabilansi vähendamist. Kohtu hinnangul on vastustaja piisava põhjalikkusega selgitanud8, kuidas aitab uus metoodika edendada konkurentsi ning ebabilansi vähendamist ja kohus ei pea vajalikuks neid põhjendusi siinkohal korrata.
18.Kohus ei nõustu kaebaja etteheitega ka sellest, et otsus rikub õiguspärase ootuse põhimõtet ning seni kehtinud metoodika muutmiseks puudus avalik huvi. Kaebaja õiguspärane ootus ei saa tuleneda asjaolust, et varasemalt oli hinnastamise metoodika koostatud teistsugusel ning teda soosival viisil. Õiguspärase ootuse põhimõte ei tähenda, et olemasolevat metoodikat ei tohiks üldse muuta või et selliste muutustega ei võiks kaasa tulla hinnatõusu ühele turuosalisele. Ka õigusaktidest ei tulene, et hinnastamise metoodika ei võiks ajas muutuda ning tuua kaasa süsteemi bilansi hoidmiseks tehtud kulutuste õiglast jagamist bilansihaldurite vahel (vt ELTS § 39 lg 1 punkt 7). Küll aga tuleb selliste muutuste korral anda turuosalistele mõistlik üleminekuaeg. Praegusel juhul on seda ka tehtud, kuivõrd kaebaja ettepanekul9 hakkab hinnastamise metoodika kehtima alles 01.01.2021 ning turuosalistel on piisav aeg, et uute lepingute sõlmimisel kooskõlastatud metoodika arvesse võtta. Lisaks selgitab kohus, et avalikes huvides on, et bilansiteenuse hind ja selle arvestamise metoodika on läbipaistev ning ei paneks väiksematele bilansihalduritele turuosaga võrreldes ebaproportsionaalselt suurt rahalist kohustust. Kohus nõustub 30.12.2019 otsuses toodud põhjendusega, mille kohaselt võtab kooskõlastatud metoodika arvesse administratiivkulu tekkepõhjused ning loob seeläbi bilansihaldurite võrdsema kohtlemise.
19.Kohus ei nõustu kaebajaga ka selles, et metoodika toob kaasa Eleringi poolt turgu valitseva seisundi kuritarvitamise. Ehkki kaebaja väide, et metoodika kohaldamine toob kaasa turgu valitseva seisundi kuritarvitamise, on põhistamata, siis märgib kohus, et administratiivkulu kehtestamine ning selle sidumine ebabilansi kõrval ka tootmise ja tarbimise mahtudega, ei ole bilansiteenuse objektiga mitteseotud lisakohustus. Nagu kohus eelnevalt välja tõi, siis ei kooskõlastanud vastustaja otsusega hindasid, vaid üksnes metoodika hinna kehtestamiseks. Kohtul ei ole alust arvata, et metoodika rakendamine tooks kaasa olukorra, kus Elering nõuaks bilansihaldusteenuse eest tasu, mis oleks vastuolus selle tegeliku hinnaga ning ebaproportsionaalne (vrd Esimese Astme Kohtu 24.05.2007 otsus asjas T-151/01: Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland GmbH vs komisjon, punkt 121). Praegusel juhul tuvastas vastustaja metoodika kooskõlastamise menetluses, et administratiivkulude hinnastamisel on tagatud finantsneutraalsuse põhimõte ning vastustaja ei saa kohustada Eleringi valima erinevatest hinnastamismehhanismidest just kaebajale soodsaimat ning teistele bilansihalduritele kahjulikumat hinnastamise mudelit. ELTS §-d 93 ja 99 annavad vastustajale võimaluse metoodika kohaldamist kontrollida, mistõttu ei ole tegemist kontrollimatute kuludega. Sama on kinnitanud vastustaja ka metoodika kooskõlastamise menetluses10.
20.Eelnevast tulenevalt jääb kaebus rahuldamata.
Vt ka kaebuse lisad 1.1–1.6. vt kaebuse lisa 1.3, lk 4–5.
Vt kaebuse lisa 1.3, lk 3–4.
10 (11)
Menetluskulud
21.Menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti (HKMS § 108 lg 1). Kuna kaebus jääb rahuldamata, siis jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda. Ka vastustaja menetluskulud jäävad kooskõlas HKMS § 109 lg 1 ls-ga 4 vastustaja enda kanda. Küll aga tuleb kaebajalt välja mõista Eleringi (kolmas isik I) menetluskulud (HKMS § 108 lg 8), kes osales kohtumenetluses vastustaja poolel. Teiste menetlusse kaasatud kolmandate isikute menetluskulud jäävad kooskõlas HKMS § 109 lg-ga 1 nende endi kanda, kuna nad ei esitanud taotlusi menetluskulude väljamõistmiseks.
22.HKMS § 109 lg 6 kohaselt mõistab halduskohus siiski välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud. Elering taotles menetluskulude väljamõistmist summas 10 435,80 eurot (sh käibemaks). Ehkki põhjendatud ja vajaliku menetluskulu kindlaksmääramine on hinnanguline, siis arvestades haldusasja mahtu, samuti asjaolu, et Elering on metoodika koostaja, ning metoodika kooskõlastamiseks läbi viidud haldusmenetlust, siis on Eleringi 10 435,80 euro suurune õigusabikulu selgelt ülepaisutatud. Kohtupraktikas nenditakse, et halduskohus ei pea väljamõistetavate esindajakulude suuruse määratlemiseks asuma üksikasjalikult hindama, milline ajahulk võis konkreetsel esindajal kuluda ühe või teise menetlusdokumendi koostamiseks. Üksikute menetlusdokumentide analüüsimise asemel tuleb õigusabikulude vajalikkuse ja põhjendatuse hindamisel arvestada eelkõige läbitöötamist vajavate materjalide mahukust ja asja keerukust, samuti menetluse kestust (sh toimingute rohkust). Õigusabikulude väljamõistmine ei tohi liigselt piirata isiku kaebeõigust ja tulemus peab olema õiglane (nt Riigikohtu 15.10.2015 määrus nr 3-3-1-21-15, punkt 16). Vajalike ja põhjendatud menetluskulude suuruse hindamisel ei oma üldjuhul tähtsust seegi, mitu advokaati isikut esindas (nt Riigikohtu 15.10.2013 otsus nr 33-1-35-13, punkt 32), vaid õigusabikulude suurus tervikuna ei tohiks olla asja iseloomu ja tähtsust arvestades ilmselgelt ülepaisutatud.
23.Kohus leiab, et praegusel juhul saab kaebajalt välja mõistetavateks õigusabikuludeks pidada 5000 eurot. Eleringi esindajate tunnitasu suurus on menetluskulude hüvitamise taotluste kohaselt 202,77 eurot, siis vastab see ca 24 töötunnile. Kohtul ei ole alust arvata, et advokaadid oleksid teineteise tööd dubleerinud (v.a kohtuistungil osalemise aeg). Mõistlike menetluskulude väljaselgitamisel lähtub kohus muu hulgas ka asjaolust, et Elering on ise kooskõlastatud metoodika väljatöötajaks, ning kaebaja väited kohtumenetluses on sarnased haldusmenetluses esitatud väidetele, millele aga Elering on ka haldusmenetluses vastanud. (allkirjastatud digitaalselt)
11 (11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.