Haridus ja kultuur › Üld- ja kõrgharidus

3-20-410 Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6). Kassatsioonkaebus tuleb sõnastada võimalikult selgelt ja lühidalt (HKMS § 52 lg 1).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

Tallinna Tehnikaülikool palus jätta kaebuse rahuldamata.

Vaidlus ei ole halduskohtu pädevuses. ÕKE § 9 lg 1 ja § 6 lg 2 ei ole õigusvastased. VÕTA raames üle kantud 9 EAP mahus vabaaineid ei saa ÕKE § 6 lg 2 ja 3 alusel arvestada täitmisele kuuluva õppemahu hulka. ÕKE § 9 lg 1 kohaselt on üliõpilasel kohustus hüvitada õppekulusid, kui õppekava kohaselt täitmisele kuuluvast eelmiste semestrite õppemahust on semestri lõpuks täitmata rohkem kui 6 EAP-d. Õppekulusid hüvitatakse iga eelmistel semestritel üle 6 EAP täitmata jäänud EAP eest arvestusega, et täitmisele kuuluva õppe maht on 30 EAP-d semestris ja ainepunkte arvestatakse semestrite kohta kumulatiivselt. Üliõpilase poolt hüvitamisele kuuluva summa arvestamisel loetakse õppekava kohaselt täitmisele kuuluva õppemahu hulka ainult õppekavas ette nähtud õppeained ning maksimaalselt õppekavas ette nähtud mahus vabaaineid. 2(10)

3-20-410 Varem kehtinud ülikooliseaduse (ÜKS) § 133 keelas VÕTA-ga saadud ainepunkte arvata tasuta õpet võimaldava õppemahu hulka. Õppekulude hüvitamise kontekstis soovis seadusandja arvesse võtta ainult neid ainepunkte, mis saadi reaalsest õppeainete läbimisest pärast immatrikuleerimist. Kehtiv kõrgharidusseadus (KHaS) sellist keeldu enam ei sisalda. See aga ei tähenda, et vastustajal oleks olnud kohustus lugeda VÕTA-ga saadud ainepunkte tasuta õppimise õigust tagava õppemahu hulka alates 01.09.2019. KHaS seletuskirjast nähtub seadusandja tahe lubada ülikoolil ise otsustada, kas lugeda VÕTA-ga saadud ainepunktid tasuta õppimise õigust tagava õppemahu hulka või mitte. Vastustaja on otsustanud neid sooritusi tasuta õppimise õigust tagava õppemahu hulka lugeda, kuid alates 01.08.2020. Seadusandja antud kaalutlusõiguse rakendamiseks võetavad töökorralduslikud meetmed, eelkõige mahukad õppeinfosüsteemi arendused, nõuavad aega. IT arenduse loomine, mis sisaldab lähteülesande koostamist, sihtgrupiga kooskõlastamist, analüüsi, arendustöid, testimist, kasutajate koolitamist ja juhendite koostamist, võtab aega kokku ca 12 kuud. Uued arendused juurutatakse ülikooli praktikast tulenevalt õppeaasta alguses. Üliõpilane, kelle VÕTA taotluses olevad õppeained lähevad koormuse arvestusse ning kes sellest tulenevalt ei soorita nominaalmahus õppeaineid ühe või enama semestri jooksul, ei lõpeta nominaalajaga. 2017. aastast kehtiv ülikoolide tulemusrahastamise mudel on riigi poolt aga kujundatud selliselt, et ülikoolide rahastus sõltub nominaalajaga lõpetanutest. Kuna kõrgkoolide tulemuslikkust hinnatakse nominaalajaga lõpetanute järgi, sõltub sellest omakorda ka ülikooli rahastamine. VÕTA õppekulude hüvitamise kontekstis õppemahu hulka arvestamisel on oht, et pärast lühiajalist õppimist ja eksmatrikuleerimist hakatakse uuesti õppima asudes VÕTA-ga ainepunkte üle kandes sama soorituse eest taotlema mitu korda stipendiume ja toetusi. Arve ei ole kaalutlusõiguse alusel antud haldusakt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 56 lg 3 mõttes. Vastustaja aktides (ÕKE § 9 lg 1, Tallinna Tehnikaülikooli nõukogu 16.10.2018 otsus nr 70 „Õppekulude hüvitamise tasumäärad üliõpilastele ja eksternidele 2019/2020. õppeaastaks“) on sätestatud, miks, millal, kellelt ja millises ulatuses õppekulude hüvitamist nõutakse. Kaebaja ärakuulamine ei saanud arve esitamist või sisu mõjutada.

3-20-410 kõrgharidusreformi jõustumist 01.01.2013 kehtinud ÜKS § 133 lg 1 kohaselt oli ülikoolil õigus nõuda õppekulude hüvitamist ülikooli nõukogu kehtestatud tingimustel ja korras üliõpilaselt, kes ei õpi riikliku koolitustellimuse alusel moodustatud õppekohal, ning riikliku koolitustellimuse alusel moodustatud õppekohal aasta üle õppekava nominaalkestuse õppinud või täiskoormusega õppe nõudeid mittetäitnud üliõpilaselt, kes on üle viidud osakoormusega õppesse. ÕKE § 9 lg 1 kohaselt on üliõpilasel kohustus hüvitada õppekulusid, kui õppekavakohaselt täitmisele kuuluvast eelmiste semestrite õppemahust on semestri lõpuks täitmata rohkem kui 6 EAP-d. Õppekulusid hüvitatakse iga eelmistel semestritel üle 6 EAP täitmata jäänud EAP eest arvestusega, et täitmisele kuuluv õppe maht on 30 EAP-d semestris ning ainepunkte arvestatakse semestrite kohta kumulatiivselt. Üliõpilase poolt hüvitamisele kuuluva summa arvestamisel loetakse õppekava kohaselt täitmisele kuuluva õppemahu hulka ainult õppekavas ette nähtud õppeained ning maksimaalselt õppekavas ette nähtud mahus vabaaineid. ÕKE § 6 lg 2 kohaselt ei arvestata õppekoormuse täitmisel varasemate õpingute ja töökogemuse kaudu arvesse võetud ainepunkte. KHaS seletuskirjast tulenevalt on seadusandja andnud vastustajale kaalutlusõiguse otsustamaks, kas VÕTA-ga üle kantud ainepunkte õppekulude hüvitamise kontekstis arvestada või mitte. Seda kaalutlusõigust tuleb teostada kooskõlas õppekulude hüvitamise ja VÕTA eesmärkidega (HMS § 4 lg 2). KHaS seletuskirja järgi on õppekulude hüvitamise üldine eesmärk kompenseerida kõrgkoolile aine õigel ajal sooritamata jäämise korral tekkinud lisakulu, mis tekib siis, kui üliõpilane planeeritud ajal ainet ei soorita. Vabariigi Valitsuse 11.07.2019 määruse nr 62 „Kõrgharidusstandard“ § 12 kohaselt on VÕTA eesmärk väärtustada elukestvat õpet ning tagada võrdsed võimalused isiku teadmiste ja oskuste hindamiseks ja tunnustamiseks, sõltumata nende omandamise ajast, kohast ja viisist. Vastustaja veebilehel oleva info järgi annab VÕTA paindlikuma võimaluse hariduse omandamiseks ning hoiab kokku nii haridusasutuse, tööandja kui ka õppija ressursse ja aega, st aitab paremini kasutada inimeste isiklikku, sotsiaalset ja majanduslikku potentsiaali ja annab neile võimaluse ennast teostada. ÜKS § 133 lg 10 (kehtis kuni 31.08.2019) kohaselt ei loetud õppekulude hüvitamise kontekstis õppekava täidetud mahu hulka VÕTA-ga täidetud õppekava mahtu. Norm lisandus sellisena kõrgharidusreformi eelnõu (vastu võetud 15.05.2012) teise lugemise muudatusettepanekute käigus. Muudatusettepaneku põhjenduse kohaselt lüheneb VÕTA-ga üldjuhul aeg, mida üliõpilane peab õppetegevusele kulutama. Seega võimaldab VÕTA kasutamine õpingud kiiremini lõpetada. VÕTA-ga sooritatud ainepunkte ei saa arvestada ainepunktidena õppekulude hüvitamiseta õppimise õiguse säilitamiseks, aga õppekava täitmiseks võib VÕTA-t ka edaspidi rakendada. KHaS sellist piirangut enam ei sisalda. KHaS seletuskirja kohaselt vähendas ÜKS regulatsioon, mille kohaselt ei loetud õppekulude hüvitamise kontekstis õppekava täidetud mahu hulka VÕTA-ga täidetud õppekava mahtu, VÕTA rakendamist ja võis tekitada olukorra, kus üliõpilane peab õppekulusid hüvitama asuma ka siis, kui tal on semestril vajaliku ainepunktide mahu sooritamisest vaid mõned ainepunktid arvestatud VÕTA-ga. KHaS eelnõust jäeti seetõttu VÕTA rakendamisel saadud ainepunktide arvestamise piirang õppekulude hüvitamise nõuete täitmisel välja. Sellest tuleneb, et muudatuse eesmärk oli ühelt poolt innustada VÕTA kasutamist ja teiselt poolt vältida olukorda, kus VÕTA kasutamise tõttu muutuks kõrghariduse omandamine muidu tasuta õppimise õigust omavale üliõpilasele sisuliselt vähemalt osaliselt tasuliseks. 01.11.2019–31.07.2020 kehtinud ÕKE § 9 lg 1 ls 3 ja § 6 lg 2 sellist tulemust ei taga. Täidetud ei ole eesmärk suunata üliõpilasi õpinguid kiiremini lõpetama, sest VÕTA-ga

4(10)

3-20-410 ainepunktide ülekandmine muutub mõttetuks. Õppekulude hüvitamise eesmärk saab olla eelkõige ülikoolile tekkinud lisakulu hüvitamine. Neid ei ole tekkinud. Ekslik on vastustaja väide, et VÕTA kasutamisest oleneb ülikooli tulemusrahastus. Kõrgkool võib saada riigieelarvest tegevustoetust ja sihttoetust (KHaS § 40 lg 2). Tulemusrahastamisel arvesse võetavad tulemusnäitajad on sätestatud KHaS § 41 lg-s 5 ning haridus- ja teadusministri 27.08.2019 määruses nr 42 „Tulemusrahastamisel arvesse võetavate tulemusnäitajate täpsustused, nende osakaalud ja tulemusrahastamise arvestamise alused ning doktoriõppe tulemustasu määr ja arvutamise kord“ (määrus nr 42). Määruse nr 42 § 4 lg 2 p-st 1 tuleneb, et tulemustoetust mõjutab õppekava nominaalkestuse jooksul lõpetanute arv, mitte konkreetse nominaalajaga lõpetanute arv. VÕTA kaudu ainepunktide arvestamine võiks põhimõtteliselt aidata kaasa nominaalaja lõpuks või isegi varem lõpetamisele, mitte töötada sellele vastu. Kui üliõpilane ei lõpeta hoolimata VÕTA-ga ainepunktide ülekandmisest nominaalaja jooksul, on tal eelduslikult veel teatud mahus õppekava täitmata, millisel juhul tekib tal õppekulude hüvitamise kohustus VÕTA kasutamisest olenemata. Sama soorituse eest mitu korda stipendiumite ja toetuste taotlemise ja seeläbi süsteemi kuritarvitamise võimaluse välistab KHaS § 16 lg 6 p 4, mille kohaselt võib õppekulude hüvitamist nõuda, kui üliõpilane on kahe aasta jooksul välja arvatud ja uuesti vastu võetud samale õppekavale. Riigikohtu praktika kohaselt ei saa ainult administratiivsed või tehnilised probleemid õigustada isiku õiguste piiramist (vt Riigikohtu 20.03.2006 otsuse nr 3-4-1-33-05 p 30 ja seal viidatud praktika). Samas on Riigikohus 09.03.2017 otsuse nr 3-3-1-66-16 p-s 31 märkinud, et administratiivsed raskused võiva olla kaalukas argument teiste argumentide hulgas. Välistada ei saa ka, et vahel võib reformi tagajärjel tekkivat ebavõrdsust põhjendada ka ainult administratiivsete raskustega. Nimetatud asjas ei põhjendatud isikute õiguste rikkumist ainult administratiivsete raskustega. Praeguses asjas ei ole mõjutatud isikute hulk Riigikohtu käsitletud juhtumiga võrreldav. Süsteemi muutus puudutab neid VÕTA-t kasutanud üliõpilasi, kes ei ole veel lõpetanud ja on VÕTA-ga ainepunkte üle kandnud enne 01.08.2020. VÕTA-ga üle kantud ainepunktide arvestamisel õppemahu täitmisel või selleks vajaliku süsteemi väljaarendamise protsessis ei ole negatiivseid tulemeid üliõpilaste jaoks, kui muudatused jõustatakse varem. Seetõttu ei olnud administratiivsed raskused niivõrd kaalukad, et õigustaks kaebaja õiguste piiramist. Tallinna Tehnikaülikooli senati 22.10.2019 otsusega on ÕKE § 6 lg 2 alates 01.08.2020 kehtetuks tunnistatud ja VÕTA-ga ülekantud aineid arvestatakse õppemahu täitmisel. KHaS avaldati Riigi Teatajas 19.03.2019 ja jõustus § 68 kohaselt 01.09.2019. Seletuskirja (lk 120) kohaselt lähtuti seaduse jõustumisaja valikul kõrgkoolide töötsüklist, mis kohtu hinnangul tähendab, et KHaS planeeriti vastu võtta piisava ajavaruga selleks, et kõrgkoolidel oleks võimalus õppeaasta alguseks õppekorralduses vajalikud muudatused teha. Asjaolu, et vastustaja on hakanud oma õppekorraldust reguleerivaid dokumente seaduse eesmärgiga kooskõlla viima hiljem, et õigusta kaebaja õiguste piiramist. Samuti ei saa VÕTA punktide arvestamata jätmist õigustada IT-süsteemide arendamise ajakuluga. IT-süsteemi puudumine ei välista seda, et vajalikud ümberarvestamised tehakse käsitsi. Regulatsiooni muutus ei saanud tulla vastustajale üllatusena, sest ta osales eelnõu koostamisel. 01.09.2019–31.07.2020 kehtinud ÕKE kui üldkorralduse § 9 lg 1 ja § 6 lg 2 on osas, milles need ei võimalda õppekulude hüvitamise kontekstis arvestada varasemate õpingute ja töökogemuse kaudu arvesse võetud ainepunkte, õigusvastased ja tuleb tühistada. Kaebajal oli III semestri lõpuks täidetud 78 EAP-d. Kaebaja kandis VÕTA-ga I semestril üle 9 EAP-d, 5(10)

3-20-410 mistõttu tuleb lugeda, et ta oli III semestri lõpuks täitnud eelmiste semestrite õppemahtu kumulatiivselt kokku 87 EAP-d. Seega oli kaebajal III semestri lõpuks täitmata eelmiste semestrite õppemahtu 3 EAP ulatuses ja ÕKE § 9 lg 1 kohaselt ei saa temalt õppekulude hüvitamist nõuda. Kuna kaebaja on tasunud vastustajale tühistamisele kuuluva haldusakti alusel 240 eurot, tuleb kaebaja kohustamisnõue rahuldada ja vastustajal kaebajale 03.02.2020 haldusakti nr OIS2000125 alusel tasutud 240 eurot tagastada. Kaebaja väited arve põhjendamata jätmisest ja ära kuulamata jätmise mõjust haldusakti sisule ei ole põhjendatud.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

3-20-410 tasuta mitu kõrgharidust, vaatamata seadusandja seatud ajalisele piirangule. VÕTA kasutamine viisil, kus õppekulude hüvitamist ühelgi juhul ei kaasne, toob kaasa mitmekordse tasuta kõrghariduse. Vastustaja ei oleks saanud muudatusi VÕTA regulatsioonis jõustada enne 01.08.2020. IT arendus võtab umbes 12 kuud ja kuni 01.08.2020 kulus selleks 60 912 eurot. Riigikohus selgitas asjas nr 3-3-1-66-16, et administratiivset laadi raskused võivad olla kaalukas argument isiku õiguste piiramiseks. IT arendus on kaalukas argument. Vajalikke ümberarvutusi ei ole võimalik teha käsitsi. VÕTA-t oli enne 01.08.2020 kasutanud ja ainepunktid üle kandnud 1402 üliõpilast, kes ei ole veel lõpetanud. Seetõttu ei arvestatud VÕTA ainepunkte tasuta õppemahu hulka kuni ÕKE muutmiseni 31.08.2020.

XX palub jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata.

Ülikoolil on võimalik otsustada, kas VÕTA-ga saab varem õpitud ainepunkte kasutada õppekava täitmisel (kõrgharidusstandardi § 13 lg 1). See on ülikooli kaalutlusotsus. ÜKS § 133 lg 1 p 1 ja lg 10 sõnastusest järeldub, et VÕTA-ga üle kantud aineid ei loetud kohustusliku õppekava mahu hulka ja keeld nõuda õppekulude hüvitamist ei kehtinud VÕTAga üle kantud ainetele. Seega võis ülikool nõuda nende õppekulude hüvitamist. Seda kinnitab KHaS seletuskiri. ÜKS muutmise eesmärk oli soodustada VÕTA-ga ainepunktide ülekandmist ja vältida olukorda, kus üliõpilasel tuleb tasuta õppes vaid üksikute ainepunktide üle kandmisel asuda osaliselt tasuma õppekulusid. Tasuta ainekavaga õppes osalevalt üliõpilaselt tasu nõudmine saab olla seaduse ja VÕTA eesmärkidega kooskõlas vaid juhul, kui vastustajal on tekkinud VÕTA rakendamisega seoses lisakulutused. Selliste lisakulutuste tekkimist ei ole vastustaja näidanud. Vastustaja ei saa praegusel juhul tugineda oma valmisolekule pakkuda konkreetset õppekava, kuna kaebaja poolt üle kantud aine näol oli tegemist vabaaine moodulisse kuuluva ainega, mille kaebaja oleks võinud läbida ka mõne vastustaja teise eriala õppekavast. ÕKE ei võimalda täita VÕTA eesmärke (elukestva õppe väärtustamine, paindlikum võimalus hariduse omandamiseks ning nii haridusasutuse, tööandja kui ka õppija ressursside ja aja kokku hoidmine). Ainete ülekandmine VÕTA-ga on küll võimalik, kuid ainekava tuleb läbida 120 EAP ulatuses ja vabaaineid on neist ainult 6 EAP-d, mistõttu ressursi kokkuhoidu ei teki. Varasemate õpingute käigus saadud EAP-sid ei ole enamasti võimalik üle kanda mujale kui vabaainete moodulisse. Apellandi väitel võimaldab VÕTA kasutamine ilma õppekulusid hüvitamata mitmekordset tasuta kõrgharidust. Õppekavad ei ole kattuvad ja ainete ülekandmine on piiratud vabaainete mahuga, mistõttu on apellandi väide sisutu. Isegi õppekavade osalise kattumise korral ei ole seadusandja eesmärk olnud kohustada üliõpilast läbima samu aineid mitu korda selleks, et vabaneda õppekulude hüvitamisest. See oleks VÕTA eesmärgiga vastuolus ja kulutaks kõrghariduse ressursse ja üliõpilase aega. Ülikoolil on õigus kehtestada VÕTA rakendamise tingimused ja kord ning näha ette, et varem läbitud kõrgharidusastmest saab VÕTA-ga üle kanda üksnes eelmise kõrgharidusastme kohustuslikust mahust enam tehtud ainepunkte. See välistaks mitmekordse tasuta kõrghariduse omandamise võimaluse. Apellant tõlgendab määrust nr 42 ekslikult. Tulemusrahastamise eelduseks on õpingute läbimine õppekava nominaalkestuse jooksul, sh nominaalkestusest kiiremini.

7(10)

3-20-410 Halduskohus hindas apellandi osundatud administratiivseid raskusi VÕTA punktide arvestamisel, kuid ei pidanud neid sedavõrd kaalukaks, et õigustada kaebaja õiguste piiramist. Vastustaja ei ole tehniliste raskuste väljaselgitamisel uurimispõhimõtet rikkunud, sest selgitas vastustajale piisavalt tõendite esitamise vajadust. Seaduse kehtestamise ja jõustumise vahele jäi piisavalt aega, et administratiivsed lahendused luua. ÕKE-st ei tulene selgelt, et VÕTA-ga üle kantud ainepunktide eest esitatakse üliõpilasele ainekava osalise täitmata jätmise eest arve.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

3-20-410 selgitas seda viitega ÜKS § 133 lg 10 regulatsiooni sätestamata jätmisele ja sellekohastele põhjendustele seaduseelnõu seletuskirjas õigesti.

9(10)

3-20-410 töötundidele, kuid mitte sellele, et õppeinfosüsteemi muutmine või sellest lähtuv arvete tegelik esitamine vaid põhjendatud juhtudel ei oleks 2020. a veebruariks olnud võimalik.

(allkirjastatud digitaalselt)

10(10)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.