Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-16-2653 17. detsember 2020 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Heiki Loot ja Jüri Põld AS E.R.S. kaebus Tehnilise Järelevalve Ameti otsuste tühistamiseks Kaebaja AS E.R.S., esindajad Gert Tiivas ning vandeadvokaadid Arne Ots ja Martin-Johannes Raude Vastustaja Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet (varasem nimi: Tehnilise Järelevalve Amet), esindajad Valmond Mikli, Illimar Pärnamägi, Heigo Saare, Mariann Salomets ja Margit Tammistu Kolmas isik AS Eesti Raudtee, esindajad Guido Gritsenko ja Kristel Kongi Kaasatud haldusorganid Majandusja Kommunikatsiooniministeerium, esindajad Indrek Laineveer, Ivar Siska ja Ain Tatter, ning Konkurentsiamet, esindaja Marek Piiroja Tallinna Ringkonnakohtu 4. oktoobri 2018. a otsus AS E.R.S. kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Tagastada kassatsioonkaebuse lisad 1-3.
2.Rahuldada kassatsioonkaebus osaliselt.
3.Tühistada Tallinna Halduskohtu 22. juuni 2017. a otsus ja Tallinna Ringkonnakohtu
4.oktoobri 2018. a otsuse resolutsiooni p-d 3 ja 4 osas, milles kohtud jätsid Tehnilise Järelevalve Ameti 22. novembri 2016. a otsuse nr 1-10/16-433, 1. märtsi 2017. a otsuse nr 1-10/17-077 ja 29. märtsi 2017. a otsuse nr 1-10/17-121 peale esitatud kaebuse rahuldamata Euroopa Liidu sisesele kaubaveole põhiteenuse eest määratud kasutustasu puudutavas osas. Ülejäänud osas jätta kassatsioonkaebus rahuldamata ning haldus- ja ringkonnakohtu otsused muutmata, asendades ringkonnakohtu otsuse põhjendused käesoleva otsuse põhjendustega.
4.Jätta majandus- ja kommunikatsiooniministri 28. aprilli 2008. a määruse nr 32 „Raudteeinfrastruktuuri kasutustasu arvestamise metoodika“ § 6 lg-d 3 ja 7 ning § 8 lg-d 3 ja 5, välja arvatud kasutustasu püsi- ja muutuvkulude maksimaalsete piirmäärade osas, Euroopa Liidu sisest kaubavedu puudutavas osas vastuolu tõttu Euroopa Liidu õigusega kohaldamata.
5.Rahuldada kaebus osaliselt. Tühistada Tehnilise Järelevalve Ameti 22. novembri 2016. a otsus nr 1-10/16-433, 1. märtsi 2017. a otsus nr 1-10/17-077 ja 29. märtsi 2017. a otsus nr 1-10/17-121 osas, milles määrati kasutustasu Euroopa Liidu sisesele kaubaveole
3-16-2653 põhiteenuse eest. Jätta kaebus ülejäänud osas, st Eesti ja Venemaa vahelisele kaubaveole põhiteenuse eest määratud kasutustasu osas, rahuldamata.
6.Mõista Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ametilt AS E.R.S. kasuks välja menetluskulu 16 435 eurot.
7.Tagastada kautsjon.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Tehnilise Järelevalve Amet (TJA; nüüdse nimega Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet (TTJA)) määras 22. novembri 2016. a otsusega nr 1-10/16-433 raudteeseaduse (RdtS) § 63 lg-te 1 ja 6 ning majandus- ja kommunikatsiooniministri 28. aprilli 2008. a määruse nr 32 „Raudteeinfrastruktuuri kasutustasu arvestamise metoodika“ (määrus nr 32) § 11 lg 1 alusel AS Eesti Raudtee raudteeinfrastruktuuri prognoositud kasutustasu 11. detsembril 2016 algavaks liiklusgraafikuperioodiks. Otsuses nähti ette prognoositud kasutustasu suurused põhiteenuse ja lisateenuste eest. Põhiteenuse osas on eristatud püsikulu ja muutuvkulu. Püsikuluna on kaubaveo kasutustasu 6,39116 eurot rong-kilomeetri (rong-km) kohta, reisiveo kasutustasu 0 eurot rong-km kohta. Muutuvkuluna on nii kauba- kui ka reisiveo kasutustasu 0,00447 eurot brutotonn-kilomeetri (brutotonn-km) kohta. Otsuse seletuskirja kohaselt prognoositi, et 2016/2017 liiklusgraafikuperioodil on avaliku reisijateveoteenuse ja kaubaveoteenuse osutamiseks tellitud rong-kilomeetrite osakaalud vastavalt 75,82% ja 24,18% samaks perioodiks AS Eesti Raudtee infrastruktuuril tellitud rong-kilomeetrite koguarvust. Kuna avaliku reisijateveoteenuse osutamiseks tellitud rong-kilomeetrite osakaal on väiksem kui 90% antud raudteevõrgustikul selleks liiklusgraafikuperioodiks tellitud rong-kilomeetrite koguarvust, sisaldab avaliku reisijateveoteenuse osutamise eest võetav kasutustasu määruse nr 32 § 6 lg 7 kohaselt üksnes raudteeinfrastruktuuri majandamise muutuvkulu. Põhiteenuste püsikulusid ei pea avalikku reisijateveoteenust osutavad veoettevõtjad tasuma. Püsi- ja muutuvkulude arvutamisel lähtuti põhimõttest, et 30% raudteeinfrastruktuuri kogukuludest on püsikulud ning 70% on muutuvkulud. Arvestuse kohaselt oli kaubaveo püsikulu prognoositud ühikuhind 12,11557 eurot rong-km kohta. Kuna määruse nr 32 § 8 lg 3 kohaselt on püsikulude osa maksimaalseks piirmääraks 6,39 eurot, kohaldas TJA kaubaveo püsikuluna 6,39 eurot rong-km kohta. Kaubaveo ning reisijateveo muutuvkulu prognoositud ühikuhinnaks oli arvestuse kohaselt 0,00866 eurot brutotonn-km kohta. Tuginedes määruse nr 32 § 8 lg-le 5, mille kohaselt on muutuvkulude osa maksimaalne piirmäär 0,00447 eurot brutotonn-km kohta, kohaldas TJA kauba- ja reisijateveo muutuvkuluna 0,00447 eurot brutotonn-km kohta.
2.AS E.R.S. (kaebaja) esitas halduskohtule kaebuse TJA 22. novembri 2016. a otsuse tühistamiseks. Kaebuse põhjendused on järgmised: 1) raudteeinfrastruktuuri kasutustasu määramise metoodika diskrimineerib kaubaveoga tegelevaid raudteeveo-ettevõtjaid (kaubaveo-ettevõtjad) võrreldes reisijateveoga tegelevate raudteeveo-ettevõtjatega (reisijateveo-ettevõtjad). Kuigi kaubaveo osakaal infrastruktuuri kasutamisel on 2016/2017 liiklusgraafikuperioodil üle kolme korra väiksem kui reisijateveo osakaal, maksavad kaubaveo-ettevõtjad TJA otsuse alusel kinni enamiku infrastruktuuri kuludest, sh reisijateveoga põhjustatud kulud, sest kaubaveo-ettevõtjatele määratud kasutustasu on nende endi põhjustatud kuludest suurem. Seepärast on TJA otsus vastuolus määruse nr 32 § 3 lg-ga 1, RdtS § 7 lg-ga 1 ja § 50 lg-ga 1, põhiseadusest tuleneva diskrimineerimiskeelu, proportsionaalsuse põhimõtte ja ettevõtlusvabadusega ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. novembri 2012. a direktiiviga 2012/34/EL, millega luuakse ühtne Euroopa raudteepiirkond (direktiiv 2012/34). Ühtlasi on määrus nr 32 vastuolus põhiseadusega ja tuleb põhiseadusvastaseks tunnistada, välja arvatud piirmäärade sätted; 2(18)
3-16-2653 2) vaidlustatud otsusest ega määrusest nr 32 ei nähtu, miks on kasutustasu määramise aluseks võetud avaliku reisijateveo osakaal, millistel alustel on kulud jaotatud püsi- ja muutuvkuludeks nii, et sõltuvalt asjaoludest on nende vahekord 30% ja 70%, ning miks on võetud muutuvkulude kandmisel aluseks brutotonn-kilomeetrite arv. Seepärast jääb selgusetuks, miks ei pea reisijateveo turusegment osalema püsikulude kandmisel ning miks sõltub muutuvkulude kandmisel osalemine rongi raskusest. Otsuse aluseks on kunstlikult tekitatud metoodika, millel puudub majanduslik põhjendatus ja mille peamine eesmärk on jätta raudteeinfrastruktuuri kulud kaubaveo-ettevõtjate kanda; 3) AS PricewaterhouseCoopers Advisors (PwC) 2016. a analüüsi ja hilisemate selgituste kohaselt oleks majanduslikult põhjendatud ja mittediskrimineeriv arvestada kasutustasu selliselt, et kulud, mida põhjustavad mõlemad turusegmendid (otsekulud), jagatakse nii brutotonn-kilomeetrite kui ka rong-kilomeetrite põhjal. Muud raudtee majandamise kulud tuleks jagada rong-kilomeetrite põhjal kõigi veoliikide vahel. PwC hinnangul tuleks brutotonn-kilomeetrite põhjal jagada üksnes kulud, mis on otseselt seotud infrastruktuuri kulumisega veetud tonnide mõjul (ca 10% AS Eesti Raudtee kogukuludest). Ülejäänud kulud, mis on seotud eelkõige raudteesüsteemi toimimise tagamisega, tuleks jagada rong-kilomeetrite põhjal, sest neid kulusid ei mõjuta rongi raskus. Seega on sisuliselt üksnes rongi raskuse põhjal määratav tasu põhjendamatu, ebaõiglane ja diskrimineeriv. Ka direktiivi 2012/34 põhjenduse 39 järgi peaksid kulude jaotamise meetodid võtma aluseks parimad teadmised kulude tekke põhjustest ning jaotama kulud raudteeveo-ettevõtjatele osutatud erinevate teenuste ja vajaduse korral raudteeveeremitüüpide vahel; 4) PwC selgitustest nähtub, et 2014. aastal põhjustasid kaubaveod raudteeinfrastruktuuri kasutamisega kulusid 21,71 miljonit eurot, kuid kasutustasude suurus oli 41,27 miljonit eurot. Seega ületas kasutustasu kaubaveoga põhjustatud kulusid 19,56 miljoni euro võrra. Seevastu reisijateveoga põhjustatud kulud olid samal aastal 26,19 miljonit eurot, kuid kasutustasu suurus oli 3,1 miljonit eurot. Järelikult oli reisijateveo turusegmendi kasutustasu sama turusegmendi põhjustatud kuludest ligi 23,1 miljoni euro võrra väiksem; 5) lisaks eeltoodule on otsus ja määrus nr 32 vastuolus riigiabi reeglitega. Kuna kaubaveo-ettevõtjad maksavad otsuse ja määruse nr 32 alusel kinni reisijateveo-ettevõtjate kulud, mis annab reisijateveo-ettevõtjatele majandusliku eelise, mida nad ei oleks igapäevases äritegevuses saanud, on sellise eelise andmine käsitatav ebaseadusliku riigiabina; 6) otsus ja määrus nr 32 on vastuolus ka turgu valitseva seisundi kuritarvitamise keeluga (Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) art 102, art 106 lg 1, konkurentsiseaduse § 16). Tingimusi, millega kaubaveo-ettevõtjad peavad AS-lt Eesti Raudtee teenuse ostmisel maksma kinni reisijateveo-ettevõtjate kulud, võib pidada ebaõiglaseks, samuti võrdväärsete kokkulepete puhul erinevate tingimuste pakkumiseks, aga ka kokkuleppe objektiga mitteseotud lisakohustuse seadmiseks; 7) majandus- ja taristuministri 19. augusti 2016. a määruse nr 51 „Raudteeinfrastruktuuri kasutustasu arvestamise metoodika“ (määrus nr 51) §-d 14 ja 16 ning majandus- ja taristuministri
17.oktoobri 2016. a määrus nr 63 „Majandus- ja kommunikatsiooniministri 28. aprilli 2008. a määruse nr 32 „Raudteeinfrastruktuuri kasutustasu arvestamise metoodika“ muutmine“ (määrus nr 63) on vastuolus õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtetega ning tuleb tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks. Kui neid sätteid poleks kehtestatud, oleksid kaubaveo-ettevõtjad pidanud maksma avaliku reisijateveo osakaalu suurenemise tõttu 2016/2017 liiklusgraafikuperioodil kasutustasu varasemast oluliselt vähem. Avaliku reisijateveo osakaalust sõltub püsikulude ja muutuvkulude jaotus (vastavalt 30% ja 70% või 70% ja 30%) ning see, milline turusegment peab kandma muutuvkulud. Kuna avaliku reisijateveo osakaal on pidevalt suurenenud ja kaubaveo osakaal 3(18)
3-16-2653 on vähenenud, võis juba 2016. a alguses prognoosida, et avaliku reisijateveo osakaal suureneb 75%-ni. Kaebaja teadis, et kui kaubaveomahud langevad alla 25%, muutuvad ka kasutustasu arvestamise alused talle soodsamaks. Ta tugines äritegevust planeerides sellele eesootavale muudatusele. Määruse nr 51 muutmise kavatsusest sai kaebaja teada 4. augustil 2016. Määrus võeti vastu juba 19. augustil 2016. Määruse nr 63 kehtestamise kavatsusest ei teavitatud kaebajat üldse. Kuigi määrused jõustusid 11. detsembril 2016, on ilmne, et nii lühike vacatio legis sätete jõustamiseks, millega muudetakse ca 10 aastat kehtinud regulatsiooni, rikub lisaks õiguspärase ootuse põhimõttele ka õiguskindluse põhimõtet. Majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumi põhjendused osutavad riigivõimu kuritarvitamisele ja meetme ebaproportsionaalsusele; 8) Eesti riik jättis direktiivi 2012/34 tähtajaks üle võtmata. Raudteeseadus ja määrus nr 32 on osas, mis võimaldab raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjal (infrastruktuuri-ettevõtja) teenida lisaks kulude tagasiteenimisele mõistlikku ärikasumit, direktiiviga vastuolus. Direktiivi art 32 lg 1 ei võimalda infrastruktuuri-ettevõtjal teenida oma teenustelt ärikasumit, kuid määruse nr 32 järgi tuleb kasutustasu määramisel mõistliku ärikasumi teenimist arvesse võtta; 9) otsus on osas, mille kohaselt on kaubaveo püsikulu määr 6,39116 rong-km kohta, vastuolus määruse nr 32 § 8 lg-ga 3, mis näeb püsikulude maksimaalse piirmäärana ette 6,39 eurot rong-km kohta.
3.TJA parandas 21. veebruari 2017. a otsusega nr 1-10/17-063 oma 22. novembri 2016. a otsuses ilmse ebatäpsuse, täpsustades, et määruse nr 32 § 8 lg 3 järgi on kaubaveo püsikulu määr 6,39116 euro asemel 6,39 eurot rong-km kohta.
4.TJA määras 1. märtsi 2017. a otsusega nr 1-10/17-077 RdtS § 63 lg-te 1 ja 6 ning määruse nr 32 § 11 lg 4 alusel AS Eesti Raudtee raudteeinfrastruktuuri jaanuari täpsustatud kasutustasu.
29.märtsi 2017. a otsusega nr 1-10/17-121 määras TJA samade normide alusel veebruari täpsustatud kasutustasu. Mõlema otsusega põhiteenuste eest määratud kasutustasude suurus kattus TJA
22.novembri 2016. a otsuses prognoositud kasutustasu suurusega.
5.Kaebaja esitas halduskohtule kaebuse TJA 1. märtsi 2017. a ja 29. märtsi 2017. a otsuste tühistamiseks (haldusasi nr 3-17-721). Kaebaja hinnangul tuleneb nende otsuste õigusvastasus TJA
22.novembri 2016. a otsuse õigusvastasusest.
6.Tallinna Halduskohus liitis haldusasjad nr 3-16-2653 ja 3-17-721 ühte menetlusse ning määras haldusasja numbriks 3-16-2653.
7.Tallinna Halduskohus jättis 22. juuni 2017. a otsusega kaebuse rahuldamata. Kohus leidis, et direktiiv 2012/34 võeti Eesti õigusesse üle tähtaegselt, ning nõustus vastustajaga, et direktiivi 2012/34 art 31 lg-s 3 sätestatud üleminekuperioodi tõttu ei ole direktiiv 2012/34 vaidlusaluse liiklusgraafikuperioodi prognoositud kasutustasu arvestamisel asjakohane. Määrus nr 32 põhineb Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2001. a direktiivil 2001/14/EÜ raudteeinfrastruktuuri läbilaskevõimsuse jaotamise, raudteeinfrastruktuuri kasutustasude kehtestamise ja ohutustunnistuste andmise kohta (direktiiv 2001/14). Määruse nr 32 vaidlusalused sätted ei ole põhiseadusega vastuolus. Kaubaveo-ettevõtjad ei tegutse reisijateveo-ettevõtjatega samas turusegmendis. Samuti ei ole kaebaja tõendanud, et kaubaveo-ettevõtjad põhjustavad infrastruktuurile samasugust kulu nagu reisijateveo-ettevõtjad. Kaubaveo-ettevõtjaid ei diskrimineerita sellega, kui kasutustasu diferentseeritakse lähtuvalt rongide iseärasustest ja sellest tulenevast infrastruktuuri erineva kulutamise astmest. Arvestades turusegmentide eripärasid, ei ole kasutustasu määramise metoodika vastuolus ka proportsionaalsuse põhimõttega. Kaebaja väide, et kaubaveo-ettevõtjad maksavad kinni reisijateveo-ettevõtjate kulud, ei ole põhjendatud, sest metoodika alusel ei selgitata välja iga 4(18)
3-16-2653 konkreetse vedaja põhjustatud kulude maksumust, vaid kõik kasutustasu määraja poolt üle kontrollitud infrastruktuurikulud liidetakse kokku ning jagatakse kõigi infrastruktuuri kasutajate vahel sõltuvalt sellest, kui palju keegi teenust kasutas. Kaubaveo-ettevõtjate ja reisijateveo-ettevõtjate erinev kohtlemine kasutustasu määramisel ei ole käsitatav ka riigiabina, sest erinevates turusegmentides tegutsemise tõttu ei saa kasutustasude määramine kahjustada nende ettevõtjate vahelist konkurentsi. Samuti ei saa tegemist olla turgu valitseva seisundi kuritarvitamisega, sest kasutustasu määrab TJA, mitte monopoolses seisundis olev kolmas isik. Kaebaja õiguspärast ootust ei rikutud, sest isegi kui regulatsiooni ei oleks muudetud, poleks kaebaja olukord soodsamaks muutunud. Seni ei ole reisijateveoteenuse osutamiseks tellitud rong-kilomeetrite osakaal 75% ületanud. Ka juhul, kui pidada muudatust õiguspärase ootuse riiveks, oleks see avaliku huvi tõttu põhjendatud. Kaubaveomahtude järsu kõikumise olukorras tuleb tagada avaliku reisijateveo teenuse pakkumine. Kaebaja sai määruse nr 32 muutmise kavatsusest teada rohkem kui neli kuud enne muudatuste jõustumist. Muudatuse sisu ei nõudnud pikemat etteteatamist.
8.Kaebaja esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja kaebuse rahuldada.
9.Tallinna Ringkonnakohus jättis 4. oktoobri 2018. a otsusega rahuldamata kaebaja vastuväite kohtu tegevusele seoses täiendavate tõendite asja juurde võtmata jätmisega (resolutsiooni p 1) ja kaebaja taotluse Euroopa Kohtult eelotsuse küsimiseks (resolutsiooni p 2). Ringkonnakohus jättis apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata (resolutsiooni p 3) ning apellatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste endi kanda (resolutsiooni p 4). Ringkonnakohus märkis, et nõustub enamiku halduskohtu otsuse põhjendustega ega pea vajalikuks neid korrata (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 201 lg-d 3 ja 4). Otsuse põhjendused on järgmised: 1) ringkonnakohus jättis apellandi 14. augusti 2018. a seisukoha lisades 2-4 esitatud täiendavad tõendid haldusasja materjalide juurde võtmata. Apellandi vastuväide kohtu tegevusele jääb rahuldamata, sest esitatud materjalid puudutavad TJA 31. oktoobri 2017. a otsuse õiguspärasust, mis on vaidluse all haldusasjas nr 3-17-2634. Pärast praeguses asjas vaidlustatud otsuse andmist avaldatud seisukohad ei saa otsuse õigusvastasust tõendada; 2) direktiivi 2012/34 ei ole Eesti õigusesse tähtaegselt üle võetud. Kui direktiiv näeb kasutustasu arvestamise uute põhimõtete rakendamiseks ette üleminekuperioodi, mis ei olnud 2016/2017 liiklusgraafikuperioodi lõpuks veel möödunud, siis ei saa direktiivi tähtaegselt üle võtmata jätmine apellandi õigusi rikkuda. Rongiliikluse korraldamisega otseselt kaasnevate kulude arvestamise korda puudutav üleminekuperiood kestab 3. juulini 2019; 3) direktiivi 2012/34 art 32 lg 1 järgi ei või kasutustasude suurus välistada infrastruktuuri kasutamist selliste turusegmentide poolt, kes suudaksid tasuda vähemalt raudteeveoteenuse osutamisega otseselt kaasnevad kulud (st minimaalse juurdepääsupaketi tasu) ja turu jaoks vastuvõetava tootluse, st tulumäära (rate of return). Seega pole alust väita, et taristu kasutustasu (st minimaalse teenustepaketi tasu koos lisatasuga) ei võiks hõlmata infrastruktuuri-ettevõtja mõistlikku ärikasumit; 4) PwC analüüsi eesmärk oli pakkuda AS-le Eesti Raudtee uus raudteetaristu kasutustasu metoodika. Kuigi analüüsi järeldustes soovitati kaaluda üht kolmest analüüsis käsitletud metoodikast, ei tulene arvamusest, et tegemist oleks ainuvõimaliku metoodikaga; 5) vaidlust ei ole olnud fakti üle, et kaubaveo-ettevõtjad on tasunud kasutustasu oluliselt suuremas määras kui reisijateveo-ettevõtjad. Apellant on PwC selgitustele tuginedes seisukohal, et kui kasutustasud ei ole majanduslikult seostatavad konkreetsete teenuste osutamiseks tehtud kuludega või kui kasutustasude suurus erineb turusegmentide kaupa, siis on kasutustasude määramise otsus 5(18)
3-16-2653 õigusvastane. Sellise järelduse saaks teha üksnes juhul, kui kasutustasud ei või ühegi turusegmendi puhul olla konkreetse turusegmendiga seotud otsestest kuludest suuremad või kui turusegmente tuleb kohelda ühetaoliselt. Määruse nr 32 § 6 lg-d 2 ja 3 seostavad püsi- ja muutuvkulude protsentuaalse jaotuse küll infrastruktuuri-ettevõtja majandusaasta kuludega, kuid tegelikult ei peegelda see jaotus ühegi infrastruktuuri-ettevõtja kulustruktuuri. Tegemist on tingliku jaotusega. Faktiliselt on püsi- ja muutuvkuludega (st kasutustasu püsi- ja muutuvosadega) tegemist hoopis taristu kasutajate seisukohalt. Määruse lähtekohaks on infrastruktuuri-ettevõtja kogukulude katmine kasutustasude kaudu. Raudteeveo-ettevõtjate maksevõimet (turutaluvust) arvestati ühelt poolt püsi- ja muutuvkulude jaotuse ja kandmise reeglite kehtestamisega ning teiselt poolt kasutustasu piirmäärade seadmisega. Infrastruktuuri-ettevõtjale ei ole pandud kohustust pidada eraldi arvestust selle üle, milline osa investeeringukuludest on seotud kaubavedude ning milline osa reisijatevedude ootuste ja vajadustega või millised konkreetsed hooldus- või remondikulud on põhjustanud kaubarongid või reisirongid. Sellise arvestuse pidamine ei oleks ilmselt ka otstarbekas (isegi kui see oleks võimalik), sest taristu mõistlik hooldamine saab toimuda üksnes kompleksselt ning kõigi turusegmentide huvisid arvestades. Olukorras, kus põhiteenuste kulusid ei ole sisemiselt võimalik eristada turusegmentide kaupa ning samas moodustavad kasutustasudena kogutavad summad vaid osa AS Eesti Raudtee kogukuludest (ministeeriumi hinnangul ca 50%; ülejäänud kaetakse muudest tuludest ja riigiabist), ei ole võimalik rääkida ka sellest, et kaubaveo-ettevõtjatele kehtestatud kasutustasude arvel kaetakse reisijateveo-ettevõtjate kulusid; 6) 11. detsembril 2016 jõustunud metoodika muudatused, millega suurendati reisijateveoteenuse osutamiseks tellitud rong-kilomeetrite osakaalu, ei rikkunud kaebaja õiguspärast ootust. Apellandi väited, et ta oli läbirääkimistes ja ka sõlmitavates kokkulepetes arvestanud soodsama kasutustasu kehtestamisega, on jäänud paljasõnalisteks. Apellant ei saanud TJA otsuses tehtud prognoosi enne otsuse teatavakstegemist teada. Sellele, et apellandil polnud prognoosi tegemiseks vajalikke andmeid, viitab apellandi 17. novembri 2016. a kiri, milles ta küsis turuolukorda selgitavaid andmeid. Selleks ajaks olid määrustes muudatused juba tehtud; 7) TJA otsuse aluseks olnud määrus ei ole PS §-dega 11, 12, 31, 32 ja 113 vastuolus. Nii direktiiv 2001/14 kui ka direktiiv 2012/34 võimaldavad kehtestada erinevatele turusegmentidele erineva suurusega kasutustasud. Seega ei ole mõistlikku alust väita, et kaubaveo-ettevõtjate ja reisijateveo-ettevõtjate erinev kohtlemine kasutustasude määramisel on diskrimineerimine. Raudteeveo-ettevõtjaid peab võrdselt kohtlema üksnes minimaalse juurdepääsupaketi tasu määramisel, mitte aga lisatasude kehtestamisel. Määruse nr 32 alusel kehtestatud kasutustasu puhul ei olnud piiritletud rongiliikluse korraldamisega seotud otseste kulude osa. Võttes aluseks 2017/2018 liiklusgraafikuperioodiks kehtestatud minimaalse juurdepääsupaketi tasumäärad ja rakendades neid 2016/2017 perioodiks eraldatud reisijateveo mahtudele, kujuneks reisijateveo-ettevõtjate minimaalse teenustepaketiga seotud kuluks ca 3,51 miljonit eurot. TJA vaidlustatud otsuse alusel tuli reisijateveo-ettevõtjatel tasuda ca 3,24 miljonit eurot. Kuna 2016/2017 liiklusgraafikuperioodil ei pidanud otsekulud olema eraldi määratud, saab see arvutuskäik olla mõistagi üksnes näilik, kuid siiski pole tegemist sedavõrd olulise lahknevusega, mis annaks põhjust järeldada, et reisijateveo-ettevõtjatele määratud kasutustasu ei saanud ilmselgelt katta nende osa infrastruktuuri-ettevõtja otsestest kuludest. Seega ei ole põhjendatud ka väide, et kaubaveo-ettevõtjaid diskrimineeritakse. Samuti ei ole alust pidada kaubaveo-ettevõtjatele kehtestatud kasutustasu ebaproportsionaalseks ja ettevõtlusvabadust ülemäära piiravaks. Kasutustasud on püsinud viimasel neljal aastal samal tasemel. Piirmäärad kehtestati juba 2009. aastal ning sellest ajast on elukallidus oluliselt tõusnud. Kaubavedude maht raudteel on viimastel aastatel oluliselt vähenenud, kuid seda ei ole alust seostada peamiselt kasutustasude suurusega. Pigem viitab asjaolu, et kaubavedude maht kahanes ka ajal, mil kasutustasu püsis muutumatuna, muudele põhjustele. Riigil on kasutustasu suuruse määramisel avar kaalutlusruum. Kohtul ei ole alust arvata, et kasutustasu arvutamise reeglid ja piirmäärad kehtestati meelevaldselt; 6(18)
3-16-2653 8) määrus nr 32 ei ole vastuolus riigiabi reeglitega või turgu valitseva seisundi kuritarvitamise keeluga. Kuna kohus ei nõustu apellandi väitega, et reisijateveo-ettevõtjate kasutustasu on liiga väike ning kaubaveo-ettevõtjate kasutustasu põhjendamatult suur, ei ole vaja neil väidetel põhjalikumalt peatuda.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
10.Kaebaja palub kassatsioonkaebuses kohtute otsused tühistada ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada, või saata asi ringkonnakohtule uueks läbivaatamiseks. Ühtlasi palub ta võtta asja juurde uued tõendid ning küsida Euroopa Kohtult eelotsust. Kassatsioonkaebuse põhjendused on järgmised: 1) riik sunnib eraõiguslikke isikuid avaliku teenuse osutamist kinni maksma. Ringkonnakohus lähtus väärast eeldusest, et põhiteenuste kulusid ei ole võimalik turusegmentide põhjal eristada. Samuti eiras kohus eeltoodut kinnitavaid tõendeid (PwC 2016. a analüüs ja selgitused, TJA 31. oktoobri 2017. a otsus, kaebaja arvutused ning kaebaja esitatud tõendid, mida ringkonnakohus vastu ei võtnud); 2) ringkonnakohus eiras kulude eristamise võimalikkusest tulenevat järeldust, et kaubaveo-ettevõtjad maksavad kasutustasu enda põhjustatud kuludest rohkem ning maksavad seetõttu kinni ka osa reisijateveo-ettevõtjate põhjustatud kuludest. See tõi kaasa ebaõige otsuse. Ringkonnakohtu märkus, mille kohaselt moodustavad infrastruktuuri kasutustasud üksnes osa Eesti Raudtee kogukuludest ja seetõttu ei saa väita, et kaubaveo-ettevõtjatele kehtestatud kasutustasude arvel kaetakse reisijateveo-ettevõtjate kulusid, jääb mõistetamatuks. Esiteks on kohus tuginenud ministeeriumi väärale hinnangule. Teiseks kinnitabki asjaolu, et kasutustasud ei kata kõiki infrastruktuurikulusid, seda, et reisijateveo-ettevõtjatele määratud kasutustasu ei kata nende põhjustatud kulusid. Kuna kaubaveo-ettevõtjad maksavad kasutustasu enda põhjustatud kuludest umbes 4–6 miljonit eurot rohkem, maksavad nad selle summa ulatuses kinni reisijateveo-ettevõtjate põhjustatud kulud; 3) ringkonnakohus jättis ekslikult asja juurde võtmata kaebaja esitatud tõendid, mis kinnitavad kaebaja väidet, et kaubaveo-ettevõtjatelt nõutakse nende põhjustatud kuludest suuremat kasutustasu ja seetõttu maksavad kaubaveo-ettevõtjad kinni ka reisijateveo-ettevõtjate põhjustatud kulusid. See tõi kaasa ebaõige otsuse. AS Eesti Raudtee 2017. a majandusaasta aruanne kinnitab, et äriühingu 2016. a ja 2017. a kulude suurus oli sarnane. See omakorda tõendab, et kaebaja järeldused TJA 2017. a kasutustasude määramise otsuse kohta kehtivad ka vaidlustatud otsuse puhul, arvestades, et kasutustasude määrad olid mõlemal aastal sarnased. MTÜ Logistika ja Transiidi Assotsiatsioon pöördumine ja ettevõtjate vastused sellele kirjale kinnitavad, et kasutustasu suurus ei ole olnud juba aastaid majanduslikult jätkusuutlik. Nendes on välja toodud ka muud kasutustasu suurusega seotud asjaolud; 4) kuna ringkonnakohus lähtus ekslikult eeldusest, justkui ei maksa kaubaveo-ettevõtjad vähemalt osaliselt kinni ka reisijateveo-ettevõtjate põhjustatud kulusid, jättis ta ebaõigesti käsitlemata kaebaja väited turgu valitseva seisundi kuritarvitamise keelu ja riigiabi reguleerivate sätete rikkumise kohta. Euroopa Kohtult on vaja küsida, kas direktiiviga 2012/34 ning ELTL art 106 lg-ga 1, art 102 p-dega a, c ja d ning art 107 lg-ga 1 on kooskõlas riigisisene õigus, mille kohaselt peavad kaubaveo-ettevõtjad tasuma nende põhjustatud kuludest suuremat raudteeinfrastruktuuri kasutustasu ning seeläbi kandma ka reisijateveo-ettevõtjate kulusid; 5) kaebajale jääb arusaamatuks, millel põhineb ringkonnakohtu seisukoht, et määruse nr 32 kohaldamisel arvestati raudteeveo-ettevõtjate maksevõimet (turutaluvust) nii püsi- ja muutuvkulude jaotuse ja kandmise reeglite kehtestamisega kui ka kasutustasu piirmäärade seadmisega; 7(18)
3-16-2653 6) kasutustasu suurus peab katma otsesed (minimaalse juurdepääsupaketiga seotud) kulud, kuid ei või ületada turusegmendi põhjustatud kogukulusid. Mis tahes segmendi põhjustatud kulud, mis on põhiteenustega seotud, on üldjuhul oluliselt suuremad kui otsesed kulud. Turusegmendi põhjustatud kulusid võib nõuda juhul, kui turusegmendi maksevõime, konkurentsivõime ja tootlikkuse kasv seda võimaldavad. Direktiivi 2012/34 art 32 lg 1 ega ükski muu säte ei võimalda nõuda, et kaubaveo-ettevõtjad maksaksid kinni teiste isikute põhjustatud kulusid; 7) kuna kaubaveo-ettevõtjad peavad tasuma enda põhjustatud kuludest suuremat kasutustasu ja osaliselt kandma ka reisijateveo-ettevõtjate põhjustatud kulusid, on TJA otsus PS §-dega 11, 12, 31, 32 ja 113 vastuolus; 8) Eesti õiguse normid, mis võimaldavad infrastruktuuri-ettevõtjal teenida lisaks kulude tagasiteenimisele mõistlikku ärikasumit, on direktiivi 2012/34 art 32 lg-ga 1 vastuolus. Selles küsimuses on vaja pöörduda Euroopa Kohtu poole; 9) kuigi ringkonnakohus möönis, et määruses nr 32 sätestatud püsi- ja muutuvkulude jaotuses puudub loogika, jättis kohus asjaomased sätted põhiseadusvastaseks tunnistamata; 10) ringkonnakohus ei tunnistanud TJA otsust õigusvastaseks, olgugi et kohtu hinnangul ei katnud reisijateveo-ettevõtjate kasutustasu nende põhjustatud otseseid kulusid. Siiski demonstreeris kohus oma arvutustega, et põhiteenuste kulusid on võimalik turusegmentide kaupa eristada; 11) direktiivi 2012/34 art 31 lg 3 ei võimalda järeldust, justkui direktiiv üleminekuperioodil ei kehtiks; 12) reisijateveoteenuse osutamiseks tellitud rong-kilomeetrite osakaalu suurendamine vahetult enne uue liiklusgraafikuperioodi algust on vastuolus õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtetega. Olukorras, kus kogu turg teadis, et reisijateveoteenuste osakaal on jõudnud 75%-ni, ei saanud kaebaja olla ainuke, kes sellest midagi ei teadnud.
11.Vastustaja esitas kassatsioonkaebusele vastuse, milles nõustub ringkonnakohtu põhjenduste ja järeldustega ning palub jätta nii kassatsioonkaebuse, taotluse Euroopa Kohtult eelotsuse küsimiseks kui ka taotluse tõendite asja juurde võtmiseks rahuldamata. Vastustaja seisukohad on järgmised: 1) direktiiv 2012/34 ei kohaldu vaidlusaluse liiklusgraafikuperioodi kasutustasu määramisele, sest selles direktiivis sätestatud kasutustasude määramise reeglite suhtes võis rakendada kuni
3.juulini 2019 üleminekuperioodi; 2) isegi kui lähtuda eeldusest, et direktiiv 2012/34 on asjassepuutuv, ei ole kaebus põhjendatud, sest selle direktiivi järgi võib kasutustasu katta ka neid infrastruktuuri-ettevõtja kulusid, mida kaubavedajad väidetavalt ei põhjusta. Kasutustasu komponendiks oleva lisatasuga võib katta kõiki infrastruktuuri-ettevõtja kulusid, mida ei ole lubatud otsekulude hulka arvata, kui taristukasutajate maksevõime seda võimaldab. Lisaks on direktiivi 2012/34 art 32 lg 2 järgi lubatud määrata kolmandatesse riikidesse suunduvale või sealt saabuvale kaubaveole infrastruktuuri-ettevõtja kulude täieliku tagasisaamise tagamiseks lisatasusid ka ilma kaubaveo-ettevõtjate maksevõimet hindamata. Seega võimaldaks see direktiiv määrata kaebajale tunduvalt suuremad kasutustasud, kui on määratud vaidlustatud otsuses. Kaubavedudele määratud kasutustasud on igal juhul väiksemad selle turusegmendi põhjustatud kuludest, sest kasutustasudele kohaldati määruses nr 32 ette nähtud piirmäärasid. Ilma piirmääradeta oleks nii püsi- kui ka muutuvkulude osa suurem olnud;
8(18)
3-16-2653 3) kaubavedajate kasutustasu ei ole nende põhjustatud kuludest suurem. Määruse nr 32 kohaselt ei määrata kindlaks iga konkreetse vedaja põhjustatud kulude maksumust, vaid kõik kasutustasu määraja poolt üle kontrollitud raudteeinfrastruktuuri kulud liidetakse kokku ning jagatakse kõigi raudteeinfrastruktuuri kasutavate ettevõtjate vahel selle järgi, kui palju turusegment teenust kasutas. Püsi- ja muutuvkulude arvestuses ei puudu loogika: kaubarongid tekitavad rohkem kulusid kui reisirongid. Kaebaja on välja toonud infrastruktuuri kasutamise üksnes rong-kilomeetrite põhjal, kuid see ei peegelda tegelikku kasutamise intensiivsust ega erinevate veoliikide mõju. Kui võtta aluseks brutotonn-kilomeetri statistika, mis peegeldab infrastruktuuri kulumist, siis kasutavad kaubavedajad infrastruktuuri mitu korda suuremas ulatuses, mistõttu oleks ka ainuüksi brutotonn-kilomeetri eest makstav tasu palju suurem. Kaubaveo-ettevõtjad maksid metoodikas sätestatud piirhindade tõttu vähem kasutustasu, kui oli nende põhjustatud kulu; 4) kaubavedajad ei maksa kinni reisirongide kulusid. Seda ei tõenda PwC analüüs ega vastustaja otsus, millega kehtestati 2017/2018 liiklusgraafikuperioodi kasutustasu. PwC analüüs oli koostatud direktiivi 2012/34 rakendamiseks, mis aga praeguses asjas ei kohaldu. Siiski on ka senine metoodika PwC analüüsi kohaselt direktiiviga 2012/34 kooskõlas. 2017/2018 liiklusgraafikuperioodi kasutustasu määramise otsusega jäi kaubavedajatele määratud kasutustasu senisele tasemele. Reisirongide kasutustasu suurenes selle turusegmendi maksevõime suurenemise tõttu (riigieelarves suurendati toetust); 5) kasutustasu määramise otsus ja määrus nr 32 on kooskõlas ELTL art-dega 102, 106 ja 107. Konkurentsi ei ole kahjustatud, sest reisi- ja kaubarongid ei konkureeri omavahel. Ka Euroopa Komisjon eristab reisijatevedu kaubavedudest. Kasutustasu määramise otsus ei aita kuidagi reisijateveo-ettevõtjal ega infrastruktuuri-ettevõtjal oma turuosa säilitada või tugevdada või oma tegevust uutele turgudele laiendada. Kasutustasud ei tekita ka kaebajale teiste kaubaveo-ettevõtjatega võrreldes eeliseid ega takistusi. Kasutustasud ei taga reisirongidele paremat juurdepääsu taristule. Raudteetaristule tagatakse juurdepääs läbilaskevõime jaotamise menetluse kaudu. Eesti Raudtee taristul jagub läbilaskevõimet nii kauba- kui ka reisirongidele. Kaebajale on tema taotletud ulatuses läbilaskevõimet eraldatud. Kaebajat ei ole pandud kasutustasude tõttu lähiriikide kaubavedajatest halvemasse olukorda. Vastustajale teadaolevalt on ka naaberriikides (nt Soomes ja Lätis) reisirongide kasutustasud kaubarongide kasutustasudest väiksemad. Samuti puudub vastuolu riigiabi reeglitega, sest kasutustasu määramise otsus ei vabasta reisijateveo-ettevõtjaid tavapärastes äritingimustes kantavate kulude kandmisest. Reisijateveo korraldamine on üldhuviteenus, mida turg ilma riigi toetuseta ei osutaks. Eestis on ainult üks reisijateveoteenuse osutaja (Elron). Seega ei eksisteeri reisirongide puhul kaebaja viidatud tavapäraseid äritingimusi, teisisõnu majanduslikku eelist. Kuna direktiivide järgi on kauba- ja reisijatevedu erinevad turusegmendid ning nende tasude eristamine on õigusaktides ette nähtud, ei saa erinevaid kasutustasusid ka sel põhjusel pidada reisirongidele majandusliku eelise andmiseks. ELTL art 93 kohaselt ei ole riigiabi reeglid raudteesektori suhtes täiel määral kohaldatavad. Kaebaja väited on üldsõnalised ja tõendamata; 6) kasutustasu määramise otsus ei ole vastuolus põhiseadusega. Taristule juurdepääsu eest reisirongidest erineva kasutustasu küsimine pole käsitatav diskrimineerimisena. Samuti ei ole alust pidada kaubaveo-ettevõtjatele kehtestatud kasutustasu ebaproportsionaalseks (nende suurus ei ole alates 2013/2014 liiklusgraafikuperioodist muutunud). Kaebaja ei ole esitanud ühtegi tõendit selle kohta, et kasutustasu oleks ülemäärane või et tema kaubaveomahtude vähenemise otseseks või peamiseks põhjuseks oleks kasutustasu suurus. Ta ei ole esitanud ka tõendeid oma majandustulemuste või nende põhjuste kohta. Samuti pole ta esitanud analüüsi ega tõendit, mille kohaselt kasutustasude vähendamise korral tema kaubaveomahud suureneksid. Kaebaja sellekohased väited on hüpoteetilised, tõendamata ja ebausutavad. Raudteeinfrastruktuuri kasutustasu ei ole käsitatav maksuna PS § 113 tähenduses. Tegemist on eraõiguslikus suhtes infrastruktuuri-ettevõtja poolt taristukasutajatelt raudteeinfrastruktuuri kasutamise eest nõutava kulupõhise tasuga; 9(18)
3-16-2653 7) nii RdtS § 59 lg 3 ja määruse nr 32 kui ka direktiivi 2001/14 ja direktiivi 2012/34 kohaselt võib kasutustasu sisaldada ärikasumit. Seda on kinnitanud ka Euroopa Kohus (C-556/10: komisjon vs. Saksamaa, p 84). Ärikasumi teenimise võimalus aitab tagada infrastruktuuri-ettevõtja sõltumatuse; 8) avaliku reisijateveo osakaalu suurendamine 75%-lt 90%-le vahetult enne liiklusgraafikuperioodi algust ei ole vastuolus õiguskindluse ega õiguspärase ootuse põhimõtetega. Reisijateveoks tellitud rong-kilomeetrite osakaal arvestatakse liiklusgraafikuperioodi keskmise veomahu alusel. Liiklusgraafikuperioodiks tellitud faktiline rong-kilomeetrite arv, mida saab määruses sätestatud määraga kõrvutada, selgub alles liiklusgraafikuperioodi lõppedes. Ka liiklusgraafikuperioodil 2016/2017 jäi avalikuks reisijateveoks tellitud rong-kilomeetrite maht alla 75%.
12.Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium esitas Riigikohtule arvamuse, milles selgitas järgmist: 1) kaebaja väide, et kaubaveo-ettevõtjad maksid kinni 100% püsikuludest ja enamiku muutuvkuludest, ei vasta tõele, sest juurdepääsu tagava põhiteenuse tasule rakendatava piirmäära tõttu jäi infrastruktuuri-ettevõtjal oluline osa kogukuludest kasutustasudega katmata. Riik pidi eraldama infrastruktuuri-ettevõtjale riigieelarvest tegevustoetust (RdtS § 492 lg 5). Kuna kaubaveomahud on alates 2007. a vähenenud, oli määruses nr 32 ette nähtud ülempiir, millest suuremat kasutustasu ühikuhinda ei olnud võimalik kaubaveo-ettevõtjatele määrata. Sisuliselt võib öelda, et 2016/2017 liiklusgraafikuperioodil ei talunud raudteeveo turg kõrgemat kasutustasu; 2) määrus nr 32 ja kasutustasu määramise otsus on EL õigusega kooskõlas. Euroopa Kohtult ei ole vaja eelotsust küsida. Kaebaja väidab ekslikult, et kaubaveo-ettevõtjad peavad tasuma enda tekitatud kuludest suuremat kasutustasu ning seega maksavad nad kinni ka osa reisijateveo-ettevõtjate kuludest. Nii kaubaveo kui ka reisijateveo turusegment kattis enda poolt otseselt põhjustatud kulud ning lisaks kattis kaubaveo segment osa infrastruktuuri-ettevõtja püsikuludest, mida võib vaadelda kui lisatasusid direktiivi 2012/34 tähenduses. Infrastruktuuri-ettevõtja püsikulusid ei ole võimalik eristada turusegmentide kaupa. Direktiiv 2012/34 võimaldab võtta lisatasude määramisel arvesse mõistliku ärikasumi komponenti; 3) RdtS § 59 lg 33 ja direktiivi 2012/34 art 32 lg 2 alusel võib infrastruktuuri-ettevõtja kehtestada kolmandatesse riikidesse suunduvale või sealt saabuvale kaubaveole oma kulude täieliku tagasisaamise tagamiseks kõrgemad kasutustasud. Sellise kaubaveo puhul ei ole kasutustasu määraja kohustatud hindama turusegmendi võimekust lisatasu tasuda. Ministeeriumile teadaolevalt tegutses kaebaja vaidlusalusel liiklusgraafikuperioodil just selles turusegmendis.
13.Konkurentsiamet esitas Riigikohtule arvamuse, milles selgitas, et Konkurentsiamet saab hinnata infrastruktuuri-ettevõtja kehtestatud kasutustasude põhjendatust raudtee-ettevõtja kirjaliku kaebuse alusel. Raudteeseadus ei piira isiku õigust pöörduda kasutustasu määramise otsuse vaidlustamiseks halduskohtusse ka juhul, kui ta pole eelnevalt Konkurentsiametile kaebust esitanud.
14.Kaebaja esitas seisukoha, milles jäi oma varem esitatud seisukohtade juurde. Tema hinnangul saab raudteeinfrastruktuuri kasutustasu määramise otsuse vaidlustada halduskohtus, ilma et Konkurentsiamet oleks eelnevalt tema kaebuse lahendanud.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
15.Kolleegium rahuldab kassatsioonkaebuse osaliselt. Halduskohtu otsus ning ringkonnakohtu otsuse resolutsiooni p-d 3 ja 4 tuleb materiaalõiguse normi ebaõige kohaldamise tõttu tühistada osas, milles 10(18)
3-16-2653 vaidlustatud otsused jäeti Euroopa Liidu sisesele kaubaveole põhiteenuste eest määratud kasutustasu puudutavas osas tühistamata (HKMS § 230 lg 1). Kolleegium rahuldab kaebuse osaliselt ja tühistab vaidlustatud otsused eespool nimetatud ulatuses (HKMS § 230 lg 5 p 5). Kaebus jääb rahuldamata osas, mis puudutab Eesti ja Venemaa vahelisele kaubaveole põhiteenuste eest rööpmelaiustest tingitult määratud kasutustasu.
16.Kolleegium tagastab kassatsioonkaebuse lisad 1-3, sest need tõendid puudutavad vaidlusalusest liiklusgraafikuperioodist hilisemat aega ning seetõttu ei ole neil vaidlustatud otsuste õiguspärasuse hindamisel tähtsust (HKMS § 62 lg 2). Samal põhjusel ei nõustu kolleegium kaebaja väitega, et ringkonnakohus oleks pidanud need tõendid asja juurde võtma.
17.Kolleegium selgitab esmalt, milliseid õigusakte tuleb praeguses asjas kohaldada (I) ning millised on raudteeinfrastruktuuri kasutustasu arvestamise alused (II). Seejärel analüüsib kolleegium, kuidas on omavahel seotud raudteeseaduses ja direktiivis 2012/34 sätestatud kasutustasu komponendid (III), milliseid kulusid võib kaubaveo-ettevõtjalt nõutav kasutustasu hõlmata (IV), kas kasutustasu määramise alused Eesti õiguses on läbipaistvad (V) ning kas prognoositud kasutustasu määramise otsuse tegemisel järgiti lisatasu määramise tingimusi (VI). Seejärel annab kolleegium hinnangu, kas vastustaja võis tugineda direktiivi 2012/34 art 32 lg-s 2 sätestatud kasutustasu määramise erandile (VII). Lõpetuseks vastab kolleegium kassatsioonkaebuse ülejäänud väidetele (VIII) ning lahendab kassatsioonkaebuse ja menetluslikud küsimused (IX). I
18.Vastustaja väite kohaselt ei tule praeguses asjas juhinduda direktiivist 2012/34, sest selles direktiivis sätestatud kasutustasude määramise reeglite suhtes võis rakendada kuni 3. juulini 2019 üleminekuperioodi. Ka halduskohus leidis, et see direktiiv pole vaidlusaluseks liiklusgraafikuperioodiks prognoositud kasutustasu määramisel asjakohane. Kolleegium selle seisukohaga ei nõustu. Direktiiv 2012/34 tuli liikmesriikidel riigisisesesse õigusesse üle võtta 16. juuniks 2015 (direktiivi art 64 lg 1). Direktiivi art 31 lg 3 kohaselt pidi Euroopa Komisjon enne seda kuupäeva võtma meetmed rongiliikluse korraldamisega otseselt kaasnevate kulude arvutamise korra määratlemiseks. Infrastruktuuri-ettevõtja võis otsustada, et kohandab oma praktika selle korraga järk-järgult kuni nelja-aastase perioodi jooksul alates komisjoni rakendusaktide jõustumisest. Eeltoodust tulenevalt oli liikmesriikidele võimaldatud üleminekuaeg üksnes selleks, et viia rongiliikluse korraldamisega otseselt kaasnevate kulude arvutamise kord vastavusse komisjoni rakendusmäärusega. Muudes kasutustasu määramisega seotud küsimustes tuli liikmesriikidel alates
16.juunist 2015 järgida direktiivis 2012/34 sätestatud tingimusi ja põhimõtteid.
19.Eestis jõustusid raudteeseaduse sätted, millega direktiiv 2012/34 üle võeti, 1. aprillil 2016. Siiski ei olnud vaidlustatud otsuste tegemisel võimalik uusi sätteid kohaldada, sest RdtS § 115 lg 9 järgi määrati raudteeinfrastruktuuri kasutustasud kuni 2016. a algava liiklusgraafikuperioodini ja nimetatud liiklusgraafikuperioodi kohta sama seaduse kuni 31. märtsini 2016 kehtinud redaktsiooni kohaselt (RdtS v.r). Raudteeseaduse ja ühistranspordiseaduse muutmise seaduse eelnõu (129 SE) teise lugemise muudatusettepanekute loetelus on selgitatud, et 2016. aasta detsembris alanud liiklusgraafikuperioodi puhul ei olnud võimalik kasutustasu määramise uusi põhimõtteid järgida ega kasutustasusid uute nõuete kohaselt määrata, sest teave kasutustasude kohta tuleb avaldada võrgustiku teadaandes vähemalt
kuud enne liiklusgraafikuperioodi algust (www.riigikogu.ee/download/3adc88f3-ddf1-4e58-8073-c33db3078cf0). Kolleegiumi hinnangul järeldub eeltoodust, et kasutustasu määramise küsimustes (sh kasutustasu komponentide määratlemisel) tuleb lähtuda raudteeseaduse kuni 31. märtsini 2016 kehtinud redaktsioonist. Seevastu küsimustes, mis ei puuduta raudteeinfrastruktuuri kasutustasu määramist, tuleb juhinduda 11(18)
3-16-2653 raudteeseaduse sätetest, mis kehtisid vaidlustatud otsuste tegemise ajal, st 1. aprillist 2016 kuni
18.maini 2017 (RdtS u.r). Majandus- ja taristuministri 19. augusti 2016. a määrusega nr 51 kehtestati raudteeinfrastruktuuri kasutustasu arvestamise uus metoodika. Selle määruse § 13 lg 2 kohaselt tuli vaidlustatud otsuste tegemisel kohaldada uue metoodika asemel majandus- ja kommunikatsiooniministri
28.aprilli 2008. a määrusega nr 32 kehtestatud raudteeinfrastruktuuri kasutustasu arvestamise metoodikat. II
20.Raudteeinfrastruktuuri kasutustasu arvelt rahastab infrastruktuuri-ettevõtja oma majandustegevust (direktiivi 2012/34 art 31 lg 1). Kasutustasu peab võimaldama infrastruktuuri-ettevõtjal olemasolevat infrastruktuuri läbilaskevõimet turustada ning optimaalse tõhususega kasutada (direktiivi 2012/34 art 26) ning aitama seeläbi tagada infrastruktuuri-ettevõtja majandamise sõltumatust (vt nt Euroopa Kohtu otsus C-556/10: komisjon vs. Saksamaa, p 82).
21.EL õiguses ei ole kehtestatud raudteeinfrastruktuuri kulutuste jagamise ühiseid eeskirju (direktiivi 2012/34 põhjendus 9). Siiski on direktiivis 2012/34 kindlaks määratud raudteeinfrastruktuuri kasutustasude määramise põhimõtted ja menetlused (direktiivi IV peatükk; vt art 1 lg 1 p c). Direktiiviga on pandud liikmesriikidele kohustus kehtestada kasutustasude määramise raamistik ja konkreetsed kasutustasude määramise eeskirjad. Eeskirjade kehtestamise pädevuse võib delegeerida ka infrastruktuuri-ettevõtjale. Kasutustasud tuleb kindlaks määrata vastavalt kasutustasude määramise raamistikule ja eeskirjadele ning vastav pädevus on antud infrastruktuuri-ettevõtjale (direktiivi 2012/34 art 29 lg 1).
22.Vaidlusaluste otsuste tegemise ajal oli Eestis kasutustasu määramine Tehnilise Järelevalve Ameti pädevuses (RdtS u.r § 63 lg 1). Kuigi direktiivi 2012/34 art 29 lg 1 järgi peaks kasutustasu määrama infrastruktuuri-ettevõtja, võimaldab direktiiv anda kasutustasu määramise ülesande asutusele, kes on oma õigusliku vormi, organisatsiooni ja otsuste tegemise poolest kõikidest raudteeveo-ettevõtjatest sõltumatu, kui infrastruktuuri-ettevõtjal selline sõltumatus puudub (art 7 lg 2). Samuti on direktiivis täpsustatud, et sätteid, milles osutatakse seoses kasutustasude määramisega infrastruktuuri-ettevõtja põhiülesannetele, kohaldatakse ka kasutustasu määrava asutuse suhtes (art 7 lg 3). Seepärast kohaldusid direktiiviga infrastruktuuri-ettevõtjale pandud kohustused kasutustasu määramisel vaidlustatud otsuste tegemise ajal TJA-le. III
23.Praeguses asjas on vaidluse all raudteeinfrastruktuuri kasutustasu juurdepääsu tagavate põhiteenuste eest (põhiteenuste kasutustasu). RdtS v.r § 59 lg 3 kohaselt koosneb põhiteenuste kasutustasu infrastruktuuri-ettevõtja sellekohaste teenuste kogukuludest, milleks on osutatava teenusega seotud otsekulud, kapitalikulu, proportsionaalne osa infrastruktuuri-ettevõtja üldkuludest ja mõistlik ärikasum.
24.Direktiivis 2012/34 on seevastu eristatud rongiliikluse korraldamisega otseselt kaasnevatel kuludel põhinevat kasutustasu ning lisatasu. Direktiivi kohaselt peab kasutustasu üldjuhul põhinema rongiliikluse korraldamisega otseselt kaasnevatel kuludel (art 31 lg 3). Siiski võib liikmesriik ette näha lisatasu maksmise kohustuse. Lisatasu võib teatud tingimuste täidetuse korral hõlmata kõik infrastruktuuri majandamise kulud ning ka kasumimäära (art 32 lg 1). Need kaks võimalust moodustavad kasutustasu määramise alam- ja ülempiiri, kusjuures liikmesriik võib määrata ka 12(18)
3-16-2653 kasutustasu ja lisatasu, mille kogusuurus jääb alam- ja ülempiiri vahele (vt nt art 31 lg-d 4 ja 5 ning art 33; vrd Euroopa Kohtu otsus C-556/10: komisjon vs. Saksamaa, p-d 84–86). Oluliseks Eestit puudutavaks kasutustasu määramise erinormiks on art 32 lg 2. See säte võimaldab kolmandatesse riikidesse suunduvale või sealt saabuvale kaubaveole, mille jaoks kasutatakse võrgustikku, mille rööpmelaius erineb liidu peamise raudteevõrgustiku omast, kehtestada kulude täieliku tagasisaamise kindlustamiseks kõrgemad kasutustasud. Eesti rööpmelaius erineb Euroopa Liidu peamise raudteevõrgustiku rööpmelaiusest.
25.Otseste kulude põhimõtte kohaselt vastab minimaalsele teenustepaketile juurdepääsu kasutustasu kuludele, mis rongiliikluse korraldamisega otseselt kaasnevad (art 31 lg 3; põhjendus 69). Selliste kulude arvutamise korra kehtestab Euroopa Komisjon. Kuna direktiiviga anti infrastruktuuri-ettevõtjale võimalus viia oma praktika komisjoni kehtestatud rongiliikluse korraldamisega seotud otseste kulude arvutamise korraga kooskõlla nelja aasta jooksul, ei pidanud vaidlustatud prognoositud kasutustasu otsuse tegemise ajal Eestis kehtinud otseste kulude arvutamise metoodika vastama komisjoni 12. juuni 2015. a rakendusmäärusele 2015/909, milles käsitletakse rongiliikluse korraldamisega seotud otseste kulude arvutamise meetodeid (vt ka käesoleva otsuse p 18). Kuni 2015. aastani kehtinud direktiiv 2001/14, mis nägi samuti ette, et kasutustasu tuleb kehtestada rongiliikluse korraldamisega kaasnevate otseste kulude põhjal, jättis liikmesriikidele selliste kulude sisustamisel teatava otsustusruumi (vt ka Euroopa Kohtu otsus C-512/10: komisjon vs. Poola, p 75). Euroopa Kohtu praktikas on siiski täpsustatud, et infrastruktuuri arendamiseks võetud laenude finantskulud, kulumieraldised ega muud tegevus- või püsikulud, mida infrastruktuuri-ettevõtja peab kandma pärast raudteevõrgu lõigu eraldamist liikluseks ka juhul, kui rongiliiklust ei toimu, ei ole käsitatavad rongiliikluse korraldamisega otseselt kaasnevate kuludena (Euroopa Kohtu otsus C-512/10: komisjon vs. Poola, p-d 76–85).
26.Eeltoodust tulenevalt tuleb RdtS v.r § 59 lg-t 3 tõlgendada nii, et osutatava teenusega seotud otsekulud on käsitatavad rongiliikluse korraldamisega otseselt kaasnevate kuludena direktiivi 2012/34 art 31 lg 3 tähenduses. Kapitalikulu, proportsionaalne osa infrastruktuuri-ettevõtja üldkuludest ja mõistlik ärikasum moodustavad lisatasu direktiivi 2012/34 art 32 lg 1 tähenduses. IV
27.Kaebaja peamise väite kohaselt paneb vaidlustatud otsus kaubaveo-ettevõtjatele kohustuse maksta põhiteenuste kasutustasu nende endi põhjustatud kuludest rohkem ning seetõttu peavad kaubaveo-ettevõtjad kandma ka osa reisijateveo-ettevõtjate põhjustatud kuludest. Selle väite õigsuse kontrollimiseks tuleb esmalt analüüsida, kas kaubaveo-ettevõtjalt nõutav kasutustasu võib hõlmata üksnes kaubaveo turusegmendi põhjustatud kulusid.
28.Raudteeseaduses sellist piirangut ei leidu. RdtS v.r § 59 lg 3 näeb ette vastupidise juhise: kasutustasu määramisel võetakse aluseks infrastruktuuri-ettevõtja teenuste kogukulud. Ka direktiivis 2012/34 pole sätestatud nõuet, et kasutustasu määramisel tuleks aluseks võtta konkreetse turusegmendi põhjustatud kulud. Nagu eespool juba märgitud, tuleb nn minimaalse juurdepääsupaketi kasutustasu määramisel lähtuda kuludest, mis rongiliikluse korraldamisega otseselt kaasnevad (art 31 lg 3). Rongiliikluse korraldamine on vajalik kõigile raudteeveo-ettevõtjatele, sõltumata sellest, millises turusegmendis nad tegutsevad. Direktiivi põhjendus 39, mille kohaselt peaksid infrastruktuuri-ettevõtjate kehtestatud kulude jaotamise meetodid võtma aluseks parimad teadmised kulude tekke põhjustest ning jaotama kulud raudteeveo-ettevõtjatele osutatud erinevate teenuste ja vajaduse korral raudteeveeremitüüpide vahel, ei võimalda samuti teha järeldust, et kasutustasu tuleks määrata vastavalt turusegmentide põhjustatud kuludele. Juba ainuüksi asjaolust, et nii 13(18)
3-16-2653 RdtS v.r § 59 lg 3 kui ka direktiivi art 32 lg 1 võimaldavad teatud tingimustel nõuda lisaks rongiliikluse korraldamisega otseselt kaasnevatele kuludele ka muude infrastruktuuri-ettevõtja kulude katmist ja mõistlikku ärikasumit, nähtub, et raudteeveo-ettevõtjalt infrastruktuuri kasutamise eest nõutav tasu ei pea hõlmama üksnes sama turusegmendi põhjustatud kulusid. V
29.Kolleegium analüüsib järgnevalt kaebaja väidet, et RdtS v.r § 59 lg 8 alusel kehtestatud määrus nr 32, mis näeb ette infrastruktuuri kasutustasu määramise metoodika, on kaubaveo-ettevõtjate suhtes diskrimineeriv ja ebaproportsionaalne, sest kaubaveo-ettevõtjad peavad kandma ka osa reisijateveo-ettevõtjate põhjustatud kuludest.
30.Selle väite õigsust saab kontrollida juhul, kui kasutustasu määramise metoodika on piisavalt läbipaistev. Kasutustasu määraja peab suutma raudteeveo-ettevõtjale tõendada, et temalt nõutud kasutustasu vastab võrgustiku teadaandes sätestatud meetoditele ja eeskirjadele (direktiivi art 31 lg 2), sealhulgas läbipaistvuse põhimõttele. Rongiliikluse korraldamisega seotud otseste kulude läbipaistvust aitab tagada komisjoni kehtestatud metoodika. Lisatasude osas on direktiivi art 32 lg-s 1 eraldi rõhutatud, et needki tuleb kehtestada tõhusate, läbipaistvate ja mittediskrimineerivate põhimõtete alusel.
31.Raudteeveo-ettevõtjale määratav raudteeinfrastruktuuri kasutustasu peab vastama nii direktiivis sätestatud kasutustasude määramise põhimõtetele kui ka riigisiseses õiguses kehtestatud kasutustasude määramise raamistikule ja eeskirjadele. TJA pidi kasutustasu kindlaks määrama määruse nr 32 ning infrastruktuuri-ettevõtja raamatupidamisandmete põhjal (RdtS v.r § 63 lg 1 koosmõjus RdtS u.r § 115 lg-ga 9). Nii nagu RdtS v.r § 59 lg-s 3, on ka määruse nr 32 § 3 lg-s 3 sätestatud, et põhiteenuste kasutustasu arvestamisel lähtutakse infrastruktuuri-ettevõtja vastavate teenuste kogukuludest, mis on infrastruktuuri-ettevõtja poolt osutatud teenusega seotud otsekulud, kapitalikulu, proportsionaalne osa infrastruktuuri-ettevõtja üldkuludest ja mõistlik ärikasum. Samas määruses on paika pandud nimetatud kulude ja mõistliku ärikasumi arvestamise alused. Kulude arvestamise õigsuse üle praeguses asjas ei vaielda. Küll aga on kaebaja seadnud kahtluse alla kasutustasu arvestamise komponendid ja nende osakaalu. Nimelt koosnes põhiteenuste kasutustasu määruse nr 32 järgi kahest komponendist: püsikuludest ja muutuvkuludest. Püsikulude osa põhines tellitud rong-kilomeetritel ning muutuvkulu osa tegelikel brutotonn-kilomeetritel (rongikaalu ja läbitud vahemaa korrutis; määruse nr 32 § 6 lg 1). Püsikulud olid defineeritud kui kulud, mis ei muutu sõltuvalt osutatud teenuse kogusest. Need kulud tuli raudteeveo-ettevõtjal tasuda sõltumata sellest, kas ta kasutas eraldatud rongiliine või mitte (määruse nr 32 § 6 lg 4). Muutuvkulud seevastu sõltusid osutatud teenuse kogusest (määruse nr 32 § 6 lg 5). Määrus nägi ette, et kui avaliku reisijateveoteenuse osutamiseks tellitud rong-kilomeetrite osakaal on liiklusgraafikuperioodil väiksem kui 90% samaks perioodiks tellitud rong-kilomeetrite koguarvust, sisaldab avaliku reisijateveoteenuse eest võetav kasutustasu üksnes raudteeinfrastruktuuri majandamise muutuvkulu (määruse nr 32 § 6 lg 7). Sellises olukorras jaotati püsi- ja muutuvkulud põhimõttel, et 30% majandusaasta kuludest on püsikulud ja ülejäänud 70% muutuvkulud (määruse nr 32 § 6 lg 3). Kaubaveo-ettevõtjate kasutustasu hõlmas sellisel juhul nii püsi- kui ka muutuvkulu komponenti, kuid reisijateveo-ettevõtjad ei pidanud püsikulu tasuma. Kui avaliku reisijateveoteenuse osutamiseks tellitud rong-kilomeetrite osakaal oleks olnud üle 90%, oleksid püsi- ja muutuvkulud jaotatud nii, et 70% majandusaasta kuludest on püsikulud ja ülejäänud 30% muutuvkulud. Sel juhul 14(18)
3-16-2653 oleks kaubaveoteenuse eest võetav kasutustasu sisaldanud üksnes muutuvkulu (määruse nr 32 § 6 lg-d 2 ja 8). Kolleegiumi hinnangul pole menetlusosalised suutnud veenvalt selgitada, millel põhineb määruse nr 32 § 6 lg-s 3 sätestatud püsi- ja muutuvkulude protsentuaalne jaotus, millest vastustaja vaidlustatud prognoositud kasutustasu otsuse tegemisel lähtus. Vastustaja selgituse kohaselt on jaotus tingitud eelkõige sellest, et rasked kaubarongid kulutavad raudteeinfrastruktuuri oluliselt rohkem kui kerged reisirongid. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium lisas, et määruse nr 32 väljatöötamisel lähtuti õiguskindluse põhimõttest, sest toona puudusid analüüsid, mis oleksid tasuarvestuse põhimõtted ümber lükanud. Kolleegiumi hinnangul ei aita need põhjendused siduda püsi- ja muutuvkulude jaotust direktiivis sätestatud kasutustasu komponentidega.
32.Määruse nr 32 teine oluline vastuolu direktiiviga on seotud selles määruses sätestatud põhiteenuste kasutustasu arvestamise valemitega. Vaidlustatud otsuste tegemisel kohaldati määruse § 8 lg-d 3 ja 5, mis näevad ette, et nii püsi- kui ka muutuvkulude arvestamisel võetakse aluseks raudteeinfrastruktuuri kogukulud. Kuna nendes valemites ette nähtud arvutuskäigus ei eristata rongiliikluse korraldamisega otseselt kaasnevaid kulusid ega muid kogukulude hulka kuuluvaid üksikuid kululiike, ei võimalda need valemid tuvastada, milline osa teatud turusegmendile määratud kasutustasust hõlmab rongiliikluse korraldamisega otseselt kaasnevaid kulusid.
33.Selline metoodika ei ole piisavalt läbipaistev, et oleks võimalik kontrollida, kas iga turusegment tasub vähemalt rongiliikluse korraldamisega otseselt kaasnevad kulud ning millise osa kogu kasutustasust moodustab lisatasu, mille määramisel kehtivad eritingimused. VI
34.Kolleegium peab siiski vajalikuks kontrollida, kas kaebajale määratud kasutustasu tervikuna on vastavuses lisatasu määramise tingimustega.
35.Direktiivi 2012/34 art 32 lg 1 kohaselt võib liikmesriik infrastruktuuri-ettevõtja kulude täieliku tagasisaamise kindlustamiseks, kui turg seda talub, nõuda tõhusate, läbipaistvate ja mittediskrimineerivate põhimõtete alusel lisatasusid, tagades seejuures raudtee turusegmentide optimaalse konkurentsivõime. Kasutustasude määramise süsteem peab arvesse võtma raudteeveo-ettevõtjate tootlikkuse kasvu. Sama lõike teises lõigus on täpsustatud, et kasutustasude suurus ei või siiski välistada infrastruktuuri kasutamist selliste turusegmentide poolt, kes suudaksid tasuda vähemalt raudteeveoteenuse osutamisega otseselt kaasnevad kulud ja turu jaoks vastuvõetava tulumäära. Art 32 lg 1 kolmanda lõigu kohaselt peavad liikmesriigid enne lisatasude nõudmise heakskiitmist tagama, et infrastruktuuri-ettevõtjad hindavad nende asjakohasust konkreetsete turusegmentide puhul, analüüsides vähemalt VI lisa punktis 1 loetletud segmendipaare ning kasutades neist asjakohaseid. Infrastruktuuri-ettevõtjate kindlaksmääratud turusegmendid sisaldavad vähemalt järgmist kolme segmenti: kaubavedu, avaliku teenindamise lepingu raames osutatavad reisijateveo teenused ning ülejäänud reisijatevedu. Direktiivi VI lisa, mis sätestab raudteeinfrastruktuuri kulude ja kasutustasudega seotud nõuded, punkti 1 kohaselt tuleb erinevate segmendipaaride seas arvesse võtta muu hulgas järgmisi segmendipaare: reisijateveo teenused / kaubaveoteenused; riigisisesed teenused / rahvusvahelised teenused.
36.Vaidlustatud prognoositud kasutustasu otsuse suhtes kohaldatavates riigisisestes õigusaktides ei ole lisatasu määramise tingimusi direktiivis sätestatud põhimõtetele vastavalt reguleeritud. Raudteeseaduses oli sätestatud lisatasu määramiseks vajalik volitusnorm, samuti juhis, et kasutustasu määramisel kogu liiklusgraafikuperioodiks kasutatakse prognoosimist (RdtS v.r § 59 lg 8). Sellele vaatamata ei võimaldanud määrus nr 32 TJA-l direktiivis ettenähtud lisatasu määramise põhimõtteid 15(18)
3-16-2653 kohaldada. Määrus andis kasutustasu määrajale küll teatava hindamisruumi kululiikide sisustamisel (vt nt määruse nr 32 § 4 lg 1 ja § 10 lg 7), kuid mitte määruse § 8 lg-tes 3 ja 5 sätestatud kasutustasu arvestamise valemite kohaldamisel. Ka püsi- ja muutuvkulude osa maksimaalsed ja minimaalsed piirmäärad olid kehtestatud imperatiivselt (määruse nr 32 § 8 lg-d 3 ja 5 ning § 11 lg 3). Nimetatud piirmäärad aitavad küll direktiivis sätestatud eesmärkide saavutamisele kaasa, kuid ainuüksi nende rakendamine ei taga, et turg määratavat kasutustasu talub. Teistsugusele järeldusele ei vii ka määruse nr 32 § 11 lg 6, mille kohaselt kooskõlastas TJA pikemaks kui üheks liiklusgraafikuperioodiks sõlmitava raudteeinfrastruktuuri kasutamise lepingu puhul kasutustasu suuruse lepingupoolte taotletavaks perioodiks, lähtudes lepingupoolte ettepanekutest ja seadustes sätestatud nõuetest ning võttes arvesse kasutustasu majanduslikku põhjendatust ja konkurentsiolukorda raudteekaubavedude valdkonnas. Vaidlustatud prognoositud kasutustasu otsuses ei ole sellele alusele tuginetud. See oleks direktiivi arvesse võttes ka problemaatiline olnud, sest – nagu eespool märgitud –, võimaldab direktiiv 2012/34 näha ette erinevaid tingimusi üksnes turusegmentide põhiselt. Sama on rõhutatud ka direktiivi art 29 lg-s 3, mille järgi tuleb infrastruktuuri-ettevõtjatel tagada, et kasutustasude määramise skeemi kohaldamine toob kaasa võrdsed ja mittediskrimineerivad kasutustasud eri raudteeveo-ettevõtjatele, kes osutavad samalaadses turuosas samaväärseid teenuseid, ning et tegelikult kohaldatavad kasutustasud on kooskõlas võrgustiku teadaandes sätestatud eeskirjadega.
37.Kuna määrus nr 32 ei võimaldanud kasutustasu määramise menetluses hinnata, kui kõrget kasutustasu suutis kaubaveo turusegment taluda, ei olnud direktiivi 2012/34 art 32 lg-t 1 vaidlusaluste otsuste tegemise ajal Eesti õigusesse nõuetekohaselt üle võetud. Kolleegiumi hinnangul on art 32 lg 1 piisavalt täpne, selge ja tingimusteta norm, millele kaebaja saab praeguses asjas vahetult tugineda. Kasutustasu, mille osaks oleva lisatasu asjakohasust ja proportsionaalsust ei ole nõuetekohaselt hinnatud, ei pruugi tagada kaubaveo turusegmendi optimaalset konkurentsivõimet. Vastustaja, olles jätnud turutaluvuse hindamata, ei ole suutnud tõendada, et kaebajalt nõutud kasutustasu on proportsionaalne ning vastab võrgustiku teadaandes sätestatud meetoditele ja eeskirjadele (direktiivi art 31 lg 2 ja art 32 lg 1). Sellise kasutustasu määramise otsus rikub kaebaja ettevõtlusvabadust.
38.Käesoleva otsuse V ja VI osas esitatud seisukohtadest järeldub, et määrus nr 32 ei võimaldanud vastustajal teha prognoositud kasutustasu määramise otsust, mis oleks vastavuses direktiivis 2012/34 sätestatud tingimustega. Seepärast jätab kolleegium määruse nr 32 § 6 lg-d 3 ja 7 ning § 8 lg-d 3 ja 5, välja arvatud kasutustasu püsi- ja muutuvkulude maksimaalsete piirmäärade osas, Euroopa Liidu sisest kaubavedu puudutavas osas vastuolu tõttu direktiivi 2012/34 art 32 lg-ga 1 kohaldamata (HKMS § 158 lg 4). VII
39.Vastustaja ning Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium on kohtumenetluse käigus väitnud, et direktiivi 2012/34 järgi võib kaebajalt nõuda kasutustasu, ilma et selle määramisel oleks hinnatud turusegmendi talumisvõimet. Nimelt võib infrastruktuuri-ettevõtja direktiivi art 32 lg 2 kohaselt kehtestada kulude täieliku tagasisaamise kindlustamiseks kõrgemad kasutustasud kolmandatesse riikidesse suunduvale või sealt saabuvale kaubaveole, mille jaoks kasutatakse võrgustikku, mille rööpmelaius erineb liidu peamise raudteevõrgustiku omast.
40.Nii nagu lisatasusid reguleeriv art 32 lg 1, paikneb ka see säte artiklis, mille pealkirjaks on „Erandid kasutustasu määramise põhimõttest“. Erinevalt lisatasude määramise regulatsioonist on tegemist uue erandiga, mida direktiivis 2001/14 polnud (vrd direktiivi 2001/14 art 8). Kolleegiumi hinnangul nähtub nii direktiivi 2012/34 art 32 lg 2 sõnastusest kui ka selle normi paiknemisest, et erinevalt art 32 lg-s 1 sätestatud lisatasu määramise regulatsioonist ei ole kolmandatesse riikidesse 16(18)
3-16-2653 suunduvale või sealt saabuvale kaubaveole kasutustasu määramisel turusegmentide turutaluvuse hindamine kohustuslik. Küll aga võib art 32 lg-s 2 nimetatud kasutustasu hõlmata sarnaselt art 32 lg-s 1 sätestatud lisatasule kõik infrastruktuuri majandamise kulud ja ka mõistliku kasumimäära, sest sätte eesmärgiks on kindlustada infrastruktuuri-ettevõtja kulude täielik tagasisaamine. Siiski ei tohi kasutustasu määramise skeem kahjustada raudteeveo-ettevõtjate vahelist ausat konkurentsi (vt direktiivi 2012/34 põhjendused 4, 42 ja 64).
41.Üldteadaolevalt on Eesti raudtee peamiseks rööpmelaiuseks 1520 mm, Euroopa Liidus aga 1435 mm. Seega on direktiivi 2012/34 art 32 lg 2 Eesti ja Venemaa vahelise raudteekaubaveo suhtes kohaldatav. Kuna nii RdtS v.r § 59 lg 3 kui ka määruse nr 32 § 3 lg 2 nägid ette, et kasutustasu põhiteenuste eest koosneb teenuse kogukuludest ja mõistlikust ärikasumist ning asjas ei ole vaidlust kasutustasu määramisel aluseks võetud andmete õigsuse üle, ei ületa vaidlustatud otsustega määratud kasutustasu direktiiviga lubatud määra. Selles osas ei ole praeguses asjas kohaldatud raudteeinfrastruktuuri kasutustasu määramise riigisisene reeglistik direktiiviga 2012/34 vastuolus. VIII
42.Kaebaja väite kohaselt ei ole kasutustasu määramise normid kooskõlas turgu valitseva seisundi kuritarvitamise keeldu ja riigiabi reguleerivate EL õiguse sätetega, sest riigisisese õiguse normide järgi peab kaubaveo-ettevõtja tasuma tema põhjustatud kuludest suuremat raudteeinfrastruktuuri kasutustasu ning kandma seeläbi ka reisijateveo-ettevõtjate kulusid. Seepärast taotleb ta Euroopa Kohtult eelotsuse küsimist.
43.Kolleegium ei pea praeguses asjas Euroopa Kohtult eelotsuse küsimist vajalikuks. Selles asjas pole vaja anda hinnangut sellele, kas Euroopa Liidu sisesele kaubaveole põhiteenuste eest kasutustasu määramisel on järgitud konkurentsiõigust ja riigiabi reegleid, sest kolleegium rahuldab kaebuse muul põhjusel. Mis puudutab aga Eesti ja Venemaa vahelise kaubaveoga seotud kasutustasu, siis asus kolleegium eespool seisukohale, et direktiiv võimaldab määrata sellistele vedudele rongiliikluse korraldamise otsekulusid katvast kasutustasust kõrgema kasutustasu. Direktiiviga kooskõlas määratud kasutustasu sissenõudmisel ei kuritarvita infrastruktuuri-ettevõtja turgu valitsevat seisundit ning selline kasutustasu ei anna reisijateveo-ettevõtjale majanduslikku eelist.
44.Kolleegiumi hinnangul ei ole vaidlustatud otsused Eesti ja Venemaa vahelist kaubavedu puudutava kasutustasu osas vastuolus ka põhiseadusega. Kolleegium nõustub ringkonnakohtu otsuses esitatud sellekohaste põhjendustega.
45.Kuna kolleegium jätab määruse nr 32 § 6 lg-d 3 ja 7 ning § 8 lg-d 3 ja 5 kohaldamata, ei ole vaja analüüsida kaebaja väidet, et reisijateveoteenuse osutamiseks tellitud rong-kilomeetrite osakaalu suurendamine vahetult enne uue liiklusgraafikuperioodi algust on vastuolus õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtetega. IX
46.Eeltoodust tulenevalt tuleb TJA 22. novembri 2016. a otsus nr 1-10/16-433 ning sellele tuginedes tehtud 1. märtsi 2017. a otsus nr 1-10/17-077 ja 29. märtsi 2017. a otsus nr 1-10/17-121 tühistada osas, millega määrati AS Eesti Raudtee raudteeinfrastruktuuri kasutustasu Euroopa Liidu sisesele kaubaveole põhiteenuse eest.
47.Kolleegium selgitab, et TTJA-l on võimalik teha tühistatud osas uus otsus, millega määratakse AS Eesti Raudtee raudteeinfrastruktuuri prognoositud kasutustasu Euroopa Liidu sisesele kaubaveole põhiteenuse eest liiklusgraafikuperioodiks 2016/2017, ning teha vastavas ulatuses igakuised 17(18)
3-16-2653 täpsustatud kasutustasu määramise otsused sama perioodi kohta. Kasutustasu tagantjärele määramine on võimalik põhjusel, et õigusakt nägi ette nii kasutustasu määramise kohustuse haldusorganile kui ka selle tasumise kohustuse raudteeveo-ettevõtjale, kellele oli eraldatud läbilaskevõimeosa (RdtS u.r § 59). Seetõttu ei saanud kaebajal olla õiguspärast ootust, et kasutustasu ei tulegi talle osutatud teenuste eest maksta. Kuigi praegu kehtiv, 31. oktoobril 2020 jõustunud raudteeseadus ja selle rakendusaktid ei ole mõeldud reguleerima 2016/2017 liiklusgraafikuperioodi kasutustasu, tuleks uue otsuse tegemise korral kohaldada neid õigusakte lünga täitmiseks analoogia korras, sest toona kehtinud määruse nr 32 kesksed normid olid EL õigusega vastuolus. Kui uus Euroopa Liidu sisesele kaubaveole põhiteenuse eest määratav kasutustasu osutub tühistatud otsuse alusel tasutud kasutustasust väiksemaks, võib raudteeveo-ettevõtjatel tekkida enamtasutud summa osas alusetu rikastumise nõue kasutustasu saanud infrastruktuuri-ettevõtja vastu. Sama nõue võib raudteeveo-ettevõtjatel tekkida ka juhul, kui TTJA selle liiklusgraafikuperioodi kohta uut otsust ei tee. Sellisel juhul võib nõude ulatust mõjutada võlaõigusseaduse §-s 1033 sätestatu. Infrastruktuuri-ettevõtjal omakorda võib tekkida kahju hüvitamise nõue riigi vastu.
48.Lähtudes HKMS § 108 lg-st 1 ja § 109 lg-st 4, tuleb Riigikohtul asjas uut otsust tehes muuta menetluskulude jaotust ning kaebaja põhjendatud menetluskulud vastustajalt välja mõista. Kaebaja taotles halduskohtus, et tema kasuks mõistetaks välja 150 eurot riigilõivu ning 13 587 eurot 50 senti (ilma käibemaksuta) esindajakulu katteks. TJA 22. novembri 2016. a otsuse peale esitasid ühise kaebuse kaheksa äriühingut, sh kaebaja, kuid halduskohus tagastas ülejäänud seitsme äriühingu kaebused. Kaebaja ei saa nõuda teiste kaebajate tasutud riigilõivu hüvitamist (HKMS § 19 lg 2). Kaebaja tasus kolme otsuse vaidlustamiseks riigilõivu kokku 45 eurot. Seega on tõendatud menetluskulud halduskohtus 13 632 eurot 50 senti. Apellatsioonimenetluses tasus kaebaja riigilõivu 45 eurot ning palus enda kasuks välja mõista esindajakulud 10 305 eurot (ilma käibemaksuta). Seega on apellatsioonimenetluses tõendatud menetluskuludeks 10 350 eurot. Kassatsioonimenetluses taotles kaebaja, et tema kasuks mõistetaks välja 8887 eurot 50 senti (koos käibemaksuga). Vastustaja hinnangul ei ole esindaja vahetumisega seotud menetluskulud vajalikud ega põhjendatud (kokku 218 eurot koos käibemaksuga). Kolleegiumi hinnangul on nii esindaja vahetumisega seotud kui ka ülejäänud esindajakulu asja ajamiseks vajalikku töömahtu arvestades põhjendatud. Seega on kaebaja tõendatud ja põhjendatud menetluskulud kolme kohtuastme peale kokku 32 870 eurot. Kuna kaebus rahuldatakse hinnanguliselt pooles ulatuses, tuleb Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ametilt kaebaja kasuks välja mõista 16 435 eurot. Ülejäänud kulud jäävad kaebaja enda kanda. Vastustaja, kolmas isik ega kaasatud haldusorganid ei ole menetluskulude nimekirja ega kuludokumente kohtule esitanud. Seepärast jäävad nende võimalikud menetluskulud nende endi kanda (HKMS § 109 lg 1).
49.Vastavalt kassatsioonkaebuses märgitule tuleb kautsjon tagastada Advokaadibüroo COBALT OÜ arveldusarvele nr EE262200221062863828 Swedbankis (HKMS § 107 lg 4). (allkirjastatud digitaalselt)
18(18)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.