Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Villem Lapimaa ja Iko Nõmm
Otsuse tegemise aeg ja koht
4. oktoober 2018, Tallinn
Haldusasja number
3-16-2653
Haldusasi
AS E.R.S. kaebus Tehnilise Järelevalve Ameti
22.novembri 2016. a otsuse nr 1-10/16-433, 1. märtsi 2017. a otsuse nr 1-10/17-077 ja 29. märtsi 2017. a otsuse nr 1-10/17-121 tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 22. juuni 2017. a otsus
Menetlusosalised
Kaebaja – AS E.R.S., esindaja v.adv Rauno Ligi Vastustaja – Tehnilise Järelevalve Amet, esindajad Mariann Loide, Heigo Saare ja Valmond Mikli Kolmas isik – AS Eesti Raudtee, esindajad Guido Gritsenko ja Kristel Kongi Kaasatud haldusorgan – Majandusja Kommunikatsiooniministeerium, esindajad Ain Tatter, Indrek Laineveer ja Ivar Siska
Menetluse alus ringkonnakohtus
AS E.R.S. apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
29. august 2018
RESOLUTSIOON
Jätta rahuldamata AS E.R.S. 29. augusti 2018. a vastuväide kohtu tegevusele seoses apellandi 14. augusti 2018. a menetlusdokumendi lisades 2–4 esitatud täiendavate tõendite haldusasja nr 3-16-2653 materjalide juurde võtmata jätmisega.
Jätta rahuldamata AS E.R.S. taotlus Euroopa Kohtult eelotsuse küsimiseks.
Jätta AS E.R.S. apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 22. juuni 2017. a otsus haldusasjas nr 3-16-2653 muutmata.
Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 5. novembril 2018 (HKMS § 212 lg 1).
3-16-2653 Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Tehnilise Järelevalve Amet (TJA) määras 22.11.2016 otsusega nr 1-10/16-433 raudteeseaduse (RdtS) § 63 lg-te 1 ja 6 ning majandus- ja kommunikatsiooniministri 28.04.2008 määruse nr 32 „Raudteeinfrastruktuuri kasutustasu arvestamise metoodika“ § 11 lg 1 alusel AS Eesti Raudtee raudteeinfrastruktuuri prognoositud kasutustasu 11.12.2016 algavaks liiklusgraafikuperioodiks järgmiselt: „1.
Kasutustasu põhiteenuse eest:
1.1.Püsikulu:
kaubavedu: reisivedu:
6,39116
eurot rong/km kohta; eurot rong/km kohta.
1.2.Muutuvkulu:
kaubavedu: reisivedu:
0,00447 0,00447
eurot brutotonn/km kohta; eurot brutotonn/km kohta.
Kasutustasu lisateenuste eest:
2.1.Raudteeinfrastruktuuri seisuteede kasutamise eest: 582 573,00 eurot, mis teeb seisutee ühe kilomeetri hinnaks 39 177,74 eurot aastas;
2.2.Veoalajaamade, kontaktvõrgu ja veoelektri ülekandeliinide kasutamise ning veoelektri tarbimise tagamise ühe kilomeetri hinnaks 277,61 eurot ühes kuus kontaktvõrgu kogupikkuse (260,9 km) kohta.“
2.TJA parandas 21.02.2017 otsusega nr 1-10/17-063 ilmse ebatäpsuse TJA 22.11.2016 otsuses nr 1-10/16-433, muutes selle p 1.1 järgmiselt: „1.1. Püsikulu:
kaubavedu: reisivedu:
6,39
eurot rong/km kohta; eurot rong/km kohta.“
3.Tehnilise Järelevalve Amet määras 01.03.2017 otsusega nr 1-10/17-077 AS Eesti Raudtee raudteeinfrastruktuuri 2017. a jaanuarikuu täpsustatud kasutustasu 11.12.2016 alanud liiklusgraafikuperioodil järgmiselt: „1.
Kasutustasu põhiteenuse eest:
1.1.Püsikulu:
kaubavedu: reisivedu:
6,39000
eurot rong/km kohta; eurot rong/km kohta. 2(19)
3-16-2653
2.2.Muutuvkulu:
kaubavedu: reisivedu:
0,00447 0,00447
eurot brutotonn/km kohta; eurot brutotonn/km kohta.
Kasutustasu lisateenuste eest:
2.1.Veoalajaamade, kontaktvõrgu ja veoelektri ülekandeliinide kasutamise ning veoelektri tarbimise eest jaanuaris 74 020,5055 eurot kontaktvõrgu kogupikkuse kohta.
2.2.Raudteeinfrastruktuuri seisuteede kasutamise eest jaanuaris 49 614,7335 eurot, mis teeb seisutee ühe kilomeetri hinnaks 3336,5658 eurot.“
4.Tehnilise Järelevalve Amet määras 29.03.2017 otsusega nr 1-10/17-121 AS Eesti Raudtee raudteeinfrastruktuuri 2017. a veebruarikuu täpsustatud kasutustasu 11.12.2016 alanud liiklusgraafikuperioodil järgmiselt: „1.
Kasutustasu põhiteenuse eest:
1.1.Püsikulu:
kaubavedu: reisivedu:
6,39000
eurot rong/km kohta; eurot rong/km kohta.
1.2.Muutuvkulu:
kaubavedu: reisivedu:
0,00447 0,00447
eurot brutotonn/km kohta; eurot brutotonn/km kohta.
Kasutustasu lisateenuste eest:
2.1.Veoalajaamade, kontaktvõrgu ja veoelektri ülekandeliinide kasutamise ning veoelektri tarbimise eest veebruaris 66 857,2308 eurot kontaktvõrgu kogupikkuse kohta.
2.2.Raudteeinfrastruktuuri seisuteede kasutamise eest veebruaris 44 813,3077 eurot, mis teeb seisutee ühe kilomeetri hinnaks 3013,6723 eurot.“
5.AS E.R.S. esitas 21.12.2016 Tallinna Halduskohtule kaebuse TJA 22.11.2016 otsuse nr 1-10/16-433 tühistamiseks (haldusasi nr 3-16-2653). AS E.R.S. esitas 31.03.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse TJA 01.03.2017 otsuse nr 1-10/17-077 ja 29.03.2017 otsuse nr 1-10/17121 tühistamiseks (haldusasi nr 3-17-721). Tallinna Halduskohus liitis 07.04.2017 määrusega haldusasjad ühte menetlusse (liidetud haldusasi nr 3-16-2653).
6.AS E.R.S. palus kaebustes tühistada TJA 22.11.2016 otsus nr 1-10/16-433, 01.03.2017 otsus nr 1-10/17-077 ja 29.03.2017 otsus nr 1-10/17-121. Raudteeinfrastruktuuri kasutustasu määramise metoodika diskrimineerib kaubavedusid võrreldes reisijatevedudega. Kuigi kaubaveoga tegelevate raudteeveo-ettevõtjate (sh kaebaja) osakaal raudteeinfrastruktuuri kasutamisel jääb alla 25%, maksavad nemad raudteeinfrastruktuuri kasutustasudena kinni enamuse taristu kasutamisega seotud kuludest. Vaidlustatud otsustest ega metoodikast ei nähtu kasutustasu arvestuse majanduslikku põhjendatust, vaid selle eesmärk on olnud tagada kulude kandmine kaubaveoga tegelevate ettevõtjate poolt. AS PricewaterhouseCoopers Advisors (PwC) on 2016. a-l analüüsinud AS-lt Eesti Raudtee 2014. a kohta saadud andmeid seoses raudteeinfrastruktuuri kuludega ning jõudis järeldusele, et majanduslikult põhjendatud ja mittediskrimineeriv oleks arvestada kasutustasu selliselt, et otsekulud jagatakse nii brutotonn/km kui ka rong/km põhjal ning muud kulud, mis kaasnevad raudtee olemasoluga ja ei ole otseselt seotud sellega, kas rongid liiklevad või mitte, jagatakse rong/km alusel kõikidele veoliikidele. Ainuüksi rongi raskusest lähtuv kasutustasu määramine on põhjendamatu, ebaõiglane ja diskrimineeriv. Kuigi näiteks 2016. a-l kasutasid reisijateveoga tegelevad ettevõtjad taristut 74% ulatuses, tasusid nad kasutustasu ainult 12% ulatuses, samas kui kaubaveoga tegelevad ettevõtjad kasutasid taristut 26% ulatuses ja pidid tasuma 88% 3(19)
3-16-2653 kasutustasust. Metoodika on vastuolus Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) art 106 lg-ga 1 ja art 107 lg-ga 1, sest reisijateveoga tegelevatele ettevõtjatele antud majanduslik eelis on käsitatav ebaseadusliku riigiabina. Kujunenud olukord on viinud AS Eesti Raudtee turgu valitseva seisundi kuritarvitamiseni (konkurentsiseaduse (KonkS) § 16), sest tingimusi, millega kaubaveoga tegelevad ettevõtjad peavad teenuse ostmisel kinni maksma ka reisijateveoga tegelevate ettevõtjate kulud, võib pidada ebaõiglasteks ja võrdväärses olukorras erinevate tingimuste pakkumiseks, samuti kokkuleppe objektiga mitteseotud lisakohustuse seadmiseks. Majandus- ja taristuministri 19.08.2016 määruse nr 51 „Raudteeinfrastruktuuri kasutustasu arvestamise metoodika“ § 14 (samuti majandus- ja taristuministri 17.10.2016 määruse nr 63) rakendamine TJA 22.11.2016 otsuses on vastuolus õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtetega. Kuni uue metoodika vastuvõtmiseni kehtis ca 10 aastat metoodika, mille kohaselt lähtuti kasutustasu arvestamisel 75% suurusest avaliku reisijateveo osakaalust. Avaliku reisijateveo osakaal on pidevalt suurenenud ning kõik raudteeveo-ettevõtjad olid oma äritegevuses arvestanud, et kui kaubaveomahud langevad alla metoodikas toodud määra, siis muutub ka kasutustasude arvestamise viis ja kord (st kaubavedude vähenemisest tingitud kahjude leevendamiseks vähenevad kaubavedudele rakendatavad tasud). Metoodika muutmine selliselt, et 75% osakaalu saavutamise asemel toimuks pööre alles siis, kui avaliku reisijateveo osakaal moodustab 90%, kujutab endast riigivõimu kuritarvitamist, sest regulatsiooni muudeti kaubaveoga tegelevate ettevõtjata kahjuks ja reisijateveoga tegelevate ettevõtjate kasuks. Metoodika ei arvesta Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21.11.2012 direktiivi 2012/34/EL nõuetega, mis on jäetud tähtajaks (16.06.2015) üle võtmata. Kui metoodika ei ole vastuolus põhiseadusega, tuleb see jätta kohaldamata vastuolu tõttu Euroopa Liidu (EL) õigusega.
7.Tehnilise Järelevalve Amet vaidles kirjalikus vastuses kaebustele vastu ning palus need jätta rahuldamata. Direktiiv 2012/34/EL ei ole 2016/2017 liiklusgraafikuperioodi prognoositud kasutustasu arvestamisel asjakohane. Direktiiv on Eesti õigusesse üle võetud 01.04.2016 jõustunud RdtS muudatuste ning majandus- ja taristuministri 19.08.2016 määrusega nr 51 kehtestatud uue metoodikaga, mida rakendatakse direktiivi art 31 lg-s 3 võimaldatud kuni 4-aastast üleminekuperioodi arvestades alates 10.12.2017 algavast liiklusgraafikuperioodist. 11.12.2016 alanud liiklusgraafikuperioodiks määratud prognoositud kasutustasu on RdtS § 63 lg 1 järgi arvestatud varasema metoodika alusel, millega oli Eesti õigusesse üle võetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26.02.2001 direktiiv 2001/14/EÜ. Euroopa Komisjoni transpordi ja energeetika direktoraat on 24.11.2005 kinnitanud metoodika vastavust EL õigusele ja see seisukoht on jätkuvalt asjakohane, sest EL õigus ei olnud enne direktiivi 2012/34/EL jõustumist muutunud. Metoodikas sätestatud ja TJA otsuste aluseks võetud kasutustasu komponentide (püsi- ja muutuvkulud) jaotus- ja arvestuspõhimõtted tagavad võrdsed ja mittediskrimineerivad kasutustasud eri raudteeveo-ettevõtjatele, kes osutavad samalaadses turuosas samaväärseid teenuseid. RdtS § 63 lg 1 kohaselt on metoodikas sätestatud kasutustasu arvestamise alused TJA-le siduvad. Metoodikas sätestatud lähenemine võimaldab kasutustasude määramisel arvestada erinevat teenust osutavate raudteeveo-ettevõtjate poolt raudteetaristu kasutamisega avalduvat mõju tulenevalt turusegmendi eripärast (nt veeremi tüübist, kaalust, kauba liigist jne). Selline lähenemine põhineb direktiivil 2001/14/EÜ, mille art 4 lg 5 ja art 8 lg 3 kohaselt on turusegmentide eristamine lubatud eeldusel, et sama turusegmendi võrreldavate teenuste suhtes kohaldatakse ühetaolisi kasutustasusid (sama põhimõtte sätestavad direktiivi 2012/34/EL art 29 lg 3 ning art 32 lg-d 1 ja 5). Kaebaja viidatud PwC analüüs lähtus ebaõigest eeldusest, et reisijatevedu ja kaubavedu on võrdsed, mistõttu tuleb see jätta tähelepanuta. TJA otsused ei pea sisaldama põhjendusi metoodika kui kohaldatava õigusakti vastuvõtmise kohta. Kaebajal ei saanud ka enne 11.12.2016 jõustunud metoodika muudatusi olla tegelikku õiguspärast ootust maksta 2016/2017 liiklusgraafikuperioodil vähem kasutustasu, sest avalikuks reisijateveoks tellitud rong/km osakaal arvestatakse terve liiklusgraafikuperioodi keskmise veomahu alusel, 4(19)
3-16-2653 mis selgub alles perioodi lõppedes ega ole seni kordagi ületanud 75% (rääkimata 90%). TJA 01.03.2017 ja 29.03.2017 otsustest nähtuvate reaalselt kasutatud veomahtude põhjal näib, et avalikuks reisijateveoks tellitud rong/km keskmine jääb ka 2016/2017 liiklusgraafikuperioodil alla 75%.
8.Kolmas isik AS Eesti Raudtee palus jätta kaebused rahuldamata. Raudteeinfrastruktuuri kasutustasu määramine RdtS ja metoodika alusel ei ole vastuolus EL õigusega, sest direktiiv 2012/34/EL on Eesti õigusesse üle võetud 01.04.2016 jõustunud RdtS muudatustega. RdtS § 50 alusel eelistatakse avalikule raudteele juurdepääsu osas reisijateveoga tegelevaid raudteeveo-ettevõtjaid ning KonkS § 16 keelab rakendada raudteeveo-ettevõtjate suhtes erinevaid tingimusi üksnes võrreldes teiste samal tegevusalal (s.o reisijatevedu või kaubavedu) tegutsevate ettevõtjatega.
9.Kaasatud haldusorgan Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (MKM) leidis, et kaebused ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Kohaldatav metoodika ei diskrimineeri kaubaveoga tegelevaid raudteeveo-ettevõtjaid, sest reisi- ja kaubarongid ei tegutse samal kaubaturul. Kaubaveoga tegelevate raudteeveo-ettevõtjate erinev kohtlemine reisijateveoga tegelevatest raudteeveo-ettevõtjatest on põhjendatud, sest nende põhjustatud kulu infrastruktuurile on suurem. Rasked kaubarongid kulutavad raudteetaristut oluliselt rohkem kui kerged reisirongid. Reisirongid liiguvad sõidugraafiku järgi, kuid kaubarongidele eraldatud läbilaskevõime osa on jäänud sageli kasutamata. Püsikulu maksmise kohustus tagab, et vedaja maksab teatud osa infrastruktuuri kuludest (mis kaasnevad ka siis, kui vedusid ei toimu), sõltumata läbilaskevõime osa tegelikust kasutamisest. Reisirongid on kaubarongidest ka oluliselt kiiremad, mistõttu kasutavad need raudteetaristut ajaliselt vähem ja nende mõju infrastruktuuri läbilaskevõimele on väiksem. Metoodika on koostatud põhimõttel, et reisi- ja kaubarongide proportsionaalne osa kogukulude katmisest vastaks nende põhjustatud kulule. Metoodika on kooskõlas EL õigusega, mida kinnitab Euroopa Komisjoni poolt kasutustasude osas rikkumismenetluse alustamata jätmine. EL õigusega (sh direktiiviga 2012/34/EL ja riigiabi reeglitega) on kooskõlas ka uus metoodika. AS Eesti Raudtee ei saa kuritarvitada oma turgu valitsevat seisundit, sest kasutustasu määrab TJA. Metoodika § 8 muudatus ei ole vastuolus õiguskindluse ega ka laiemalt avaliku huvi ootustega.
10.Tallinna Halduskohus jättis 22.06.2017 otsusega AS E.R.S. kaebuse rahuldamata ja menetluskulud menetlusosaliste endi kanda. Kaebaja ei väida, et kasutustasu oleks tulnud määrata uue metoodika alusel, kuid väidab, et kohaldatud metoodika ja TJA 22.11.2016 otsus on vastuolus direktiiviga 2012/34/EL (põhjenduste p 39, art 32 lg 1), sest raudteeinfrastruktuuri kulud hõlmavad ka mõistlikku ärikasumit ja raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjate kulude jaotamise meetodite aluseks ei ole võetud parimaid teadmisi kulude tekke põhjustest. RdtS § 59 lg 8 kohaselt määratakse raudteeinfrastruktuuri kasutustasu valdkonna eest vastutava ministri kehtestatud metoodika alusel. Uue metoodika väljatöötamine oli tingitud direktiivi 2012/34/EL nõuete ülevõtmisest Eesti õigusesse. Uue metoodika § 13 järgi tuli TJA 22.11.2016 otsuse tegemisel kohaldada varasemat metoodikat. Direktiivi 2012/34/EL art 64 lg 1 kohaselt oli selle ülevõtmise tähtaeg 16.06.2015. Direktiiv 2012/34/EL on võetud Eesti õigusesse üle 01.04.2016 jõustunud RdtS redaktsiooniga ja 19.08.2016 vastu võetud uue metoodikaga. Seega on ekslik kaebaja väide, et direktiiv 2012/34/EL on jäetud Eesti õigusesse tähtaegselt üle võtmata. RdtS § 63 lg-st 1 lähtudes kohaldub TJA-le direktiivi 2012/34/EL art 31 lg 3 alalõik 3 ning 2016/2017 liiklusgraafikuperioodi prognoositud kasutustasu arvestamisel ei olnud direktiiv 2012/34/EL asjakohane ega kuulunud kohaldamisele. Vaidluse lahendamisel asjassepuutuvad metoodika § 6 lg-d 1–5 ja 7 ning § 8 lg-d 1–5 (v.a lg 3 kolmas lõik ja lg 5 kolmas lõik) ei ole vastuolus põhiseaduse (PS) §-dega 11, 12 ja 29. Vaidlust 5(19)
3-16-2653 ei ole selles, et nii kaubaveoga kui ka reisijateveoga tegelevad ettevõtjad on raudteeveoettevõtjad RdtS § 3 p 11 tähenduses ning mõlemad kasutavad pakutava teenuse osutamiseks raudteetaristut, millega kaasneb kohustus tasuda raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjale kasutustasu. Kuna kaubaveo-ettevõtjad ja reisijateveo-ettevõtjad ei tegutse samas turusegmendis, on nende erinev kohtlemine kasutustasude määramisel põhjendatud, sest nende põhjustatud kulu taristule on erinev. Ka direktiivi 2001/14/EÜ art 4 lg 5 ja art 8 lg 3 kohaselt tuleb ühetaoliselt kohelda üksnes samas turusegmendis tegutsevaid raudteeveo-ettevõtjaid. Kasutustasu diferentseerimine lähtuvalt rongide füüsilistest iseärasustest ja sellest tulenevalt raudteeinfrastruktuuri erineva kulutamise astmest ei tingi raudteeveo-ettevõtjate diskrimineerimist. Muu hulgas näeb RdtS § 59 lg 1 ette, et kasutustasu määramisel võetakse arvesse teenuse iseloomu, kestust, turu olukorda ning raudteeinfrastruktuuri kulumi astet, samuti raudteeveeremi koosseisu, seisundit ja veokiirust. Kaebaja ei ole esitanud tõendeid, et kaubaveo-ettevõtjate ja reisijateveoettevõtjate põhjustatud kulu raudteeinfrastruktuurile oleks samasugune ning seda ei kinnita ka PwC analüüs. Turusegmentide eripärasid (sh veeremi tüüp, kaal, rongide kiirus jne) arvestades ei ole metoodika vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega ning kaebaja kui juriidiline isik ei kuulu PS § 29 isikulisse kaitsealasse. Lähenemine, kus kasutustasu püsikulude osas põhineb konkreetseks liiklusgraafikuperioodiks tellitud rong-kilomeetritel ning muutuvkulude osa arvestamisel võetakse aluseks brutotonnkilomeetrid, võimaldab kasutustasude määramisel arvestada erinevat teenust osutavate raudteeveo-ettevõtjate poolt raudteetaristule avaldatavat eripärast mõju. Kaebaja viidatud PwC analüüs ei ole asjakohane, sest selle eesmärk oli töötada AS-le Eesti Raudtee välja võimalikud metoodikad direktiivi 2012/34/EL ja rakendusmääruse (EL) 2015/909 rakendamiseks, kuid praegusel juhul ei kuulunud direktiiv 2012/34/EL kohaldamisele. Analüüsis on välja toodud, et kasutustasude arvestamine direktiivi 2001/14/EÜ alusel on erinev direktiivis 2012/34/EL sätestatust, mistõttu ei ole senine ja uus metoodika võrreldavad. PwC analüüsist ei saa järeldada, et kehtiva metoodika alusel määratud kasutustasud oleksid diskrimineerivad. Kaebajal puudub subjektiivne õigus nõuda konkreetse metoodika rakendamist. Kasutustasu diferentseerimine lähtuvalt rongide füüsilistest iseärasustest ja sellest tulenevast raudteetaristu erineva kulutamise astmest ei kujuta endast kaubaveoga tegelevate raudteeveo-ettevõtjate diskrimineerimist. Puudub alus kahelda MKM-i selgitustes kaubarongide ja reisirongide erineva mõju kohta raudteeinfrastruktuurile. Kaebaja ei ole vaidlustanud TJA 22.11.2016 otsuse aluseks võetud raudteetaristu kulusid (v.a mõistliku ärikasumi arvestamist vastavalt direktiivile 2012/34/EL, mis ei ole aga asjakohane). Metoodika ei ole vastuolus ka riigiabi reeglite (ELTL art 107 lg 1) ega turgu valitseva seisundi kuritarvitamise normistikuga (ELTL art 106 lg 1). Reisijateveoettevõtjate erinev kohtlemine kasutustasude määramisel ei ole käsitatav riigiabina, vaid raudteeinfrastruktuuri kasutustasu määramisel on erinevate turusegmentide erinev kohtlemine lubatav. Kaebaja kui kaubaveo-ettevõtja ei tegutse samas turusegmendis reisijateveoettevõtjatega, mistõttu puudub nende vahel konkurents, mida võidakse kahjustada. Tegemist ei saa olla ka turgu valitseva seisundi kuritarvitamisega, sest kasutustasu määrab TJA, mitte monopoolses seisundis olev AS Eesti Raudtee. Uue metoodika § 14 ei riku õiguskindluse ega õiguspärase ootuse põhimõtteid. Varasema metoodika soodsam mõju kaebaja jaoks oleks avaldunud üksnes juhul, kui 2016/2017 liiklusgraafikuperioodil moodustab avalikuks reisijateveoks tellitud rong-kilomeetrite osakaal vähemalt 75% selleks liiklusgraafikuperioodiks tellitud rong-kilomeetrite koguarvust. TJA 22.11.2016 otsuse seletuskirja kohaselt moodustavad 2016/2017 liiklusgraafikuperioodiks eraldatud läbilaskevõimeosadel põhinevad reisijateveo rong-kilomeetrid 75,82% kõigist rongkilomeetritest. TJA on samas selgitanud, et metoodikas sätestatud osakaal arvestatakse terve liiklusgraafikuperioodi keskmise veomahu alusel ning selgub alles liiklusgraafikuperioodi lõppedes. Olukorras, kus reisijateveo maht ei ole senini kordagi ületanud 75% ja selle ületamine 6(19)
3-16-2653 ei ole ka 2016/2017 tõenäoline, siis ei oleks kaebajale ka normide muutmata jätmisel kaasnenud tegelikkuses soodsamat olukorda võrreldes nende muutmisega. Kaebajal puudus lisaks enne muudatuste tegemist õigustatud ootus, et 2016/2017 liiklusgraafikuperioodiks tellitud reisijateveo rong/km osakaal on vähemalt 75%. Isegi juhul, kui metoodika muudatus riivas kaebaja õiguspärast ootust, oli see avalikes huvides põhjendatud, sest kaubaveomahtude järsu vähenemise korral peaksid reisijateveo-ettevõtjad hakkama maksma ebamõistlikult kõrget kasutustasu ning erinevalt kaubavedudest ei rakenduks neile ka kasutustasude ülempiir. Avalikes huvides on tagada avaliku reisijateveo teenuse pakkumine ning on paratamatu, et kui turul toimuvad ootamatud ja ebamäärased muutused, siis võib mõne turusegmendi olukord halveneda. Metoodika § 8 lg-d 2–5 muudeti majandus- ja taristuministri 19.08.2016 määrusega nr 51 ning muudatus hakkas kehtima 11.12.2016. Kuna kaebajat teavitati muudatusest 04.08.2016 e-kirjaga, sai ta muudatusest teada veidi üle nelja kuu enne selle kehtima hakkamist. Tegemist ei ole sedavõrd ulatusliku muudatusega, mis oleks nõudnud pikemalt etteteavitamist. Kuna TJA 22.11.2016 otsus on antud metoodika rakendamiseks, ei pidanud otsus sisaldama selgitusi selle andmise aluseks oleva õigusakti vastuvõtmise asjaolude kohta. Kasutustasu määramise aluseks võetud näitajate kohta on selgitused esitatud metoodika eelnõu seletuskirjas. Kuigi TJA 22.11.2016 otsus oli algsel kujul formaalselt vastuolus metoodika § 8 lg-ga 3, on see vastuolu kõrvaldatud TJA 21.02.2017 otsusega ning kaebajale on ka arved esitatud korrektse ühikuhinnaga 6,39000 eurot. Seega ei kuulu TJA 22.11.2016 otsus tühistamisele. Kaebaja väited TJA 01.03.2017 ja 29.03.2017 otsuste õigusvastasusest põhinevad eeldusel, et nende aluseks olnud TJA 22.11.2016 otsus on õigusvastane. Kuna TJA 22.11.2016 otsus oli TJA 21.02.2017 otsusega parandatud kujul õiguspärane, siis on õiguspärased ka TJA 01.03.2017 ja 29.03.2017 otsused. Kuna TJA 21.02.2017 otsust ei saa käsitada kaebuse osalise õigeksvõtmisena (TJA on õigeksvõttu selgesõnaliselt eitanud), jäävad kaebaja menetluskulud tervikuna tema enda kanda.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
11.AS E.R.S. palub 24.07.2017 apellatsioonkaebuses (täiendatud 14.08.2018) halduskohtu otsus tühistada ja teha asjas uus otsus, millega rahuldada tema kaebused. Halduskohtu otsuses puudub igasugune sisuline analüüs vaidluse põhiküsimuse osas ehk kas rakendatav metoodika tingib selle, et kaubaveo-ettevõtjad maksavad rohkem kasutustasu, kui on nende poolt taristule põhjustatud kulud, ja seega tasutakse osaliselt kulusid, mille peaksid kinni maksma reisijateveoettevõtjad. Kohtuotsus põhineb sisuliselt TJA ja MKM-i paljasõnaliste väidete refereerimisel. Apellant jääb esimese astme kohtus esitatud seisukohtade juurde ja palub nendega arvestada. Vaidlust ei ole selles, et metoodika ja TJA 22.11.2016 otsuse kohaselt peavad enamuse kasutustasust maksma kaubaveo-ettevõtjad. Selle ebavõrdsuse tingib metoodika, mille kohaselt juhul, kui reisijateveo osakaal jääb alla 90%, siis tasuvad 30% AS Eesti Raudtee kuludest (nn püsikulud) ainult kaubaveo-ettevõtjad ja 70% AS Eesti Raudtee kuludest (nn muutuvkulud) tasutakse lähtuvalt sellest, kui raske on rong. Arvestades kaubarongide suuremat raskust, tähendab see, et sisuliselt tasuvad kaubaveo-ettevõtjad lisaks ca 90% muutuvkuludest. Peamiseks küsimuseks ongi see, kas kaubarongid põhjustavad sedavõrd rohkem kulusid, et kuigi nad kasutavad raudteeinfrastruktuuri ca kolm korda vähem kui reisirongid, peavad nad maksma ligi 90% kasutustasust? Halduskohus ei ole sellele vastanud, vaid piirdus üldsõnalise seisukohaga, et kaubarongide ja reisirongide erinevus võimaldab kasutustasu diferentseerimist ning seda ei saa pidada diskrimineerimiseks. Halduskohus ei hinnanud sisuliselt, kas metoodika jagab kasutustasu maksmise kohustuse põhjendatult ja õiglaselt. Nimetatud küsimuses on PwC analüüs asjakohane ja sellega tuleb vaidluse lahendamisel arvestada. Kuigi PwC analüüsi 7(19)
3-16-2653 eesmärk oli töötada välja võimalikud metoodikad direktiivi 2012/34/EL ja rakendusmääruse (EL) 2015/909 rakendamiseks, kajastab see siiski kolmanda isiku kehtivat kuluarvestust ja seda, millised kulud on majanduslikult põhjendatud omistada kaubaveole ja millised reisijateveole. Tegemist on majandusliku faktiküsimusega, mis ei sõltu kohaldatavast direktiivist vmt. PwC jõudis analüüsis järeldusele, et majanduslikult põhjendatud ja mittediskrimineeriv oleks arvestada kasutustasu selliselt, et kulud, mida otseselt põhjustavad vastavalt reisijateveoettevõtjad ja kaubaveo-ettevõtjad, jagatakse nii brutotonn/km kui ka rong/km põhjal ning muud kulud, mis kaasnevad raudtee olemasoluga ja ei ole otseselt seotud sellega, kas rongid liiklevad või mitte, jagatakse rong/km alusel kõikidele veoliikidele. Üksnes kulud (faktiliselt ca 12-13% AS Eesti Raudtee kogukuludest), mis on otseselt seotud raudteetaristu kulumisega veetud tonnide mõjul, tuleks jagada brutotonn/km põhjal. Ülejäänud ca 87-88% kogukuludest tuleks jagada rong/km põhjal, sest nende kulude osas ei oma rongi raskus mingit tähendust. Seetõttu on viimati nimetatud kulude puhul põhjendamatu võtta tasuarvestuse aluseks brutotonn/km, nagu seda näeb ette kehtiv metoodika. Kohaldatava metoodika järgi võtavad 30% AS Eesti Raudtee kulude (nn püsikulude) kandmisest osa aga ainult kaubaveo-ettevõtjad ning ülejäänud 70% AS Eesti Raudtee kuludest (nn muutuvkulud) jagatakse lähtuvalt brutotonn/km, mis tähendab, et valdava osa sellest maksavad taas kaubaveo-ettevõtjad. Kokkuvõttes peavad kaubavedajad tasuma ca 90% kasutustasust, mis kujutab endast nende ilmset diskrimineerimist. Näiteks PwC analüüsi järelduste kohaselt tasusid kaubaveo-ettevõtjad 2014. a-l kasutustasu ca 19,5 miljoni euro ulatuses rohkem, kui oli nende poolt põhjustatud kulu. Apellant ei nõua ühegi konkreetse metoodika rakendamist, vaid soovib üksnes kasutustasu määramist õiglases suuruses. MKM kui metoodika väljatöötaja ega TJA kui metoodika rakendaja pole suutnud esitada mis tahes tõendeid või arvutusi, mis kinnitaksid, et metoodika on majanduslikult põhjendatud. Halduskohus on põhjendamatult ignoreerinud väidet, et reisijateveo-ettevõtjate soovitud suuremad kiirused ja sellega kaasnevad täiendavad ohutusnõuded nõuavad AS-lt Eesti Raudtee olulisi investeeringuid (suuremaid kulutusi) raudteetaristusse, mistõttu tingivad reisijateveo-ettevõtjad suuremaid kulusid, kuid metoodika ega TJA 22.11.2016 otsus ei võta seda üldse arvesse. MKM on selgitanud, et senises metoodikas sisaldunud protsendimäärad olid kehtestatud selleks, et hõlmata ühte metoodikasse kahe erineva raudteetaristu kasutustasu põhimõtted, mis kinnitab igasugune majandusliku seose puudumist AS Eesti Raudtee kuludega. Direktiiv 2012/34/EL kuulub asjas kohaldamisele ning metoodika ja TJA 22.11.2016 otsus on sellega vastuolus. Kuigi direktiiv 2012/34/EL võeti näiliselt üle 01.04.2016 jõustunud RdtS-i muudatustega, määratakse 2016/2017 liiklusgraafikuperioodi kasutustasud RdtS § 115 lg 9 järgi jätkuvalt kuni 31.03.2016 kehtinud RdtS-i redaktsiooni kohaselt, millega ei olnud direktiivi veel üle võetud. Direktiivi 2012/34/EL art 31 lg 3 alalõigust 3 ei tulene mingit alust jätta direktiivi ja selle põhimõtteid õigeaegselt (hiljemalt 15.06.2015) üle võtmata. Viidatud säte puudutab üksnes otseste kulude arvutamise korda, mitte muid direktiivist tulenevaid põhimõtteid ja nõudeid. Nii metoodika kui ka TJA 22.11.2016 otsus oleksid pidanud kasutustasu määramisel kajastama ka direktiivist tulenevad põhimõtteid, sh ei tohtinud kuluna kajastada AS Eesti Raudtee ärikasumit. TJA 22.11.2016 otsuse aluseks olev metoodika on lisaks vastuolus PS §-dega 11, 12, 31, 32 ja 113. Metoodika diskrimineerib kaubaveoettevõtjaid ja kohtleb neid ebavõrdselt võrreldes reisijateveo-ettevõtjatega (PS § 12 rikkumine), sellist regulatsiooni ei saa pidada proportsionaalseks (PS § 11 rikkumine), vaid see takistab kaubaveo-ettevõtjate ettevõtlusvabadust (PS § 31 rikkumine) ning kohustab neid maksma oma vahenditega kinni teiste isikute tegevust ja kulusid (PS §-de 32 ja 113 rikkumine). Kuigi kaubaveo ja reisijateveo puhu on tegemist kahe erineva turusegmendiga, on neid kahte segmenti võimalik infrastruktuuri kasutamisel ja selle eest tasu määramisel eristada ja erinevalt kohelda üksnes põhjendatud ja objektiivsetest kriteeriumitest lähtuvalt (st vastavalt taristu kasutusele ja põhjustatud kuludele). Metoodika on vastuolus riigiabi reeglitega (ELTL art 107 lg 1), sest 8(19)
3-16-2653 riigiabi tingimused ei eelda, et sellega kahjustatakse otseselt konkurentsi reisi- ja kaubavedude vahel, vaid võimalikku konkurentsi kahjustamist või moonutamist tuleb vaadata laiemalt. Lisaks on selge, et kuna kauba- ja reisijatevedu toimub ühel ja samal taristul, siis konkureerivad nad selles osas omavahel infrastruktuuri kasutamise pärast (vt Euroopa Komisjoni 27.08.2003 lahend nr COMP/37.685 (GVG/FS), p 49; samuti Esimese Astme Kohtu 15.08.1998 otsus nr T-374/94, T-384/94 ja T-388/94). Metoodika on vastuolus ka turgu valitseva seisundi kuritarvitamise regulatsiooniga (ELTL art 106 lg 1 ning KonkS § 16 ja ELTL art 102 koostoimes; vt ka Euroopa Kohtu 17.07.2014 otsus nr C-553/12 P, p-d 41-42), sest Eesti riik on loonud olukorra, kus kaubaveo-ettevõtjad maksavad kulusid rohkem, kui nad ise tekitavad. Asjaolu, et kehtestatud metoodikast lähtuva ebaõiglase ja diskrimineeriva kasutustasu määrab TJA kui riigiasutus, ei piira kuidagi AS Eesti Raudtee ja riigi enda vastutust turgu valitseva seisundi kuritarvitamise eest. ELTL art 106 mõte ongi, et riik ei saa luua mingeid meetmeid, mille tagajärjeks on riigiettevõtte poolt oma seisundi kuritarvitamine. Uue metoodika § 14 ja senise metoodika 11.12.2016 jõustunud muudatused on vastuolus õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtetega. Kasutustasu arvestamisel lähtuti ligi 10 aastat avaliku reisijateveo kuni 75% osakaalust ning 2016. a alguses võis kaubaveomahtude languse tõttu prognoosida, et avaliku reisijateveo osakaal suureneb 75%-ni. Ka TJA 22.11.2016 otsuse kohaselt on 2016/2017 liiklusgraafikuperioodiks eraldatud läbilaskevõimeosade järgi reisijateveo osakaal 75,82%. See tähendanuks metoodika kohaselt kasutustasu arvestamise viisi ja korra pöördumist kaubaveo-ettevõtjate kasuks. MKM on muudatuse vajalikkust põhjendanud samuti asjaoluga, et senise korra säilimisel muutuks kasutustasu arvestamine vastupidiseks ning reisijateveod hakkaksid maksma varasemast suuremat tasu ja kaubaveod seega väiksemat. Sellises olukorras ei ole alust väita, et apellandil ei saanud olla ootust, et tellitud reisijateveo osakaal 2016/2017 liiklusgraafikuperioodiks moodustab vähemalt 75%. Apellant oli soodsama raudteeinfrastruktuuri kasutustasu rakendumisega arvestanud ka läbirääkimistel ja sõlmitavates kokkulepetes. Põhjendatud ei ole halduskohtu viide avalikule huvile, sest kui riik soovib reisijateveo-ettevõtjaid doteerida, peab ta seda tegema ise ja oma vahenditega (kui see on lubatud), mitte panema vastavat doteerimiskohustust kaubaveo-ettevõtjatele. Avalikes huvides on pigem see, et kaubavedu ei kaoks täielikult ära, sest vastasel korral jääks kogu raudteetaristu ülalpidamine reisijatevedude või riigi kanda. TJA 22.11.2016, 01.03.2017 ja 29.03.2017 otsused on õigusvastased ja tuleb tühistada ning metoodika tunnistada PS-ga vastuolus olevaks ja/või jätta see kohaldamata vastuolu tõttu EL õigusega. Kui ringkonnakohus ei peaks nõustuma apellandiga EL õiguse kohaldamise osas, siis tõusetub vajadus küsida Euroopa Kohtult eelotsust. Kuna TJA võttis kaebuse vähemalt osaliselt õigeks ja muutis algset otsust 21.02.2017 otsusega, tuleb vastavas osas jätta menetluskulud vastustaja kanda. TJA 22.11.2016 otsuse ja selle aluseks olnud metoodika õigusvastasust kinnitab ka TJA 31.10.2017 otsus nr 1-10/17-378, millega määrati AS Eesti Raudtee raudteeinfrastruktuuri kasutustasu 10.12.2017 algavaks 2017/2018 liiklusgraafikuperioodiks (AS E.R.S. on nimetatud otsuse vaidlustanud haldusasjas nr 3-17-2634, mis on Tallinna Halduskohtu menetluses). TJA on viidatud otsuses sisuliselt kinnitanud, et senine metoodika ei arvestanud mis tahes osas sellega, missugune veoliik missugused kulud põhjustab ja peaks need seega kandma. Isegi TJA enda arvutustest nähtub, et tegelikult mõjutavad raskemad kaubarongid (nn kaalufaktor) ainult ca 26% AS Eesti Raudtee kuludest (apellandi hinnangul veelgi vähem) ning vähemalt 74% kulude osas ei oma kaalufaktor rolli ja nende kulude kandmine peaks sõltuma ainult taristu kasutusest (sõidetud rong/km) ehk enamuses peaksid need tasuma reisijateveod. Seega on nüüdseks ilmne, et kaubavedajad pidid tasuma infrastruktuuri kasutustasu oluliselt rohkem kui nad tegelikult kulusid põhjustasid. Kaubaveo-ettevõtjad on hinnanud, et kasutustasu praegune suurus kaubaveole ei ole konkurentsivõimeline ja pärsib kaubavedajate ligipääsu taristule.
9(19)
3-16-2653
12.Tehnilise Järelevalve Amet vaidleb 08.09.2017 vastuses apellatsioonkaebusele vastu ning palub selle jätta rahuldamata, jäädes ka varasemalt esitatud seisukohtade juurde. TJA ja MKM on selgitanud, et raudteetaristu kasutustasu arvestamiseks ei ole olemas ühte õiget metoodikat ning põhjendamatu on eeldada, et kohus asuks erinevaid metoodikaid võrdlema või koguni töötama välja mingit ainuõiget metoodikat. Direktiiv 2012/34/EL reguleerib kasutustasu arvestamise kõrval ka mitmeid teisi raudteevaldkonna spetsiifilisi küsimusi. Konkreetselt kasutustasu arvestamist puudutavad üksnes direktiivi art-d 29–37. Erinevus senise metoodika ja direktiivi 2012/34/EL vahel seisneb peamiselt otsekulude arvestamise alustes (st varasemalt olid need määratlemata, kuid nüüd on vastav metoodika kehtestatud rakendusmäärusega (EL) 2015/909). Nende põhimõtete ülevõtmiseks ongi direktiivi art-s 64 nähtud ette erinev tähtaeg. Apellandi väited metoodika ja TJA 22.11.2016 otsuse vastuolust direktiivi 2012/34/EL põhimõtetega tuleb seetõttu jätta tähelepanuta. Halduskohtul puudus vajadus PwC analüüsi põhjalikumalt käsitleda, sest see pole praeguses vaidluses asjassepuutuv tõend (st kuna analüüs oli koostatud direktiivi 2012/34/EL ja rakendusmääruse (EL) 2015/909 põhimõtete alusel, mis pole asjakohased). Apellant on lisaks teinud PwC analüüsist (mis käsitleb kolme erinevat metoodikat) ekslikke järeldusi ning ka PwC analüüsis endas on osaliselt eksitud reisijateveoettevõtjate ja kaubaveo-ettevõtjate erisuste arvestamisel. Kasutustasu määramine direktiivi 2012/34/EL ja uue metoodika alusel ei ole võrreldav kasutustasu määramisega direktiivi 2001/14/EÜ ja varasema metoodika alusel. Võrreldes raudteetaristu kasutamise intensiivsust, moodustab reisijateveo maht rong/km järgi 73,7% ja brutotonn/km järgi 15,5% ning kaubaveo maht rong/km järgi 26,3% ja brutotonn/km järgi 84,5%. Halduskohus on õigesti leidnud, et kasutustasu diferentseerimine ei kujuta endast kaubaveo-ettevõtjate diskrimineerimist. Eestis kasutusel olevad reisirongid kaaluvad 124–176 tonni, kuid AS Eesti Raudtee infrastruktuuril liikleva kaubaveo veeremi kogukaal võib olla kuni 5500 tonni. Uuringute põhjal on järeldatud, et hoolduse ja uuendamisega seotud kulud peaks jaotama kaalupõhise ühiku järgi, mis on tavapärane ka teiste EL liikmesriikide metoodikates (nt Läti, Prantsusmaa). Metoodikas sätestatud piirhindadest tulenevalt maksavad kaubaveo-ettevõtjad tegelikkuses isegi vähem kasutustasu, kui on nende poolt põhjustatud kulu, ning põhjendatud ei ole väide, et kaubaveoettevõtjad maksavad kinni reisijateveo-ettevõtjate põhjustatud kulud. Erinevate turusegmentide erinev kohtlemine raudteetaristu kasutustasu määramisel on lubatav ning oluline on, et konkreetse turusegmendi siseselt kehtiksid ühetaolised arvestuse alused.
13.Kolmas isik AS Eesti Raudtee leiab 13.09.2017 seisukohas, et apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata, jäädes oma varasemate seisukohtade juurde.
14.Kaasatud haldusorgan Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium leiab 11.09.2017 seisukohas, et apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ning tuleb jätta rahuldamata, jäädes ka varasemalt esitatud seisukohtade juurde. RdtS ja direktiivide kohaselt on raudteetaristu kasutustasu miinimumsuuruseks raudteekasutajate põhjustatud otsesed kulud, mis moodustavad vaid ca 20% raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja kogukuludest. Ülejäänud taristu majandamise kulude (ca 80% raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja kogukuludest) katmine on jäetud haldusorgani kaalutleda ning riik võib selleks rakendada lisatasusid, mis ei sõltu üldse sellest, kes konkreetselt mingit kulu tekitab. Need põhimõtted kehtivad nii direktiivi 2001/14/EÜ kui ka direktiivi 2012/34/EL kohaselt. Metoodikas toodud protsendimäärad on kehtestatud selleks, et kohandada ühte metoodikasse kahe erineva raudteeinfrastruktuuri (s.o AS Eesti Raudtee ja Edelaraudtee Infrastruktuuri AS) kasutustasu põhimõtted. Apellatsioonkaebus rajaneb PwC analüüsile, mille eesmärk oli pakkuda välja võimalik kasutustasude arvestamise metoodika rakendusmääruse (EL) 2015/909 kohaldamiseks eeldusel et kasutustasu hakkab määrama AS Eesti Raudtee. Analüüsi kaaskirjas on välistatud selle kasutamine muul eesmärgil, mistõttu ei ole see tõendina asjassepuutuv ja selle kasutamine tõendina on ebaseaduslik. Apellant on PwC analüüsis kajastatud 2014. a algandmete alusel meelevaldselt tuletanud endale sobiva ja tema 10(19)
3-16-2653 hinnangul ainuõige metoodika 2016/2017 liiklusgraafikuperioodiks, jättes samas tähelepanuta, et analüüsis on kinnitatud nii senise kui ka uue metoodika vastavust Eesti ja EL raudteeõigusele. Samuti sisaldab PwC analüüs „majanduslikult põhjendatud kasutustasude metoodika“ kõrval samaväärse alternatiivina ka „veoliikide senist maksevõimet arvestavat kasutustasude metoodikat“. Seejuures maksavad mõlemad veoliigid täna PwC väljapakutust väiksemat tasu (kaubarongid kehtivas metoodikas sätestatud tasude ülempiiri tõttu ja reisirongid turutaluvuse kaalutlustest). Erinevatele turusegmentidele kehtestatud kasutustasude määramisel ei ole lähtutud AS Eesti Raudtee kogukulu tekkepõhisest jaotusprintsiibist, sest kasutustasud ei vastaks sellisel juhul erinevate turusegmentide maksevõimele. Seetõttu lasub riigil kohustus riigieelarvelistest vahenditest riigiabi andes tagada AS-i Eesti Raudtee tulude ja kulude tasakaal. AS Eesti Raudtee 2017. a eelarvelistest kuludest (kokku ca 54 mln eurot) kaetakse riigieelarvelistest toetustest üle poole, millele lisanduvad veel toetused investeeringuteks. Sellises olukorras jääb apellandi kaebuse eesmärk arusaamatuks. Sisuliselt näib, et ära langenud müügitulusid püütakse asendada riigieelarveliste toetustega. Kui raudteel toimuks ainult reisijatevedu, siis ei oleks vaja ehitada suure kandevõimega sildasid ja truupe ega panna maha suure koormustaluvusega rööpaid. Sõltumata sellest, kas 2016/2017 liiklusgraafikuperioodil kohaldub vana või uus direktiiv ja vastav kasutustasu arvestamise metoodika, ei sätesta ükski neist õigusaktidest kohustust määrata lisatasu raudteeinfrastruktuuri kasutamise eest selle alusel, kes konkreetselt mingi kululiigi raudteetaristu majandajale tekitab. Apellandi väited õiguspärase ootuse põhimõtte rikkumisest rajanevad prognoosidele ja hinnangutele, mitte tõenditele. Etteheited keelatud riigiabi ja konkurentsi kahjustamise kohta on alusetud ning jääb arusaamatuks, miks ei ole apellant senise tegevuse jooksul esitanud konkurentsi väidetava kahjustamise küsimuses kaebusi Konkurentsiametile kui raudtee tururegulaatorile.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
15.AS E.R.S. apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Halduskohtu vaidlustatud otsus on seaduslik ja põhjendatud ning selle muutmiseks või tühistamiseks puudub alus. Ringkonnakohus nõustub enamiku halduskohtu põhjendustega ega pea seetõttu vajalikuks neid kõiki üle korrata (HKMS § 201 lg-d 3 ja 4).
16.Ringkonnakohus jättis 29.08.2018 istungil apellandi 14.08.2018 seisukoha lisades 2–4 esitatud täiendavad tõendid (II kd, tl 64–88) HKMS § 62 lg 2 alusel haldusasja materjalide juurde võtmata, leides, et kuna need puudutavad vaidlustatud otsuste tegemisele järgnevat aega ehk raudteeinfrastruktuuri kasutustasu määramist 2017/2018 liiklusgraafikuperioodiks ja selle kohta tehtud TJA 31.10.2017 otsuse nr 1-10/17-378 (II kd, tl 44-63) vaidlustamist AS E.R.S. poolt haldusasjas nr 3-17-2634, siis ei ole tegemist praeguses vaidluses asjakohaste tõenditega. Apellant esitas uute tõendite tagasilükkamise peale kohtuistungil HKMS § 90 alusel vastuväite, mille ringkonnakohus jättis lahendamiseks kohtuotsusega. Ringkonnakohus leiab, et apellandi vastuväide kohtu tegevusele ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Ringkonnakohus võttis asja juurde TJA 31.10.2017 otsuse nr 1-10/17-378, millega apellant soovib tõendada, et varasemas otsuses rakendatud metoodika oli ebaõige. Kui uue metoodika alusel kehtestatud kasutustasud on varasematest selge põhjenduseta oluliselt väiksemad, võib see põhimõtteliselt viidata varasemate kasutustasude ülemäärasusele. Seetõttu on TJA 31.10.2017 otsus praeguses vaidluses asjakohane. Seevastu ülejäänud dokumendid (AS E.R.S 30.11.2017 kaebus TJA 31.10.2017 otsuse peale haldusasjas nr 3-17-2634 – II kd, tl 6470; ärikulude suurust kajastav väljavõte AS Eesti Raudtee 2017. a majandusaasta aruandest – II kd, tl 71; MTÜ Logistika ja Transiidi Assotsiatsiooni 14.08.2017 pöördumine TJA poole 2017/2018 liiklusgraafikuperioodiks kasutustasu määramise menetluses koos sellele lisatud 11(19)
3-16-2653 kümne raudteel toimuvate kaubavedudega tegeleva ettevõtja poolt ajavahemikul 29.06.2017– 17.07.2017 avaldatud seisukohtadega kasutustasu suuruse, turutaluvuse, maksevõimelisuse, konkurentsivõimelisuse jmt kohta – II kd, tl 72-88) puudutavad selgelt üksnes TJA 31.10.2017 otsuse õiguspärasuse küsimust, mis on vaidluse all haldusasjas nr 3-17-2634. Ringkonnakohtu hinnangul ei saa enam kui pool aastat pärast TJA 22.11.2016 otsuse nr 1-10/16-433 (I kd, tl 2435) andmist avaldatud seisukohad kuidagi tõendada TJA tegevuse õigusvastasust raudteetaristu kasutustasu määramisel 2016/2017 liiklusgraafikuperioodiks. Praeguses vaidluses saavad olla asjassepuutuvad üksnes 2016/2017 kasutustasu määramise menetluses väljendatud seisukohad, mis on haldusasja toimikus ka olemas (MTÜ Logistika ja Transiidi Assotsiatsiooni 16.11.2016 pöördumine – I kd, tl 22-22p; AS E.R.S. 17.11.2016 kiri nr 473 – I kd, tl 168-169).
17.Vaidlust ei ole selles, et TJA 22.11.2016 otsuse nr 1-10/16-433 (I kd, tl 24-35; 3-17-721 toimik, tl 6-17), mida on parandatud TJA 21.02.2017 otsusega nr 1-10/17-063 (I kd, tl 100), samuti TJA 01.03.2017 otsuse nr 1-10/17-077 (3-17-721 toimik, tl 27-34p) ja 29.03.2017 otsuse nr 1-10/17-121 (3-17-721 toimik, tl 36-42) tegemisel kuulus RdtS § 115 lg-st 9 tulenevalt kohaldamisele varasem majandus- ja kommunikatsiooniministri 28.04.2008 määrusega nr 32 kehtestatud metoodika alates 11.12.2016 kehtivas redaktsioonis (s.o arvestades selles majandus- ja taristuministri 19.08.2016 määrusega nr 51 ja 17.10.2016 määrusega nr 63 tehtud muudatusi). Vaidlust ei ole ka selles, et kuni 31.03.2016 kehtinud RdtS ja varasem metoodika ei võtnud arvesse Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21.11.2012 direktiivis 2012/34/EL, millega luuakse ühtne Euroopa raudteepiirkond, ega Euroopa Komisjoni 12.06.2015 rakendusmääruses (EL) 2015/909, milles käsitletakse rongiliikluse korraldamisega seotud otseste kulude arvutamise meetodeid, sätestatud nõudeid, vaid juhindusid Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26.02.2001 direktiivist 2001/14/EÜ raudteeinfrastruktuuri läbilaskevõimsuse jaotamise, raudteeinfrastruktuuri kasutustasude kehtestamise ja ohutustunnistuste andmise kohta (vt ka Riigikogu XIII koosseisu 129 SE seletuskiri).
18.Apellandi põhiväiteks on olnud see, et 2016/2017 liiklusgraafikuperioodiks määratud raudteetaristu kasutustasu ja selle aluseks olev metoodika diskrimineerib kaubaveo-ettevõtjaid võrreldes reisijateveo-ettevõtjatega. TJA ja MKM on rõhutanud, et direktiivi 2001/14/EÜ art 4 lg 5 ja art 8 lg 3 kohaselt tuli tagada, et kasutatav maksustamisskeem tooks kaasa ühetaolised ja diskrimineerimata tasud eri raudteeveo-ettevõtjatele, kes osutavad samalaadses turuosas samaväärse iseloomuga teenuseid, kuid erinevate turusegmentide erinev kohtlemine on lubatav. Halduskohus nõustus, et direktiiv 2001/14/EÜ ei nõudnud erinevate turusegmentide ühetaolist kohtlemist ning apellant ei ole ka ise väitnud, et varasem metoodika oleks olnud vastuolus direktiiviga 2001/14/EÜ. Vastuolu puudumist saab järeldada ka Euroopa Komisjoni transpordi ja energeetika direktoraadi 24.11.2005 vastusest nr E2/FJ/ACA D(2005)124379 (I kd, tl 95) AS Eesti Raudtee 01.02.2005 kaebusele, milles leiti, et kehtestatud kasutustasude arvestamise metoodika ei anna alust rikkumismenetluse algatamiseks. Kuigi nimetatud vastus puudutas majandus- ja kommunikatsiooniministri 01.06.2004 määrusega nr 144 kehtestatud metoodikat, mida rakendati alates 29.05.2005 alanud liiklusgraafikuperioodil, nähtub 28.04.2008 määruse nr 32 eelnõu seletuskirjast (EIS toimik nr 08-0230), et kaubaveo-ettevõtjate ja reisijateveoettevõtjate kasutustasu määradel on vahet tehtud juba alates kõige esimese metoodika kehtestamisest Raudteeameti peadirektori 21.12.1999 käskkirjaga nr 78. Seega on eri aegadel kehtinud metoodikad olnud olemuselt sarnased.
19.Ringkonnakohus möönab, et kuna direktiivi 2012/34/EL art 64 lg 1 kohaselt oli selle ülevõtmise tähtajaks 16.06.2015, kuid direktiiv võeti Eesti õigusesse üle alles 01.04.2016 jõustunud RdtS muudatustega, siis ei ole iseenesest korrektne väita, et direktiiv on võetud üle tähtaegselt. Kui direktiiv näeb aga uute kasutustasu arvestamise põhimõtete rakendamise osas
12(19)
3-16-2653 ette üleminekuperioodi, mis ei olnud 2016/2017 liiklusgraafikuperioodi lõpuks veel möödunud, siis ei saa apellandi õigusi iseenesest rikkuda asjaolu, et direktiivi pole tähtaegselt üle võetud.
20.Direktiivi 2012/34/EL art 31 lg 3 sätestab, et raudteetaristu kasutustasu juurdepääsu eest minimaalsele teenustepaketile ja teenindusrajatisi ühendavale infrastruktuurile kehtestatakse lähtuvalt kuludest, mis rongiliikluse korraldamisega otseselt kaasnevad, ning vastavate kulude arvutamise korra määrab Euroopa Komisjon (seda on tehtud rakendusmäärusega (EL) 2015/909), kusjuures raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja võib otsustada, et kohandab oma praktika selle korraga järk-järgult kuni 4-aastase perioodi jooksul alates rakendusaktide jõustumisest. Kuna rakendusmäärus (EL) 2015/909 jõustus 03.07.2015, peab üleminek olema toimunud hiljemalt 03.07.2019. Sarnaselt direktiivi 2001/14/EÜ art 4 lg-le 2 näeb direktiivi 2012/34/EL art 7 ette, et raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja põhiülesandeid (s.o läbilaskevõime jaotamine ja kasutustasude määramine) tohib anda üksnes asutusele või ettevõtjale, kes ise ei osuta raudteeveoteenuseid, ning kui raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja ei ole õigusliku vormi, organisatsiooni või otsuste tegemise poolest raudteeveo-ettevõtjatest sõltumatu, täidab vastavaid ülesandeid sõltumatu asutus, kellele kohaldatakse raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja suhtes sätestatut.
21.Eestis otsustati direktiivi 2012/34/EL ülevõtmisel säilitada RdtS § 63 lg-s 1 senine korraldus, mille kohaselt määrab raudteetaristu kasutustasu TJA. Seejuures nägi RdtS muutmise eelnõu algredaktsioon ette, et TJA määrab kasutustasu üksnes juhul, kui raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja ei ole sõltumatu (sh oli Konkurentsiamet kui reguleeriv asutus hinnanud AS-i Eesti Raudtee vedajatest sõltumatuks), kuid just AS-i E.R.S. 08.01.2016 ja 10.02.2016 ettepanekute alusel ning eelnõu algatanud Vabariigi Valitsuse vastuseisule vaatamata jäädi siiski selle juurde, et kasutustasu määrab TJA (vt Riigikogu majanduskomisjoni 11.02.2016 protokoll nr 50 ja 15.02.2016 protokoll nr 51, p 15a, samuti Riigikogu täiskogu 23.02.2016 istungi stenogramm, p 11). Kuigi RdtS § 63 lg-s 1 sätestatu kooskõla direktiivi 2012/34/EL varasema redaktsiooni art-ga 7 (samuti direktiivi 2001/14/EÜ art-ga 4) on AS-i Eesti Raudtee vedajatest sõltumatust eeldades iseenesest küsitav, sest direktiivide sõnastus võimaldas anda kasutustasu kindlaksmääramise pädevuse eraldiseisvale asutusele üksnes juhul, kui raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja ei ole raudteeveo-ettevõtjatest sõltumatu (vt ka Euroopa Kohtu 29.03.2013 otsus C-483/10: komisjon vs. Hispaania, p-d 40–49; 03.10.2003 otsus C369/11: komisjon vs. Itaalia, p-d 41–43), saaks raudteetaristu kasutustasu määramine TJA poolt rikkuda siiski üksnes AS-i Eesti Raudtee, mitte apellandi õigusi. Samuti tuleb märkida, et raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja sõltumatust käsitlev direktiivi 2012/34/EL art 7 on Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14.12.2016 direktiivi (EL) 2016/2370 (jõustus 24.12.2016, ülevõtmise tähtaeg 25.12.2018) kehtestamise tulemusel praeguseks asendatud uute art-tega 7–7f. Muu hulgas annab muudetud direktiivi 2012/34/EL art 7a lg 3 liikmesriikidele selgesõnalise volituse otsustada, et infrastruktuuri kasutustasude määramise ja rongiliinide jaotamisega tegelevad vastavalt kasutustasude määramise asutus ja/või rongiliinide jaotamise asutus, ning seda taristuettevõtja sõltumatusest olenemata. Kuna Eesti seadusandja on seni jätnud kasutustasu määramise TJA pädevusse, siis tuleb direktiivi 2012/34/EL art 31 lg-s 3 sätestatut mutatis mutandis kohaldada ka TJA suhtes (vt direktiivi algteksti art 7 lg 3 ja muudetud teksti art 7a lg 4). Seega on ainetu apellandi osutus, et kõnealuses sättes toodud järkjärgulise ülemineku võimalust saaks kasutada üksnes AS Eesti Raudtee kui taristuettevõtja.
22.Asja lahendamise seisukohalt ei oma tähtsust seegi, et direktiivi 2012/34/EL art 31 lg 3 kolmandas lõigus ettenähtud üleminekuperiood seondub üksnes rongiliikluse korraldamisega otseselt kaasnevate (ehk nn minimaalse juurdepääsupaketi teenuste) kulude arvutamisega, sest direktiivi 2012/34/EL art 32 lg-d 1 ja 2 võimaldavad täiendavalt kehtestada lisatasusid, mille eesmärk on kindlustada raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja kulude täielik tagasisaamine, võttes 13(19)
3-16-2653 samas arvesse turutaluvust ja tagades raudtee turusegmentide optimaalse konkurentsivõime. Direktiivi 2012/34/EL põhjenduste p-s 39 välja toodud lähtumine parimatest teadmistest kulude tekke põhjuste kohta puudutab selgelt üksnes otseste kulude jaotamist, sest vastavat nõuet poleks turusegmendi maksevõimest lähtuvate lisatasude määramisel võimalik objektiivselt kuidagi kohaldada. Kuna direktiivis ega selle alusel ei ole piiritletud taristuettevõtjate kogukulusid ning otseste kulude arvutamise osas (mis ärikasumit sisaldada ei tohi) kehtis TJA 22.11.2016 otsuse tegemise ajal direktiivi järgi üleminekuperiood, siis ei ole alust järeldada, et kuni 31.03.2016 kehtinud RdtS § 59 lg 3 redaktsioon või alates 01.04.2016 kehtivad RdtS § 59 lg-d 3, 31 ja 33 oleksid vastuolus direktiiviga 2012/34/EL põhusel, et kasutustasu ja lisatasu määramisel võetakse arvesse mh taristuettevõtja mõistlikku ärikasumit.
23.Direktiivi 2001/14/EÜ art-tes 4–12 ja direktiivi 2012/34/EL art-tes 29–37 sätestatud taristu ja teenuste kasutustasude normistiku üheks olulisemaks muudatuseks oligi see, et nn minimaalse juurdepääsupaketi teenuste eest võetav tasu peab olema selgelt eristatav ja selle arvutamiseks on rakendusmääruses (EL) 2015/909 nähtud ette kindlad nõuded. Rongiliikluse korraldamisega otseselt seotud kulude arvestusel põhineva nn minimaalse teenustepaketi tasu nägi seejuures ette juba direktiivi 2001/14/EÜ art 7 lg 3, kuigi seda polnud täpsemalt sisustatud. Olenemata sellest, et uue direktiivi järgi on nn minimaalse juurdepääsupaketi tasu arvutamine oluliselt muutunud, sätestavad direktiivi 2001/14/EÜ art 8 lg 1 teine lõik ja direktiivi 2012/34/EL art 32 lg 1 teine lõik siiski ühtemoodi, et kasutustasude suurus ei või välistada infrastruktuuri kasutamist selliste turusegmentide poolt, kes suudaksid tasuda vähemalt raudteeveoteenuse osutamisega otseselt kaasnevad kulud (st minimaalse juurdepääsupaketi tasu) + turu jaoks vastuvõetava tootluse / tulumäära (rate of return). Seega pole alust väita, et taristu kasutustasu tervikuna (s.o minimaalse teenustepaketi tasu + lisatasu) ei võiks üldse hõlmata taristuettevõtja mõistlikku ärikasumit. Lisaks näevad ka direktiivi 2012/34/EL art 29 lg 3 ning art 32 lg-d 1 ja 5 ette kohustuse tagada võrdsed ja mittediskrimineerivad kasutustasud eri raudteeveo-ettevõtjatele, kes osutavad samalaadses turuosas samaväärseid teenuseid, kuid erinevate turusegmentide osas võidakse siiski nõuda tõhusate, läbipaistvate ja mittediskrimineerivate põhimõtete alusel määratud lisatasusid (sh eristades vähemalt järgmist kolme segmenti: kaubavedu, avaliku teenindamise lepingu raames osutatavad reisijateveo teenused ning ülejäänud reisijatevedu).
24.PwC 15.04.2016 analüüsist (I kd, tl 36-75) ja selle kohta PwC 02.12.2016 kirjas (I kd, tl 77-78) antud täiendavatest selgitustest nähtuvalt oli projekti eesmärk pakkuda AS-le Eesti Raudtee välja uus raudteetaristu kasutustasu metoodika. Analüüsis on käsitletud kolme erinevat metoodika varianti (majanduslikult põhjendatud metoodika; otsekulude osakaalule tuginev metoodika; veoliikide senist maksevõimet arvestavat metoodika – vt lk 44) ning kuigi järeldustes soovitatakse peamiselt kaaluda majanduslikult põhjendatud või sellele lähedaste arvväärtustega metoodikat, ei tulene analüüsist, et tegemist oleks ainuvõimaliku metoodikaga. Vaidlust ei ole olnud fakti üle, et kaubaveo-ettevõtjad on tasunud raudteeinfrastruktuuri kasutustasu oluliselt suuremas määras kui reisijateveo-ettevõtjad. PwC 02.12.2016 selgituste kohaselt tasuti kaubavedude eest näiteks 2014. a-l kasutustasu 41 269 600 eurot ja reisijatevedude eest 3 095 957 eurot, kusjuures majanduslikult põhjendatud kasutustasud olnuks analüüsi koostajate hinnangul vastavalt 21 708 531 eurot ja 26 192 929 eurot. Apellant on sisuliselt seisukohal, et kui kasutustasud ei ole majanduslikult seostatavad konkreetsete teenuste osutamiseks tehtud kuludega või kui kasutustasud on eri turusegmentide osas erinevad, siis on kasutustasud järelikult õigusvastased. Sellise järelduse saaks teha üksnes tingimusel, et raudteetaristu kasutustasud ei või ühegi turusegmendi puhul olla suuremad konkreetse turusegmendiga seotud otsestest kuludest või peab olema tagatud ka eri turusegmentide ühetaoline kohtlemine. 14(19)
3-16-2653
25.TJA 22.11.2016 otsuses rakendatud metoodika (alates 11.12.2016 kehtivas redaktsioonis) § 3 lg 3 kohaselt lähtutakse põhi- ja lisateenuste kasutustasu arvestamisel taristuettevõtja vastavate teenuste kogukuludest (s.o osutatava teenusega seotud otsekulud, kapitalikulu, proportsionaalne osa üldkuludest ja mõistlik ärikasum). Praeguses asjas on vaidluse all üksnes põhiteenuse eest määratud diferentseeritud kasutustasu õiguspärasus ning apellant ei ole väitnud, et põhiteenuse eest kehtestatud kasutustasust kaetaks lisateenustega seotud kulusid (st ristsubsideerimise küsimus on tõstatatud n-ö põhiteenuse kulude siseselt). Metoodika § 6 jagab põhiteenuse kasutustasu kaheks komponendiks: püsikulude osa, mis põhineb tellitud rongkilomeetritel ja mille suurus ei sõltu osutatud teenuse kogusest (st eraldatud rongiliinide tegelikust kasutamisest või mittekasutamisest), ning muutuvkulude osa, mis põhineb tegelikel brutotonn-kilomeetritel ja mille suurus sõltub osutatud teenuse kogusest (st eraldatud rongiliini mittekasutamisel neid ei tasuta). Metoodika § 6 lg-d 2 ja 3 seostavad püsi- ja muutuvkulude protsentuaalse jaotuse (30/70 või 70/30) küll taristuettevõtja majandusaasta kuludega (põhiteenuse osas), kuid sisuliselt ei peegelda jaotus püsi- ja muutuvkuludeks ühegi konkreetse raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja kulustruktuuri (nt muutuvkulu hõlmaks üksnes raudteeveo-ettevõtja poolt raudteetaristu kasutamisega otseselt kaasnevaid kulusid taristuettevõtjale jne), vaid tegemist on olnud üksnes tingliku jaotusega (vt 28.04.2008 määruse nr 32 eelnõu seletuskiri, lk 5) ning faktiliselt on püsija muutuvkuludega (st kasutustasu püsi- ja muutuvosadega) seega pigem tegemist hoopis raudteetaristu kasutajate seisukohalt.
26.Varasema metoodika lähtekohaks oli raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja kogukulude katmine läbi kasutustasude ning raudteeveo-ettevõtjate maksevõimet (turutaluvust) arvestati ühelt poolt püsi- ja muutuvkulude jaotuse ja kandmise reeglitega ning teiselt poolt kasutustasu piirmäärade kehtestamisega. Metoodika § 6 lg 7 näeb ette, et kui liiklusgraafikuperioodil avaliku reisijateveoga tegelemiseks tellitud rong-kilomeetrite osakaal on väiksem kui 90% samaks perioodiks tellitud rong-kilomeetrite koguarvust, siis võetakse avaliku reisijateveo kasutustasu määramisel arvesse ainult muutuvkulu (mis moodustab metoodika § 6 lg 3 järgi sel juhul 70% taristuettevõtja kogukuludest). Metoodika § 6 lg 8 näeb ette, et kui liiklusgraafikuperioodil avaliku reisijateveoga tegelemiseks tellitud rong-kilomeetrite osakaal on vähemalt 90% samaks perioodiks tellitud rong-kilomeetrite koguarvust, siis võetakse kaubaveo kasutustasu määramisel arvesse ainult muutuvkulu (mis moodustab metoodika § 6 lg 2 järgi sel juhul 30% taristuettevõtja kogukuludest). Viidatud sätetest järeldub omakorda, et kui avaliku reisijateveo osakaal on väiksem kui 90%, siis jäävad püsikulud (30% taristuettevõtja kogukuludest) kaubaveo-ettevõtjate kanda ning kui avaliku reisijateveo osakaal on 90% või enam, siis jäävad püsikulud (70% taristuettevõtja kogukuludest) reisijateveo-ettevõtjate kanda. Metoodika § 8 lg-te 3 ja 5 kohaselt olid põhiteenuse kasutustasu püsi- ja muutuvkulude osade piirmääraks vastavalt 4,15–6,39 eurot rong/km kohta ja 0,00255–0,00447 eurot brutotonn/km kohta. Uue metoodika lähtekoht on nii TJA 31.10.2017 otsuse kui ka 19.08.2016 määruse nr 51 eelnõu seletuskirja (EIS toimik nr 16-0451) kohaselt oluliselt erinev, sest aluseks ei võeta mitte taristuettevõtja kogukulusid, vaid esmalt leitakse otsesed kulud rongiliikluse korraldamiseks (nn minimaalse juurdepääsupaketi tasu), mida peavad kandma kõik raudteetaristu kasutajad ühtemoodi, ning seejärel rakendatakse diferentseeritud lisatasusid vastavalt turusegmendi maksevõimele ja muudele kaalutlustele. Minimaalse teenustepaketi tasu ja lisatasud kokku ei saa mõistagi ületada taristuettevõtja kogukulusid.
15(19)
3-16-2653
27.Nii varasema kui ka uue metoodika puhul on oluline silmas pidada, et kasutustasudest finantseerib raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja kui loomulik monopol oma majandustegevust (direktiivi 2001/14/EÜ art 7 lg 1 ja direktiivi 2012/34/EL art 31 lg 1). Taristuettevõtjatele on esitatud range nõue pidada oma raamatupidamises põhi-, lisa- ja abiteenuste kohta eraldi tulude ja kulude arvestust (RdtS § 4 lg 2 ls 2). Samas ei ole taristuettevõtjatele pandud kohustust pidada täiendavalt eraldi arvestust näiteks selle üle, milline osa investeeringukuludest seondub kaubavedude ning milline osa reisijatevedude ootuste ja vajadustega või millised konkreetsed hooldus- või remondikulud on põhjustanud kaubarongidest või reisirongidest. Sellise arvestuse pidamine ei oleks ilmselt ka otstarbekas (isegi kui see oleks põhimõtteliselt võimalik), sest raudteetaristu mõistlik hooldamine ja arendamine saab toimuda üksnes kompleksselt ning kõigi turusegmentide (sh nende, kus hetkel ei pruugi tegutseda ühtegi raudteeveo-ettevõtjat) huvisid arvestades. Apellant on toonud välja, et reisirongid soovivad suuremaid kiirusi ja sellega kaasnevad lisakulud ohutuse tagamisele, mida kasutustasu metoodika ei arvesta. MKM on sellele etteheitele põhjendatult vastanud, et kaubarongide oluliselt suurema raskuse tõttu on jälle tarvis kasutada kõrgema koormustaluvusega rööpaid ning ehitada suurema kandevõimega sildu ja truupe, millega kaasnevad samuti lisakulud, mida kasutustasu metoodika ei arvesta. Samuti on reisirongid kiiremad ja liiklevad sõidugraafiku järgi, mistõttu on nende mõju raudtee läbilaskevõimele kaubarongide omast väiksem. Olukorras, kus põhiteenuse kulusid ei ole sisemiselt võimalik eristada konkreetsete turusegmentide kaupa ning samas moodustavad infrastruktuuri kasutustasudena kogutavad summad kokku vaid osa AS Eesti Raudtee kogukuludest (MKM-i hinnangul ca 50%, ülejäänud kaetakse muudest tuludest ja riigiabist), ei ole võimalik rääkida ka sellest, et kaubaveo-ettevõtjatele kehtestatud kasutustasude arvelt kaetakse reisijateveo-ettevõtjate kulusid.
28.Apellandiga ei saa nõustuda ka selles, et 11.12.2016 jõustunud metoodika muudatused, mis tehti majandus- ja taristuministri 19.08.2016 määruse nr 51 §-ga 14 ja 17.10.2016 määrusega nr 63 (s.o püsi- ja muutuvkulude jaotuse ja kandmise reeglite ümberpöördumise aluseks oleva avaliku reisijateveo osakaalu tõstmine seniselt 75%-lt 90%-le), rikkusid õiguspärase ootuse põhimõtet. Apellandi väitel prognoosis ta kaubaveomahtude languse tõttu juba 2016. a alguses, et 2016/2017 liiklusgraafikuperioodil suureneb avaliku reisijateveo osakaal 75%-ni ning arvestas oma äritegevuse planeerimisel sellega, et pöördub ka metoodikas ettenähtud püsi- ja muutuvkulude jaotus (s.o 30/70 asemel 70/30). Apellandi väited, et ta oli läbirääkimistes ja ka sõlmitavates kokkulepetes arvestanud soodsama infrastruktuuri kasutustasu rakendamisega, on jäänud üksnes paljasõnalisteks. Viide TJA 22.11.2016 otsuses toodud prognoosile (tabel 9), mille kohaselt võis reisijateveo osakaaluks kujuneda 75,82%, ei ole asjakohane, sest kõnealune prognoos ei saanud olla apellandile teada enne otsuse teatavakstegemist (TJA 07.11.2016 kirjaga nr 6-11/16-1186-004 arvamuse andmiseks esitatud otsuse projektis olid vastavad andmed veel täpsustamata – I kd, tl 10-21p). Sellele, et apellandil endal vastava prognoosi tegemiseks vajalikud andmed tegelikkuses puudusid, viitab ka AS-i E.R.S. 17.11.2016 kirjas nr 473 (I kd, tl 168-169) turuolukorda selgitavate andmete küsimine. Kõnealuseks ajaks olid metoodika §-des 6 ja 8 muudatused juba tehtud.
29.TJA 22.10.2016 otsuse aluseks olnud metoodika ei ole vastuolus PS §-dega 11, 12, 31, 32 ja 113. Nagu juba eespool märgitud, näevad erinevatele turusegmentidele erineva suurusega tasude kehtestamise võimaluse ette nii direktiivi 2001/14/EÜ art 4 lg 5 ja art 8 lg 3 kui ka direktiivi 2012/34/EL art 29 lg 3 ja art 32 lg 5. Olukorras, kus turusegmente on eristatud juba direktiivide tasandil, ei ole mõistlikku alust väita, et kaubaveo-ettevõtjaid ja reisijateveoettevõtjaid tuleks kasutustasude kehtestamisel kohelda võrdselt ning nende erinev kohtlemine kujutab endast diskrimineerimist. Raudteeveo-ettevõtjate võrdne kohtlemine on nõutav üksnes 16(19)
3-16-2653 minimaalse juurdepääsupaketi tasu osas, kuid mitte lisatasude osas. Seejuures ei olnud varasemale metoodikale tuginedes kehtestatud kasutustasu puhul piiritletud rongiliikluse korraldamisega seotud otseste kuludega seonduvat osa. Võttes aluseks 2017/2018 liiklusgraafikuperioodiks TJA 31.10.2017 otsusega kehtestatud minimaalse juurdepääsupaketi tasumäärad (0,54 eurot rong/km ja 0,00168 eurot brutotonn/km) ning rakendades neid 2016/2017 perioodiks eraldatud reisijateveo mahtudele (4 239 800 rong/km ja 725 283 000 brutotonn/km – vt TJA 22.11.2016 otsuse seletuskirja tabel 9, lk 20), kujuneks reisijateveoettevõtjate minimaalse teenustepaketiga seotud kuluks 3 507 967 eurot. Pidades silmas, et TJA 22.11.2016 otsuse alusel tuli reisijateveo-ettevõtjatel tasuda üksnes muutuvkulu 0,00447 eurot brutotonn/km kohta (mis oli metoodika § 8 lg 5 kohaselt maksimaalne piirmäär), kujunes nende kasutustasu kogusummaks 3 242 015 eurot. Kuna 2016/2017 kasutustasu määramisel ei olnud ega pidanudki olema otsekulusid eraldi määratud, siis saab toodud arvutuskäik olla mõistagi üksnes näitlik, aga sellele vaatamata ei ole tegemist sedavõrd olulise lahknevusega, mis annaks põhjust järeldada, et reisijateveo-ettevõtjatele määratud kasutustasu ei saanud ilmselgelt katta isegi nende osa taristuettevõtja otsestest kuludest. Seega ei ole põhjendatud ka väide kaubaveoettevõtjate diskrimineerimisest.
30.Kaubaveo-ettevõtjatele kehtestatud kasutustasu ei ole ringkonnakohtu hinnangul alust pidada ka ebaproportsionaalseks ja ettevõtlusvabadust ülemääraselt piiravaks. TJA veebilehe järgi (https://www.tja.ee/et/valdkonnad/infrastruktuuri-kasutustasu/tapsustatud-kasutustasu) ei ole AS Eesti Raudtee taristu kasutustasu alates 2013/2014 liiklusgraafikuperioodist muutunud ning see on vastanud metoodika § 8 lg-tes 3 ja 5 sätestatud maksimaalsetele piirmääradele. Seega on kasutustasud püsinud viimasel neljal aastal samal tasemel. Seejuures kehtestati kõnealused piirmäärad juba 08.05.2009 jõustunud muudatustega ja sellest ajast on elukallidus oluliselt tõusnud. Kuigi tuleb möönda, et kaubavedude maht raudteel on viimastel aastatel oluliselt vähenenud (nt 2013 – 64,9 mln tonni; 2014 – 52,5 mln tonni; 2015 – 41,1 mln tonni; 2016 – 35 mln tonni; 2017 – 36,4 mln tonni – http://www.stat.ee/389969), ei ole alust seostada seda ainuüksi või peamiselt raudteetaristu kasutustasude suurusega, vaid pigem viitab kaubavedude mahu jätkuv langemine ka perioodil, mil kasutustasu on püsinud muutumatuna, et tegelikud põhjused veomahtude vähenemiseks on mujal (nt seotud naaberriikide tegevusega). See ei tähenda, et riik ei võiks raudteekaubaveo turuolukorda arvestades ja sektori optimaalse konkurentsivõime kindlustamiseks senise kasutustasu suurust vähendada (nt piirmäärade kehtestamine 2009. a-l toimus nimelt kaubaveomahtude hüppelise languse tõttu – EIS toimik nr 09-0239), kuid tegemist on küsimusega, milles on riigil väga avar kaalutlusruum. Kohtul ei ole alust arvata, et kasutustasu arvutamise reeglite ja piirmäärade kehtestamine oleks toimunud meelevaldselt. Apellant ei ole väitnud, et teda koheldaks teiste kaubaveo-ettevõtjatega võrreldes ebavõrdselt või puuduks tal tegelik juurdepääs raudteetaristule.
31.Ringkonnakohus ei nõustu ka väidetega, et metoodika oleks vastuolus riigiabi reeglitega või turgu valitseva seisundi kuritarvitamise keeluga. Apellandi need väited lähtuvad eeldusest, et reisijateveo-ettevõtjad maksavad raudteeinfrastruktuuri kasutustasu põhjendamatult väikeses ulatuses ja kaubaveo-ettevõtjad omakorda põhjendamatult suures ulatuses (sh maksavad kaubavedajad kinni osa reisijateveo kuludest), mille osas ringkonnakohus selgitas eespool, et apellandi sellekohased järeldused on ekslikud. Sellest tulenevalt ei pea ringkonnakohus vajalikuks apellandi neil väidetel pikemalt peatuda.
32.TJA 21.02.2017 otsusega parandati TJA 22.11.2016 otsuse p-s 1.1 sisalduv ilmne viga, mis seisnes selles, et algselt oli kaubavedude kasutustasu püsikulude osaks määratud 6,39116 eurot rong/km kohta, kuid metoodika § 8 lg 3 järgi oli kasutustasu püsikulude osa maksimaalseks piirmääraks 6,39 eurot rong/km kohta. Viidatud piirmäär kehtestati 08.05.2009 jõustunud majandus- ja kommunikatsiooniministri 27.04.2009 määrusega nr 47, mis sätestas 17(19)
3-16-2653 piirmääraks 100 krooni rong/km kohta. Seoses euro kasutusele võtmisega 01.01.2011 teisendati piirmäärad majandus- ja kommunikatsiooniministri 22.12.2010 määruse nr 114 §-ga 6 ümber eurodesse 1 sendi täpsusega. Kuna metoodika § 8 lg 3 sätestab alates 01.01.2011 piirmääraks selgelt 6,39 eurot rong/km kohta (st eurodes määratud kindlas summas), siis on iseenesest ainetu TJA 22.11.2016 otsuses ja 22.02.2017 vastuses kaebusele toodud põhjendus, et piirmäär 6,39116 eurot rong/km kohta vastab algselt kroonides määratud piirmäärale, mis on jagatud läbi ametliku vahetuskursiga (1 euro = 15,6466 krooni). Sellele vaatamata, kuigi TJA otsuse muutmisega on apellant osaliselt saavutanud oma kaebuse eesmärgi, ei ole see samastatav kaebuse õigeksvõtuga HKMS § 159 tähenduses ega anna alust ka menetluse lõpetamiseks HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel ning sellega seonduvalt menetluskulude vastustaja kanda jätmiseks (HKMS § 108 lg 6). Apellant on pidanud enda õigusi rikkuvaks ka piirmäära 6,39 eurot rong/km kohta. Vastustaja on lisaks esitanud tõenditena AS Eesti Raudtee 30.11.2016 arve nr A0019352 (I kd, tl 98) ja 30.01.2017 arve nr A0019671 (I kd, tl 97), millest nähtub, et taristuettevõtja ei nõudnud ka enne TJA 21.02.2017 otsust apellandilt kasutustasu suuremas määras kui 6,39000 eurot rong/km kohta.
33.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 1 alusel jääb AS E.R.S. apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 22.06.2017 otsus muutmata.
34.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks kohtule esitada menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. Kolmanda isiku menetluskulud hüvitab tema poole vastaspool samade reeglite järgi nagu poolele ning kui vastaspool ei pea kulusid hüvitama, jäävad kolmanda isiku kulud tema enda kanda (HKMS § 108 lg 8). HKMS § 109 lg-st 2 juhindudes märgib ringkonnakohus, et AS E.R.S. on apellatsioonimenetluses tasunud riigilõivu 45 eurot (II kd, tl 9; II kd, tl 13) ja kandnud esindajakulusid 10 305 eurot ilma käibemaksuta (II kd, tl 91-96p; II kd, tl 101-103). Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata ja muutmata halduskohtu otsus, millega jäeti kaebus tervikuna rahuldamata, jäävad apellandi menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. TJA ega AS Eesti Raudtee ei ole apellatsiooniastmes kantud menetluskulude kohta andmeid esitanud, mistõttu jäävad vastustaja ja kolmanda isiku võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel nende endi kanda. Kaasatud haldusorgani MKM-i võimalikud menetluskulud jäävad HKMS § 24 lg 2 ja § 108 alusel samuti tema enda kanda.
(allkirjastatud digitaalselt) Tühistatud osaliselt Riigikohtu 17.12.2020 otsusega
RESOLUTSIOON
1.Tagastada kassatsioonkaebuse lisad 1-3.
2.Rahuldada kassatsioonkaebus osaliselt.
3.Tühistada Tallinna Halduskohtu 22. juuni 2017. a otsus ja Tallinna Ringkonnakohtu 4. oktoobri 2018. a otsuse resolutsiooni p-d 3 ja 4 osas, milles kohtud jätsid Tehnilise Järelevalve Ameti 22. novembri 2016. a otsuse nr 118(19)
3-16-2653
10/16-433, 1. märtsi 2017. a otsuse nr 1-10/17-077 ja 29. märtsi 2017. a otsuse nr 1-10/17-121 peale esitatud kaebuse rahuldamata Euroopa Liidu sisesele kaubaveole põhiteenuse eest määratud kasutustasu puudutavas osas. Ülejäänud osas jätta kassatsioonkaebus rahuldamata ning haldus- ja ringkonnakohtu otsused muutmata, asendades ringkonnakohtu otsuse põhjendused käesoleva otsuse põhjendustega.
4.Jätta majandus- ja kommunikatsiooniministri 28. aprilli 2008. a määruse nr 32 „Raudteeinfrastruktuuri kasutustasu arvestamise metoodika“ § 6 lg-d 3 ja 7 ning § 8 lg-d 3 ja 5, välja arvatud kasutustasu püsi- ja muutuvkulude maksimaalsete piirmäärade osas, Euroopa Liidu sisest kaubavedu puudutavas osas vastuolu tõttu Euroopa Liidu õigusega kohaldamata.
5.Rahuldada kaebus osaliselt. Tühistada Tehnilise Järelevalve Ameti
22.novembri 2016. a otsus nr 1-10/16-433, 1. märtsi 2017. a otsus nr 1-10/17077 ja 29. märtsi 2017. a otsus nr 1-10/17-121 osas, milles määrati kasutustasu Euroopa Liidu sisesele kaubaveole põhiteenuse eest. Jätta kaebus ülejäänud osas, st Eesti ja Venemaa vahelisele kaubaveole põhiteenuse eest määratud kasutustasu osas, rahuldamata.
6.Mõista Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ametilt AS E.R.S. kasuks välja menetluskulu 16 435 eurot.
7.Tagastada kautsjon.
19(19)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.