Eesti Vabariigi nimel Kohus Kohtunik Otsuse teatavakstegemine Haldusasja number
Tallinna Halduskohus Kristjan Siigur 25. august 2020, Tallinn 3-20-1042
Haldusasi
S. K. T., U. V., H. T., K.H., T. R., P. S., K. H., E. U., K. J., K. L., K. M. ja O.-J. R. kaebus Saue Vallavalitsuse 22. jaanuari 2020 korralduse nr 76 tühistamise nõudes.
Menetlusosalised
Kaebajad: S. K. T., U. V., H. T., K. H., T. R., P. S., K. H., E. U., K. J., K. L., K. M. ja O.-J. R. Kaebajate esindaja: v.adv Urmas Arumäe Vastustaja: Saue vald Esindaja: vallasekretär Kirsti Saar
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kaebus. Tühistada Saue Vallavalitsuse 22. jaanuari 2020 korraldus nr 76 „Projekteerimistingimuste määramine Laagri alevikus Tuulemurru tn kõnnitee (Pilliroo–Möldre tee) ehitusprojekti koostamiseks“.
2.Mõista Saue vallalt S. K. T., U. V., H. T., K. H., T. R., P. S., K.H., El. U., K. J., K. L., K. M. ja O.-J. R. kasuks solidaarselt välja menetluskulu 525 (viissada kakskümmend viis) eurot. Edasikaebamise kord: Menetlusosalistel on õigus kohtuotsuse peale esitada apellatsioonkaebus Tallinna Ringkonnakohtule hiljemalt 24. septembril 2020 (HkMS § 180, § 181 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud apellatsioonkaebusele võib esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HkMS § 184). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HkMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Tallinna Ringkonnakohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HkMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HkMS § 116 lg 6).
1.Saue Vallavalitsus andis 22. jaanuari 2020 korraldusega nr 76 (edaspidi „vaidlustatud korraldus“) projekteerimistingimused Laagri alevikus Tuulemurru tänava kõnnitee ehitusprojekti koostamiseks. Projekteerimistingimused sisaldavad muuhulgas plaani ning seal on märgitud, et projekteerimise raames tuleb „hinnata [...] kummale poole Tuulemurru tänavat kõnnitee rajada“, samuti on projekteerimistingimustes märgitud, et kõnnitee tuleb projekteerida 2 m laiuse AC 8 surf asfaltbetoonkattega kõnniteena, sadevete juhtimise küsimused tuleb lahendada imbkaevudena, kaaluda tuleb täiendavate liikluse rahustamise meetmete vajalikkust ning ette tuleb näha võimalikult palju olemasoleva kõrghaljastuse säilitamist.
KAEBAJATE NÕUE JA PÕHJENDUSED
-1-
2.Kaebajad, kes on Tuulemurru tänavaga külgnevate kinnisasjade omanikud ja elanikud, esitasid Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotlevad vaidlustatud korralduse tühistamist. Kaebajad heidavad sisuliselt ette seda, et vastustaja ei ole neid nõuetekohaselt projekteerimistingimuste andmisele eelnenud menetlusse kaasanud ning kaebajate hinnangul ei ole seadusega kooskõlas see, et kõnnitee täpset asukohta hakatakse välja selgitama alles pärast projekteerimistingimuste andmist. Kaebajad osutavad pärast vaidlustatud korralduse andmist koostatud asendiplaanile, kus on kõnealune kõnnitee kavandatud Tuulemurru tänava põhjaküljele, milline lahendus ei arvesta nende hinnangul aga väljakujunenud keskkonnaga ning kahjustab nende õigusi ja huve, sealhulgas põhjusel, et kõnnitee on kavandatud krundi piiridele liiga lähedale. Kaebajate hinnangul kaasneb jalgtee rajamisega liiklustihenduse suurenemine tänaval ja kavandatav jalgtee muudab Tuulemurru tänava transiittänavaks, eraldades muuhulgas ühtse rohelise asumiosa kaheks. Kaebajad on seisukohal, et ehitusseadustiku (edaspidi „EhS“) §-st 31 tulenevalt oleks projekteerimistingimuste andmine tulnud otsustada avatud menetluses, mida vald aga ei teinud.
VASTUSTAJA SEISUKOHT
3.Vastustaja palub kaebuse rahuldamata jätta, selgitades esiteks, et kuivõrd Tuulemurru tänava kõnnitee näol ei ole tegemist olulise avaliku huviga rajatisega EhS tähenduses, ei oleks ehitusprojekti koostamiseks projekteerimistingimusi üldse vaja anda olnud ning ehitusõiguse küsimused lahendataksegi tulevikus ehitusloaga. Vastustaja selgitab, et andis projekteerimistingimused selleks, et anda täpsemaid suuniseid projekteerijale ehitusprojekti koostamiseks. Vastustaja ei nõustu kaebajate etteheidetega, mis puudutavad nende kaasamata jätmist, selgitades, et vastustaja hindas kaebajate menetlusse kaasamise vajadust ning leidis, et see on vajalik ja otstarbekas alles pärast eskiisprojekti valmimist. Vastustaja leiab, et vaidlustatud korraldusega üksnes algatati menetlus, selgitamaks välja kergliiklustee parim võimalik asukoht, arvestades seejuures liiklusohutust, jalakäijate liikumistrajektoore, elanike parkimisharjumisi ja rajatava kergliiklustee ristumisi mahasõitudega ning olemasolevaid ja rajatavaid kõnniteid. Vastustaja rõhutab, et pärast nimetatud asjaolude selgitamist oli võimalik lahendusvariante huvitatud isikutele tutvustada.
KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED
4.Vaadanud läbi poolte seisukohad ja esitatud tõendid, leian et kaebus tuleb rahuldada põhjusel, et vastustaja on vaidlusaluse korralduse andmisega rikkunud eelkõige kaebajate õigust ausale ja arusaadavale haldusmenetlusele, andes EhS § 26 lg 2 punkti 1 alusel projekteerimistingimused ilma, et nendega oleks arusaadavalt reguleeritud olulisi küsimusi, mis konkreetset olukorda silmas pidades oleks pidanud olema või saanud olla projekteerimistingimuste esemeks ning selgitamata enne selliste projekteerimistingimuste andmist välja asjakohaseid ja ilmselgelt teineteisele vastanduda võivaid huve.
5.Möönan esmalt, et vaidlusaluse korralduse regulatiivne toime ning seetõttu ka reaalne võimalik mõju kaebajate subjektiivsetele õigustele on äärmiselt väike. Sisuliselt ei ole nimelt vaidlusaluse korraldusega kindlaks määratud ühtki Tuulemurru tänavale üldplaneeringu kohaselt ette nähtud kergliiklustee rajamisega seotud olulist asjaolu peale selle, et rajatav tee peab olema 2 meetri laiune AC 8 surf asfaltbetoonkattega kõnnitee ning et sadeveed tuleb koguda imbkaevudesse. Nõustuda ei saa seejuures kaebajate seisukohaga, et projekteerimistingimustes sellise kõnnitee ette nägemine on vastuolus üldplaneeringuga. Saue valla üldplaneeringu kaardil ja seletuskirjas1 on Tuulemurru tänavale ette nähtud kergliiklustee, täpsustamata, milline täpselt. Projekteerimistingimustes kirjeldatud tee on kergliiklustee üldplaneeringu tähenduses.
5.Teiseks tuleb märkida, et käesoleva vaidluse seisukohast on asjassepuutumatud kõik kaebajate väiteid, mis seonduvad nende asjaoludega, mis leidsid aset pärast vaidlustatud korralduse andmist. Nii et saa kaebajad projekteerimistingimusi vaidlustada eeskätt argumentidega, mis seonduvad 27. veebruaril 2020 koostatud asendiplaanil (kaebuse lisa 6) kajastatud lahendusega. Kõnealune asendiplaan on koostatud pärast vaidlustatud korralduse andmist, ent halduskohtumenetluse seadustiku (edaspidi „HkMS“) § 158 lõikest 2 tulenevalt tuleb haldusakti õiguspärasust hinnata haldusakti andmise aja seisuga. Vaidlustatud korraldusega antud projekteerimistingimustes ei ole kavandatava kergliiklustee täpset asukohta kindlaks
määratud ega otsustatud siduvalt seda, et tee ehitatakse tänava põhjapoolsele küljele, nagu see kajastub hiljem koostatud asendiplaanil.
6.Vaidlusaluse korralduse äärmiselt vähene regulatiivsus ei tähenda siiski seda, et selle andmine kaebajate õigusi ei rikuks. Leian, et kaebajatel on põhiseaduse §-st 14 ning haldusmenetluse seaduse § 5 lõikest 2 tulenevalt õigus ausale ja arusaadavale menetlusele nende huve ja õigusi puudutada võiva küsimuse üle otsustamisel. Kaebajateks on käesoleval juhul Tuulemurru tänavaga külgnevate kinnisasjade omanikud ja elanikud. Vaidlusalused projekteerimistingimused puudutavad Tuulemurru tänavale kõnnitee rajamist. Sellise kõnnitee rajamine on põhimõtteliselt küsimus, mille üle otsustamisel peab kohalik omavalitsus muuhulgas kaaluma ka kaebajate õigusi ja huve. See ei tähenda kaugeltki, et kaebajad saaksid kõnnitee rajamist pareerida pelgalt väitega, et see neile ei meeldi või et neile näib mõni muu liikluskorralduslik lahendus otstarbekam. Küll aga on ilmne, et asjaomase – ja üldplaneeringus ette nähtud – kõnnitee või kergliiklustee rajamiseks on mitmeid alternatiivseid võimalusi, mille vahel peab kohalik omavalitsus otsustuspädeva organina valima. Põhimõtteline valik tuleb teha eeskätt küsimuses, kummale tänava küljele kergliiklustee rajada. Üldplaneeringus ette nähtud kergliiklustee rajamise võimalike alternatiivide vahel valimiseks peab kohalik omavalitsus aga andma asjassepuutuvatele isikutele võimaluse oma seisukoht esitada ning vastandlike huvide korral neid kaaluma. Käesoleval juhul pidi vastustajale igal juhul ilmne olema, et erinevatel Tuulemurru tänaval asuvate kinnistute omanikel on erinevad huvid seonduvalt küsimusega, kummale tänavapoolele kõnnitee rajada. Iseenesest on usutav ka kaebajate väide, et kõnnitee rajamine suurendab tänaval jalgsi (või muul moel aeglaselt) liikujate hulka, mis omakorda vähendab kohalike elanike privaatsust ent suurendab ka liiklusohtlike olukordade tekkimise võimalusi (nt. olukorras, kus teatud hoovidest välja sõites ristub sõiduki trajektoor kõnniteega, mida kasutavad mõlemas suunas liikujad): need omakorda võivad olla argumentideks, mida kaaluda tee täpse asukoha või muude ehituslike parameetrite (näiteks kaugus krundipiiridest) kindlaks määramisel.
7.Eeltoodust tuleneb, et mingisuguses menetlusetapis, mis eelneb kõnnitee rajamise lõplikule otsustamisele, peab kohalik omavalitsus asjassepuutuvad huvid välja selgitama ja eelnimetatud kaalumise teostama. Asjassepuutuvate isikute õigus ausale ja arusaadavale menetlusele tähendab muuhulgas otsustuspädeva organi kohustust selgitada need huvid välja ja teha vajalikud kaalutlusotsused selleks kohases menetlusetapis võimalikult varakult. Võimalikult varase kaasamise eesmärk on muuhulgas vältida seda, et haldusorgan teeb enne huvide välja selgitamist mingisugused toimingud ja/või kulutused, mis lõpliku otsuse tegemisel – isegi kui mitte otseselt, siis varjatult – hakkavad omama kaalu erinevate alternatiivide vahel valimisel. Vastus küsimusele, milline on see kohane menetlusetapp, kus asjassepuutuvad huvid välja selgitada tuleb, sõltub suuresti sellest, kuidas otsustuspädev organ menetluse läbi viib ning millisteks seaduse kohaselt kas nõutavateks või võimalikeks etappideks menetlus jaguneb.
8.Käesoleval juhul on vastustaja otsustanud, et ehitusõigus Tuulemurru tänava kõnnitee rajamiseks tuleb kindlaks määrata läbi projekteerimistingimuste ja hilisema ehitusloa andmise. Leian, et selles olukorras on isikutel, kelle õigusi selle kõnnitee rajamine puudutada võib, põhimõtteliselt õigus esiteks sellele, et neis küsimustes, mille reguleerimine on seaduse kohaselt projekteerimistingimuste ülesanne, selgitatakse nende huvid välja projekteerimistingimuste menetluse käigus ning teiseks sellele, et need küsimused ka projekteerimistingimustes lahendatakse, mis annaks neile selge võimaluse vajaduse korral oma õiguste kaitseks edasisi samme astuda. Siinkohal on minu meelest põhjendamatu vastustaja poolt kohtumenetluses esitatud seisukoht, et konkreetsel juhul ei olnud projekteerimistingimuste andmine üldse vajalik. Iseenesest on vastustaja poolt EhS-i sätetele antav tõlgendus õige – olemasolevale tänavale üldplaneeringus ette nähtud kõnnitee lisamine ei eelda tingimata projekteerimistingimuste andmist. Käesoleval juhul on aga oluline, et kohalik omavalitsus ise pidas projekteerimistingimuste andmist vajalikuks ning andis EhS § 26 lg 2 punkti 1 alusel vaidlusaluse korralduse. Kuigi sellest korraldusest ei nähtu selgelt, miks projekteerimistingimuste andmist vajalikuks peeti, saab viitest EhS nimetatud sättele ning asjaolust, et ilmselgelt pole tegemist hoonega, järeldada vaid seda, et kohaliku omavalitsuse hinnangul on tegemist olulise avaliku huviga rajatisega. Kui teatud objektid – nagu vastustaja poolt viidatud staadion, golfiväljak või laululava – on seadusandja selgelt määratlenud olulise avaliku huviga rajatistena, siis ei välista miski seda, et kohalik omavalitsus kvalifitseerib sellisena ka mõne muu objekti seeläbi, et otsustab selle objekti rajamisega seotud ehitusõiguslike küsimuste lahendamiseks anda projekteerimistingimused.
-3-
9.Ka neil juhtudel, kui projekteerimistingimuste andmine ei ole seaduse kohaselt üheselt nõutav, võib kohalik omavalitsus seega otsustada need anda. Kui ta otsustab nõnda toimida, peab ta lähtuma seaduses projekteerimistingimuste andmist reguleerivatest sätetest. Vastasel juhul loob haldusorgani tegevus lihtsalt segadust ja eksitab isikuid, kelle õigusi lõppastmes tehtav otsust puudutada võib. Selline tegevus ei ole lubatav ega EhS mõttega kooskõlas. Lubatavaks ei saa pidada olukorda, kus haldusorgan annab teatud konkreetsel õiguslikul alusel haldusakti ja asub hiljem väitma, et kuna tegelikult sellist haldusakti tingimata vaja anda ei olnud ning kuna sisulises mõttes sellega suurt midagi ka reguleeritud ei ole, siis pole selle andmine ega sellele eelnev menetlus sootuks olulised. Vastustaja kirjalikust seletusest ilmneb sisuliselt, et vaidlusalune korraldus anti selleks, et reguleerida projekteerimisteenuse ostmiseks välja kuulutatava väikehankemenetluse tingimusi ja reguleerida valla ja projekteerimisteenuse osutaja vahelisi suhteid. Ühelt poolt ei ole see EhS alusel projekteerimistingimuste andmise eesmärgiks. Teisalt ei saa selle väitega ka nõustuda, sest mõned ehitusõiguse seisukohast olulised parameetrid – näiteks rajatava tee laius – on projekteerimistingimustes siiski sätestatud ning hiljem ehitusloa andmisel tuleb sellega arvestada. Projekteerimistingimused on avalik-õigusliku iseloomuga otsus, millega kohalik omavalitsus määrab kindlaks teatud ehitusõiguslikud parameetrid, millele vastava ehitise või rajatise püstitamine on lubatav ja millele vastavust hinnatakse hiljem ehitusloa andmise menetluses. See, et näiteks avalike teede ja tänavate ehitamise puhul on kohalik omavalitsus ise ka ehitustööde tellijaks, ei muuda projekteerimistingimuste õiguslikku iseloomu.
10.Eelnev tähendab seda, et kui vallavalitsus otsustas valida konkreetse tee ehitusõiguse kindlaks määramiseks sellise menetluskäigu, mille üheks etapiks oli projekteerimistingimuste andmine, siis pidi ta projekteerimistingimuste andmisele eelnenud menetluses selgitama välja asjassepuutuvate isikute huvid vähemalt neis küsimustes, mis projekteerimistingimuste ülesandeid silmas pidades oleks eelduslikult tulnud lahendada projekteerimistingimustega.
11.Antud juhul on kõne all kõnnitee rajamine olemasoleva hoonestusega tänavale, kus praegu on tee, mida kasutavad ühtaegu nii sõidukid, jalakäijad kui erinevate kergliiklusvahendite kasutajad. Projekteerimistingimustega lahendatavad küsimused on sätestatud EhS § 26 lõikes 4. Muuhulgas tuleneb viidatud lõike punktist 3, et asjakohasel juhul määratakse projekteerimistingimustega kindlaks ehitise või rajatise asukoht ning liikluskorralduse põhimõtted. Kui kohalik omavalitsus otsustab EhS § 26 lg 2 p 1 alusel anda projekteerimistingimused sellistel asjaoludel nagu käesoleval juhul – ehk kõnnitee rajamiseks olemasolevale tänavale – tuleb EhS § 26 lõikest 4 tulenevalt projekteerimistingimuste andmisel määrata vähemalt kindlaks kõnnitee paiknemine ühes või teises tänava ääres, vähemalt orienteeriv kaugus kruntide piiridest, samuti liikluskorralduse üldised põhimõtted. Nende tingimustega seotud isikute õigused ja huvid oleks tulnud seega välja selgitada enne projekteerimistingimuste andmist. Kui kohalik omavalitsus leiab, et projekteerimistingimuste andmine ei ole sellise tee rajamiseks vajalik, tuleb need andmata jätta ning vajadusel selgitada asjassepuutuvad huvid välja kas ehitusloa andmise menetluses või enne seda menetlust mingil muul moel. Kui aga otsustatakse projekteerimistingimused anda, tuleb seaduse kohaselt projekteerimistingimustega lahendamisele kuuluvate küsimustega seotud õigused ja huvid enne projekteerimistingimuste andmist välja selgitada. Seda vastustaja antud juhul teinud ei ole. On ilmne, et elamukruntidega ääristatud linnatänavale kõnnitee rajamine on küsimus, mis võib puudutada elamukruntide omanike huve ja seal elavate isikute õigusi. Nagu juba eespool öeldud, ei saa need isikud kõnnitee rajamist keelata, küll on nad isikuteks, kes vähemalt üldjuhul tuleb EhS § 31 lg 3 kohaselt menetlusse kaasata. Olemasoleva hoonestuse vahele uue või täiendava tee rajamiseks ehitusõiguse andmisel tuleb vähemalt kaaluda ka avatud menetluse läbi viimist.
12.Eeltoodut kokku võttes ei saa ausaks ja arusaadavaks haldustegevuseks pidada seda, kui haldusorgan annab haldusakti, mida nimetab projekteerimistingimusteks, samas reguleerimata seal olulisi ehitusõiguse andmisega seotud küsimusi ning soovides alles pärast selle akti andmist hakata välja selgitama huve muuhulgas sellistes küsimustes, mis projekteerimistingimuste andmist reguleerivate sätete kohaselt on projekteerimistingimuste esemeks. Neil asjaoludel tuleb vaidlusalune korraldus tühistada. Kõnealuse kergliiklustee rajamise, eeskätt selle täpse paiknemise üle otsustamise seisukohast oluliste asjaolude ja huvide välja selgitamiseks võib vastustaja – kui ta seda vajalikuks peab – alustada uuesti projekteerimistingimuste andmise menetlust või kui ta leiab, et projekteerimistingimuste andmine ei ole vajalik, on võimalik need küsimused lahendada ehitusloa menetluses.
-4-
13.HkMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HkMS § 109 lõigetest 1 ja 6 tulenevalt tuleb kaotanud poolelt teise poole kasuks välja mõista vajalikud ja põhjendatud menetluskulud. Kaebajad on taotlenud 180 euro suuruse riigilõivu ja 1308 euro suuruse õigusabikulu välja mõistmist. Riigilõivu on kaebajad eelnimetatud summas tasunud kaebuse esitamise eest ning see tuleb vastustajalt välja mõista. Õigusabikulu vastab esitatud arve kohaselt advokaadi tööle kokku 9 tunni ja 5 minuti ulatuses. Arvel kajastatud töödest seonduvad käesoleva kohtumenetlusega kaks viimast rida ehk tööd, mis on tehtud vastavalt tehtud 30. mail 2020 ja 1. juunil 2020 ning viimanegi vaid osaliselt, pidades silmas, et arve kohaselt hõlmab see ka vaide rahuldamata jätmise otsuse eelnõuga tutvumist. Viimatinimetatud tegevus, samuti ülejäänud arve ridadel kajastatud advokaadi töö puudutab ilmselgelt enne kohtusse pöördumist tehtud toiminguid, millega seotud kulu ei ole võimalik menetluskuluna teiselt poolelt välja mõista. Seega seonduvad käesoleva kohtumenetlusega kuludokumendis nimetatud kuludest üksnes kulud, mis vastavad umbes 4 advokaadi töötunnile. Pidades silmas, et kaebus sisaldas ka esialgse õiguskaitse taotlust, mis jäi rahuldamata ning vaidlustatud korralduse õiguspärasuse seisukohast hulgaliselt asjassepuutumatud väiteid selliste asjaolude kohta, mis leidsid aset pärast vaidlustatud korralduse andmist, tuleb kõnealusest kulust kaebajate kasuks välja mõista umbes 60%. Seega kokku tuleb vastustajalt kaebajate kasuks välja mõista 180+4x144x0,6≈525 eurot /allkirjastatud digitaalallkirjaga/ Kristjan Siigur kohtunik
-5-
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.