Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Janar Jäätma ja Oliver Kask
Määruse tegemise aeg ja koht
26.06.2020, Tallinn
Haldusasja number
3-20-778
Haldusasi
XX kaebus Justiitsministeeriumi kohustamiseks viia läbi teenistuslik järelevalve Tallinna Vangla suhtes ja Tallinna Vangla tegevuse õigusvastasuse tuvastamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – XX
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 15.05.2020 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
XX määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Võtta menetlusse XX määruskaebus Tallinna Halduskohtu 15.05.2020 määruse peale.
2.Jätta läbi vaatamata XX menetlusabi taotlus riigilõivu tasumise kohustusest vabastamiseks määruskaebuse esitamisel.
3.Jätta rahuldamata XX taotlus määruskaebuse läbivaatamiseks kohtuistungil.
4.Jätta XX määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 15.05.2020 määrus muutmata.
Määruse peale on õigus esitada määruskaebus Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.XX esitas Justiitsministeeriumile 10.12.2019 märgukirja, milles toob välja, et Tallinna Vangla ametnikud ei ole vastanud tema pöördumistele, on jätnud talle tutvustamata avavangla ja kinnise osakonna kodukorra, karistanud teda distsiplinaarkorras kodukorra rikkumise eest, kuigi talle ei ole kodukorda tutvustatud, on jätnud allkirjastamata distsiplinaarmenetluse protokolli, pole vaideid lahendanud tähtaegselt, vaidemenetluse viis läbi sama ametnik, kes viis läbi distsiplinaarmenetluse, distsiplinaarmenetluses arvestati valeväiteid, kaebaja viidi karistust kandma kartserikambrisse, kus oli kaamera, kuigi talle ei olnud määratud jälgimist, kartserikambris puudus riidenagi. Ühtlasi märkis kaebaja märgukirjas, et soovib, et Justiitsministeerium tegeleks eelkirjeldatud probleemidega ja kontrolliks Tallinna Vangla ametnike tööd.
3-20-778
2.Justiitsministeerium edastas märgukirja vastamiseks Tallinna Vanglale. Tallinna Vangla vastas märgukirjale 13.01.2020. Vastuse kohaselt oli kaebajal võimalik distsiplinaarmenetlusega seotud toiminguid vaidlustada vaidemenetluses ning vaidemenetluse läbimisel esitada kaebus halduskohtule. Kaebajale vastati 28.12.2019 seoses paigutamisega kambrisse, kus töötas kaamera ja puudus riidenagi. Isiklikus toimikus puudus küll allkirjaleht, et kaebajale on tutvustatud vangla kodukorda, kuid kaebaja on esitanud pöördumisi, milles viitab erinevatele kodukorra punktidele, mistõttu saab järeldada, et tal oli ligipääs kodukorrale. 03.03.2017 dokumendi kohaselt on ta teadlik kinnipeetava kohustustest, õigusakte saab kontaktisiku vahendusel, talle on selgitatud kaebuste esitamise korda. Avavangla kodukorraga oli võimalik tutvuda, kuigi allkiri võeti hiljem. Kinnisesse vanglasse paigutamisel anti kaebajale võimalus tutvuda kodukorraga. Kaebaja ei ole konkreetselt välja toonud, missugustele märgukirjadele ja kaebustele pole vastatud. Vangla ei tuvastanud, et vanglaametnike tegevus oleks olnud ebaseaduslik või ebaprofessionaalne. Seda selgitati kaebajale ka 29.11.2019 toimunud kohtumisel.
3.XX esitas Justiitsministeeriumile 28.01.2020 kaebusena pealkirjastatud avalduse, mis sisaldas etteheiteid selle kohta, et vangla on jätnud vastamata mitmetele tema esitatud pöördumistele, teda on karistatud kodukorra punktide rikkumise eest, kuigi talle ei ole kodukorda eelnevalt tutvustatud, ametnikud on distsiplinaarmenetlusi läbi viies ületanud oma pädevust ning tähtaegu. Vangla sisekontroll ei ole rikkumistega tegelenud ega vastanud tema esitatud küsimustele. Ta toob välja, et vangla jättis 13.01.2020 vastuses küsimustele vastamata. Justiitsministeerium peaks viima läbi juurdluse ja vastama ise.
4.Justiitsministeeriumi 03.03.2020 vastuse kohaselt loobus kaebaja ise mitmete pöördumiste puhul kirjaliku vastuse saamisest. Kaebaja jättis vaidlustamata 27.05.2019 käskkirja nr 52/19/376. Vangla võttis 21.10.2019 käskkirja nr 5-2/19/693 osas kaebuse õigeks. Käskkirjale nr 5-2/19/693 esitatud vaie lahendati vangistusseaduse (VangS) § 11 lg-s 7 sätestatud tähtaega järgides. Vaideotsuse on allkirjastanud avavangla juht. Otsuse koostamine teise ametniku poolt pole keelatud, sest sisu eest vastutab allkirjastaja. Distsiplinaarmenetluse viib läbi ja karistuse määrab inspektor kontaktisik (vangla sisekorraeeskirja (VSkE) § 17). Vangla sisekontroll on selgitanud, et nende pädevuses ei ole hinnata distsiplinaarmenetluse läbiviimise õiguspärasust. Distsiplinaarmenetluses toimunud rikkumiste vaidlustamiseks tuleb esitada vaie.
5.XX esitas Justiitsministeeriumile 15.03.2020 kaebuse, milles soovis saada vastust 28.01.2020 pöördumisele.
6.Justiitsministeeriumi 06.05.2020 vastuse kohaselt vastati kaebaja pöördumisele ammendavalt 03.03.2020. Justiitsministeerium kordas, et distsiplinaarmenetluse läbiviimise õiguspärasust hinnatakse vaidemenetluses.
7.XX esitas Tallinna Halduskohtule 27.04.2020 kaebuse, milles palub tunnistada õigusvastaseks Tallinna Vangla ja Justiitsministeeriumi rikkumised tema suhtes, ning kohustada Justiitsministeeriumit uurima Tallinna Vangla rikkumisi VangS § 105 lg-tes 4 ja 5 sätestatud korras, sh kaebaja suhtes toime pandud rikkumisi. Kaebaja palub tuvastada, et vanglapoolsed rikkumised on vastuolus PS §-dega 10, 11, 12 ja 18. Samuti palub ta preventiivsel eesmärgil tuvastada, et vastustajad on rikkunud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (EIÕK) artikleid 1, 3, 4, 5, 10, 13 ja 14. Kaebaja pöördus vangla poole, sest ametnikud olid järjepidevalt piiranud õigusvastaselt tema õigusi ja vabadusi. Ta kohtus 29.11.2019 Tallinna Vangla sisekontrolli osakonna ametnikuga, kuid vanglaametnike suhtes ei algatatud järelevalvet. Kaebaja pöördus seepeale Justiitsministeeriumi poole taotlusega algatada teenistuslik järelevalve vangla üle, kuid ministeerium edastas taotluse vastamiseks vanglale. Vangla leidis 13.01.2020 vastuses, et pole käitunud kaebaja suhtes ebaprofessionaalselt. Justiitsministeerium jättis oma kohustused 2(6)
3-20-778 täitmata. Kaebaja pöördus Justiitsministeeriumi poole ka teist korda taotlusega algatada vangla suhtes teenistuslik järelevalve. Justiitsministeerium ei algatanud järelevalvet. Liiati vastati pöördumisele tähtaega ületades. Käsitlemata on jäänud, et distsiplinaarkaristuse määranud ametnik menetles ka käskkirjale esitatud vaiet. Justiitsministeerium ei ole vastanud 15.03.2020 pöördumisele, milles kaebaja heitis ette, et vangla pole tema pöördumistele vastanud. Kaebusele oli lisatud menetlusabi taotlus kaebuselt tasumisele kuuluvast riigilõivust vabastamiseks ning riigi õigusabi taotlus esindamiseks halduskohtumenetluses ja muuks õigusnõustamiseks.
8.Tallinna Halduskohus tagastas kaebuse 15.05.2020 määrusega HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel (resolutsiooni p 1) ning jättis riigi õigusabi taotluse rahuldamata (resolutsiooni p 2). Kaebajal ei ole õigust nõuda, et Justiitsministeerium viiks Tallinna Vangla suhtes läbi järelevalvemenetluse. HKMS § 44 lg 1 kohaselt võib isik pöörduda kaebusega halduskohtusse üksnes oma õiguste kaitseks. Kohtupraktika kohaselt saab isik järelevalvemenetluse algatamist või järelevalvemeetme rakendamise otsustamist nõuda vaid juhul, kui on olemas järelevalvet sätestav õigusnorm (pädevusnorm) ja see norm kaitseb isiku subjektiivseid õigusi (Riigikohtu 13.10.2010 otsus nr 3-3-1-44-10; 23.10.2013 määrus nr 3-3-1-29-13 ja 22.10.2014 otsus nr 33-1-42-14). Justiitsministri järelevalve vangla tegevuse üle on avalikes huvides ühe haldusorgani poolt teise haldusorgani üle teostatav kontroll Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 751 lg 1 tähenduses. Haldusjärelevalve eesmärgiks on täitevvõimu tegevuse seaduslikkuse ja teatud juhtudel otstarbekuse haldusesisene kontroll, mitte isikute subjektiivsete õiguste kaitse (VVS § 751 lg 3). Seega ei saa justiitsministri järelevalve vangla tegevuse üle kaitsta kaebaja subjektiivseid õigusi. Tuvastamiskaebuse võib esitada üksnes juhul, kui see on vajalik kaebaja õiguse kaitseks ning kui õiguste kaitseks ei leidu tõhusamaid vahendeid (HKMS § 38 lg 4 ja § 45 lg 2). Kui tuvastamiskaebus ei ole kaebaja õiguste kaitseks ilmselgelt tõhus ega vajalik, võib kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel tagastada. Praegusel juhul ei anna Justiitsministeeriumile esitatud märgukirjades loetletud väidetavate rikkumiste õigusvastasuse tuvastamine kaebajale mingisugust õiguslikku kasu. Seega puudub kaebajal tuvastamiskaebuse esitamiseks kaebeõigus. Kaebuse tagastamise tõttu tuleb riigi õigusabi taotlus jätta rahuldamata.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
9.XX palub 26.05.2020 määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 15.05.2020 määrus. Halduskohtu seisukoht kaebeõiguse puudumise osas ei ole õige. Kaebajal on õigus esitada kaebus, kui rikutakse tema seadusest tulenevaid õigusi. Kaebaja on rikkumistele kaebuses osutanud. Justiitsministeerium vastas kaebajale kohtumenetluse ajal, kuid vastus on umbmäärane. Vangistusseaduse (VangS) § 105 lg 4 kohaselt teostab teenistuslikku järelevalvet vangla tegevuse üle Justiitsministeerium, järelikult on kaebajal õigus nõuda järelevalvemenetluse läbiviimist. Kaebaja on eelnevalt pöördunud rikkumiste asjus vangla poole, kuid vangla pole rikkumistele reageerinud. Järelikult on tuvastamiskaebuse esitamise eeldused täidetud. Halduskohus poleks tohtinud jätta riigi õigusabi taotlust rahuldamata. Asi on suur ja mahukas ning kaebajal puuduvad teadmised, et end kaitsta. Halduskohus ei võtnud seisukohta, et kaebaja suhtes on rikutud PS §-des 10, 11, 12 ja 18 sätestatud õigusi. Halduskohus jättis lahendamata menetlusabi taotluse. Määruskaebusele on lisatud taotlused korraldada kohtuistung ning vabastada kaebaja määruskaebuselt tasutavast riigilõivust.
3(6)
3-20-778
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
10.Määruskaebuse saab HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse võtta. Määruskaebuse esitamine on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 203 lg 1, § 121 lg 4), määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg 1) ning vastab HKMS §-des 52–54 ja 205 sätestatud nõuetele. Määruskaebuse esitamine on riigilõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 9). Kuna vajadus menetlusabi taotluse esitamiseks puudub, tuleb taotlus määruskaebuselt tasutavast riigilõivust vabastamiseks jätta läbi vaatamata. Ringkonnakohus peab võimalikuks lahendada määruskaebus vastustajatelt seisukohta küsimata.
11.HKMS § 210 lg 4 kohaselt lahendatakse määruskaebus kirjalikus menetluses, kui kohus ei pea vajalikuks kohtuistungit korraldada. Ringkonnakohus ei pea kohtuistungi korraldamise taotlust põhjendatuks. Määruskaebuse väiteid on võimalik hinnata kirjalikus menetluses. Kaebaja on saanud määruskaebuses esitada põhjendused, miks ta ei nõustu kaebuse tagastamisega. Need põhjendused on piisavalt selged ja arusaadavad. Puudub vajadus korraldada istung täiendavate asjaolude väljaselgitamiseks. Asja lahendamine kirjalikus menetluses võimaldab ka selle kiiremat lahendamist. Põhiõiguse piirang olla oma kohtuasja arutamise juures on seetõttu seaduslik ja proportsionaalne.
12.Määruskaebus ei ole põhjendatud ja jääb rahuldamata.
13.Kaebaja eesmärk on, et Justiitsministeerium kontrolliks Tallinna Vangla tegevust, arvestades rikkumisi, millele ta on oma pöördumistes tähelepanu osutanud – vangla on viivitanud tema pöördumistele vastamisega, talle pole tutvustatud kodukorda, teda on karistatud kodukorra punktide rikkumise eest, kuigi talle ei ole kodukorda eelnevalt tutvustatud, ametnikud on distsiplinaarmenetlusi läbi viies ületanud oma pädevust ning tähtaegu. Ringkonnakohus leiab, et Justiitsministeerium on oma 03.03.2020 ja 06.05.2020 vastustes sisuliselt keeldunud teenistusliku järelevalve teostamisest. Kaebaja on pöördunud kohtusse seoses Justiitsministeeriumi keeldumisega. Kaebaja soovib ka, et kohus tuvastaks, et Tallinna Vangla on käitunud õigusvastaselt. Halduskohus tagastas kaebuse kaebeõiguse puudumise tõttu.
14.HKMS § 121 lg 2 p 1 kohaselt võib kohus tagastada kaebuse määrusega selle esitajale, kui kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus. Kaebuse saab sel alusel tagastada vaid juhul, kui kaebeõiguse puudumine on selge ilma kahtlusteta (vt Riigikohtu 04.10.2017 määrus nr 3-17505, p 8). Kaebeõigust hinnatakse, lähtudes HKMS §-des 44 ja 45 sätestatud kaebeõiguse tingimustest ja piirangutest. Kaebeõigus eeldab, et vaidlustatud haldusakt või toiming riivab isiku subjektiivseid õigusi. Isikul on kaebeõigus muu hulgas siis, kui haldusorgan on keeldunud toimingu sooritamisest ning selline keeldumine riivab tema õigusi. See eeldab, et rikutud normi eesmärk on avalike huvide kõrval ka kaebaja huvide kaitsmine.
15.VangS § 105 lg 4 kohaselt teostab teenistuslikku järelevalvet vangla üle Justiitsministeerium. Õige ei ole halduskohtu seisukoht, et VangS § 105 lg-s 4 sätestatud järelevalve näol on tegemist haldusjärelevalvega Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 751 mõistes. VVS § 751 lg-s 1 sätestatud järelevalve on ühe haldusorgani kontroll teise haldusorgani üle. Seejuures ei ole järelevalvatav haldusorgan järelevalve teostajaga alluvussuhtes (VVS § 751 lg 2). Haldusorgani järelevalve pädevus tuleneb tema tegevusvaldkonnast, sh kontrollib järelevalvet teostav haldusorgan, kas järelevalvatav haldusorgan järgib selles valdkonnas kehtestatud nõudeid. Erinevalt haldusjärelevalvest teostatakse teenistuslikku järelevalvet alluvussuhtes (VVS § 93 lg 4). Teenistusliku järelevalve eesmärk on valitsemisala valitsusasutuse tegevuse – nii konkreetse kui üldise tegevuse – seaduslikkuse ja otstarbekuse kontroll (VVS § 93 lg 1, § 95 lg 1). Teenistusliku järelevalve korraldamisel tuleb juhinduda VangS § 105 lg-test 4–6 ja VVS §-st 93. Teenistusliku järelevalve teostamisel on haldusorganil VVS § 93 lg-tes 2 ja 61 sätestatud õigused. 4(6)
3-20-778
16.Teenistusliku järelevalve eesmärk on tagada valitsemisala valitsusasutuste tegevuse seaduslikkus ja otstarbekus, sh konkreetsete haldusaktide seaduslikkus. Teenistusliku järelevalve teostajal on näiteks õigus tunnistada ametiisiku antud haldusakt kehtetuks (VVS § 93 lg 2 p 3). Kuigi teenistusliku järelevalve esemeks võivad olla distsiplinaarmenetluses antud haldusaktid, ei ole selle mõtteks siiski kujuneda kohtueelse menetluse organiks, lisada täiendavaid edasikaebevõimalusi või tekitada kohtumenetluseks tõendeid konkreetsete haldusorgani toimingute või haldusaktide vaidlustamisel. Selliselt on VVS § 93 lg-s 6 piiratud teenistusliku järelevalve ulatust ning sama paragrahvi lõikes 61 järelevalve teostaja kaalutlusõigust konkreetse meetme rakendamisel. Eelnevast võib järeldada, et järelevalve teostajal on järelevalve algatamisel ja meetme rakendamisel ulatuslik kaalutlusruum. Ühtlasi peab järelevalve algatamiseks esinema ajend. Isikul on enda õiguste kaitseks endiselt kõige efektiivsem vaidlustada konkreetseid haldusakte ja toiminguid kohtueelses ja kohtumenetluses.
17.Praegusel juhul keeldus Justiitsministeerium 03.03.2020 ja 06.05.2020 kirjadega sisuliselt teenistusliku järelevalve algatamisest. Tegemist on menetlustoimingu, mitte haldusaktiga. Kaebaja vaidlustas tema suhtes tehtud käskkirjad halduskohtus, tagades nii enda õiguste efektiivse kaitse (haldusasjad nr 3-19-2279, 3-20-75). Justiitsministeerium andis kaebajale 03.03.2020 ja 06.05.2020 motiveeritud vastused, kus selgitas, et kaebaja ei ole kõigile oma pöördumistele soovinud vastuseid saada, ta on talle antud käskkirjad edukalt vaidlustanud. Teisisõnu ei ole Justiitsministeerium pidanud kaebaja etteheiteid piisavaks ajendiks, et algatada järelevalvemenetlus. Sellega on kaebaja oma kaebeõiguse realiseerinud. Asjaolu, et kaebaja Justiitsministeeriumi seisukohaga ei nõustu ja peab seda umbmääraseks, ei tähenda, et tal oleks õigus seda vaidlustada ning nõuda järelevalve teostamist või ametnike karistamist.
18.Õige on halduskohtu seisukoht, et kaebajal puudub õigus esitada tuvastamiskaebus Tallinna Vangla tegevuse vaidlustamiseks. HKMS § 45 lg 2 kohaselt võib tuvastamiskaebuse esitada vaid juhul, kui õiguste kaitseks ei leidu tõhusamaid vahendeid. Tuvastamiskaebuse esitamist peab kaebaja põhjendama (HKMS § 38 lg 4). Tuvastamiskaebuse esitamine ei ole lubatud põhjusel, et isik soovib veenduda haldusorgani tegevuse õigusvastasuses. Õigusvastasuse tuvastamine peab aitama isikul enda õigusi kaitsta.
19.Kaebaja on osutanud määruskaebuses preventiivsele huvile. Ringkonnakohtu hinnangul ei anna see siiski õigust esitada tuvastamiskaebust. Kaebaja õiguste kaitseks on efektiivsem õiguskaitsevahend – tühistamiskaebus. Kaebaja juba vaidlustas edukalt tema suhtes tehtud käskkirjad. Tallinna Halduskohus tühistas 03.02.2020 otsusega nr 3-19-2279 Tallinna Vangla 21.10.2019 käskkirja nr 5-2/19/693 ja 30.04.2020 otsusega nr 3-20-75 Tallinna Vangla 28.10.2019 käskkirja nr 5-1/19/2105. Käskkirjad ei ole enam kehtivad, mistõttu ei saa neist kaebajale negatiivseid tagajärgi tuleneda. Ühtlasi ei annaks haldusakti õigusvastasuse tuvastamine kaebajale mingisugust eelist või kasu. Sellise kaebuse menetlemine ei ole lubatav. Puudub põhjus arvata, et vangla käitub kaebaja suhtes edaspidi õigusvastaselt. Kaebajal on võimalik tema suhtes tulevikus antavatest haldusaktidest vabaneda järelkontrolli raames.
20.Arvestades, et kaebus tagastati, jättis halduskohus õigesti rahuldamata riigi õigusabi taotluse. Riigi õigusabi ei anta edulootusteta kaebuse esitamiseks (riigi õigusabi seaduse § 7 lg 1 p 5). Kaebaja esitas menetlusabi taotluse kaebuselt tasutavast riigilõivust vabastamiseks, kuid halduskohus ei ole selles osas seisukohta võtnud. Kui kohus kaebuse tagastab, muutub menetlusabi taotlus ainetuks. Kohtupraktikas ei ole peetud vajalikuks võtta selles osas seisukoht määruse resolutsioonis. Korrektne oleks olnud sellele määruse põhjendustes viidata, kuid see ei ole halduskohtu määruse tühistamise alus.
21.Arvestades eelnevat, jääb XX määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 15.05.2020 määrus muutmata.
5(6)
3-20-778
(allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.