XXi kaebus Keskkonnaameti 04.12.2019 kirja nr 79/19/16034-3 õigusvastaseks tunnistamiseks ja Keskkonnaameti kohustamiseks anda nõusolek Kuusalu valla poolt projekteerimistingimuste väljastamise kohta Leesi küla Ida-Kadapiku maaüksusele detailplaneeringus ettenähtud hoonestusõiguse realiseerimiseks
Menetlusosalised
Kaebaja: XX, volitatud esindaja vandeadvokaat Taivo Ruus Vastustaja: Keskkonnaamet, volitatud esindaja Maiu Paloots
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada XXi kaebus ning tuvastada Keskkonnaameti 04.12.2019 kirja nr 79/19/16034-3 õigusvastasus ning kohustada Keskkonnaametit uuesti otsustama nõusoleku andmine projekteerimistingimuste väljastamiseks.
2.Mõista Keskkonnaametilt XXi kasuks menetluskuludena välja 4415 eurot. Muud võimalikud menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 22.06.2020 (HKMS § 181 lg 1). Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja 1(10)
tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Loksa Vallavolikogu 19.06.2002. a otsuse nr 27 (kaebuse lisa 1) punkti 1.2. alusel kehtestati Viive kinnistu (ka Sulevi-Viive) detailplaneering (DP). Nimetatud DP-st lähtudes jagati Loksa Vallavalitsuse 20.01.2004 korralduse nr 17 Viive kinnistu kaheks 1500 m2 suuruseks krundiks. Üheks jagamise teel moodustatud kinnistuks on Ida-Kadapiku kinnistu (katastritunnus 42301:001:0571).
2.Kuusalu vallas, Leesi külas asuva hoonestamata Ida-Kadapiku kinnistu omanik XX esitas 27.11.2017 Kuusalu Vallavalitsusele avalduse DP-ga hõlmatud Ida-Kadapiku maaüksusele üksikelamu ja abihoone projekteerimistingimuste väljastamiseks. Kuivõrd Kuusalu Vallavalitsusel puudus võimalus projekteerimistingimuste väljastamiseks ilma Keskkonnaameti nõusolekuta, siis kaebaja selgituse kohaselt soovitati tal pöörduda isiklikult taotlusega Keskkonnaameti poole.
3.XX esitas 03.10.2019 Keskkonnaametile taotluse, milles palus Keskkonnaametil anda Kuusalu Vallavalitsusele nõusolek Ida-Kadapiku maaüksusele üksikelamu ja abihoone projekteerimistingimuste väljastamiseks vastavalt kehtivale DP-le.
4.Keskkonnaamet keeldus nõusoleku andmisest 04.12.2019 kirjaga nr 7-9/19/16034-3. Keskkonnaamet ei pidanud looduskaitseseaduse (LKS) § 14 lg-st 2 tulenevalt võimalikuks Leesi küla Ida-Kadapiku maaüksusele üksikelamu ja abihoone projekteerimistingimuste väljastamiseks nõusoleku andmist, kuna maaüksusel ei rakendu Lahemaa rahvuspargi kaitse-eeskirja § 25 lg-st 1 tulenev erand kaitse-eeskirjaga vastuolus oleva detailplaneeringu realiseerimise kohta, sest kehtiva kaitsekorraga vastuolus olevat ehitusõigust soovitakse realiseerida detailplaneeringu alusel, mis on kehtestatud enne LKS jõustumist.
5.XX (edaspidi ka kaebaja) esitas 30.12.2019 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles nõuab Keskkonnaameti 04.12.2019 kirja nr 7-9/19/16034-3 õigusvastasuse tuvastamist ja Keskkonnaameti kohustamist anda nõusolek Kuusalu valla poolt projekteerimistingimuste väljastamise kohta Leesi küla Ida-Kadapiku maaüksusele DP-s ettenähtud hoonestusõiguse realiseerimiseks.
6.Tallinna Halduskohus võttis 08.01.2020 määrusega XXi kaebuse nii tuvastamis- kui ka kohustamisnõudes menetlusse.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
Kaebaja nõue ja seisukohad
7.Kaebaja nõuab Keskkonnaameti 04.12.2019 kirja nr 7-9/19/16034-3 õigusvastasuse tuvastamist ja Keskkonnaameti kohustamist anda nõusolek Kuusalu valla poolt projekteerimistingimuste väljastamise kohta Leesi küla Ida-Kadapiku maaüksusele detailplaneeringus ettenähtud hoonestusõiguse realiseerimiseks. Kaebuse põhjendused on kokkuvõtvalt järgmised. 1) Ida-Kadapiku maaüksuse koha ei ole tehtud eraldi DP-d, vaid nimetatud maaüksus on kolme kinnistut (s.t lisaks ka Sulevi maaüksust) hõlmava DP osa. Planeering on suures osas ellu viidud ning kaebaja on asunud realiseerima ehitusõigust ka taotletud Ida-Kadapiku maaüksuse osas. Neid asjaolusid ei ole vastustaja üldse arvestanud.
2(10)
2) Vastustaja keeldumise normatiivseks aluseks on Lahemaa rahvuspargi kaitse-eeskirja § 25 lg 1, millest tulenevalt ei ole võimalik realiseerida enne LKS jõustumist kehtestatud detailplaneeringuid, kui need on vastuolus kaitse-eeskirjaga. DP ei ole Lahemaa rahvuspargi kaitse-eeskirjaga vastuolus. Põhjendades nõusoleku andmata jätmist kaitsekorralduskavas märgitud soovitusliku krundi miinimumsuurusega (6000 m2), on vastustaja ebaõigesti kaalutlusõigust teostanud. Leesi küla detailplaneeringukohustuslikul tiheasustusega alal nii suuri krunte tegelikult ei ole, mistõttu on vastustaja põhjendus asustusstruktuuri säilitamisele ebakohane. Kaitsekorralduskavas antud soovitused kehtivad uute kruntide moodustamiseks, kuid kaebaja soovib realiseerida ehitusõigust olemasoleva krundi osas. Seega sisaldab keeldumine endas otsest kaalumisviga, kohaldades üldkorralduses haldusesesiseseid juhiseid tagasiulatuvalt olukorras, kus need on antud edasiulatuvalt veel alustamata ja kehtestamata planeeringutele. Krundi minimaalse suuruse nõuet ei sisaldu üheski seaduses ega määruses. Tegemist on üksnes kaitsekorralduskava ehk haldusesesisese tegevusplaaniga. Ka juhul, kui nõue kehtiks olemasolevatele kruntidele, peaks vastustaja siiski kaaluma võimalust sellest kõrvale kalduda (arvestades sh Leesi küla tegelikku asustusstruktuuri). Kaitsekorralduskava on koostatud 2016. aastal, Ida-Kadapiku maaüksust hõlmav DP aga 2002. aastal. Seega oleks tegemist tagasiulatuva jõu rakendamisega, mis kahjustab isiku huve. Rahvuspargi valitseja seisukoht, mis ei luba kaebajale kuuluval kinnistul ehitada, on intensiivne omandiõiguse riive. 3) Kaebajale ei ole arusaadav, kuidas Ida-Kadapiku maaüksusel DP-s lubatud hoonestusõiguse realiseerimine kahjustab kaitseala kaitse-eesmärgi saavutamist, kui olemasolevate kinnisasjade asukohad ja suurused ei muutu. Ka on arusaamatu, kuidas saab tegemist olla esialgse kultuurmaastiku säilitamisega, kui Ida-Kadapiku maaüksus võsastub ja kasvab mets. Ka vastustaja on ise kinnitanud, et ajalooliselt on Leesi külas välja kujunenud hoonestatud maaüksuste suuruseks 0,02-8 ha. Seega võib Ida-Kadapiku maaüksus hoonestamise korral olla teiste Leesi küla hoonestatud maaüksuste hulgas. Vastustaja keelduvas vastuses on märgitud, et maaüksuste Ida-Kadapiku ja Lääne-Kadapiku liitmisel on võimalik alale kavandada piirkonnale iseloomulik hoonestusala ühe põhihoone ja täiendavate abihoonetega. Selline seisukoht ei ole kaebajale arusaadav, sest maaüksustel on erinevad omanikud ning ka liitmisel tekkiv uus krunt oleks ikkagi ainult 3000 m2 suurune. Kui Ida-Kadapiku ja Lääne-Kadapiku kinnistud ühendatakse, siis võib tekkida probleem juurdepääsuteega uuele kinnistule Vana-Leesi maantee kaudu, kuna Meieri ja Meieriäärse kinnistu omaniku jaoks langevad ära tingimused, mille alusel määras kohus Lääne-Kadapiku kinnistule juurdepääsutee üle Meieri ja Meieriäärse kinnistu. 4) Kehtiva DP elluviimisest praegusel kujul ei saa loobuda, kuna seda on suures osas juba realiseeritud ning puudub õiguslik alus ning ka vajadus planeeringu seni realiseerimata osa kehtetuks tunnistamiseks. Kaebaja on asunud ka Ida-Kadapiku ehitusõiguse realiseerimisele ning teinud olulisi kulutusi elektri- ja sidevarustuse rajamisel ning kohtuvaidluse korras juurdepääsutee küsimust lahendades. Kõik see võttis aega ning ei võimaldanud jõuda ehitusõiguse realiseerimiseni enne kaitsekorralduskava kehtestamist. Vallavalitsus on kinnitanud (vrd 07.02.2020 kiri nr 3-2-4/445-1), et enne LKS jõustumist kehtestatud planeeringute kehtetuks tunnistamine ei ole valla huvides. Järelikult on kaebajal jätkuvalt ka kohtus kaitstav õiguspärane ootus DP realiseerimiseks. Vastustaja on PlanS § 140 lg 1 p-i 1 valesti tõlgendanud ning jätnud tähelepanuta asjaolu, et detailplaneeringu või selle osa võib tunnistada kehtetuks, kui DP kehtestamisest on möödunud vähemalt viis aastat ja DP-d ei ole asutud ellu viima. See säte käib aga selgelt DP kui terviku kohta. Kaebaja on korduvalt selgitanud, et Sulevi-Viive DP-d on asutud ellu viima. Seega on õigustatud projekteerimistingimuste väljastamine Ida-Kadapiku kinnistu omanikule.
3(10)
5) Lahemaa kaitse-eeskirja § 25 lg 1 tuleb jätta kohaldamata osas, milles see ei tee erandit ega võimalda realiseerida enne LKS kehtestatud detailplaneeringuid, mis võivad olla kaitseeeskirjaga vastuolus. Norm riivab EV põhiseaduse (PS) §-s 32 sätestatud omandipõhiõigust, mida ei ole PS-st tulenevalt võimalik piirata määrusega. Kaitse-eeskirja andmise aluseks on viidatud LKS § 10 lg 1. Juba 4 aastat varem oli Riigikohtu üldkogu 31.05.2011 otsusega nr 3-3-1-85-10 tunnistanud LKS § 10 lg 1 tekstiosa „määrusega“ PS-ga vastusolus olevaks. Õigusliku aluse puudumisest tulenevalt ei ole kaebaja õiguste kitsendamine määrusena kehtestatud Lahemaa rahvuspargi kaitse-eeskirjaga lubatud. Vastustaja seisukohad
8.Vastustaja palub kaebuse tagastada või alternatiivselt rahuldamata jätta. Kõik menetluskulud palub vastustaja jätta kaebaja kanda. 1) Kaebaja on väidetavalt esitanud 27.11.2017 Kuusalu Vallavalitsusele avalduse projekteerimistingimuste väljastamiseks. Kaebaja ega vald ei ole seda dokumenti eraldi ega ka koos lisadega Keskkonnaametile ega ka kohtule esitanud. Nimetatud dokumendi registreerimist ei nähtu ka ehitisregistrist, kuhu see oleks tulnud ehitusseadustiku (EhS) alusel kanda. Kaebuses ei ole esitatud ja ehitisregistrist ei nähtu, et kaebaja oleks esitanud kohalikule omavalitsusele EhS kohase projekteerimistingimuste eelnõu. Keskkonnaameti poole ei pöördunud projekteerimistingimustele nõusoleku saamise taotlusega mitte kohalik omavalitsus, vaid kaebaja. Ka kaebaja 03.10.2019 taotluse lisana ei ole esitatud EhS § 29 lg 1 kohast projekteerimistingimuste taotlust ja sellega seonduvaid dokumente, samuti ei ole täpsustatud, kui suuri hooneid kavandatakse. Keskkonnaamet käsitas kaebaja 03.10.2019 kirja selgitustaotlusena, milles kinnistu omanik soovib saada Keskkonnaameti kui kaitseala valitseja hinnangut ehitustegevuse võimalikkuse kohta Ida-Kadapiku kinnistul. Seega on ka kirjale vastatud kui selgitustaotlusele, leides kokkuvõtlikult, et Ida-Kadapiku kinnistut eraldiseisvalt hoonestada võimalik ei ole. Samas on Keskkonnaamet pidanud võimalikuks, et Ida-Kadapiku ja LääneKadapiku kinnistute liitmisel on võimalik alale kavandada piirkonnale iseloomulik hoonestusala ühe põhihoone ja täiendavate abihoonetega. Keskkonnaameti 04.12.2019 kiri ei piira kaebaja õigust esitada uusi selgitustaotlusi ning kaebaja või kohaliku omavalitsuse poolt EhS-le vastavat projekteerimistingimuste taotlust ja sellega seonduvaid dokumente kaitseala valitseja nõusoleku saamiseks (LKS § 14 lg 1 alusel) ehk ei piira kaebaja õigusi. Kaebajal on võimalus koostada projekteerimistingimuste taotlus ja sellega seonduvad dokumendid ning esitada need kohalikule omavalitsusele. Selliselt esitatud projekteerimistingimuste taotluse osas saab Keskkonnaamet teha projekteerimistingimuste väljastamise nõusoleku andmise osas lõpliku otsuse. 2) Lahemaa rahvuspark on loodud muu hulgas kultuuripärandi ja maastikuilme säilitamiseks, taastamiseks, uurimiseks ja tutvustamiseks. Uute õuealade loomisel ja hoonestuse püstitamisel tuleb arvestada ajalooliste kruntide suurusi, kruntide paiknemist külateede suhtes, külatüübile iseloomulikku õuealade omavahelist paiknemist ja kaugusi. Otsustamisel tuleb hinnata, kuidas iga järgnev ehitis hakkab külapilti mõjutama ning kas uus hoone sobitub olemasolevatega nii, et ei tekiks häirivat ebakõla. Kui krundistruktuuri ja valdavat suurust ei järgitaks, võib ajalooline küla muutuda kinnistute jagamise tulemusel väikeste kruntidega suvilapiirkonnaks ja külamiljöö hävib. See ei oleks aga kooskõlas Lahemaa rahvuspargi külade ajaloolise asustusstruktuuri säilimise kaitse-eesmärgiga. Vastustaja selgitas vaidlustatud kirjas, et hoonestamata kinnistutel ehitamise soovi korral tuleb arvestada piirkonnas väljakujunenud asustusstruktuuriga. 3) Lahemaa rahvuspargi kaitsekorralduskavas aastateks 2016-2025 (edaspidi: kaitsekorralduskava) esitatud arhitektuuri ja asustusstruktuuri soovituste andmisel on tuginetud peamisel Artes Terrae OÜ poolt 2012. aastal koostatud Lahemaa rahvuspargi külade arhitektuuri 4(10)
ja asustusstruktuuri analüüsile. Vastustaja hinnangul annab kaitsekorralduskava suuniseid kaalutlusotsuse tegemiseks. Väikesemõõtmeliste kõrvuti asetsevate Lääne- ja Ida-Kadapiku kinnistute mõlema iseseisval hoonestamisel DP-s kavandatud mahus ei ole tagatud piirkonnale iseloomuliku suhteliselt hõreda asustusstruktuuri säilimine, sh õueala paiknemine ning õuede kaugus üksteisest. Ida-Kadapiku kinnistu hoonestamine soovitud mahus tihendab piirkonna asustusstruktuuri, sh ei ole õueala asukoha valikul võimalik tagada, et see paikneks piirkonna asustusstruktuurile iseloomulikult ajaloolise külatee ääres. PlanS § 140 lg 1 p-i 1 kohaselt võib DP või selle osa tunnistada kehtetuks, kui DP kehtestamisest on möödunud vähemalt viis aastat ja DP-d ei ole asutud ellu viima. Mida enam möödub aega DP kehtestamisest, seda enam kahaneb kinnistuomaniku õiguspärane ootus, et DP-d õnnestub muutmata kujul realiseerida. Asjaolu, et planeering võib n-ö vananeda, on arvestatud ka kaitseeeskirja kehtestamisel (kaitse-eeskirja § 25). Sulevi-Viive DP on kehtestatud 19.06.2002, s.o enam kui 17 aastat tagasi. Vastustaja ei ole nõudnud Sulevi-Viive DP kehtetuks tunnistamist, vaid on läbivalt selgitanud, et planeering ei ole kehtestatud kujul (s.o 1 elamu ja kõrvalhoone ehitamine Lääne-Kadapiku kinnistul ja 1 elamu ja kõrvalhoone ehitamine Ida-Kadapaiku kinnistul) enam realiseeritav, sest on vastuolus Lahemaa rahvuspargi kaitse-eesmärkidega. Puudub vaidlus, et DP on kehtestatud enne LKS jõustumist ning pärast DP kehtestamist on jõustunud uus Lahemaa rahvuspargi kaitseeeskiri. Puudub vaidlus, et Ida-Kadapiku kinnistul ei ole asutud ehitusõigust realiseerima. Vastustaja ei ole väitnud, et kinnistuse niiskus või ajalooline kraavitus oleks iseseisev kaitse eesmärk või määrava tähtsusega asjaolu küla asustusstruktuuri kaitse-eesmärkide kaalumisel. Küll aga on ajaloolise asustusstruktuuri paiknemine (sh ajalooline kraavitus) ning maakasutus olnud loomulikus seoses looduslike ja maastikuliste oludega. Kui Ida-Kadapiku kinnistule iseseisvat õueala ei moodustata, puudub vajadus ka iseseisva ligipääsutee jaoks. Keskkonnaameti nõusolekut Lääne-Kadapiku kinnistul paikneva ajutise hoone (tähtajaga 10 aastat) tähtaja muutmiseks 50 aastale küsitud ei ole. Kuusalu vald on 05.02.2020 kirjas nr 74/407-1 kinnitanud, et hoonele ehitisregistris märgitud tähtaeg on ekslik. 4) Pärast Riigikohtu lahendit asjas nr 3-3-1-85-10 on muudetud kaitse-eeskirjade menetlust ning sõnaselgelt võimaldatakse kaitse-eeskirjade vaidlustamist. Vaidlustamisvõimalus on sätestatud ka Lahemaa rahvuspargi kaitse-eeskirja §-s 30. Kaebaja ei ole kaitse-eeskirja vaidlustanud.
KOHTU PÕHJENDUSED
9.Kohus leiab, et kaebus tuleb rahuldada. Kohus põhjendab seda järgmiselt. Vaidlust ei ole selles, et Ida-Kadapiku maaüksus paiknes nii DP kehtestamise ajal kui asub ka praegusel ajal Lahemaa rahvuspargi Lahemaa piiranguvööndis. Vaidlust ei ole selles, et piiranguvööndis kehtib LKS ja Lahemaa rahvuspargi kaitse-eeskirjas sätestatud kaitsekord. Menetlusosalised vaidlevad ennekõike selle üle, kas Keskkonnaameti kiri on sisulise keeldumisena käsitatav ning kui on, siis kas nõusoleku andmisest keeldumine on põhjendatud.
10.Kaebaja on seisukohal, et vaidlustatud kirjaga on vastustaja keeldunud Ida-Kadapiku maaüksusele üksikelamu ja abihoone projekteerimistingimuste väljastamiseks nõusoleku andmisest. Vastustaja hinnangul oli kaebaja 03.10.2019 esitatud pöördumine selgitustaotlus ning seega on ka 04.12.2019 kiri üksnes vastus selgitustaotlusele.
10.1.Arvestades kõiki asjaolusid kogumis, leiab kohus, et Keskkonnaameti 04.12.2019 kirja nr 7-9/19/16034-3 näol on tegemist menetlustoiminguga, millega Keskkonnaamet jättis andmata nõusoleku Leesi külas asuva Ida-Kadapiku maaüksusele üksikelamu ja abihoone projekteerimistingimuste väljastamiseks. 5(10)
Haldusasja materjalist nähtub, et kaebaja esitas 27.11.2017 Kuusalu Vallavalitsusele taotluse projekteerimistingimuste väljastamiseks (kaebuse lisa 6). Kuigi kohtule ei ole esitatud selle taotluse lisamaterjali (taotluse kohaselt 17 lk), ei ole vaidlust, et Kuusalu Vallavalitsus võttis taotluse menetlusse (vrdl kaebuse lisa 11). Kohus nõustub kaebajaga, et juhul, kui kohaliku omavalitsuse üksus oleks leidnud taotluses puudusi, oleks ta andnud kaebajale tähtaja puuduste kõrvaldamiseks.
10.2.Kohus möönab, et praegusel juhul ei ole täidetud kõik EhS-is sätestatud projekteerimistingimuste taotluse menetlusega seotud tingimused. EhS § 28 kohaselt annab projekteerimistingimused kohaliku omavalitsuse üksus, kui seaduses ei ole sätestatud teisiti. EhS § 31 lg 4 p-i 1 kohaselt esitab pädev asutus projekteerimistingimuste eelnõu vajaduse korral kooskõlastamiseks asutusele, kelle pädevus on seotud projekteerimistingimuste taotluse esemega. Praegusel juhul esitas kaebaja 03.10.2019 Keskkonnaametile taotlusena pealkirjastatud pöördumise (kaebuse lisa 7), milles palus Keskkonnaametilt anda Kuusalu Vallavalitsusele nõusolek Leesi küla Ida-Kadapiku maaüksusele üksikelamu ja abihoone projekteerimistingimuste väljastamiseks. Siiski ei ole kahtlust, et vaatamata taotluse puudustele on Keskkonnaamet esitanud sisulise põhjenduse ning sõnaselgelt nõusoleku andmisest keeldunud („Eeltoodut arvestades, kooskõlas LKS § 14 lg 2, ei pea Keskkonnaamet võimalikuks Leesi küla IdaKadapiku maaüksusele üksikelamu ja abihoone projekteerimistingimuste väljastamiseks nõusoleku andmist“). Arvestades kirja sisu ning kokkuvõtet, ei pidanud kaebaja aru saama, et tegemist on üksnes selgitusega. Ka ei viita kirja kokkuvõtte sõnastus kuidagi sellele, et Keskkonnaameti eesmärgiks oli pelgalt „selgitustaotlusele vastata“. Seda seisukohta toetab kohtu hinnangul ka viide LKS § 14 lg-le 2.
10.3.Olukorras, kus Keskkonnaameti keeldumine nõusoleku andmisest on ilmne, poleks menetlusökonoomika põhimõtte ega ka hea halduse tavaga kooskõlas nõuda, et kohaliku omavalitsuse üksus edastaks Keskkonnaametile EhS § 31 lg 2 kohase eelnõu. Menetluslikele minetustele (taotluse esitamine kaebaja poolt, ehitisregisti mittekasutamine jms) vaatamata on kaebaja saanud Keskkonnaametilt oma taotlusele („palun Keskkonnaametil anda nõusolek Kuusalu Vallavalitsusele Leesi küla Ida-Kadapiku maaüksusele üksikelamu ja abihoone projekteerimistingimuste väljastamiseks arvestades kehtiva detailplaneeringu nõuetega ja taotluses esitatud selgitustega“) vastuse, milles keeldutakse projekteerimistingimuse väljastamiseks nõusoleku andmisest. Nimetatud taotluse edastas Keskkonnaamet teadmiseks ka Kuusalu Vallavalitsusele ning on tõenäoline, et sellist seisukohta teades ei pea ka Kuusalu Vallavalitsus projekteerimistingimuste väljastamist võimalikuks. Nähtub ju Keskkonnaameti seisukohast selgesti, et Keskkonnaamet ei pea Ida-Kadapiku krundi (olemasolevas suuruses) hoonestamist mistahes kujul võimalikuks. Seega takistab 04.12.2019 kiri otseselt kaebajal tema soovitud eesmärgi saavutamist. Kui vastustaja pidanuks kirja pelgalt selgitustaotlusele vastamiseks, jääb arusaamatuks, miks edastati vastuskiri teadmiseks ka Kuusalu Vallavalitsusele.
10.4.Eeltoodut silmas pidades ei nõustu kohus vastustajaga, et vaidlustatud kiri kaebaja õigustele mõju ei avalda. Tegemist on menetlustoiminguga, mis mõjutab otseselt kaebaja õigusi. Seega jätab kohus vastustaja taotluse kaebuse läbi vaatamata jätmiseks rahuldamata ning kontrollib vaidlustatud kirja õiguspärasust sisuliselt.
11.LKS § 14 lg 1 kohaselt ei või kaitsealal, hoiualal, püsielupaigas ja kaitstava looduse üksikobjekti kaitsevööndis ilma kaitstava loodusobjekti valitseja nõusolekuta muu hulgas teostada maakorraldustoiminguid, kehtestada detailplaneeringut, lubada ehitada ehitusteatise kohustusega või ehitusloakohustuslikku ehitist ning anda projekteerimistingimusi ega ehitusluba. LKS § 14 lg 2 kohaselt ei kooskõlasta kaitstava loodusobjekti valitseja LKS § 14 lg-s 1 nimetatud tegevust ja muud tegevust, mis vajab kaitse-eeskirja kohaselt kaitstava loodusobjekti valitseja
6(10)
nõusolekut, kui see võib kahjustada kaitstava loodusobjekti kaitse eesmärgi saavutamist või kaitstava loodusobjekti seisundit. Kaitstava loodusobjekti valitseja võib LKS § 14 lg-s 1 nimetatud tegevuste ja muude tegevuste, mis kaitse-eeskirja kohaselt vajavad kaitstava loodusobjekti valitseja nõusolekut, kooskõlastamisel kirjalikult seada tingimusi, mille täitmisel tegevus ei kahjusta kaitstava loodusobjekti kaitse eesmärgi saavutamist või kaitstava loodusobjekti seisundit (LKS § 14 lg 3). Viidatud normidest tuleneb, et kaitstava loodusobjekti valitseja on kohustatud jätma kooskõlastamata nõusolekut nõudva tegevuse, mis: 1) võib kahjustada kaitstava loodusobjekti kaitse eesmärgi saavutamist või 2) kaitstava loodusobjekti seisundit. Samas võib anda nõusoleku tegevuseks tingimustega, mille täitmine tagab, et eeltoodud kahjustamist ei toimuks. Kohtu hinnangul ei sea LKS § 14 lg 1 p 7 ja lg 2 keeldumise eelduseks kaitse-eesmärgi ilmselget kahjustamist ning piisav on kaitse-eesmärgi kahjustamise võimalikkus. Kuivõrd nõusoleku andmisest keeldumine võib riivata omandiõigust, saab keeld olla proportsionaalne siiski vaid juhul, kui kaitse-eesmärgi kahjustamise võimalus on tõenäoline. Samuti tuleneb omandiõiguse riive korral proportsionaalsuse põhimõttest ja eelviidatud LKS § 14 lg-st 1 kohustus kaaluda tegevuse lubamist tingimuslikult.
12.Kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti või tehtud toimingu õiguspärasust hinnates kontrollib kohus kaalutlusõiguse piiride ja eesmärgi ning muude kaalutlusreeglite järgimist haldusorgani poolt. Kohus ei hinda eraldivõetuna kaalutlusotsuse otstarbekust. Kohus ei teosta haldusakti või toimingu õiguspärasust kontrollides kaalutlusõigust haldusorgani eest (HKMS § 158 lg 3). Haldusorganil tuleb haldusmenetluse seaduse § 4 lg 2 kohaselt diskretsiooni teostades arvestada kõiki olulisi asjaolusid ning huve ja kaalumine peab toimuma ratsionaalselt, tasakaalustades erinevaid kaalukaid huve (vt Riigikohtu 28.04.2014 otsus nr 3-3-1-52-13). Kaitse-eeskirja § 1 lg 1 p-st 1 ja § 18 lg-st 2 nähtuvalt on Lahemaa rahvuspargi ja Lahemaa piiranguvööndi kaitseeesmärk muu hulgas kaitsta Põhja-Eestile iseloomulikku loodust ja kultuuripärandit, sh piirkonnale iseloomulikku asustusstruktuuri.
13.Keskkonnaameti põhjenduste kohaselt ei saa projekteerimistingimuste väljastamiseks nõusolekut anda, kuna Keskkonnaameti hinnangul võib tegevus kahjustada kaitse-eesmärgi saavutamist. Ida-Kadapiku maaüksus paikneb Leesi küla väärtuslikus külaosas, kus piirkonnale iseloomuliku asustusstruktuuri tagab, kui hoonestatava krundi minimaalse suurus Leesi küla antud piirkonnas on 6000 m2. Kui krundistruktuuri ja valdavat suurust ei jälgitaks, siis võib ajalooline küla kinnistute jagamise tulemusel muutuda väikeste kruntide hoonestuspiirkonnaks ning senine külamiljöö hävib. See aga ei ole kooskõlas Lahemaa rahvuspargi külade ajaloolise asustusstruktuuri säilimise kaitse-eesmärgiga. Lisaks leidis Keskkonnaamet, et maaüksusel ei rakendu kaitse-eeskirja § 25 lg 1 rakendussäte, kuna kehtiva kaitsekorraga vastuolus olevat ehitusõigust soovitakse realiseerida DP alusel, mis on kehtestatud enne LKS-i jõustumist.
13.1.Kaitse-eeskirja § 25 lg 1 grammatilise tõlgenduse kohaselt ei ole rakendussäte tõepoolest käesoleval juhul kohaldatav, kuna kaebaja kinnistut puudutav DP kehtestati enne LKS jõustumist. Samas ei ole vastustaja veenvalt tõendanud, et enne LKS jõustumist kehtestatud DP-de erandi alt välistamine olnuks määrusandja soov. Seitsmeaastase DP kehtivusperioodi fikseerimisest kaitseeeskirja menetluse kestel loobuti. See võib viidata sellele, et konkreetse tähtaja sätestamist peeti määruses liialt piiravaks. Rakendussätte sidumine LKS jõustumisega võib tuleneda asjaolust, et LKS-st tulenevad piiranguvööndis asuva vara omanikule kohustused. Keskkonnaamet ei ole toonud loogilist põhjendust, miks on DP kehtestamisest huvitatud isiku õiguspärane ootus seotud just LKS jõustumisega. Kohus jagab kaebaja arvamust ka selles, et DP asjakohasuse üle otsustaja saab olla ikka kohalik omavalitsus, mitte Keskkonnaamet.
7(10)
13.2.Kohus leiab, et kaitse-eeskirja § 25 lg 1 kohaldamise küsimus muutub oluliseks alles siis, kui on tuvastatud, et DP alusel realiseerida soovitav ehitusõigus on kehtiva kaitsekorraga vastuolus ning Keskkonnaameti diskretsioon kaaluda ehitamise lubamist on taandunud nullini. Praegusel juhul ei ole kohus veendunud selles, et vastuolu kaitse-eeskirjaga eksisteeriks ning ka võimalik vastuolu oleks ületamatu. Vastustaja on keeldumisel tuginenud peaasjalikult kaebaja krundi suurusele. Samas ei tulene kaitsekorralduskavast ega kaitse-eeskirjast, et üksnes 6000 m2 ületavaid krunte võib hoonestada. Kaebaja on välja toonud, et enamik Leesi küla väärtuslikus külaosas asuvaid krunte on alla 6000 m2. Teiseks viitab kaitsekorralduskava lisa 7 sõnakasutus „planeerimis- ja ehitussoovitused Leesi külas“ sellele, et krundi miinimumsuuruse näol (tabeli lahter 2) ei ole tegemist kõrvale kaldumist mitte võimaldava reegliga, vaid üksnes soovitusliku juhisega. Seda kinnitab kaitsekorralduskava lk-l 177 toodu: „Üldised ehitussoovitused on saadud Lahemaa rahvuspargi külade hoonestuse analüüsimisel ning need on informatiivsed, andes taustainfot kaitseala valitsejale küla olemasolevast hoonestusest ning suuniseid kaalutlusotsuse tegemiseks, eesmärgiga tagada Lahemaa rahvuspargi kaitse-eesmärkide täitmine. Igal üksikjuhtumil analüüsitakse Lahemaa rahvuspargi üldisi ja konkreetse piirkonna kaitse-eesmärke ning teostatakse paikvaatlusel kinnistu ja kontaktvööndi hoonestuse analüüs.“ Kohtule ei nähtu, et vastav kontaktvööndi hoonestuse analüüs oleks tehtud. Ülaltoodut arvestades ei ole kaitseeeskirja § 25 lg 1 vastustajat piiravaks normiks ega välista kaalutlusõiguse teostamist.
13.3.Kohtumenetluse käigus on vastustaja selgitanud, et Lahemaa rahvuspark on loodud mh kultuuripärandi ja maastikuilme säilitamiseks, taastamiseks, uurimiseks ja tutvustamiseks. Uute õuealade loomisel ja hoonestuse püstitamisel tuleb arvestada ajalooliste kruntide suurusi, kruntide paiknemist külateede suhtes, külatüübile iseloomulikku õuealade omavahelist paiknemist ja kaugusi. Otsustamisel tuleb hinnata, kuidas iga järgnev ehitis hakkab külapilti mõjutama ning kas uus hoone sobitub olemasolevatega nii, et ei tekiks häirivat ebakõla. Leesi küla on Lahemaa rahvuspargi koosseisus eelkõige kultuuripärandi kaitse-eesmärgil. Kultuuripärandi kaitse rahvuspargis tähendab ühelt poolt ajalooliselt väljakujunenud asustusstruktuuri ja asustustiheduse säilitamist ja ka taastamist, ehitades paikkonda sobiva arhitektuurilise lahendusega hooneid eelkõige hoonestuse algsesse asutukohta, aga ka asustuse edasiarendamist, võimaldades uushoonestuse rajada ka kohtadesse, mis sobituvad väljakujunenud asustusstruktuuri ja on kooskõlas piirkonnale omase hoonestustihedusega.
13.4.Leesi küla väärtuslik külaosa, kus paikneb kaebaja kinnistu, on sumbja keskosaga ahelküla tüüpi. Ida-Kadapiku kontaktvööndis on elamud üksteisest valdavalt kaugemal kui 80 meetrit ning selles külaosas paiknevad taluõued külateega piirneval maaüksustel ühes reas külatee ääres nii mere ja külatee kui ka külatee ja Leesi maantee vahel. Leesi maantee ja külatee vahel paiknevad õued ainult ühes reas külatee servas. Kohtu hinnangul ei ole Leesi külale omase asustusstruktuuri ja asustustiheduse kaitsega seotud asjaolud otsustamisel küll asjakohatud, aga praegusel juhul ei ole vastustaja hinnanud neid kaebaja õiguste rikkumise kontekstis. Ka ei ole vastustaja piisavalt põhistanud kaitse-eesmärgi kahjustamise võimalikkust olukorras, kus Leesi küla väärtuslikus külaosas on hoonestatud maaüksused suurusega 0,02-8 ha (vaidlustatud kirja lk 3, 14.02.2020 seisukoha lk 8). Seega ei ole vastustaja kaalutlusotsuse tegemisel piisavalt arvesse võtnud asjaolusid, mis seonduvad teiste Leesi küla kinnistutega (sh nende suurusega). Pooled ei vaidle selle üle, et kaitsekorralduskava ei sätesta omandi kitsendusi, vaid on üksnes abimaterjaliks, milles esitatud teave annab kaitseala valitsejale tuge kaalutlusotsuse tegemisel. Seega tuleb kaalutlusotsuse tegemisel arvestada küll kaitsekorralduskavas märgituga, kuid üksnes koosmõjus tegelike asjaoludega.
13.5.Kohus nõustub vastustajaga selles, et aja möödudes võib DP „vananeda“. Samas tuleb arvestada, et praegusel juhul on DP-ga nõus olnud ka Lahemaa rahvuspargi esindaja (kaebuse lisa 3). Seega ei saa kaebajale tekkinud usaldust välistada. Kohus möönab, et ligi 18 aastat tagasi 8(10)
antud kooskõlastused ei välista projekteerimistingimuste väljastamiseks nõusoleku andmisest keeldumist, kuid pärandkultuuri (mille osa on ka asustusstruktuur) kaitset puudutavad kaalutlused peavad olema kaalukad. Sellises olukorras peaks Keskkonnaamet projekteerimistingimuste väljastamiseks nõusoleku andmisest keeldumiseks selgelt ära näitama, miks ja kuidas põhjustaks varasema detailplaneeringuga kavandatu elluviimine raskeid tagajärgi rahvuspargi kaitseeesmärkidele. Kuigi asjassepuutuv DP on kehtestatud juba rohkem kui 17 aastat tagasi, on see praegusel ajal siiski kehtiv ning Kuusalu Vallavalitsus ei ole alustanud menetlust Sulevi-Viive DP (osaliselt) kehtetuks tunnistamiseks või muutmiseks. Kaebaja esitatud Kuusalu Vallavalitsuse 07.02.2020 kirjast nr 3-2-4/445-1 (kaebaja 04.03.2020 seisukoha lisa 12) nähtub, et valla huvides ei ole enne LKS jõustumist kehtestatud planeeringute kehtetuks tunnistamine. Kohtu arvates saab DP asjakohasuse üle hindajaks olla eeskätt kohalik omavalitsus kui planeerimismenetluse korraldaja, mitte Keskkonnaamet. Seetõttu küsimus, kas DP-d on asutud mõisliku aja jooksul ellu viima, ei tohi mõjutada Keskkonnaameti kooskõlastuse andmist, kui tegemist on jätkuvalt kehtiva DP-ga, käesoleval juhul osaliselt realiseeritud DP-ga. Kaalutlusotsuse tegemisel ei saa DP-st võrsuvat õiguspärast ootust (mis aja möödumise tõttu võib olla küll tuntavalt vähenenud) jätta täielikult tähelepanuta. Pärandkultuuri kaitse alased huvid peavad detailplaneeringust võrsuva usalduse ja kaebaja põhjendatud ootuse (s.o hoonestada oma kinnistu) tõrjumiseks olema ülekaalukad. Selliseks ülekaalukaks huviks võivad olla muutunud asjaolud. Praegusel juhul ei ole Keskkonnaamet selliseid kaalutlusi esitanud. Õige on vastustaja väide (vt 14.02.2020 vastuse lk 5), et looduskaitseliste kitsendustega aladel võivad tulla ette olukorrad, kus vaatamata varasematele nõusolekutele kavandatavat realiseerida ei saa. Kohtu hinnangul ei ole vastustaja praegusel juhul piisavalt põhjalikult selgitanud, milles seisneb asjaolude muutumine määral, mis takistab kaebaja soovitu realiseerimist. Samas on kaebaja õigesti välja toonud, et ehitusõigus mõjutab otseselt ka kinnistu väärtust (vt 03.10.2019 taotlus, kohtule esitatud kaebus). Kohtu hinnangul ei ole pelgalt see, et aja möödudes on leitud, et nüüdsest peaks piirkonna kruntide suurus olema üldjuhul vähemalt 6000 m2, praegusel juhul asjakohane. Kohtule näib sarnaselt kaebajaga, et see kaitsekorralduskavas sätestatud nõue/soovitus on ennekõike suunatud uute kruntide moodustamisele. Kohtu hinnangul aitab see, et suuremaid kinnistuid ei võimaldata enam jagada väiksemaks kui 6000 m2 suurusteks osadeks, kindlasti kaasa kaitse-eesmärkide saavutamisele ning võimaldab vältida, et piirkond ei muutuks vastustaja viidatud tihedalt asustatud „suvilapiirkonnaks“. Samas ei saa olla see kaalutluseks, millele tuginedes keeldutakse varasemate planeeringute alusel jagatud kinnistute mistahes viisil hoonestamisest. Seda olukorras, kus DP-st huvitatud isik on aastate jooksul teinud DP realiseerimiseks arvestatavaid kulutusi. Kuigi Keskkonnaamet on vaidlustatud kirjas viidanud 6000 m2 nõudele, on ta kohtumenetluses kinnitanud, et LKS ega Lahemaa rahvuspargi kaitse-eeskiri ei sätesta rahvuspargi piiranguvööndis Leesi külas hoonestatavate kinnistute miinimumsuurust (14.02.2020 seisukoha lk 6). Vastustaja on selgitanud, et piirkonnale omaseid hoonestusalasid, asustusstruktuuri ning Ida-Kadapiku ja Lääne-Kadapiku suurusi arvestades on Keskkonnaameti hinnangul võimalik neile rajada kokku üks elamu ja abihooned. Kaebaja on õigesti märkinud, et Lääne-Kadapiku ja Ida-Kadapiku omanikud on erinevad. Kohtu hinnangu ei saa kaalutlust, mis seab hoonestamise lubamise tingimuseks kahe varasemalt kooskõlastatud DP alusel jagatud kinnistu (sõltumata omanike võimalikust seotusest) taasliitmise, pidada asjakohaseks. Kui vastustaja möönab, et 3000 m2 suurusele maaüksusele ehitusõiguse andmine võib olla lubatav, ei saa peamiseks keeldumist õigustavaks asjaoluks olla, et alla 6000 m2 suurustele kinnistutele ehitada ei lubata. Seda enam kaebaja väljatoodu taustal, et ajaloolise talu õueala on just Ida-Kadapiku kinnistul.
9(10)
13.6.Eeltoodust tulenevalt leiab kohus, et Keskkonnaamet ei ole teostanud kaalutlusõigust kooskõlas kaalutlusreeglitega. Vastustaja on küll õigesti viidanud sellele, et menetlustoimingu motiveerimise nõuded on leebemad kui haldusakti motiveerimise nõuded, kuid see ei tähenda, et haldusorgan võiks kaalutlusõigust valesti teostada.
14.Tõene on kaebaja väide, et Riigikohtu üldkogu tunnistas 31.05.2011 otsusega asjas nr 3-3-185-10 LKS § 10 lõike 1 tekstiosa „määrusega“ PS-ga vastuolus olevaks ja kehtetuks. Siiski on kaebaja ebaõigesti järeldanud, et Riigikohtu otsusest tulenevalt on 10.02.2015 Vabariigi Valitsuse määrusena vastu võetud kaitse-eeskiri PS-ga vastuolus. Kohus selgitab, et kaitse-eeskiri on formaalselt küll Vabariigi Valitsuse määrus, kuid materiaalses mõttes haldusakt, mida on võimalik halduskohtus vaidlustada (vrdl ka viidatud Riigikohtu lahendi p 31-32). Võimalus kaitse-eeskirja vaidlustada (millele õigesti viitas ka vastustaja) on otsesõnu sätestatud ka kaitseeeskirja §-s 30. Seega ei ole alust pidada kaitse-eeskirja kaebaja nimetatud põhjustel PS-ga vastuolus olevaks. Kuna kaitse-eeskirja § 25 lg 1 ei välista DP realiseerimist, ei ole kaebaja omandiõigus selle sätte läbi ebaproportsionaalselt piiratud. Seetõttu ei ole tarvidust alustada selle normi suhtes põhiseaduslikkuse järelevalvet.
15.Kohus ei välista, et asjakohaste kaalutluste ning kaalukate põhjenduste korral võib nõusoleku andmisest keeldumine olla õiguspärane. Siiski ei ole vastustaja vaidlustatud kirjas ega ka kohtumenetluses esitanud põhjendusi, mis viitaksid kahtlusteta nõusoleku andmisest keeldumise põhjendatusele.
16.Kokkuvõtvalt leiab kohus, et kaebus tuleb tervikuna rahuldada. Ilmsete kaalutlusvigade tõttu tuvastab kohus Keeskkonnaameti 04.12.2019 kirja nr 7-9/19/16034-3 õigusvastasuse. Kuivõrd kohus ei saa asuda vastustaja asemel kaalutlusõigust teostama ning tegemist ei ole olukorraga, kus vastustaja kaalutlusõigus oleks redutseerunud nullini, ei saa kohus teha vastustajale konkreetset ettekirjutust asja otsustamiseks. Seega kohustab kohus Keskkonnaametit otsustama uuesti nõusoleku andmine projekteerimistingimuste väljastamiseks.
17.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuivõrd kohus rahuldab kaebuse, tuleb kaebaja põhjendatud ja vajalikud menetluskulud vastustajalt välja mõista (HKMS § 109 lg 6). Kaebaja esitas 06.04.2020 ja 27.04.2020 taotlused menetluskulude väljamõistmiseks ning kulude nimekirja, nõudes kokku 6945 euro väljamõistmist. Kohus ei nõustu vastustajaga, et advokaadibüroo muutumise tõttu ei ole menetluskulude väljamõistmine kaebuse koostamiseks kulunud aja eest põhjendatud. Vaidlust ei ole selles, et kaebajat on läbivalt kogu menetluse kestel esindanud sama esindaja. Samuti on esindaja tõendanud, et Advokaadibüroo OÜ-st läks OÜ-le Advokaadibüroo Ruus & Veso üle ettevõte, mille koosseisus olid ka kliendilepingud ja nendega seotud õigused ja kohustused. Kohus nõustub aga vastustajaga, et esitatud dokumente ning nende koostamisele väidetavalt kulunud aega arvestades on menetlusdokumentide koostamisele või vastaspoole menetlusdokumentidega tutvumisele väidetavalt kulunud aeg mõnevõrra ülepaisutatud. Hinnates haldusasja mahtu ja keerukust, peab kohus menetluskulusid põhjendatuks 4415 euro ulatuses. Seega tuleb vastustajalt kaebaja kasuks menetluskuluna välja mõista 4415 eurot (koos käibemaksuga).
(allkirjastatud digitaalselt) Janek Laidvee
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.