Aleksandr Pahhomovi kaebus Narva-Jõesuu linnapea 23.01.2019.a käskkirja nr 19-1.1/1 ja Narva-Jõesuu Linnavolikogu 30.01.2019.a otsuse nr 83 õigusvastasuse tuvastamise ning hüvitise nõudes
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
Menetlusosalised
Kaebaja – Aleksandr Pahhomov, esindaja advokaat Villy Lopman Vastustaja – Narva-Jõesuu linn, esindaja advokaat Kristiina Lee
Poolte menetluskulud jäävad nende endi kanda. Edasikaebamise kord ja muud selgitused
Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tartu Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult teatavaks tegemisest arvates. Viimane päev apellatsioonkaebuse esitamiseks on 23. märts 2020. Ringkonnakohus võib lahendada apellatsioonkaebuse kirjalikus menetluses, kui apellatsioonkaebuses ei taotleta selle lahendamist istungil. Kaebajal on õigus esitada enne kohtuotsuse jõustumist kohtule taotlus otsuse avaldamise viisi kohta (vt otsuse punkti 26).
Asjaolud ja poolte seisukohad
1.Narva-Jõesuu Linnavolikogu 19.12.2018.a määruse nr 52 (tl 26) §-ga 2 tunnistati kehtetuks Narva-Jõesuu linna põhimääruse § 501 ja 502. Nimetatud sätted puudutasid sisekontrolli süsteemi ja siseauditit. Määrus jõustus 06.01.2019.
2.Narva-Jõesuu Linnavalitsuse 15.01.2019.a korraldusega nr 29 (tl 25) tehti linnavalitsuse struktuuris alates 01.02.2019 muudatus, millega kaotati siseauditi struktuuriüksus ja siseaudiitori ametikoht.
3.Narva-Jõesuu linnavalitsuse etteteatisega (tl 8) teavitati Aleksandr Pahhomovit (kaebaja) otsuse punktis 2 nimetatud korraldusest ja siseaudiitori ametikoha koondamisest alates 01.02.2019. Teatises oli märgitud, et kuna Narva-Jõesuu linnavalitsuse koosseisus ei ole teist ametikohta, kuhu kaebajat oleks võimalik nimetada kohaliku omavalitsuse teenistujana, vabastatakse kaebaja teenistusest koondamise tõttu, makstes talle hüvitist ja palka etteteatamisest puudu jäänud tööpäevade eest. Etteteatise sai kaebaja kätte 22.01.2019.
4.Narva-Jõesuu linnapea vabastas 23.01.2019.a käskkirjaga nr 19-1.1/1 (tl 9, edaspidi vaidlustatud käskkiri) Aleksandr Pahhomovi siseaudiitori ametikohalt alates 01.02.2019 avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 90 lg 1 p 2 alusel (teenistusest vabastamine koondamise tõttu). Kaebajale maksti hüvitusena ühe kuu ametipalk ja palk etteteatamisest puudu jäänud 53 tööpäeva eest.
5.Narva-Jõesuu linnavolikogu andis 30.01.2019.a otsusega nr 83 (tl 10, edaspidi vaidlustatud otsus) nõusoleku siseaudiitor Aleksandr Pahhomovi ametist vabastamiseks.
6.Aleksandr Pahhomov esitas 22.02.2019.a Tartu Halduskohtule kaebuse (tl 1-3) ning menetluse käigus kaebuse täpsustused ja täiendavad seisukohad (tl 15-16, 43-44). Kaebaja leiab, et linnapeal puudus käskkirja andmiseks pädevus. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 481 lg 4 kohaselt nimetab siseaudiitori kutsetegevuse alaste ülesannete täitmiseks vastava ametniku või struktuuriüksuse juhi ametisse ja vabastab ametist vallavanem või linnapea valla- või linnavolikogu nõusolekul. Seega on linnavolikogu nõusoleku puhul tegemist siduva nõusolekuga, millest sõltub linnapea edasine tegevus. Praegusel juhul tegi volikogu vaidlustatud otsuse ja andis oma nõusoleku tagantjärele, vaidlustatud käskkirja andmise ajal ei olnud linnapeal kaebaja vabastamiseks nõusolekut. Kaebaja vabastamine oli volikogu, mitte linnavalitsuse pädevuses. Pädevuse puudumise tõttu on vaidlustatud käskkiri õigusvastane ja tühine. Volikogu on nõusoleku andmisel rikkunud otsuse tegemise korda, kuna eelnevalt oleks linnavalitsus pidanud kaebaja vabastamise heaks kiitma. Volikogu otsuses puuduvad põhjendused kaebaja ametikohalt vabastamise kohta. Volikogu otsus on eeltoodud põhjustel õigusvastane. Kuna tegemist on siduva kooskõlastusega, on põhjendatud kaebuse esitamine ka linnavolikogu otsusele. Kaebaja tugines ka sellele, et vaidlustatud käskkirja ja kaebaja ametikoha kaotamist ei ole nõuetekohaselt põhjendatud, kaebajale pole tagatud ärakuulamisõigust ja ta pole saanud enne ametist vabastamist esitada omapoolseid seisukohti. Kaebajale ei ole ATS § 90 lg 7 kohaselt pakutud teist ametikohta. Kaebaja palus vastustajal esitada nimekiri täitmata ametikohtadest koos selgitustega, miks ei pea vastustaja kaebajat nendele kohtadele sobivaks. Vastustaja on valesti arvestanud etteteatamisest puudu jäänud tööpäevade arvu. Kaebaja hinnangul ei olnud tema ametikoha kaotamine õiguslikult võimalik, kuna kohalikul omavalitsusel on seadusest tulenev kohustus korraldada siseauditeerimine. Seetõttu on igal juhul õigusvastane otsus, millega omavalitsus siseauditeerimise lõpetab. Vastustaja seisukoha järgi tegeleb siseauditeerimisega praegu volikogu revisjonikomisjon, s.t ametikoha ülesanded on üle antud ja koondamine ei olnud lubatav. Kaebaja ei nõustu vastustaja väitega, et
koondamise põhjused nähtuvad vaidlustatud käskkirjas viidatud õigusaktidest. Kaebaja leiab, et ametikoht kaotati kaebajast vabanemise eesmärgil. Seda näitab asjaolu, et vastustaja täitis märtsis ilma konkursita linnavaraspetsialisti ametikoha. Kaebaja oleks sellele ametikohale sobinud. Kui vastustaja oleks järginud seaduses sätestatud etteteatamistähtaega, oleks vastustajal tekkinud kohustus pakkuda kaebajale linnavaraspetsialisti ametikohta. Kaebaja esitas taotluse linnavaraspetsialisti ametisse nimetamise dokumentide ja ametijuhendi väljanõudmiseks. Kaebaja esitas pärast nõuete täpsustamist kohtule järgmised nõuded: - teha kindlaks Narva-Jõesuu linnapea 23.01.2019.a käskkirja nr 19-1.1/1 õigusvastasus; - teha kindlaks Narva-Jõesuu linnavolikogu 30.01.2019.a otsuse nr 83 õigusvastasus; - kohustada Narva-Jõesuu linna tasuma kaebajale ATS § 105 lg 1 alusel hüvitist kolme kuu keskmise palga ulatuses; - kohustada Narva-Jõesuu linna tasuma kaebajale ATS § 101 lg 6 alusel hüvitist kolme tööpäeva eest. Kaebaja ei taotlenud vaidlustatud käskkirja tühisuse kindlakstegemist.
7.Narva-Jõesuu linn (vastustaja) palus 16.10.2019.a vastuses kaebusele (tl 21-24) ja täiendavates seisukohtades (tl 50, 64) jätta kaebus täies ulatuses rahuldamata. Vaidlustatud käskkirjast ja selles viidatud Narva-Jõesuu Linnavalitsuse 15.01.2019.a korraldusest nr 29 nähtub, et linnavalitsuse struktuuris kaotati siseauditi struktuuriüksus ja kaebaja ametikoht. Vastustaja hinnangul ei oma sisulist tähendust asjaolu, et vaidlustatud käskkiri vormistati enne linnavolikogu otsust, millega anti nõusolek kaebaja ametist vabastamiseks. Oluline on, et linnavolikogu on nõustunud kaebaja ametist vabastamisega. Narva-Jõesuu Linnavolikogu on juba 19.12.2018.a määrusega nr 52 kehtetuks tunnistanud sisekontrollisüsteemi ja siseauditit puudutavad sätted linna põhimääruses. Volikogu istungi protokollist (tl 51-54) nähtub, et vastustajal on kavas siseaudiitori teenuseid sisse osta ja see tuleb odavam. Volikogu otsus määras sisuliselt siseaudiitori ametikoha kaotamise linnavalitsuse koosseisust. Sisekontrollisüsteem ja siseauditeerimine kohalikus omavalitsuses ei pea toimuma läbi siseaudiitori ametikoha, seda teenust võib sisse osta. Siseaudiitori kutsetegevuse alaste ülesannete täitmiseks ametikoha moodustamine või vastava struktuuriüksuse loomine on kohaliku omavalitsuse valik, mitte kohustus. Ebaõige on kaebaja seisukoht põhjenduste puudumise kohta, kuna põhjendused nähtuvad Narva-Jõesuu Linnavalitsuse korraldusest nr 29, millele on teenistusest vabastamise käskkirjas viidatud ja mille aluseks omakorda on linnavolikogu määrus nr 52. Samuti ei ole kaebaja esitanud tõendeid ega asjaolusid selle kohta, et kaebaja on teenistusest vabastatud subjektiivsel eesmärgil. Kaebaja teenistusest vabastamise ajal olid Narva-Jõesuu Linnavalitsuses vabad ehitusspetsialisti ja geoinfospetsialisti ametikohad. Ametijuhenditest (tl 6-7, 27-29) nähtub selgelt, et vabad ametikohad ei vasta kaebaja haridusele, töökogemusele, teadmistele ja oskustele ning nende teenistusülesanded ei ole sarnased siseaudiitori ülesannetega. Arvestades kaebaja haridust ja töökogemust ei olnud võimalust pakkuda talle teist ametikohta. Vastustaja hinnangul ei tulene õigusaktidest ega kohtupraktikast kohustust tagada ärakuulamisõigus koondamissituatsioonis, kuna see ei saaks mõjutada asja otsustamist. Kaebaja nõue tasuda vähem ette teatatud aja hüvitist lisaks kolme tööpäeva eest on alusetu, kuna kaebaja arvestus etteteatamistähtajast puudu jäänud tööpäevade kohta sisaldab ka puhkepäevi.
Kohtu seisukoht Tõendite kogumise taotlus
8.Kaebaja esitas 30.01.2020 taotluse, milles ta palub kohustada vastustajat esitama dokumendid linnavaraspetsialisti ametisse nimetamise kohta ning linnavaraspetsialisti ametijuhendi. Kaebaja soovis nimetatud tõenditega tõendada, et siseaudiitori ametikoha kaotamine toimus temast vabanemise eesmärgil. Linnavaraspetsialisti ametikoht täideti ilma konkursita 2019. aasta märtsis. Kaebaja selgitas, et kui teda oleks vabastatud ametist mitte 01.02.2019, vaid seaduses sätestatud etteteatamistähtaega järgides s.o teenistusest vabastamise kuupäevaks oleks olnud 22.04.2019, tulnuks vastustajal pakkuda kaebajale tema haridusele, töökogemusele ja oskustele vastavat linnavaraspetsialisti ametikohta. Kaebaja vabastati ennetähtaegselt selleks, et vältida kohustust pakkuda linnavaraspetsialisti ametikohta.
9.Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 62 lg 2 kohaselt võtab kohus vastu ainult sellise tõendi ja korraldab selliste tõendite kogumise, millel on asjas tähtsust. Tõendil ei ole asjas tähtsust muu hulgas juhul, kui asjaolu ei ole vaja tõendada või see on kohtu hinnangul juba piisavalt tõendatud. Kohus ei pea kaebaja taotletud tõendeid asjasse puutuvaks ja jätab taotluse rahuldamata. Kaebaja soovitud dokumentidega ei saa tõendada, et kaebaja ametikoht kaotati temast vabanemise eesmärgil, kuna vastustaja ei ole loonud linnavaraspetsialisti ametikohta pärast kaebaja koondamist. Linnavolikogu 27.12.2017.a määruse nr 8 „Narva-Jõesuu Linnavalitsuse struktuuri ja teenistuskohtade koosseisu kehtestamine“ (avaldatud Riigi Teatajas) põhjal oli linnavaraspetsialisti töökoht (tegemist ei ole ameti- vaid töökohaga) juba sel ajal olemas. Tegemist ei ole olukorraga, kus pärast kaebaja ametikoha kaotamist lõi vastustaja asutuse struktuuris uue, sarnaste ülesannetega ametikoha. Vastustaja teatas kohtule, et vabad ametikohad kaebaja koondamise ajal olid ehitusspetsialisti ja geoinfospetsialisti ametikohad, kaebaja ei ole sellele vastu vaielnud. Kaebaja väidab, et kui tema teenistussuhe oleks kestnud kuni märtsikuuni, siis oleks vastustajal tulnud talle pakkuda linnavaraspetsialisti töökohta. Kohus mõistab eeltoodut nii, et kaebaja koondamise ajal linnavaraspetsialisti töökoht vaba ei olnud. Vaidlustatud käskkirja õiguspärasust hindab kohus HKMS § 158 lg 2 teise lause kohaselt haldusakti andmise seisuga. ATS § 101 lg-st 6 tuleneb üheselt võimalus vabastada ametnik teenistusest etteteatamistähtaega järgimata, hüvitades talle vastav periood rahas. Vaidlus puudub selles, et kaebajale on niisugust hüvitist makstud. Vaidlustatud käskkirja õiguspärasuse hindamisel ei puutu asjasse, kas pärast kaebaja teenistustest vabastamist vabanes ja täideti linnavalitsuses ameti- või töökoht, mis oleks kaebaja hinnangul olnud talle sobiv. Vaidlustatud käskkirja õigusvastasuse tuvastamise nõue
10.ATS § 11 lg 5 sätestab, et kohaliku omavalitsuse üksuse ametiasutuse teenistuskohtade koosseisu kehtestab kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu. Volikogu võib delegeerida vallavõi linnavalitsusele muudatuste tegemise teenistuskohtade koosseisus volikogu kehtestatud palgafondi piires. Pooled ei vaidle selle üle, et Narva-Jõesuu Linnavolikogu on linnavalitsusele sellise õiguse andnud (otsuse punktis 9 viidatud volikogu määrus). ATS § 90 lg 1 sätestab, millal võib ametiasutus ametniku teenistusest vabastada koondamise
tõttu. Viidatud sätte p 2 kohaselt on üheks koondamise aluseks see, kui põhjendatud juhul kaotatakse ametniku ametikoht ametiasutuse koosseisus.
11.Kaebaja tugineb sellele, et siseaudiitori ametikoha kaotamine ei olnud põhjendatud. Kohtu hinnangul see nii ei ole. Ametiasutusel on laialdane kaalumisruum selles, kuidas korraldada ametiasutuse töö tema ülesannete täitmiseks, s h millised ametikohad on selleks vajalikud. KOKS § 481 lg 1 paneb volikogule kohustuse tagada sisekontrollisüsteemi rakendamine ja siseaudiitori kutsetegevuse korraldamine ja sama sätte lõige 2 paneb linnavalitsusele kohustuse rakendada sisekontrollisüsteemi ja vastutada selle tulemuslikkuse eest. KOKS § 481 lg 3 sätestab, et kui kohaliku omavalitsuse üksuses moodustatakse siseaudiitori kutsetegevuse alaste ülesannete täitmiseks vastav ametikoht või luuakse vastav struktuuriüksus, tehakse seda valla või linna ametiasutuste struktuuri ning teenistuskohtade koosseisu kehtestamiseks ette nähtud korras. Viidatud sättest ja selle sõnastusest tuleneb üheselt, et siseaudiitori ametikoha olemasolu kohaliku omavalitsuse üksuse struktuuris ei ole vältimatult vajalik, vaid kohalikul omavalitsusel on võimalus see ametikoht või struktuuriüksus luua. Kohtu hinnangul võimaldab KOKS § 481 lg 3 sarnaselt siseaudiitori ametikoha loomisega ametikoha vajadusel kaotada, muutes vastavalt ametiasutuse struktuuri ja teenistuskohtade koosseisu. Seda ongi vastustaja volikogu 19.12.2018.a määrusega ja linnavalitsuse 15.01.2019.a korraldusega teinud. Vastustaja on esitanud volikogu 19.12.2018.a istungi protokolli (tl 51-54), mille päevakorra punktina 6 arutati linna põhimääruse muutmist seoses siseauditi ümberkorraldamisega. Protokolli põhjal osales kaebaja istungil, seega on talle teada põhjused, miks otsustati siseaudit linnavalitsuse struktuurist kaotada. Avaliku teenistuse seaduse käsiraamatus1 on selgitatud, et ametikoha kaotamine võib olla põhjendatud tulenevalt piiratud ressurssidest, teenistuse efektiivsemaks muutmise eesmärgil vms. Ametikoha kaotamine on objektiivselt põhjendatud ka siis, kui ametiasutusel kaob funktsioon, mida sellel ametikohal olnud ametnik täitis. Kohtule ei nähtu, et Narva-Jõesuu linnavalitsuses sisekontrollisüsteemi ümberkorraldamine oleks toimunud kaalutlemata ja põhjendusi esitamata. Ametikoht kaotati eesmärgiga sisekontrollisüsteemi toimimine täielikult ümber korraldada. Ametikoha kaotamist ei muuda õigusvastaseks see, et mõnedes vastusaja õigusaktides, mis kehtisid juba enne käesolevas asjas vaadeldavaid sündmusi, on viited linna siseaudiitori tegevusele alles.
12.Käesoleva vaidluse piiridest väljub küsimus, kas vastustaja täidab pärast siseaudiitori ametikoha kaotamist seadusest tulenevat kohustust korraldada siseauditeerimist ja kas see on korraldatud õiguspäraselt KOKS § 481 mõistes. Seega jätab kohus tähelepanuta kaebaja väited vastustaja praeguse sisekontrollisüsteemi õigusvastasuse kohta. Kohus märgib vaid, et siseaudiitorite tegevuse õiguslikud alused avaliku sektori üksustes, sh kohalikes omavalitsuses on sätestatud audiitortegevuse seaduses. Muuhulgas võib avaliku sektori üksuses siseaudiitori kutsetegevusega iseseisvalt tegeleda üksnes avaliku sektori üksuse siseaudiitor või atesteeritud siseaudiitor. Õigusaktidest ei tulene keeldu siseaudiitori teenust sisse osta. Kaebaja leidis, et siseaudiitori ülesanded anti üle volikogu revisjonikomisjonile ja koondamine oli vastuolus ATS § 90 lõikega 3 (koondamine ei ole lubatud, kui ametikoha ülesanded antakse üle teisele struktuuriüksusele samas ametiasutuses või teisele ametiasutusele). Jättes kõrvale küsimuse, kas volikogu komisjoni saab pidada teiseks struktuuriüksuseks või ametiasutuseks, ei ole kaebaja väide faktide osas täpne. Vastustaja
väide oli, et sisekontrolliga seotud ülesandeid hakkavad täitma ametnikud ise, revisjonikomisjon, vastustaja üle järelevalvet teostavad asutused ja välisaudiitorid. Kaebaja ametikoha ülesandeid ei ole teisele struktuuriüksusele või ametiasutusele üle antud, vaid need on hajutatud ja jagatud. Sellist koondamissituatsiooni, kus koondatud ametniku ülesanded jagatakse teiste isikute vahel, esineb sageli ja see on õiguspärane. Nagu eespool öeldud, ei käsitle kohus küsimust, kas siseauditi teostamine sel viisil on KOKS §-ga 481 ja audiitortegevuse seadusega kooskõlas.
13.Kaebaja hinnangul on vaidlustatud käskkiri õigusvastane, sest linnapeal puudus pädevus käskkirja andmiseks. KOKS § 481 lg 4 sätestab, et siseaudiitori kutsetegevuse alaste ülesannete täitmiseks nimetab vastava ametniku või struktuuriüksuse juhi ametisse ja vabastab ametist vallavanem või linnapea valla- või linnavolikogu nõusolekul. Kohtu hinnangul ei saa selle sätte põhjal olla kahtlust, et linnapeal oli pädevus kaebaja ametist vabastada. Kaebaja leiab, et kuna siseaudiitori ametist vabastamiseks oli vajalik volikogu nõusolek, siis oli vabastamise otsuse tegemine sisuliselt volikogu pädevuses. Kaebaja positsioon on selle küsimuses kõikuv - teisal on kaebaja leidnud, et volikogu otsus kujutas endast menetlustoimingut, mis oma olemuselt on sarnane siduva kooskõlastuse andmisele. Kohtu hinnangul on õige viimane. Eristada tuleb pädevust otsuse tegemiseks ja pädevust nõusoleku andmiseks, esimene neist kuulus linnapeale ja teine volikogule. KOKS § 22 lg 1 p 271 kohaselt on nõusoleku andmine siseaudiitori kutsetegevuse alaste ülesannete täitmiseks ametniku ametist vabastamine volikogu ainupädevuses, seda nõuet ei ole rikutud.
14.Kaebaja peab oluliseks seda, et linnapea andis vaidlustatud käskkirja enne seda, kuid volikogu oli andnud kaebaja ametist vabastamiseks nõusoleku. Kohus leiab, et tegemist on formaalse puudusega, mis ei saanud mõjutada asja sisulist otsustamist. Kaebaja teenistussuhte lõppemiseks olid vajalikud nii linnapea otsus kui volikogu nõusolek. Neist ühe puudumisel ei oleks teenistussuhe saanud õiguspäraselt lõppeda. See, kas nõusolek on antud ajaliselt varem või hiljem, ei oma sisulist tähendust ega too kaasa kaebaja ametist vabastamise õigusvastasust. Kaebaja viitab KOKS § 481 lg 4 sätetele, mis reguleerivad siseaudiitori ametisse nimetamist. See toimub nii, et linnapea esitab siseaudiitori kandidaadi linnavalitsusele, linnavalitsus kiidab selle heaks ja esitab volikogule ametisse nimetamiseks nõusoleku saamiseks ning kui volikogu ei nõustu isiku ametisse nimetamisega, esitab valla- või linnavalitsus uue kandidaadi. Kaebaja järeldab sellest, et ka kaebaja ametist vabastamisel oleks kõigepealt pidanud selle heaks kiitma linnavalitsus ja alles seejärel oleks saanud otsuse teha volikogu. Kohtu hinnangul ei saa siseaudiitori valimiseks kehtestatud korda üle kanda tema vabastamise otsustamisele. Ametniku vabastamisel puudub vajadus läbi viia nende sätetega reguleeritud valikuprotseduuri - oli ainult üks ametnik, kelle ametikoht oli kaotatud ja kes seetõttu tuli koondada. Lisaks on ka siin vastuoluline, mida kaebaja õigeks peab - ühelt poolt häirib teda, et volikogu otsus tehti olukorras, kus linnapea käskkiri oli juba olemas, kuid teiselt poolt nõuab, et enne volikogu otsuse tegemist oleks kaebaja vabastamisele antud linnavalitsuse heakskiit. Niimoodi tekib surnud ring. Kohus ei nõustu kaebaja etteheitega, et vaidlustatud käskkiri võis volikogu otsustusvabadust kuidagi mõjutada. See, et linnavalitsus valmistab ette otsuse eelnõu ja avaldab oma arvamuse, on volikogu töös tavaline. Volikogu ei ole linnavalitsuse või linnapea seisukohaga seotud.
15.Kaebaja leiab, et vaidlustatud käskkiri on õigusvastane, kuna käskkirjas puuduvad põhjendused kaebaja teenistusest vabastamise kohta. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 56 lg 1 kohaselt peab kirjalik haldusakt olema kirjalikult põhjendatud. Haldusakti põhjendused esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. HMS § 56 lg-te 2 ja 3 kohaselt märgitakse haldusakti põhjendustes haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus ning kaalutlusõiguse alusel antud haldusaktis kaalutlused, millest lähtuti haldusakti andmisel. Vaidlustatud käskkirjas on viide ATS § 90 lg 1 punktile 2, mille kohaselt kaebaja vabastatakse teenistusest koondamise tõttu, ja Narva-Jõesuu Linnavalitsuse 15.01.2019.a korraldusele nr 29, millega kaotati linnavalitsuse struktuuris siseauditi struktuuriüksus ja siseaudiitori ametikoht. Kohtu hinnangul ei olnud vastustajal olukorras, kus sisekontrollisüsteem on otsustatud täielikult ümber korraldada, linnavalitsuse struktuurist on siseaudiitori ametikoht kaotatud ja kaebaja oli ainus seda ametikohta täitev isik, võimalust teha kaalutlusotsust, mida tuleb täiendavalt põhjendada. Tegemist ei olnud olukorraga, kus vastustajal oleks tulnud valida mitme ametniku koondamise vahel (ATS § 90 lg 5). Kaebaja teenistusest vabastamise eeldus, millega vastustaja selgitab koondamissituatsiooni, sisaldub viidatud linnavalitsuse korralduses. Selgitus, et kaebaja ametikoht koondatakse seoses ametikohtade vähendamisega ja teenistuse ümberkorraldamisega, on kaebajale täiendavalt esitatud 22.01.2019 etteteatises ja kaebaja on selle sisu teadmiseks võtnud. Vaidlustatud käskkiri vastab HMS § 56 lg 1-3 nõuetele.
16.HMS § 40 lg 1 kohaselt peab haldusorgan enne haldusakti andmist andma menetlusosalisele võimaluse esitada oma arvamus või vastuväited. Kaebaja hinnangul on vaidlustatud käskkiri õigusvastane, kuna talle pole tagatud enne käskkirja andmist ärakuulamisõigust. Kohtupraktikas on väljendatud põhimõtet, et HMS §-st 58 tuleneb, et ärakuulamisõiguse rikkumisel võib kohus jätta haldusakti tühistamata üksnes juhul, kui kohus on veendunud, et isiku nõuetekohane ärakuulamine ei oleks toonud kaasa kaebaja jaoks soodsama haldusakti andmist (vt Riigikohtu 19.06.2013. a otsus nr 3-3-1-22-13, p 21). Kohtu hinnangul on koondamissituatsiooni puhul tegemist menetlusega, mis võimaldab selle läbi viia menetlusosalise arvamust ja vastuväiteid ära kuulamata. Õigusaktidest ega kohtupraktikast ei tulene ametiasutusele kohustust kuulata koondamise läbiviimise käigus ära isik, kelle koondamist kaalutakse. Nende ametikohtade kindlaksmääramine, mis kuuluvad koondamisele, on ametiasutuse pädevuses2. Menetlusosalise arvamus selle kohta, et see ei peaks olema tema ametikoht, ei viiks teistsuguse otsuse tegemiseni.
17.ATS § 90 lg 7 kohaselt peab enne ametniku koondamise tõttu teenistusest vabastamist talle võimaluse korral pakkuma samas ametiasutuses tema haridusele, töökogemusele, teadmistele ja oskustele vastavat ning eelmise ametikohaga sarnaste teenistusülesannetega ametikohta, välja arvatud ametiasutuse likvideerimise korral. Kaebajale ei ole teist ametikohta pakutud. Etteteatises on öeldud, et vastustajal ei ole kaebajale teist ametikohta pakkuda. Kaebaja taotlusel teatas vastustaja, et kaebaja teenistusest vabastamise ajal olid Narva-Jõesuu linnavalitsuses vabad ehitusspetsialisti ja geoinfospetsialisti ametikohad. Kohtupraktikas on avaldatud seisukohta, et ametiasutusel on kohustus põhjendada ametikohtade pakkumata jätmist tagantjärele, kui kohtumenetluses seatakse kahtluse alla koondamise õiguspärasus. Põhjenduste esitamine on vajalik selleks, et kontrollida, kas asutus on püüdnud vältida ametniku teenistusest vabastamist ametnikule sobiva teise vaba ametikoha pakkumise teel.
Seletuskiri Avaliku teenistuse seaduse eelnõu 193 SE juurde, kättesaadav arvutivõrgus: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/c99b9c50-6462-4182-a6ce-d182400e1bae, lk 57
Vastustaja põhjendas vastuses kaebusele, miks ei olnud kaebajale võimalik nimetatud ametikohti pakkuda. Siseaudiitori ametijuhendi (tl 6-7) ning ehitusspetsialisti ja geoinfospetsialisti ametikohtade ametijuhendite (tl 27-28, 29) võrdlemisel nähtub kohtule, et siseaudiitorilt eeldatakse juhtimiskogemust ning ametikohustustest nähtuvalt finants-, õigus-, organisatsiooni juhtimise ja avaliku halduse alaseid üldteadmisi. Ehitusspetsialist peab olema vähemalt erialase s.t ehitusalase kesk-eri haridustasemega, korraldab linnas kogu projekteerimis- ja ehitusalast tegevust s.h erinevate ehitusvaldkonna lubade menetlemist ja järelevalvet. Geoinfospetsialistil peab olema erialane kõrgharidus või eelnev erialane töökogemus ning tööülesannetest nähtuvalt nõuab ametikoht spetsiifilisi oskusi eelkõige töötamiseks vastava arvutitarkvaraga. Kohtu hinnangul erinevad ka pealiskaudsel võrdlemisel kaebaja tööülesanded siseaudiitorina ja kvalifikatsiooninõuded oluliselt vastustaja täitmata ametikohtade tööülesannetest ja kvalifikatsiooninõuetest, mistõttu vastustajal puudus kohustus kaebajale nimetatud ametikohti pakkuda. Kaebaja ei ole ka ise avaldanud, et talle oleks pidanud pakkuma ehitusspetsialisti või geoinfospetsialisti ametikohta. Kohus selgitas otsuse punktis 9, miks ei oma praeguses vaidluses tähendust, et pärast kaebaja teenistussuhte lõppemist vabanes ja täideti linnavaraspetsialisti töökoht.
18.Kokkuvõttes ei anna kaebaja väited alust pidada vaidlustatud käskkirja õigusvastaseks. Vaidlustatud otsuse (volikogu otsuse) õigusvastasuse tuvastamise nõue
19.Kohus võttis kaebuse ühe nõudena menetlusse Narva-Jõesuu linnavolikogu 30.01.2019.a otsuse nr 83 õigusvastasuse tuvastamise nõude. Kohus jõudis eespool järeldusele, et volikogu ei otsustanud kaebaja ametist vabastamist, vaid andis selleks nõusoleku. Tegemist on menetlustoiminguga. HKMS § 45 lg 3 kohaselt on menetlustoimingud reeglina vaidlustatavad koos lõpliku haldusaktiga. Nende eraldiseisev vaidlustamine on võimalik üksnes siis, kui menetlustoiming rikub isiku õigusi sõltumata haldusmenetluse lõplikust tulemusest või menetlustoiming toob vältimatult kaasa õigusvastase otsuse. Seega ei ole kaebajal kaebeõigust linnavolikogu otsuse õigusvastasuse tuvastamise nõude esitamiseks. Kohus jätab selle nõude (iseseisva nõudena) HKMS § 151 lg 2 p 1 ja § 121 lg 2 p 1 alusel läbi vaatamata. Kohus hindas volikogu otsuse õiguspärasust eespool vaidlustatud käskkirja õiguspärasuse hindamise raames. Hüvitisenõuded
20.ATS § 105 lg 1 alusel saab hüvitist kolme kuu keskmise palga ulatuses nõuda õigusvastaselt teenistusest vabastatud ametnik. Kuna kaebaja teenistusest vabastamine ei olnud õigusvastane, puudub vajadus hüvitise nõude käsitlemiseks ja see tuleb jätta rahuldamata.
21.Kaebaja hinnangul oli talle etteteatamistähtaja järgimata jätmise eest ATS § 101 lg 6 alusel makstava palga suurus valesti määratud. Kaebaja ja vastustaja on üksmeelel, et kaebaja teenistusstaaž on kümme ja enam aastat ning kaebajat tulnuks koondamisest teavitada 03.11.2018, kuid teavitati 22.01.2019. Kaebaja hinnangul on perioodis 03.11.2018 – 22.01.2019 56 tööpäeva (tl 12), kuid vastustaja hinnangul 53 tööpäeva, mille eest on hüvitis tasutud. Kohus nõustub vastustajaga, et kaebaja on jätnud arvestamata perioodi jäävate riiklike pühadega 24.-26.12 (esmaspäev - kolmapäev) ja 01.01 (teisipäev). Kaebaja ei ole põhjendanud, miks oleks need riiklikud pühad pidanud minema arvesse tööpäevadena. Kuna kaebaja nõue põhineb arvestusveal, siis on see alusetu ja jääb rahuldamata.
22.Kokkuvõttes jääb volikogu otsuse õigusvastasuse tuvastamise nõue läbi vaatamata ja kaebus muudes kaebaja nõuetes rahuldamata. Menetluskulud. Selgitused
23.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Selle sätte alusel on menetluskulude kandmine kaebaja kohustus.
24.Vastustaja esitas kohtule menetluskulude nimekirja ja kuludokumendid (tl 59-61) ning taotles esindaja kulude väljamõistmist kogusummas 3672 eurot (sisaldab käibemaksu). Kaebaja leidis, et menetluskulude väljamõistmine vastustaja kasuks ei ole põhjendatud (tl 37). HKMS § 109 lg 6 sätestab, et kohus mõistab välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on õigusabi kulud võimalik haldusorgani kasuks välja mõsta ainult siis, kui kohtuasi pole seotud haldusorgani põhitegevusega. Kohtu hinnangul ei ole menetluskulude väljamõistmine vastustaja kasuks praeguses kohtuasjas põhjendatud. Avaliku teenistuse seadus kohaldub kohaliku omavalitsuse üksuse ametiasutuse ametnikele (ATS § 2 lg 1) ning avaliku teenistuse regulatsiooni kohaldamine, sh sellest tekkivate vaidluste lahendamine on kõigi kohaliku omavalitsuse ülesannete täitmise eelduseks. Tegemist on valdkonnaga, mis on tihedalt seotud vastustaja igapäevase tegevusega. Kohus jätab menetluskulud vastustaja kasuks välja mõistmata.
25.Sisuliselt tähendab otsuse punktides 23 ja 24 toodu, et poolte menetluskulud jäävad nende endi kanda.
26.HKMS § 175 lg 1 näeb ette jõustunud kohtuotsuse avaldamise arvutivõrgus, otsus avaldatakse elektroonilises Riigi Teatajas. Kaebajal on õigus esitada taotlus otsuse osaliseks avaldamiseks, eelkõige tema nime avaldamata jätmiseks (HKMS § 175 lg 3-5). Kui kaebaja seda soovib, tuleb sellekohane taotlus esitada kohtule enne otsuse jõustumist. Kõige kindlam on esitada taotlus apellatsioonkaebuse esitamiseks ette nähtud tähtaja jooksul.
/allkirjastatud digitaalselt/ Karin Jõks Kohtunik
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.