Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Maret Altnurme ja Janar Jäätma
Otsuse tegemise aeg ja koht
12. september 2019, Tallinn
Haldusasja number
3-17-2382
Haldusasi
Elda Arenduse OÜ kaebus Lääne-Saare Vallavolikogu
11.oktoobri 2017. a otsuse nr 1-3/17/68 tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 15. aprilli 2019. a otsus
Menetlusosalised
Kaebaja – Elda Arenduse OÜ, esindaja v.adv Aivar Raudsik Vastustaja – Saaremaa vald, esindaja Liis Juulik
Menetluse alus ringkonnakohtus
Elda Arenduse OÜ apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Võtta Saaremaa valla 13. juuni 2019. a menetlusdokumendile lisatud meilivahetus (tl 54-56) haldusasja nr 3-17-2382 materjalide juurde.
Jätta Elda Arenduse OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu
15.aprilli 2019. a otsus haldusasjas nr 3-17-2382 muutmata.
Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 14. oktoobril 2019 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus
3-17-2382 kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Lümanda Vallavolikogu algatas 24.04.2004 otsusega nr 85 Kamm Ettevõtmiste OÜ 01.04.2004 taotluse alusel Atla külas Sääre kinnistu (registriosa nr 1869134; katastritunnus 44001:002:0273; pindala 12,34 ha; sihtotstarve 100% maatulundusmaa) detailplaneeringu (DP) koostamise, mille eesmärk oli muuta maa sihtotstarvet, jagada maa-ala kruntideks ning määrata neile ehitusõigus. Sääre kinnistu omanikuks on alates 31.10.2006 Elda Arenduse OÜ. Kinnistu asub tervikuna Vilsandi rahvuspargi Atla piiranguvööndis.
2.Lääne-Saare Vallavolikogu lõpetas 11.10.2017 otsusega nr 1-3/17/68 Sääre kinnistu DP koostamise ja tunnistas Lümanda Vallavolikogu 24.04.2004 otsuse nr 85 kehtetuks. Otsuse kohaselt telliti DP koostamiseks Tallinna Tehnikaülikoolilt 2006. a-l ekspertarvamus Sääre kinnistu kruntimise ja hoonestamisega kaasneda võivate keskkonnamõjude kohta, millele tuginedes tegi Riikliku Looduskaitsekeskuse Saare regioon 01.06.2006 kirjaga nr 5-2.5/57 ettepaneku DP koostamine lõpetada, sest kavandatav tegevus ei ole looduskaitseseadust rikkumata võimalik ja esineb vastuolu Vilsandi rahvuspargi kaitse-eesmärkidega. DP koostamine on kestnud ebamõistlikult kaua (üle 13 aasta) ja selle aja jooksul pole huvitatud isik esitanud DP-d menetlemiseks kohalikule omavalitsusele. Kuna DP on planeerimisseaduse (PlanS) kohaselt lähiaastate ehitustegevuse aluseks, tegi vald Sääre kinnistu omanikule 16.08.2016 kirjaga nr 7-2/16/65-1 ettepaneku DP koostamine lõpetada, millega Elda Arenduse OÜ 12.09.2016 vastuses ei nõustunud, vaid kinnitas, et tema eesmärk on jätkuvalt maaüksuse kruntimine ja ehitusõiguse määramine. Seejärel palus vald 12.09.2016 kinnistuomanikul esitada DP koostamise jätkamiseks taotlus lähteseisukohtade väljastamiseks. Vastavat taotlust ei ole vallavalitsusele seni esitatud. Ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse (EhSRS) § 1 lg-te 1 ja 4 kohaselt tuleb enne 01.07.2015 algatatud DP menetlus viia varasema PlanS nõuetele vastavalt lõpule hiljemalt 01.07.2018. See tähendab, et kohaliku omavalitsuse üksusel tuleb võtta vastu otsus, kas DP kehtestada või selle koostamine lõpetada. Kuna vallavalitsusele ei ole seadusele vastavat DP lahendust lähiaastatel esitatud, tuleb planeeringu koostamiseks väljastada uued lähteseisukohad ning 2004. a-l algatatud DP menetlus lõpetada. Planeeritava tegevuse elluviimiseks tuleb vallavalitsusele esitada käesoleval hetkel kehtivale PlanS §-le 128 vastav DP algatamise taotlus koos eskiisiga. DP menetluse lõpetamine ei kitsenda kinnistu seniseid kasutamistingimusi.
3.Elda Arenduse OÜ esitas Tallinna Halduskohtule 14.11.2017 kaebuse (täiendatud 02.02.2018) Lääne-Saare Vallavolikogu 11.10.2017 otsuse nr 1-3/17/68 tühistamiseks. Kaebaja on jätkuvalt huvitatud Sääre DP koostamisest ega ole kunagi avaldanud soovi DP menetluse lõpetamiseks, vaid kinnitas vastustajale 12.09.2016 ja 08.09.2017 kirjades üheselt mõistetavalt just vastupidist. Seega rikub Sääre DP menetluse lõpetamine ja DP algatamise otsuse kehtetuks tunnistamine kaebaja õigusi. Vaidlustatud otsus ei tugine ühelegi materiaalõiguslikule alusele ja selliseid aluseid ei sisaldanud ka kuni 30.06.2015 kehtinud planeerimisseadus (PlanS v.r). Muu hulgas ei esine DP menetluse lõpetamiseks ainsatki praegu kehtiva PlanS § 129 lg-s 1 2(9)
3-17-2382 ammendavalt loetletud alustest. Viited DP võimalike keskkonnamõjude uurimisele 2006. a-l jäävad arusaamatuks, sest ükski õigusakt ei välista DP-s ettenähtud lahenduse realiseerimist, kuigi uute ehitiste püstitamine on lubatud üksnes Keskkonnaameti kui Vilsandi rahvuspargi valitseja nõusolekul. Vaidlustatud otsusest ei nähtu, et vastustaja oleks DP menetluse käigus selles küsimuses Keskkonnaameti poole pöördunud ja seega ei saa esineda ka Keskkonnaameti keeldumist uute ehitiste püstitamiseks kui PlanS § 129 lg 1 p-s 1 nimetatud asjaolu. Menetluse ebamõistlikku venimist ei saa heita ette kaebajale, sest DP algatab ja selle koostamist korraldab kohalik omavalitsus (PlanS v.r § 10 lg 5; PlanS § 124 lg 10) ning tegemist ei ole ka seadusliku alusega menetluse lõpetamiseks. Viivitus ei ole seejuures olnud tingitud kaebaja tegevusest, sest Elda Arenduse OÜ esitas juba 04.09.2013 kohalikule omavalitsusele avalduse, milles juhtis tähelepanu, et senine halduspraktika on jaatanud kõnealusesse piirkonda uute elamute ehitamise võimalikkust, ning palus vallalt suuniseid DP lähteülesande korrigeerimiseks kavandatavate kruntide ja ehitiste arvu ja asukoha osas. Vald ei ole kaebajale selliseid suuniseid andnud, vaid otsustas hoopis DP koostamise menetluse lõpetada. Olukorras, kus vald on keeldunud kaebajale selgituste andmisest, ei saa kaebajale heita ette ka läheseisukohtade korrigeerimata jätmist. Sääre DP menetluse lõpetamist ei saanud tingida ka EhSRS § 1 lg-s 4 sätestatud tähtaeg, sest vallal oli menetluse lõpule viimiseks aega veel ligi üheksa kuud. Tegemist ei ole üldse eraldiseisva alusega DP menetluse lõpetamiseks, vaid lõpetamiseks peavad esinema PlanS § 129 lg-s 1 toodud asjaolud. Kuna vaidlustatud otsuses on lisaks viidatud, et kaebaja võib taotleda uue DP algatamist, ei tinginud senise DP menetluse lõpetamist järelikult sisulised küsimused, vaid üksnes valla soov menetlus formaalselt lõpetada. Efektiivse haldusmenetluse põhimõttega ei ole kooskõlas praktika, kus 13 aastat kestnud DP menetlus lõpetatakse ja suunatakse isik sama eesmärgi saavutamiseks taotlema uue DP algatamist. Lümanda Vallavolikogu 24.04.2004 otsuse nr 85 kehtetuks tunnistamisel ei ole arvestatud kaebaja usaldusega haldusakti kehtima jäämise suhtes ega lahendatud kaebajale haldusakti kehtetuks tunnistamisest tekkiva kahju hüvitamise küsimust (vt Riigikohtu 08.05.2014 otsus nr 3-3-1-914).
4.Saaremaa vald (Lääne-Saare valla õigusjärglane alates 21.10.2017) palus 10.01.2018 kirjalikus vastuses (täiendatud 20.03.2019) jätta kaebus rahuldamata. Mõistlikuks ei saa pidada olukorda, kus kohalikule omavalitsusele ei ole ligi 14 aasta jooksul esitatud menetlemiseks DP materjale. EhSRS § 1 lg-s 4 on nähtud ette kindel tähtaeg, mille jooksul tuleb seni menetluses olevad DP-d kas kehtestada või lõpetada nende koostamine. PlanS § 129 lg 1 ei sätesta DP menetluse lõpetamise aluste kinnist loetelu ja välistatud ei ole menetluse lõpetamine ka sättes nimetamata juhtudel. Kuna vastustajale ei ole esitatud ühtegi planeeringulahendust, mille kohta saaks üldse nõusolekut või seisukohta küsida, siis ei ole olnud põhjust Keskkonnaameti poole pöörduda. Nõustuda võib sellega, et Lümanda Vallavalitsuselt 2013. a-l vastuse mittesaamine võis tingida mõningase viivituse. Samas palus vastustaja 12.09.2016 kirjaga kaebajal esitada uus taotlus DP lähteseisukohtade väljastamiseks, millele kaebaja ei ole vastanud. Seega on vastustaja näidanud üles initsiatiivi DP koostamise menetluse lõpule viimiseks, kuid kaebaja ei ole selle vastu huvi tundnud. Sellel põhjusel ei ole ka määrav, et EhSRS § 1 lg-s 4 sätestatud tähtaeg ei olnud DP menetluse lõpetamise hetkeks veel saabunud. Planeerimismenetluse korraldamine tähendabki sisuliselt seda, et kohalikule omavalitsusele esitatakse planeering menetlemiseks ja seejärel on kohalik omavalitsus kohustatud tegema seadusega ette nähtud menetlustoimingud. Seda, mida on konkreetsele alale üldse mõeldav planeerida, peab ikkagi teadma planeeringust huvitatud isik ise, mitte ei ütle seda talle kohalik omavalitsus. 2004. a-l koostatud lähtetingimused ei vastaks enam kehtivale õigusele. DP menetluse lõpetamine ja uue DP koostamise algatamisega ei kaasne kaebajale mingeid kulusid, sest vastustajale pole esitatud mingeid materjale, mille pinnalt võiks eeldada kaebaja poolt kulude kandmist.
3(9)
3-17-2382
5.Tallinna Halduskohus jättis 15.04.2019 otsusega kaebuse rahuldamata. Vaidlustatud otsuse õiguslike alustena on viidatud EhSRS § 1 lg-tele 1 ja 4 ning haldusmenetluse seaduse (HMS) § 43 lg-le 2, § 64 lg-le 2, § 68 lg-le 2 ja § 70 lg-le 1. Otsus on nende sätetega ka kooskõlas ja tehtud ei ole ilmselgeid kaalutlusvigu. Vastustaja on piisavalt põhjendanud, miks ta pidas vajalikuks juba üle 13 aasta kestnud DP menetluse lõpetada, kuna huvitatud isik ei ole selle aja jooksul esitanud DP-d vallale menetlemiseks ega taotlenud DP koostamise jätkamiseks uute lähteseisukohtade väljastamist. Isegi kui kaebajal ei olnud otstarbekas esitada taotlust DP lähteseisukohtade korrigeerimiseks enne oma 2013. a palvele vastuse saamist, peab kaebaja planeeringumenetluses ka ise näitama üles initsiatiivi ning viidatud minetus ei lükka ümber vastustaja põhimõttelist tõdemust, et mingeid arvestatavaid materjale ja seisukohti ei ole talle enam kui 13 aasta jooksul esitatud. Kuigi vald on pidanud võimalikuks, et kaebaja taotleb uue DP koostamise algatamist, pidas ta siiski vajalikuks senise menetluse lõpetada, sest õiguslik regulatsioon on varasemaga võrreldes oluliselt muutunud ning EhSRS § 1 lg 4 kohustas viima varem algatatud DP-de menetlused lõpule hiljemalt 01.07.2018. Vastustaja on õigesti leidnud, et tegemist on õigusselguse huvides antud seadusandja selge juhisega lõpetada aegunud DP-de menetlused, mis ei ole kuhugi jõudnud. Iseenesest on õige, et praegusel juhul ei esinenud DP menetluse lõpetamiseks ühtegi PlanS § 129 lg-s 1 loetletud alust, kuid sellest ei järeldu, et DP menetlust ei olegi võimalik lõpetada või see tuleks alati vormistada DP kehtestamata jätmisena. DP menetluse lõpetamine on kaebaja edaspidiste võimaluste suhtes ka paindlikum ja tema jaoks soodsamalt tõlgendatav variant. Olukorras, kus vald on DP koostamise menetluse algatanud, peab ta saama seda vajaduse korral ka lõpetada. See tuleneb haldusmenetluse üldpõhimõtetest ja EhSRS § 1 lg-st 4, mis muutuks vastasel korral sisutuks. Kaebaja viited otsuse vastuolust HMS §-dega 66 ja 67 ei ole põhjendatud, sest kehtetuks tunnistamise lubatavus tulenes antud juhul EhSRS § 1 lg-st 4. Haldusasja materjalidest ei nähtu ka midagi sellist, mis välistaks haldusakti kehtetuks tunnistamise kaebaja usalduse kaitse tõttu. Võimaliku kahju hüvitamise küsimus saaks HMS § 67 lg 3 kohaselt tõusetuda üksnes juhul, kui haldusakt tunnistatakse kehtetuks ülekaaluka avaliku huvi tõttu, millega ei olnud praegusel juhul tegemist.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
6.Elda Arenduse OÜ palub 15.05.2019 apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada. Halduskohus on vastuoluliselt ja kaebaja suhtes selgelt kahjulikult järeldanud, et vastustaja on teostanud kaalutlusõigust nõuetekohaselt. Vaidluse keskseks küsimuseks on vastustaja tegevusetus, kuid halduskohus on põhjendamatult lugenud selle vähese tähtsusega minetuseks. Vastupidiselt halduskohtu ja vastustaja arvamusele ei saa praegusel juhul heita tegevusetust ette kaebajale, vaid tegevusetu on olnud haldusorgan, kes pole andnud kaebajale konkreetseid suuniseid DP koostamiseks. Planeeringulahendust ei olnuks mõistlik esitada n-ö pimesi, teadmata, mida ja millises mahus võib planeeritavale maaalale üldse ehitada. Vaidlust ei ole selles, et kaebaja palus suuniseid 04.09.2013 kirjas, kuid vastustaja sellele ei vastanud. Seega langeb ära vaidlustatud otsuse põhimotiiv ehk etteheide, et kaebaja pole DP-d vallale menetlemiseks esitanud. Vastustaja selline käitumine rikub oluliselt hea halduse ja haldusorgani vastuolulise käitumise keelu põhimõtteid. Sisuliselt väär on lükata vastutus menetluse venimise eest kaebajale õigustusega, et kuna kaebaja ei esitanud DP-d menetlemiseks, siis ei jäänud vastustajal muud üle, kui DP koostamise menetlus lõpetada. DP koostamist korraldab kohalik omavalitsus (PlanS v.r § 10 lg 5; PlanS § 124 lg 10), mistõttu ei saa kaebaja juba olemuslikult vastutada planeerimismenetluse korraldamise eest. Arusaamatu on ka seisukoht, justkui ei saaks praegune omavalitsusüksus vastutada varasema Lümanda valla tegevuse eest, kuigi ta on Lümanda valla õigusjärglane. Kaebaja on panustanud vaidlusaluse kinnistu arendamise eesmärgil oluliselt ajalist ja rahalist ressurssi, tellides erinevaid keskkonnaja looduskaitsealaseid hinnanguid, kuid tema korduvad püüded valla esindajatega kohtuda, et 4(9)
3-17-2382 arutada viivituse põhjuseid ja leida konstruktiivseid lahendusi, on jäänud tagajärjetuks (st suhtlus on piirdunud vaid lünkliku kirjavahetusega). Vaidlustatud haldusakt on õigusvastane, sest ükski selles esitatud põhjendustest ei saa olla DP koostamise menetluse lõpetamise aluseks ning sisuliste põhjuste puudumist kinnitab ka asjaolu, et vastustaja suunab kaebajat taotlema uue DP koostamise algatamist. Kui kohaliku omavalitsuse hinnangul on planeerimisülesannet võimalik lahendada uue DP algatamisega, siis ei saanud esineda ka ühtegi sisulist takistust senise DP menetluse jätkamiseks.
7.Saaremaa vald palub 13.06.2019 kirjalikus vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata, jäädes oma varasemate seisukohtade juurde. Kuna vastustaja palus 12.09.2016 e-kirjaga kaebajal esitada taotlus uute DP lähteseisukohtade väljastamiseks, kuid sellele pöördumisele ei ole seniajani vastatud, siis järeldas halduskohus õigesti, et vastustajale ei ole DP-d menetlemiseks esitatud ega taotletud ka uusi lähteseisukohti. Määravat tähtsust ei oma asjaolu, et kaebaja küsis ligi 6 aastat tagasi endiselt Lümanda vallalt suuniseid DP koostamiseks ja Lümanda vald sellele ei reageerinud. Kui kaebajal olnuks tõsine huvi DP-ga edasi liikuda, poleks ta ilmselgelt piirdunud üksnes 04.09.2013 pöördumisega. DP algatamisel peab huvitatud isikul olema oma nägemus sellest, mida DP-ga soovitakse ning kohalik omavalitsus ei saa seda kellelegi ette öelda. Vastustaja on palunud kaebajal esitada uus lähtetingimuste taotlus just selleks, et anda soovitud tegevusele edasised suunised, kuid kaebaja ei ole arusaamatul põhjusel taotlust esitanud. Sääre DP menetlus ei ole ilmselgelt veninud ainuüksi vastustaja tegevusest tulenevalt. Saaremaa vald möönab, et endise Lümanda valla poolt kaebaja 2013. a pöördumisele vastamata jätmine (st suuniste mitteandmine) ei olnud korrektne, kuid see ei oma enam sisulist tähtsust olukorras, kus kaebajaga on hiljem suheldud ja soovitud lähtetingimusi uuendada (st varasemad tegemata jätmised on hiljem kõrvaldatud). Olenemata sellest, et vastustaja on näidanud initsiatiivi DP menetluse jätkamiseks, ei ole kaebaja selle vastu mingit huvi tundnud ega esitanud ühtegi eskiisi vmt, mida oleks võimalik menetlema asuda. Kuna DP koostamise menetlus tuli viia lõpule hiljemalt 01.07.2018, kuid esitatud ei olnud ühtegi DP materjali, tuli menetlus lõpetada. Planeerimismenetlust korraldab küll kohalik omavalitsus, kuid sisuliselt tähendab see, et kui kohalikule omavalitsusele esitatakse planeering menetlemiseks, siis korraldab ta seaduse järgi nõutud tegevused. Praegusel juhul ei esitatud vastustajale planeeringut, mida menetleda. Kaebaja väited tema korduvatest püüetest olukorda lahendada ei vasta tõele ja kinnistu arendamise eesmärgil kantud võimalikud kulutused on tehtud kaebaja enda riisikol.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8.Ringkonnakohus leiab, et Elda Arenduse OÜ apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata.
9.Saaremaa valla 13.06.2019 vastusele apellatsioonkaebusele on lisatud uute tõenditena Lääne-Saare Vallavalitsuse planeerimise ja maakorralduse peaspetsialisti ning Elda Arenduse OÜ-d ka praeguses haldusasjas esindava advokaadi vahel perioodil 08.–12.09.2017 peetud e-kirjavahetus (tl 54-56). Kuigi vastustaja ei ole põhistanud, miks ei olnud nimetatud tõendeid võimalik esitada juba esimese astme kohtule, peab ringkonnakohus põhjendatuks võtta esitatud meilivahetus HKMS § 198 lg 3 alusel haldusasja materjalide juurde. Kuivõrd asjas on muu hulgas olnud vaidluse all küsimus, kummale osapoolele oleks põhjust heita ette tegevusetust Lääne-Saare Vallavolikogu 11.10.2017 otsusega nr 1-3/17/68 lõpetatud DP menetluses, võivad vastustaja esitatud e-kirjad omada asja lahendamisel tähtsust. Kuna apellandi esindaja on olnud üheks meilivestluse pooleks, siis ei ole tegemist ka apellandi jaoks sisuliselt uute tõenditega ning osaliselt on apellant selle kirjavahetuse kohtule juba ise varasemalt esitanud (tl 13). 5(9)
3-17-2382
10.Kuna Sääre kinnistu DP koostamine oli algatatud Lümanda Vallavolikogu 24.04.2004 otsusega nr 85 ja nimetatud menetlus oli 01.07.2015 seisuga jätkuvalt pooleli, tuli Sääre DP koostamise menetlus viia kuni 30.06.2015 kehtinud PlanS v.r nõudeid järgides lõpule hiljemalt 01.07.2018. DP menetluse lõpule viimine tähendab seda, et kohaliku omavalitsuse üksusel tuleb tähtajaks võtta vastu otsus, kas DP kehtestada või mitte, ning sättest ei tulene kohustust DP ilmtingimata kehtestada (vt ka EhSRS eelnõu seletuskiri, lk 3 – Riigikogu XII koosseisu 572 SE). Seega ei saa nimetatud normidest järeldada, et need paneksid DP koostamist korraldavale kohaliku omavalitsuse üksusele kohustuse igal juhul tagada planeeringu vastuvõtmine ja kehtestamine, vaid DP menetluse lõpule viimine võib põhjendatud juhtudel seisneda ka DP koostamise lõpetamises.
11.Kuna EhSRS § 1 lg 1 kohaselt menetletakse kuni 30.06.2015 algatatud planeeringud lõpuni varasema planeerimisseaduse nõuete kohaselt, siis ei ole kehtiva PlanS § 129 lg-s 1 sätestatud DP koostamise lõpetamise alused iseenesest asjassepuutuvad. Erandina näeb EhSRS § 1 lg 5 ette, et planeeringu koostamise korraldaja võib enne 01.07.2015 algatatud DP menetluse lõpetada, kui 01.07.2015 jõustunud PlanS kohaselt puudub DP koostamise kohustus. Nimetatud alus ei ole vaidlusalusel juhtumil siiski asjakohane, sest Lääne-Saare Vallavolikogu 11.10.2017 otsuses nr 1-3/17/68 (tl 10-10p) ei ole sellele tuginetud ja lisaks nähtub Lümanda Vallavolikogu 21.08.2008 otsusega nr 66 kehtestatud Lümanda valla üldplaneeringu (Saaremaa Vallavolikogu 30.08.2018 otsuse nr 1-3/88 p-st 1.10 tulenevalt on tegemist jätkuvalt kehtiva planeeringuga) seletuskirja p-st 1, et DP koostamine on endise Lümanda valla territooriumil kohustuslik muu hulgas juhul, kui toimub katastriüksuse kruntimine.
12.PlanS v.r ei reguleeri DP koostamise lõpetamist ega selle võimalikke aluseid. Sellest ei järeldu siiski, et enne 01.07.2015 algatatud DP koostamist ei olegi üldse võimalik lõpetada. Kohaliku omavalitsuse pädevus algatada ja korraldada DP koostamist (PlanS v.r § 10 lg-d 5 ja 8) ning otsustada DP vastuvõtmine (PlanS v.r § 18 lg 1) ja kehtestamine (PlanS v.r § 24 lg 3), samuti vajaduse korral kehtestatud DP või selle osa kehtetuks tunnistamine (PlanS v.r § 27 lg 1), hõlmavad juba iseenesest ka pädevust teha samades küsimustes keelduvad otsused või lõpetada nende menetlemine. PlanS v.r § 1 lg 6 kohaselt tuleb planeeringumenetluses arvestada lisaks HMS-i sätteid. HMS § 43 lg 1 p 1 kohaselt lõpeb haldusakti andmise menetlus haldusakti teatavakstegemisega, milleks on HMS § 43 lg 2 järgi ka haldusakt selle kohta, et taotletud haldusakt otsustatakse jätta andmata. Sarnaselt taotletud haldusakti andmisest keeldumisega on huvitatud isiku taotluse alusel toimuva menetluse sisulistel põhjustel lõpetamise korral olemuselt tegemist haldusorgani otsustusega jätta taotletud haldusakt andmata. Seevastu juhul, kui menetluse lõpetamist ei põhjendata mitte sisuliste argumentidega, vaid menetluse lõpetamise tinginud põhjused on pigem formaalset laadi (nt menetlusosaline jätab täitmata temal lasuva kaasaaitamiskohustuse ja see ei võimalda haldusorganil taotlust sisuliselt lahendada – HMS § 38 lg 3), on materiaalses mõttes tegemist HMS § 43 lg 1 p 3 tähenduses taotluse läbi vaatamata jätmisega (st ei anta sisulist hinnangut taotluse põhjendatuse kohta). Kuna menetluse jätkamisest keeldumise vältimatuks tagajärjeks on see, et taotletud haldusakt jääb andmata, siis tuleb kohtupraktika järgi ka menetluse lõpetamist käsitada haldusaktina HMS § 43 lg 2 tähenduses (nt Riigikohtu 24.10.2007 otsus nr 3-3-1-51-07, p 10).
13.Olenemata sellest, et kehtiva PlanS § 129 lg-s 1 märgitud DP koostamise lõpetamise alused on vahetult kohaldatavad üksnes pärast 01.07.2015 algatatud menetluste suhtes, võivad need siiski viidata, millistel asjaoludel võiks ka 30.06.2015 seisuga pooleli olnud menetluste lõpetamine olla põhjendatud (vt ka EhSRS eelnõu seletuskiri, lk 3). Küll aga ei saa apellandiga nõustuda, et tegemist on menetluse lõpetamise võimalike aluste ammendava loeteluga. Sellist tõlgendust ei toeta sätte sõnastus ega ka kehtiva PlanS eelnõu (Riigikogu XII koosseisu 571 6(9)
3-17-2382 SE) seletuskiri (lk 166), mille kohaselt ei ole välistatud DP koostamise lõpetamine ka sättes nimetamata juhtudel. PlanS § 129 lg 1 eesmärk on seega olnud esitada näidisloetelu juhtudest, millal seadusandja arvates võiks DP koostamise lõpetamist pidada eelduslikult põhjendatuks, kuid säte ei kohusta DP koostamist lõpetama ega piira DP koostamise lõpetamist ka muudel juhtudel.
14.Vaidlustatud otsusest nähtuvalt on Sääre DP koostamine lõpetatud esmajoones põhjusel, et huvitatud isik ei ole esitanud vallavalitsusele menetlemiseks ühtegi DP lahendust ega taotlenud DP koostamiseks uute lähteseisukohtade väljastamist, kuigi üle 13 aasta tagasi väljastatud lähtetingimused ei ole enam aktuaalsed. Kuivõrd samas on viidatud EhSRS § 1 lgst 4 tulenevale kohustusele viia DP menetlus lõpule hiljemalt 01.07.2018, saab järeldada, et menetluse lõpetamise tingis haldusorgani hinnang, et asjaolusid arvestades ei ole Sääre DP-d võimalik ettenähtud tähtajaks kehtestada. Otsuse tegemise ajaks oli EhSRS § 1 lg-s 4 sätestatud tähtaja lõpuni jäänud veel ca 8,5 kuud.
15.Kuigi PlanS v.r ei näinud ette tähtaega, mille jooksul tuli planeeringumenetlus lõpule viia, pidi see haldusmenetluse üldnõuetest tulenevalt toimuma võimalikult kiiresti ehk põhjendamatu viivituseta (HMS § 5 lg-d 2 ja 4; vt ka Riigikohtu 30.11.2016 otsus nr 3-3-1-23-16, p 18). Mõistliku menetlusaja pikkus sõltub konkreetse menetluse asjaoludest (nt lahendamist vajavate küsimuste keerukusest ja mahukusest, menetlusosaliste käitumisest). Planeerimisotsustustele ja planeerimismenetlusele on omane haldusorganil ulatusliku kaalutlusruumi olemasolu (sh osas, milliseid menetlustoiminguid tuleks enne asja otsustamist teha), millesse halduskohus saab sekkuda vaid juhul, kui tekib kahtlus haldusorgani otsustuste ratsionaalsuses (nt Riigikohtu 14.10.2003 otsus nr 3-3-1-54-03, p 40). Samas ei tohi haldusorgan ka laia kaalutlusruumi korral otsuse tegemist põhjendamatult edasi lükata ja menetluse viibimist saavad õigustada üksnes eesmärgipärased ja vajalikud menetlustoimingud (nt Riigikohtu 13.03.2018 määrus nr 3-17643, p 13).
16.Sääre kinnistu DP koostamise menetlus algatati 24.04.2004 ja apellant sai selle kinnistu omanikuks 31.10.2006 (tl 9). Kohtule ei ole esitatud tõendeid, et DP menetluses oleks tehtud mingeid toiminguid ajavahemikul 2006. a juunist kuni 2013. a augustini. Elda Arenduse OÜ pöördus endise Lümanda valla poole 04.09.2013 taotlusega (tl 14-14p), milles märkis, et kuna Sääre kinnistu asub tervikuna Vilsandi rahvuspargi Atla piiranguvööndis ja kaitseala valitseja nõusolek puudub, siis ilmselt ei õnnestuks kehtestada planeeringut algselt kavandatud mahus (5–9 elamumaa krunti). Samas viitas apellant, et praktikas on Atla piiranguvööndisse uute ehitiste rajamist teatud tingimustel siiski lubatud, ning palus vallalt omapoolseid suuniseid DP lähteülesande korrigeerimiseks. Elda Arenduse OÜ rõhutas, et soovib Sääre kinnistule rajada uusi ehitisi (üksikelamuid või suvilaid) samaväärsetel tingimustel teiste kinnistuomanikega. Vaidlust ei ole selles, et Lümanda vald nimetatud pöördumisele ei vastanud. Lümanda valla õigusjärglane (alates 12.12.2014) Lääne-Saare vald küsis 16.08.2016 apellandilt seisukohta Sääre DP menetluse lõpetamise kohta, millega Elda Arenduse OÜ 12.09.2016 kirjas (tl 12) ei nõustunud ja soovis menetluse jätkamist. Lääne-Saare vald vastas 12.09.2016 e-kirjaga (tl 24), et DP koostamise jätkamiseks tuleb apellandil esitada taotlus uute DP lähteseisukohtade väljastamiseks ning lisada sellele DP koostamise eesmärk ja tegevuskava, mille järel küsib vald lähtetingimuste koostamiseks Keskkonnaameti seisukohta. Kuna Elda Arenduse OÜ ei esitanud taotlust uute lähteseisukohtade väljastamiseks, teavitas Lääne-Saare vald 04.09.2017 e-kirjaga (tl 17) Sääre DP koostamise lõpetamisest, millele Elda Arenduse OÜ esitas 08.09.2017 oma vastuväited (tl 17; tl 55p-56). Vastuseks Elda Arenduse OÜ 11.09.2017 selgitustaotlusele juhtis Lääne-Saare vald 12.09.2017 e-kirjas (tl 54-54p) tähelepanu, et apellant ei ole senini esitanud temalt 12.09.2016 küsitud taotlust DP lähteseisukohtade uuendamiseks koos tegevuskavaga ning vallal puudub Sääre DP lahendus, mille kehtestamise üle oleks üldse võimalik otsustada 7(9)
3-17-2382 (esitatud on üksnes planeeritava tegevuse kirjeldus, kuid mitte DP lahendust ega eskiisi, samuti on 2006. a-l tehtud uuringud aegunud ja puudub eelhinnang keskkonnamõju strateegilise hindamise vajaduse kohta).
17.Apellandiga tuleb iseenesest nõustuda selles, et kuivõrd DP koostamist juhib ja korraldab kohalik omavalitsus (PlanS v.r § 10 lg-d 5 ja 8) ning õiguspärase haldusmenetluse eest vastutab haldusorgan (nt Riigikohtu 19.12.2006 otsus nr 3-3-1-80-06, p 21), siis ei saa ebamõistlikku viivitust DP menetlemisel juba põhimõtteliselt heita ette planeeringu koostamisest huvitatud isikule. Praegusel juhul seda enam, et Sääre kinnistu piirneb ühest küljest merega ja paikneb Vilsandi rahvuspargi maa-alal, mille osas välistas juba 24.04.2004 kehtinud PlanS v.r § 10 lg 6 redaktsioon võimaluse anda DP koostamine lepinguga üle huvitatud isikule. Alates 01.07.2009 kehtivas redaktsioonis nägid PlanS v.r § 10 lg-d 61 ja 62 veelgi täpsemalt ette, et DP koostamist või selle tellimist ei tohi anda üle DP koostamisest huvitatud isikule muu hulgas juhul, kui planeering koostatakse riikliku kaitse alla võetud maa-alal (PlanS v.r § 10 lg 61 p 3) või ranna või kalda piiranguvööndis (PlanS v.r § 10 lg 61 p 4).
18.Vastustajal on siiski õigus selles, et huvitatud isikul on planeeringumenetluses oluline roll ja ulatuslik kaasaaitamiskohustus. Olukorras, kus DP koostamine on algatatud huvitatud isiku taotluse alusel ja planeeringuala hõlmab üksnes tema omandis olevat kinnistut, on põhjendatud eeldada, et huvitatud isik esitab kohalikule omavalitsusele omapoolse sisendina nägemuse tema soovitavast DP lahendusest, mille realiseeritavust oleks seejärel võimalik hinnata ja seada DP koostamiseks konkreetsed lähtetingimused. Menetlusosaliste vahel puudub vaidlus, et apellant ei ole esitanud vastustajale sisuliselt hinnatavat planeeringulahendust (nt eskiisi kujul) ja DP algatamisel koostatud lähteseisukohad olid hiljemalt 2013. a-ks aegunud. Seda kinnitab asjaolu, et Elda Arenduse OÜ mõistis 04.09.2013 taotlusest nähtuvalt ka ise vajadust DP lähteülesannet uuendada. Seega ei saa pidada asjakohatuks, et Lääne-Saare vald nõudis 12.09.2016 e-kirjaga apellandilt taotlust uute lähteseisukohtade väljastamiseks ja DP koostamise tegevuskava. Kuna aasta jooksul nimetatud dokumente ei esitatud, teavitas vastustaja DP koostamise menetluse lõpetamisest. Kuigi apellandile ei olnud antud 04.09.2013 taotletud suuniseid, mille alusel DP lähteülesannet korrigeerida, ei saanud see iseenesest takistada tal 12.09.2016 nõude täitmist. Suuniste taotlemise eesmärk oli ilmselt saada kohaliku omavalitsuse seisukohta, milline võiks senist praktikat arvestades olla Sääre kinnistu maa-alale maksimaalselt lubatav ehitusõigus, et siis taotleda ehitusõiguse määramist just maksimaalses suuruses. Vaatamata sellise seisukoha puudumisele, saanuks apellant esitada vastustajale omapoolse DP lahenduse ettepaneku või kui ta ei pidanud seda ühelgi juhul võimalikuks, siis tulnuks taotleda suuniseid uuesti. Apellant ei ole tõendanud, et ta oleks pärast 04.09.2013 taotluse esitamist teinud omalt poolt ainsatki toimingut, mis võimaldanuks vastustajal Sääre DP koostamise menetlusega sisuliselt edasi liikuda. Seejuures ei võtnud apellant peale vastuväidete esitamise midagi ette ka pärast seda, kui Lääne-Saare vald teavitas teda DP menetluse lõpetamise kavatsusest (s.o 16.08.2016 ja 04.09.2017). Samas ei ole ringkonnakohtu hinnangul praeguse vaidluse lahendamisel üldse määrav, kas Sääre DP koostamine viibis peamiselt apellandi või vastustaja tegevusetuse tõttu, vaid see aspekt omaks tähtsust üksnes võimaliku usalduskahju (s.o haldusorgani hilisema tegevuse tõttu tarbetuks osutunud kulutuste – nt Riigikohtu 14.10.2015 otsus nr 3-4-1-23-15, p 83) hüvitamiseks esitatud kaebuse läbivaatamisel.
19.Lääne-Saare Vallavolikogu 11.10.2017 otsuse õiguspärasuse seisukohalt omab eelkõige tähtsust see, kas vastustajal oli kujunenud olukorras alust järeldada, et Sääre DP-d ei ole võimalik hiljemalt 30.06.2018 kehtestada, mistõttu ei ole põhjendatud viivitada selle menetluse lõpetamisega kuni EhSRS § 1 lg-s 4 sätestatud tähtpäeva saabumiseni. Eesmärgipäratu oleks jätkata menetlust, mille soovitava tulemuse saavutamine on äärmiselt ebatõenäoline ja mille hilisema lõpetamise vajadus on seetõttu selgelt ettenähtav. Ringkonnakohus leiab, et vastustaja 8(9)
3-17-2382 võis asjaoludest tulenevalt põhjendatult eeldada, et kuivõrd Elda Arenduse OÜ ei olnud senise menetluse kestel esitanud mingit täpsemat planeeringulahendust ja tema väidetav huvi Sääre DP koostamise jätkamiseks on seega jäänud üksnes paljasõnaliseks, siis arvestades täiendavalt vajadust enne DP koostamisele asumist uuendada selle lähteseisukohad, ei ole reaalne, et planeeringut oleks võimalik kehtestada enne 01.07.2018. Pidades silmas, et Sääre DP menetlus oli kestnud juba üle 13 aasta, mis on niigi ebamõistlikult pikk menetlusaeg (nt kehtiva PlanS § 139 lg 2 kohaselt tuleb DP kehtestamise või kehtestamata jätmise otsus teha hiljemalt kolme aasta möödumisel DP algatamisest), ei ole alust pidada meelevaldseks vastustaja otsust DP koostamine lõpetada, et vältida menetluse veelgi pikemaks venimist.
20.Lääne-Saare Vallavolikogu tunnistas 11.10.2017 otsuse nr 1-3/17/68 resolutsiooni p-ga 2 ühtlasi kehtetuks Lümanda Vallavolikogu 24.04.2004 otsuse nr 85, millega oli Sääre kinnistu DP koostamine algatatud. Ringkonnakohus juhib tähelepanu, et kuigi planeeringu algatamine on vormistatud otsusena, ei ole see materiaalses mõttes haldusakt, vaid menetlustoiming (nt Riigikohtu 23.04.2008 määrus nr 3-3-1-12-08, p 15). Kuna menetlustoimingul puudub kehtivus HMS § 60 lg 2 tähenduses, siis ei ole võimalik seda ka kehtetuks tunnistada (st selle kehtivust kõrvaldada). Eeltoodu ei anna siiski alust kaebust rahuldada, sest kõnealune eksimus ei ole saanud kuidagi mõjutada sisulise otsuse tegemist (s.o DP koostamise lõpetamist). Põhjendatud ei ole ka apellandi viited usalduse kaitsele, sest tulenevalt kohaliku omavalitsuse ulatuslikust diskretsioonist planeerimismenetluses ei saa isik õiguspärase ootuse põhimõttele tuginedes eeldada, et menetletav planeering igal juhul kehtestatakse (nt Riigikohtu 04.03.2014 otsus nr 33-1-96-13, p 25). Samuti ei ole huvitatud isikul õiguspärast ootust sellele, et DP koostamise menetlust jätkatakse ka olukorras, kus on ettenähtav, et DP kehtestamine ei osutu võimalikuks. Menetluse lõpetamist ei saanud takistada ka apellandi väited usalduskahju tekkimisest, sest vaidlustatud otsus ei välista kuidagi võimalust esitada vastustajale kahju hüvitamise taotlus või pöörduda hüvitamiskaebusega halduskohtusse (vt riigivastutuse seaduse §-d 17–18; HKMS § 37 lg 2 p 4 ja § 46 lg 4). Kuna väited usalduskahju tekkimisest esitati alles kohtumenetluses, siis ei saanud vastustaja neid vaidlustatud otsuses ka analüüsida.
21.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 1 alusel jääb Elda Arenduse OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 15.04.2019 otsus muutmata.
22.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks kohtule esitada menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. HKMS § 109 lg-st 2 juhindudes märgib ringkonnakohus, et Elda Arenduse OÜ on tasunud apellatsioonkaebuse esitamisel riigilõivu 15 eurot (tl 48) ja kandnud apellatsioonimenetluses esindajakulusid 828 eurot (tl 59-61). Menetluskulude kandmine seoses praeguse haldusasja menetlemisega ringkonnakohtus on nõuetekohaselt tõendatud. Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad apellandi menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. Saaremaa vald ei ole menetluskulude kandmise kohta andmeid esitanud, mistõttu jäävad vastustaja võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel samuti tema enda kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.