ELDA Arenduse OÜ kaebus Lääne-Saare Vallavolikogu 11.10.2017 otsuse nr 1-3/17/68 tühistamise nõudes
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
Menetlusosalised ja nende Kaebuse esitaja – ELDA Arenduse OÜ, esindaja vandeadvokaat esindajad Aivar Raudsik; Vastustaja – Saaremaa vald (Lääne-Saare valla õigusjärglane), esindaja Liis Juulik
RESOLUTSIOON
Jätta kaebus rahuldamata
Edasikaebamise kord
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest. Otsuse avalikult teatavakstegemise päev on 15.04.2019. Apellatsioonkaebus võidakse lahendada kirjalikus menetluses, kui selles ei taotleta asja lahendamist kohtuistungil.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Lümanda Vallavolikogu algatas 24.04.2004 otsusega nr 85 Atla külas Sääre maaüksuse (katastritunnus 44001:002:0273) detailplaneeringu. Detailplaneeringu eesmärgiks oli maa sihtotstarbe muutmine, ehitusõiguse määramine elamute ehitamiseks ja maa-ala kruntideks jaotamine. Lääne-Saare Vallavolikogu 11.10.2017 otsusega nr 1-3/17/68 aga lõpetati Atla küla Sääre detailplaneeringu koostamine (vaidlustatud haldusakt).
2.Lääne-Saare Vallavalitsus tegi Sääre maaüksuse omanikule 16.08.2016 kirjaga nr 7-2/16/65-1 ettepaneku Sääre detailplaneeringu koostamise lõpetamiseks. Kaebaja ei nõustunud detailplaneeringu koostamise lõpetamisega, kuna eesmärgiks oli maaüksuse kruntimine, sihtotstarvete ja ehitusõiguse määramine. 12.09.2016 palus vallavalitsus Sääre maaüksuse omanikul esitada taotluse lähteseisukohtade väljastamiseks Sääre detailplaneeringu koostamise jätkamiseks, kuid vastavat taotlust ei laekunud.
3.Arvestades asjaolu, et enne ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse (EhSRS) jõustumist algatatud detailplaneeringu menetlus on vaja lõpule viia hiljemalt 2018. aasta 1. juuliks, siis võttis Lääne-Saare Vallavolikogu 11.10.2017 lähtuvalt haldusmenetluse seadusest ning ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse esimese paragrahvi lõigetest 1 ja 4 vastu otsuse nr 1-3/17/68, millega lõpetas Atla küla Sääre detailplaneeringu koostamise, tunnistades seejuures Lümanda Vallavolikogu 24.04.2004 otsuse nr 85 ühtlasi ka kehtetuks.
4.ELDA Arenduse OÜ esitas 14.11.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse Lääne-Saare Vallavolikogu 11.10.2017 otsuse nr 1-3/17/68 tühistamiseks. Kaebaja leiab, et vaidlustatud haldusaktis toodud põhjendustel ei oleks tohtinud detailplaneeringu koostamist lõpetada.
5.Tallinna Halduskohtu 07.12.2017 määrusega võeti kaebus menetlusse.
6.Tallinna Halduskohtu 21.02.2019 määrusega määrati asi läbivaatamiseks kirjalikus menetluses.
KAEBUSE SISU JA TAOTLUS
7.Kaebaja leiab, et vastustaja ei ole vaidlustatud haldusakti vastuvõtmisel käitunud õiguspäraselt, st puuduvad materiaalõiguslikud alused Sääre detailplaneeringu koostamise lõpetamiseks ning Lümanda Vallavolikogu 24.04.2004 otsuse nr 85 kehtetuks tunnistamiseks. Kinnisasja omanik (kaebaja) ei ole esitanud taotlust detailplaneeringu koostamise lõpetamiseks. Samuti ei ole planeeringu koostamise eesmärk planeeringu käigus oluliselt muutunud. Vaidlustatavast haldusaktist ei nähtu ka ükski muu õiguslik alus, mis saanuks tingida planeeringu lõpetamise. Haldusorgani põhjendused jäävad antud juhul arusaamatuks. Vaidlusalune kinnistu asub Vilsandi Rahvuspargi Atla piiranguvööndis. Ükski õigusakt ei välista detailplaneeringus ettenähtud lahendust. Vaidlustatud korraldusest ei nähtu, et planeerimismenetluse käigus oleks küsitud Keskkonnaameti kui Vilsandi Rahvuspargi valitseja nõusolekut saamaks teavet kas ning millises ulatuses ning millisele asukohale peab rahvuspargi valitseja võimalikuks lubada uute ehitiste püstitamist. Kuivõrd sellist teavet ei ole planeerimismenetluse käigus küsitud, ei saa mõistetavalt eksisteerida ka Keskkonnameti poolset keeldumist uute ehitiste lubamisest. Asjaolust, et uute ehitiste püstitamine on lubatud üksnes rahvuspargi valitseja nõusolekul, ei anna alust planeerimismenetluse lõpetamiseks. Planeerimisprotsess ei ole veninud vähimalgi määral kaebajast tingitud asjaolude tõttu. Kaebajale jääb arusaamatuks, kuidas saab olla efektiivse haldusmenetluse põhimõttega kooskõlas praktika, kus lõpetatakse juba 2004. aastal algatatud detailplaneeringu menetlemine ja 13 aastat hiljem suunatakse isik sama eesmärgi saavutamiseks taotlema uue planeerimismenetluse algatamist. Ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse § 1 lõige 4 ei anna iseenesest alust planeeringu menetluse lõpetamiseks ning ka viidatud normi kohaldamisel tuleb tuvastada, kas planeerimismenetluse lõpetamise alused eksisteerivad kuni 01.07.2015 kehtinud seaduse ning kehtiva PlanS § 129 lg 1 kohaselt. Lümanda Vallavolikogu 24.04.2004 otsuse nr 85 kehtetuks tunnistamisel ei ole haldusorgan järginud ka haldusmenetluse seaduse §-des 66 ja 67 sätestatut, sest tegemist oli haldusakti kehtetuks tunnistamisega isiku kahjuks.
8.Täiendavas 02.02.2018 seisukohas (tl 27-29) jääb osaühing kaebuses väljendatu juurde rõhutades, et kaebaja ei saa avalik-õiguslikus suhtes kohaliku omavalitsusega juba olemuslikult vastutada planeerimismenetluse koostamise korraldamise eest. Kohustus planeerimismenetlust läbi viia lasus kohalikul omavalitsusel nii kuni 01.07.2015 kehtinud kui ka hetkel kehtiva seaduse kohaselt. Kaebaja palus juba 2013. aastal kohalikult omavalitsuselt konkreetseid suuniseid planeeringu lähteseisukohtade korrigeerimiseks ning avaldas üheselt, et pärast kohaliku omavalitsuse poolsete suuniste saamist on tal võimalik asuda lähteseisukohtasid korrigeerima. Mõistetavalt ei olnud kaebajal mõistlik ega otstarbekas
esitada planeeringu korrigeeritud lähteseisukohtade taotlust enne, kui kohalik omavalitsus oleks andnud teada, mida oleks üldse mõeldav viidatud alale planeeringuga ette näha.
VASTUSTAJA SEISUKOHT
9.Vastustaja ei nõustu kaebusega ja vaidleb sellele täies ulatuses vastu. Vastustaja arvates ei saa pidada normaalseks asjaolu, et ca 14 aastat tagasi algatatud planeering ning lähtetingimused on täna aktuaalsed või seaduse kohased. Kui 13 aasta jooksul ei ole kaebuse esitaja esitanud planeeringut menetlemiseks, siis puudub tal selleks ka tõsine soov. Kaebajale on antud võimalus uue planeeringu koostamise algatamise taotluse esitamiseks, samuti selgitatud miks see on vajalik. Kehtiva ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse § 1 lg 4 ütleb, et enne käesoleva seaduse jõustumist algatatud detailplaneeringu menetlus viiakse lõpule hiljemalt 2018. aasta 1. juuliks. Seega viitab see selgelt asjaolule, kus seadusandja on näinud olukorda, et planeeringu menetlused venivad lõputult ning seetõttu on nimetatud seaduses välja toodud kindel tähtaeg menetluse lõpetamiseks. Olgu siinkohal rõhutatud, et vaidlusaluse planeeringu algatamisest on möödas ligi 14 aastat ning selle aja jooksul ei ole vastustajale esitatud menetlemiseks planeeringu materjale. Vastustaja selgitab, et Lümanda Vallavalitsus tellis TTÜ Säästva Tehnoloogia Instituudilt ekspertarvamuse Sääre kinnistu sihtotstarbe muutmise, kruntimise ja hoonestamisega kaasneda võivate keskkonnamõjude kohta vastavalt Lümanda Vallavalitsuse ja Vilsandi Rahvuspargi nõuetele. Vilsandi Rahvuspargi valitseja on alates 01.02.2009 Keskkonnaamet. Kaitseala valitseja on mitmel korral muutunud. On tõsi, et Keskkonnaameti nõusolekut ei ole küsitud, kuid juhime tähelepanu veelkord asjaolule, et vastustajale ei ole esitatud planeeringut menetlemiseks, seega ei ole ka Keskkonnaametilt midagi küsida. Antud juhul ei ole aga kõik eelnev asjasse puutuv, kuna esitatud ei ole planeeringut. 12.09.2016 on vastustaja palunud esitada kaebuse esitajal uue taotluse lähteseisukohtade väljastamiseks, mida tänaseni tehtud ei ole. Antud olukorras ei saa ka vastustaja omal algatusel anda välja uusi seisukohti, kui arendaja ei ole oma soovi avaldanud. Samuti ei ole vastustaja ei enne 2016. aasta kirja ega ka peale seda esitanud uusi taotlusi, tegevuskava jms. Seega, on ilmselge, et antud juhul on menetlus (kui antud situatsiooni saab üldse menetluseks pidada) veninud/seiskunud/pooleli/ vms siiski kaebuse esitaja tõttu. Oma vastustes on kaebuse esitaja küll rõhutanud asjaolu, et ta soovib jätkata ja ei ole nõus menetluse lõpetamisega, kuid ei ole menetluse mitte lõpetamiseks ka midagi esitanud. Õigusselguse huvides on igati mõistlik lõpetada nn aegunud planeeringute algatamised, millega ei ole tänaseks kuhugi jõutud. Ka seadusandja on andnud selleks selge juhise, et 01.07.2018 peab olema planeeringute, mis on algatatud enne 30.06.2015 kehtinud seaduse alusel, kehtestatud või menetlus lõpetatud.
10.Täiendavas 20.03.2019 seisukohas (tl 38-40) rõhutab vastustaja, et täna kehtiva ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse § 1 lõike 4 kohaselt viiakse enne käesoleva seaduse jõustumist algatatud detailplaneeringu menetlus lõpule hiljemalt 2018. aasta 1. juuliks. Kuna vastustajale ei olnud esitatud planeeringut, mida menetleda, siis ei saanud vastustaja teha otsust planeeringu kehtestamise ega ka mittekehtestamise kohta. Vastustaja ei ole kordagi väitnud, et kaebuse esitajal lasub planeerimismenetluse koostamise korraldamise kohustus. Planeerimismenetluse koostamise korraldamine oma sisult tähendab seda, et kui kohalikule omavalitsusele esitatakse planeering menetlemiseks, siis kohalik omavalitsus on kohustatud vastavalt seadusele korraldama avalikud arutelud, eskiisi arutelud, vastuväidete ära kuulamised, avalikustamised, kaasamised jms tegevused, mis on ette nähtud seadusega (menetlustoimingud). Lisaks kannab kohalik omavalitsus ka kõik eelnimetatud tegevuste kulud. Teatud tegevusi võib küll anda halduslepinguga üle, kuid korraldamine on siiski kohaliku omavalitsuse kohustus. Vastustajal on alust arvata, et tegemist on antud kaebuse puhul pigem põhimõttelise küsimusega, kas kohalikul omavalitsusel on õigus lõpetada planeeringu menetlus või mitte, mitte planeeringu koostamise jätkamine. Vastasel juhul oleks kaebuse esitaja vastustajale esitanud ka planeeringu menetlemiseks. Tegemist on olukorraga, kus planeering on algatatud tänaseks juba ca 15
aastat tagasi, millise aja jooksul on võrreldes tänaste kehtivate seadustega olukord oluliselt muutnud, sh ka seadused. Seetõttu on otstarbekas alustada soovi korral uue detailplaneeringu menetlusega.
KOHTU PÕHJENDUSED
11.Käesolevas haldusasjas on vaidlustatud Lääne-Saare Vallavolikogu 11.10.2017 otsust nr 1-3/17/68 ja taotletud selle tühistamist. Nimetatud haldusaktiga tunnistati kehtetuks Lümanda Vallavolikogu 24.04.2004 otsus nr 85 ja lõpetati Atla küla Sääre detailplaneeringu koostamine. Kaebaja leiab, et haldusakti vastuvõtmisel ei käitutud õiguspäraselt, sest kinnisasja omanik ei ole vastavat taotlust esitanud ning materiaalõiguslikke aluseid Atla küla Sääre detailplaneeringu koostamise lõpetamiseks ning Lümanda Vallavolikogu 24.04.2004 otsuse nr 85 kehtetuks tunnistamiseks ei esine. Vastustaja omakorda ei pea aga ligikaudu 14 aastat tagasi algatatud planeeringu eesmärki enam aktuaalseks ega kehtivatele seadustele vastavaks, märkides et kaebaja tõsist soovi ei ole tegelikult ilmnenudki.
12.Vallavolikogu on viidanud haldusakti andmise õiguslike alustena ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse (edaspidi ka – EhSRS) § 1 lõigetele 1 ja 4 ning haldusmenetluse seaduse § 43 lõikele 2, § 64 lõikele 2, § 68 lõikele 2 ning § 70 lõikele 1. Ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse § 1 lg 1 sätestab, et enne käesoleva seaduse jõustumist algatatud planeeringud menetletakse lõpuni, lähtudes seni kehtinud planeerimisseaduses sätestatud nõuetest, välja arvatud käesoleva paragrahvi lõigetes 2 ja 3 nimetatud juhtudel. EhSRS § 1 lg 4 kohaselt oli vaja enne käesoleva seaduse jõustumist algatatud detailplaneeringu menetlus viia lõpule hiljemalt 2018. aasta 1. juuliks. Haldusmenetluse seaduse (edaspidi ka – HMS) § 43 lg 2 sätestab, et kui taotletud haldusakt otsustatakse jätta andmata, siis antakse selle kohta haldusakt. Vastavalt HMS § 64 lg 2 peab haldusorgan otsustama haldusakti kehtetuks tunnistamise kaalutlusõiguse kohaselt kui seadus seda ei keela või ei kohusta. Haldusmenetluse seaduse § 68 lg 2 kohaselt otsustab haldusakti kehtetuks tunnistamise haldusorgan, kelle pädevuses oleks haldusakti andmine kehtetuks tunnistamise ajal ning vastavalt sama seaduse § 70 lg 1 tunnistatakse (vastav) haldusakt kehtetuks iseseisva haldusaktiga. Mis puutub eelosundatud- ja haldusmenetluse seadusest tulenevate printsiipide järgimisse, siis selles osas on LääneSaare Vallavolikogu 11.10.2017 otsus nr 1-3/17/68 seadusest tulenevate nõuetega kooskõlas. Kohus ei saa teostada kaalutlusõigust haldusorgani asemel, küll aga hinnata kas seejuures ei ole tehtud ilmselgeid kaalutlusvigu ja kas haldusmenetluse seaduse §-s 54 sätestatud haldusakti õiguspärasuse eelduste nõue on täidetud. Antud juhul on see nii. Vaidlustatud otsust on piisavalt põhjendatud. Vallavolikogu on märkinud, et detailplaneeringu koostamine oli kestnud üle 13 aasta ning selle aja jooksul ei ole huvitatud isik Sääre detailplaneeringut kohalikule omavalitsusele menetlemiseks esitanud, samuti ei ole taotletud planeeringu koostamise jätkamiseks lähteseisukohtade väljastamist. Nimetatud asjaoludes kui sellistes vaidlust tegelikult ka ei ole, kuid kaebaja arvates ei ole planeerimisprotsess veninud temast tingitud asjaolude tõttu. Kaebaja on märkinud, et palus juba 2013. aastal kohalikult omavalitsuselt konkreetseid suuniseid planeeringu lähteseisukohtade korrigeerimiseks ja et mõistetavalt ei olnud tal mõistlik ega otstarbekas esitada planeeringu korrigeeritud lähteseisukohtade taotlust enne, kui kohalik omavalitsus oleks andnud teada, mida oleks üldse mõeldav sellele alale planeeringuga ette näha. See võis ju nii ka olla, kuid kaebaja peab planeeringalases menetluses ka ise initsiatiivi üles näitama ning üks või teine väiksema tähendusega minetus ei muuda antud juhul valla põhimõttelist tõdemust selle kohta, et mingisuguseid arvestatavaid materjale ja seisukohti ei ole enam kui 13. aasta jooksul esitatud. Vastustaja on pidanud küll võimalikuks, et kaebaja alustab soovi korral uue detailplaneeringu menetlusega, kuid jäi samas siiski seisukohale, et 2004. aasta otsus oli vaja kehtetuks tunnistada. Üheks põhjuseks ka asjaolu, et kogu situatsioon on võrreldes varem kehtinud seadustega oluliselt muutunud. Lisaks haldusmenetluse seaduse sätetele on vastustaja tuginenud seejuures peamiselt ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse § 1 lg 4, mille kohaselt oli vaja enne eelnimetatud seaduse jõustumist algatatud detailplaneeringu menetlus lõpule viia hiljemalt 2018. aasta 1. juuliks. Vald peab seda seadusandja antud
selgeks juhiseks, sest aegunud planeeringute algatamised, millega ei oldud kuhugi jõutud, on mõistlik lõpetada ka õigusselguse huvides. Kohus nõustub vastustaja eelnimetatud seisukohaga.
13.Kaebaja on märkinud, et ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse § 1 lg 4 iseenesest alust planeeringu lõpetamiseks ei anna ja et planeeringu lõpetamisel oleks pidanud tuvastama kas menetluse lõpetamise alused eksisteerisid varasema seaduse ning kehtiva planeerimisseaduse § 129 lg 1 kohaselt. Siinkohal tuleb kaebajaga nõustuda selles, et vaidlustatud haldusakti vastuvõtmise ajal kehtinud planeerimisseaduse § 129 esimese lõike punktide 1-4 sõnastusest taolist menetluse lõpetamise alust otseselt ei tulene, kuid samas ei pea sellest ka seda järeldama, et detailplaneeringu koostamist ei olegi võimalik lõpetada või et planeeringu koostamise lõpetamise asemel peaks selle ilmtingimata detailplaneeringu kehtestamata jätmisena vormistama. Mis puutub planeeringu kehtestamata jätmisesse, siis võrreldes eelnimetatuga peaks selle koostamise lõpetamine olema edaspidiste võimaluste suhtes paindlikum variant ning kaebaja jaoks soodsamalt tõlgendatav.
14.Olukorras, kus vald on detailplaneeringu koostamise algatanud, peab seda olema võimalik vajaduse korral tegelikult ka lõpetada. See tuleneb haldusmenetluse üldistest põhimõtetest. Antud juhul tulenes see ka EhSRS § 1 lõikest 4, mille kohaselt oli vaja enne sama seaduse jõustumist algatatud detailplaneeringu menetlus viia lõpule hiljemalt 2018. aasta 1. juuliks. Vastasel korral oleks eelnimetatud säte sisutu. Kaebaja on viidanud veel ka võimalikule vastuolule haldusmenetluse seaduse paragrahvuidega 66 ja 67, kuid sellega ei saa samuti nõustuda. Haldusakti, mis oli selle andmise ajal õiguspärane, võib vastavalt HMS § 66 lg 2 p 1 alusel tunnistada isiku kahjuks kehtetuks kui see on lubatud seadusega. Antud juhul on tegemist situatsiooniga, kus EhSRS § 1 lg 4 seda sisuliselt lubas. Mis puutub usalduse arvestamisse, siis ei nähtu haldusasja materjalist midagi sellist, mis välistaks haldusakti kehtetuks tunnistamise seetõttu, et kaebajal oli tekkinud usaldus selle kehtima jäämise suhtes. Esiteks tuleneb see planeeringu algatamise kui sellise olemusest, sest planeeringu algatamine ei saa jääda kehtima pelgalt algatamisena, millele midagi sisulist ei järgne. Samuti ei nähtu, et tegemist võiks olla HMS § 67 lõikes 2 kirjeldatud situatsiooniga, mille kohaselt ei või haldusakti kehtetuks tunnistada kui isik on haldusakti kehtima jäämist usaldades kasutanud ära haldusakti alusel saadud vara, teinud tehingu oma vara käsutamiseks või on muul viisil muutnud oma elukorraldust. Midagi sellist haldusasja materjalist ei nähtu, kusjuures vastustaja on märkinud, et kogu vastav menetlus jäi sellisesse faasi, mida ei saakski sisuliselt menetluseks pidada. Kaebaja on viidanud küll võimalikule kahju tekkimisele, kuid see küsimus võiks vastavalt HMS § 67 lg 3 tõusetuda üksnes juhul kui haldusakt tunnistatakse kehtetuks ülekaaluka avaliku huvi tõttu, kuid sellise situatsiooniga antud juhul tegemist ei olnud.
15.Lähtuvalt eeltoodust ei ole Lääne-Saare Vallavolikogu 11.10.2017 otsuse nr 1-3/17/68 tühistamiseks alust ning kaebus tuleb jätta rahuldamata.
16.Halduskohtumenetluse seadustiku § 108 lõikes 1 on sätestatud, et menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti. Antud juhul on otsus kaebuse esitaja kahjuks, kuid vastustaja ei ole menetluskulude väljamõistmist taotlenud. Seega jäävad protsessiosaliste võimalikud menetluskulud nende endi kanda. (allkirjastatud digitaalselt) Enno Loonurm Kohtunik
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.