Tartu Ringkonnakohus Maili Lokk, Tanel Saar ja Einar Vene 21. mai 2019, Tartu 3-17-684
Haldusasi
V.L. u kaebus Sotsiaalkindlustusameti 17. veebruari 2017.a teenistusest vabastamise käskkirja nr 42-k õigusvastasuse kindlakstegemiseks ja kuue kuu keskmise palga suuruse hüvitise väljamõistmiseks
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamine Menetlusosalised
Tartu Halduskohtu 22. mai 2018. a otsus Sotsiaalkindlustusameti apellatsioonkaebus Kirjalik menetlus Kaebaja V.L. Vastustaja Sotsiaalkindlustusamet
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada apellatsioonkaebus.
2.Tühistada Tartu Halduskohtu 22. mai 2018. a otsus. Teha asjas uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest (kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on seega 20. juuni 2019).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Sotsiaalkindlustusameti peadirektori 17. veebruari 2017. a käskkirjaga nr 42-k vabastati ekspertiisi ja sotsiaaltoetuste osakonna spetsialist V.L. teenistusest alates 28. veebruarist 2017 avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 90 lg 1 p 2 alusel koondamise tõttu. Käskkirja kohaselt on Sotsiaalkindlustusameti peadirektori 2. detsembri 2016. a käskkirjaga alates 1. märtsist 2017 muudetud Sotsiaalkindlustusameti teenistuskohtade koosseisu, millega seoses V.L. u ametikoht likvideeritakse. Teist tööd ei ole Sotsiaalkindlustusametil V.L. ule pakkuda.
2.V.L. esitas Tartu Halduskohtule kaebuse, mille lõplikuks nõudeks jäi ametist vabastamise käskkirja õigusvastasuse tuvastamine ja hüvitise väljamõistmine kaebaja kuue kuu keskmise palga ulatuses. Kaebuse kohaselt ei nõustu kaebaja koondamise aluseks olnud hinnangutega, tema
tööstaaž on üle 20 aasta, ta on kõigi tööülesannetega hakkama saanud ja tema keeleoskus vastab tasemele C1.
3.Tartu Halduskohus rahuldas 22. mai 2018. a otsusega V.L. u kaebuse, tunnistas Sotsiaalkindlustusameti 17. veebruari 2017. a käskkirja nr 42-k õigusvastaseks ning mõistis Sotsiaalkindlustusametilt V.L. u kasuks välja kaebaja kuue kuu keskmisele palgale vastava hüvitise, mille kindlaksmääramise jättis Sotsiaalkindlustusameti kohustuseks. Otsuse põhjendused olid järgmised.
3.1.Kaebaja koondati, kuna muudeti ja vähendati teenistuskohtade koosseise. Sotsiaalkindlustusameti peadirektori 2. detsembri 2016. a käskkirjaga nr 184-k oli alates 1. märtsist 2017 ekspertiisi ja sotsiaaltoetuste üksuses ette nähtud 13 peaspetsialisti ja 23 spetsialisti ametikohad.
3.2.Vastustaja lähtus koondamisel ATS § 90 lg-st 5, mis sätestab, et kui koondamisel tuleb valida vähemalt kahe sarnaseid teenistusülesandeid täitva ametniku vahel, siis on koondamise korral teenistusse jäämise eelisõigus isikul, kelle haridus, töökogemus, teadmised ja oskused vastavad teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele enim. Kui nimetatud kriteeriumi alusel ei ole võimalik ametnikke eristada, on teenistusse jäämise eelisõigus kõigepealt ametnikul, kes kasvatab alla seitsmeaastast last, ja seejärel ametnike esindajal või ametnikul, kelle õigustatud ootus vajab suuremat kaitset, arvestades ka ametniku ülalpeetavate arvu.
3.3.Vastustaja selgituse kohaselt hindas ta kõiki teenistuses olevaid ametnikke ning teenistusse jäid need isikud, kelle punktisumma hindamise tulemusena oli kõrgem (vähemalt 16). Selle kohta esitas vastustaja kohtule tabeli. Sellest nähtub, et vastustaja ei viinud hindamist läbi kooskõlas sellega, millised ametikohad alates 1. märtsist 2017 alles jäid. Vastustaja on moodustanud kõigist ekspertiisi ja sotsiaaltoestuse osakonna ametnikest ühtse pingerea, nagu ta kaaluks kõigi sobivust ühele ja samale ametikohale. Alates 1. märtsist 2017 oli koosseisus 13 peaspetsialisti ja 23 spetsialisti ametikohta, kuid peaspetsialiste ja spetsialiste ei ole hindamisel eristatud. Samas ei ole võimalik et spetsialisti ja peaspetsialisti osas on nõuded samasugused. Kuna vastustaja on kaalunud kõigi tööl olevate ametnike sobivust peaspetsialisti ametikohale, kuid ei ole üldse kaalunud nende sobivust spetsialisti ametikohale, on selge, et see viga mõjutas oluliselt otsustust selle kohta, millistel ametnikel on teenistusse jäämisel eelisõigus.
3.4.Eeltoodut ei muuda see, et Sotsiaalkindlustusameti peadirektor andis 20. veebruaril 2017 käskkirja nr 56-k, mille järgi ekspertiisi ja sotsiaaltoetuste osakonda oli ette nähtud 3 juhtivspetsialisti ja 31 peaspetsialisti ametikohad (st puudusid spetsialisti ametikohad). See käskkiri on antud pärast seda, kui teostati ametnike võrdlus, kaebajale teatati tema koondamisest ja anti vaidlustatud käskkiri. Seega ei saanud see käskkiri olla aluseks kaebaja koondamisel. On ka kahtlus, kas selle käskkirjaga ametikohtade kaotamine oli põhjendatud. Jääb mulje, et see anti eesmärgiga tagantjärele seadustada juba toimunud koondamist.
3.4.Tähtsust ei oma see, kas kaebajale antud hinnangud olid õiged. Nõuded, millele vastavust kaebaja puhul hinnati, olid juba alusetud, kuna need lähtusid nõuetest peaspetsialisti ametikohale.
3.5.Vastustaja arvestas hindamise läbiviimisel järgmisi kriteeriume: haridus, staaž, korrektsus, pädevus, initsiatiivikus, koostöö laabumine, eesti keele oskus ja suured projektid. Peaspetsialistile kehtestatud nõuded ei olnud kohased hindamaks isikuid, keda oleks tulnud kaaluda spetsialisti ametikohale. Nt tekitab küsimusi ootamatult sisse seatud kõrghariduse nõue, kuivõrd asutus senini töötas, ehkki 59-st isikust oli kõrgharidus 16-l.
3.6.Kokkuvõttes leidis kohus, et ametnike hindamist spetsialisti ametikohale sisuliselt ei toimunud. Hindamisest peaspetsialisti ametikohale ei saa aga teha järeldust, et hindamisel spetsialisti ametikohale oleks paremusjärjestus olnud sama.
3.7.Kuna kaebaja oli alates 2016. aastast ekspertiisi ja sotsiaaltoetuste üksuse töökeskkonna volinik, oli ta ametnike esindaja ATS § 105 lg 2 tähenduses ning kaebajale õigusvastaselt teenistusest vabastamisel ette nähtud hüvitis on kaebaja kuue kuu keskmine palk.
3.8.Halduskohus jättis poolte võimalikud menetluskulud nende endi kanda.
ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES
4.Sotsiaalkindlustusameti apellatsioonkaebuses palutakse kohtuotsus tühistada ja jätta kaebus rahuldamata järgmistel põhjendustel.
4.1.Kohus hindas tõendeid valesti. Seoses teenistuskohtade koosseisuga on Sotsiaalkindlustusameti peadirektor andnud kolm erinevat käskkirja. Viimasest, 20. veebruari 2017. a käskkirjast nr 56-k, tuleneb, et alates 1. märtsist 2017 ei ole ekspertiisi ja sotsiaaltoetuste osakonnas ühtegi spetsialisti ametikohta. Sellega kehtestati ekspertiisi ja sotsiaaltoetuste üksuses 3 juhtivspetsialisti ja 31 peaspetsialisti ametikohad.
4.2.Kuna alates 1. märtsist 2017 loodi ekspertiisi ja sotsiaaltoetuste üksuses spetsialisti ja peaspetsialisti ametikoha asemele üks ühine peaspetsialisti ametikoht, hinnati ametnike vastavust teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele õiguspäraselt.
5.V.L. u vastuses apellatsioonkaebusele palutakse jätta see rahuldamata järgmistel põhjendustel.
5.1.Käskkiri nr 56-k, millega kaotati ka spetsialistide ametikohad, anti 20. veebruaril 2017. Koondamist puudutav käskkiri anti kaebaja suhtes aga 17. veebruaril 2017. Seega ei saanud hilisemalt antud käskkiri olla koondamise aluseks. Kaebaja koondati peadirektori 2. detsembri 2016. a käskkirja nr 184-k alusel, milles oli pärast struktuurimuudatuste läbiviimist ette nähtud 13 peaspetsialisti ja 23 spetsialisti ametikohta.
5.2.Kaebaja ei nõustu vastustajaga, et teda ja teisi koondamissituatsioonis olnud inimesi oleks teavitatud uute ametikohtade nimetustest. Neid ei olnud märgitud ei infokirjas ega ka koondamisteates. Ametnike koondamisele eelnenud hindamise ajal ei olnud välja antud käskkirja, mis kaotaks ära spetsialisti ametikoha. Ametnike võrdlemise aluseks olnud uute tööülesannetega peaspetsialisti ametijuhend kehtestati alles 5. juunil 2017. Vastustaja ei lähtunud ametnike hindamisel õigetest asjaoludest ning seega on kaebaja koondamine olnud õigusvastane.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
6.Apellatsioonkaebus tuleb rahuldada.
7.Ringkonnakohus ei nõustu halduskohtu lähenemisega, milles leitakse sisuliselt seda, et arvesse ei pea võtma Sotsiaalkindlustusameti peadirektori hilisemat, 20. veebruari 2017. a käskkirja nr 56k (tl 34-35p), millega kehtestati alates 1. märtsist 2017 ekspertiisi ja sotsiaaltoetuste osakonnas üksnes 3 juhtivspetsialisti ja 31 peaspetsialisti ametikohta, ning millega ei nähtud sellesse osakonda ette ühtegi spetsialisti ametikohta. Tegemist on kehtiva haldusaktiga, mis reguleerib seda, millised teenistuskohad olid ekspertiisi ja sotsiaaltoetuste osakonnas alates 1. märtsist 2017 ette nähtud. Seetõttu tuleb vaieldamatult seda haldusakti arvesse võtta, sest selle käskkirjaga reguleeriti küsimust, millised ametikohad on ekspertiisi ja sotsiaaltoetuste osakonnas olemas alates sellest hetkest, kui kaebaja oli teenistusest vabastatud. Haldusaktist, mis tegelikult kujundab asutuse koondamisjärgse teenistujate koosseisu, ei saa koondamisvaidluses mööda vaadata.
8.Asjaolu, et 20. veebruari 2017. a käskkiri on antud pärast seda, kui anti 17. veebruaril 2017 kaebaja teenistusest vabastamise käskkiri, ei tähenda, et hilisem struktuurimuudatuse käskkiri tuleks arvestamata jätta. Ehkki üldjuhul tuleb tõepoolest haldusakti (antud juhul teenistusest vabastamise käskkirja) õiguspärasust hinnata selle andmise aja seisuga (vt nt RKÜKo 3-3-1-8510, p 44), on Riigikohus rõhutanud ka seda, et arvestada tuleb pärast haldusakti andmist toimunud muudatusi (RKHKo 3-3-1-52-04, p 18; 3-3-1-32-05, p 17). Käesoleval juhul tuleb arvestada seda, et ehkki teenistusest vabastamise käskkiri oli antud 17. veebruaril 2017, täideti see alles 28.
veebruaril 2017, mil kaebaja teenistussuhe lõppes (tl 5). Enne seda oli teenistusest vabastamise käskkiri täitmata ning see ei olnud reaalseid tagajärgi kaasa toonud. Seetõttu tuleb tagantjärgi teenistusest vabastamise käskkirja õiguspärasusele hinnangu andmisel arvesse võtta ka 20. veebruaril 2017 antud käskkirja alates 1. märtsist 2017 jõustuvate struktuurimuudatuste kohta, sest vastasel juhul ei arvestataks alates 1. märtsist 2017 kujunenud tegelikku olukorda ekspertiisi ja sotsiaaltoetuste osakonna struktuuris.
9.Kui kõnealust 20. veebruari 2017. a käskkirja, mis ei näinud enam alates 1. märtsist 2017 ette spetsialisti ametikohti, arvesse võtta, langeb halduskohtu poolt oluliseks peetud probleem ära. Vastustajale ei saa siis enam ette heita, et ta ei lähtunud erinevate teenistuskohtade (st peaspetsialistide ja spetsialistide) olemasolust. Tegelikkusega kokkulangev on vastustaja selgitus, et spetsialisti ja peaspetsialisti ametikohtadele loodi uue profiiliga ametikoht ning põhjendatuks saab lugeda kõigi seniste peaspetsialistide ja spetsialistide võrdlemine omavahel, selgitamaks välja, kes vastab uue profiiliga ametikohale enim (tl 67).
10.Ringkonnakohus möönab, et vastustaja on käitunud tavapäratult selles mõttes, et muutnud alates 1. märtsist 2017 ette nähtud teenistuskohtade koosseise kahel korral – kõigepealt 2. detsembri 2016. a käskkirjaga (tl 36-40) ja seejärel uuesti 20. veebruaril 2017 (tl 34-35p). Korrektseim lahendus pole ka see, et hilisema haldusaktiga varasemat haldusakti vastavas osas kehtetuks ei tunnistatud. Siiski on kohtulahendites aktsepteeritud nn haldusakti konkludentset kehtetuks tunnistamist, st haldusaktiga juba reguleeritud küsimuse uuesti, varasemaga võrreldes teistmoodi lahendamist, ilma et esimest haldusakti selgesõnaliselt kehtetuks tunnistataks (RKHKo 3-3-1-58-03, p 14). Seetõttu pole alust pidada sellist käitumist õigusvastaseks.
11.Halduskohus väljendas ka kahtlust, et 20. veebruari 2017. a teenistuskohtade koosseisu kinnitamise käskkiri anti üksnes selleks, et tagantjärele seadustada juba toimunud koondamist. Ringkonnakohus möönab, et vastustaja poolt läbi viidud hindamine, mis oli suunatud seniste peaspetsialistide ja spetsialistide võrdlemisele, selgitamaks välja, kes vastab uue profiiliga ametikohale enim (tl 67), sobitub kõige paremini selle ekspertiisi ja sotsiaaltoetuste osakonna struktuuriga, mis oli kehtestatud alles pärast hindamist, 20. veebruari 2017. a käskkirjaga. Teisalt leiab ringkonnakohus, et kui haldusorgan leiab koondamise ettevalmistamise käigus, et tema poolt esialgselt kavandatud tulevane asutuse struktuur ei ole tegelikult mõistlik ja koondamine ei ole veel reaalselt lõpuni viidud, siis peab haldusorganil olema võimalik kavandatavat asutuse struktuuri veelkord muuta. Haldusorganil on õigus haldusakte muuta, kui see toimub õiguspärase ootuse põhimõtet järgides (vrd haldusmenetluse seaduse §-d 64-70) ning ekslike otsuste põlistamine ei ole vältimatult nõutav. Seda enam on haldusorganil võimalik muuta koondamisjärgset asutuse struktuuri enne koondamise lõpulejõudmist, kui selgub, et esialgselt valitud struktuur ei ole mõistlik. Ringkonnakohus ei näe alust pidada sellist käitumist õigusvastaseks.
12.Küsimus, kas kaebajat või teisi isikuid teavitati uue ametikoha nimetusest, ei oma siinkohal tähtsust. See, et kaotati ära spetsialistide ametikohad ning uus ametikoht, millele sobivust hinnati, kandis nimetust peaspetsialist, ei saanud kaebaja õigusi rikkuda sõltumata sellest, kas ta ametikoha nimetust teadis või mitte.
13.Samuti on halduskohtu arutlenud selle üle, kas ekspertiisi ja sotsiaaltoetuste osakonna ülesannete täitmine eeldas edaspidi üksnes juhtiv- ja peaspetsialistidest koosnevat koosseisu ning kas oli põhjendatud teenistujatele kõrghariduse nõude sisseseadmine. Halduskohus pidas seda kaheldavaks. Samas ei ole halduskohus arvestanud vastustaja selgitusi, et ametikohtade kaotamine oli seotud ekspertiisi ja sotsiaaltoetuse osakonna töö ümberkorraldamisega, mille eesmärgiks oli tagada tööülesannete optimaalne korraldus, ühtlased töökoormused ning Sotsiaalkindlustusameti
efektiivsem, säästlikum ja sisukam toimimine. Muudatuste tegemise vajadus tulenes töövõimereformi jõustumisest ja uue infosüsteemi rakendumisest (tl 17p). Ringkonnakohtu hinnangul ei saa kohus heita haldusorganile enda töö ja sellest tulenevalt teenistuskohtade ümberkorraldamist. Selles osas on haldusorganil suur kaalutlusruum, millesse kohus sekkuda ei saa. Ringkonnakohtu arvates ei ole käesoleva asja lahendamisel mingit alust ka arvata, et selline struktuuri ümberkorraldamine oli mingil põhjusel ebamõistlik. See, et asutus oli seni saanud oma ülesannetega hakkama senise struktuuriga või seniste teenistujatega, kelle suhtes nt haridusnõuded olid madalamad, ei tähenda, et haldusorgan ei võiks püüelda oma ülesannete parema täitmise suunas ja muuta selleks oma struktuuri või tõsta teenistujate haridusele kehtestatavaid nõudeid.
14.Eeltoodu tõttu ei nõustu ringkonnakohus halduskohtu keskse argumentatsiooniga, mis viis kaebuse rahuldamiseni. Ringkonnakohus leiab, et neil põhjendustel kaebust rahuldada ei saa.
15.Kaebuses esitatud väiteid on halduskohus oma otsuses suures osas juba käsitanud ning leidnud, et need ei ole kaebuse rahuldamise aluseks. Konkreetsemalt on halduskohus analüüsinud seda, kas vastustaja on teenistuse jätkamiseks sobivate isikute hindamisel enda valitud kriteeriumite järgi (haridus, staaž, korrektsus, pädevus, initsiatiivikus, koostöö laabumine, eesti keele oskus, suured projektid) teinud kaalutlusvigu. Kohus leidis, et selliste kriteeriumite valik ei olnud kaalutlusviga. Samuti nentis halduskohus, et kui hinnati kaebaja sobivust peaspetsialisti ametikohale, siis ei saa kaebajale antud hinnetele suuri etteheiteid teha. Kaebaja väite osas, et teda hindasid isikud, kes temaga igapäevaselt kokku ei puutunud ja polnud temaga koos töötanud pikka aega, leidis halduskohus, et see ei ole oluline menetlusviga, kuna kõigi ametnike kohta andsid hinnanguid samad isikuid, sh osakonnajuht. Samuti märkis halduskohus, et õigusaktidest ega kohtulahenditest ei tulene nõuet kuulata ära kõik isikud, kelle koondamist kaalutakse. Asjakohaseks ei pidanud halduskohus ka kaebaja väidet, et talle ei ole senises töös etteheiteid tehtud, kuna ametnikke hinnatakse lähtuvalt sellest, kes sobib paremini täitma tulevikus olemasolevat ametikohta.
16.Seega on halduskohus leidnud, et kaebaja enda väited selle kohta, miks oli koondamine õigusvastane, ei pea paika. Kuna ringkonnakohus ei nõustunud halduskohtu valitud lähenemisega, miks oli vaidlustatud haldusakt õigusvastane, ning halduskohus on ise ümber lükanud kaebaja argumendid koondamise õigusvastasuse kohta, siis kaebus rahuldamiseks alust ei ole.
17.Eeltoodust tulenevalt tühistab ringkonnakohus halduskohtu otsuse ning teeb asjas uue otsuse, millega jätab kaebuse rahuldamata. Menetluskulu väljamõistmise taotlusi ei ole asjas esitatud.
/allkirjastatud digitaalselt/
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.