XYi kaebus Eesti Psühholoogide Liidu koolipsühholoogi kutsete kutsekomisjoni 6. detsembri 2018. a otsuse nr 2 tühistamiseks ja Eesti Psühholoogide Liidu koolipsühholoogi kutsete kutsekomisjoni kohustamiseks otsustada uuesti kaebajale kutse andmine Menetlusosalised ja nende Kaebaja – XY esindajad Vastustaja – Eesti Psühholoogide Liit, lepingulised esindajad vandeadvokaat Tanel Kalaus ja advokaat Eli Lahesoo Asja läbivaatamine
Kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
1.Jätta rahuldamata vastustaja taotlus kaebuse läbi vaatamata jätmiseks.
2.Rahuldada XYi kaebus.
3.Tühistada Eesti Psühholoogide Liidu koolipsühholoogi kutsete kutsekomisjoni 6. detsembri 2018. a otsus nr 2 ja kohustada Eesti Psühholoogide Liidu koolipsühholoogi kutsete kutsekomisjoni XYi taotlust uuesti läbi vaatama.
4.Mõista Eesti Psühholoogide Liidult XYi kasuks välja menetluskulu (riigilõiv) 15 (viisteist) eurot.
5.Ülejäänud osas jätta menetluskulud menetlusosaliste kanda.
Otsuse peale võib Tartu Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 12. juunil 2019. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
3-19-65
1.XY (edaspidi ka kaebaja) esitas 30. septembril 2018 Eesti Psühholoogide Liidule avalduse koolipsühholoogi kutse tase 8 saamiseks (tl 5-6). Eesti Psühholoogide Liidu koolipsühholoogia hindamiskomisjon teavitas 26. novembril 2018 kaebajat taotluses ja esitatud materjalides ilmnenud puudustest ning palus hiljemalt 30. novembril 2018 esitada uus juhtumianalüüs (tl 78-80). Kaebaja esitas uue juhtumianalüüsi nr 2 (tl 14-16). Eesti Psühholoogide Liidu koolipsühholoogi kutsete kutsekomisjon otsustas 6. detsembri 2018. a otsusega nr 2 mitte anda kaebajale koolipsühholoogi kutse taset 8 (tl 23-25). Kutsekomisjon võttis otsuse põhjenduste kohaselt aluseks taotleja esitatud dokumendid, hindamiskomisjoni hinnangu ja soovitused taotleja kutsealaste kompetentside kohta ning vastavad kvalifikatsiooninõuded. Otsuses on märgitud, et esitatud dokumentide, kahe kirjaliku juhtumianalüüsi ja intervjuu põhjal leidis hindamiskomisjon, et kompetentsidest jäävad osaliselt tõendamata B.2.1 (Lapse arengut mõjutavate tegurite hindamine) ning B.2.2 (Sekkumise läbiviimine). Otsus sisaldas kummagi kriteeriumi osas täiendavaid põhjendusi. Kokkuvõtteks märkis komisjon: taotleja esimene juhtumianalüüs ei olnud hindamiskomisjoni arvates sobiv koolipsühholoogi kompetentside tõendamiseks, mistõttu sai taotleja lisavõimaluse esitada uus juhtum. Paraku ka selles juhtumis ei olnud kompetentside tõendamine hindamiskomisjoni arvates piisav. Komisjon juhtis tähelepanu, et kompetentside tõendamine peab olema võimalik ühe tervikliku juhtumianalüüsi põhjal, mistõttu hindamise aluseks võeti teisel korral esitatud juhtumianalüüs. Lisaks juhtis kutsekomisjon tähelepanu, et vabavaraliste testide tõlkimise puhul on oluline järgida testide adapteerimise põhimõtteid ja tingimusi. Komisjoni arvates ei olnud praegusel juhul üheselt selge, kuivõrd seda on arvesse võetud.
2.XY (kaebaja) esitas 13. jaanuaril 2019 Tallinna Halduskohtule vaidena pealkirjastatud avalduse, milles palus tühistada eelnimetatud kutsekomisjoni otsus ja teha uus otsus, millega rahuldada kaebaja taotlus koolipsühholoogi kutse taseme 8 andmiseks. Tallinna Halduskohus andis asja 22. jaanuari 2019. a määrusega vastavalt kohtualluvusele halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 10 lg 1 alusel üle Tartu Halduskohtule. Kaebaja esitas 19. veebruaril 2019 Tartu Halduskohtule täpsustatud kaebuse, mille nõuded kattusid algses avalduses esitatud nõuetega. Kohus võttis 19. veebruari 2019. a määrusega menetlusse kaebuse Eesti Psühholoogide Liidu koolipsühholoogi kutsete kutsekomisjoni 6. detsembri 2018. a otsuse nr 2 tühistamiseks ja kutsekomisjoni kohustamiseks otsustada uuesti kaebajale kutse andmine.
3.Vastustaja on vastanud kaebusele 26. märtsil 2019. Kaebaja on esitanud täiendavad kirjalikud seisukohad ja menetluskulude taotluse 12. aprillil 2019 ning vastustaja samal päeval. Kaebaja esitas vastuväited menetluskulude taotlusele ja vastustaja seisukohtadele 23. aprillil 2019 ning vastustaja omapoolsed seisukohad 25. aprillil 2019.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
4.Kaebaja soovib vastustaja otsuse tühistamist ja vastustaja kohustamist talle koolipsühholoolgi kutse tase 8 andmiseks. Kaebaja märgib kaebuses ja täiendavates kirjalikes seisukohtades järgmist.
4.1.Vastavalt hindamisstandardile on koolipsühholoogi kutse tase 8 esmasel taotlemisel nõutav seitsme erineva kompetentsi tõendamine. Komisjon oma eitavas otsuses põhjendusena toonud 2(10)
3-19-65
välja, et kompetentsid jäävad osaliselt tõendamata kahes valdkonnas (B.2.1 ja B.2.2). Arusaamatuks jääb kompetentside osaline tõendamine proportsionaalselt teiste näitajatega kutse omandamiseks. Tõendatud ei ole kompetentside osaline puudumine ja kui suur on osatähtsus võrreldes teiste kompetentsidega.
4.2.Komisjoni otsus ei ole kooskõlas kehtiva õigusega. Haldusorgan on haldusakti koostamisel rikkunud hindamiskohustust ega ole pööranud tähelepanu komisjoni hindamisülesannetele. Nimelt ei olnud teise juhtumi analüüsi raames korraldatud intervjuud ning intervjuu raames ei pööratud kaebaja tähelepanu juhtumi analüüsi struktuurile ja täpsemale sisule. Arusaamatuks jääb kompetentside osaline tõendamine. Selgelt ei ole välja toodud kui suur osakaal on tõendatud ja mis vajab arendamist. Kokkuvõtteks on komisjoni otsuse alusel viis valdkonda seitsemest tõendatud täies mahus ja kaks osaliselt.
4.3.Kaebaja on esitanud enda sisulised seisukohad vastustaja hinnangutele kompetentside B.1 ja B.2 osas (vt põhjalikumalt kohtuotsuse põhjendavas osas).
4.4.Intervjuu raames, mida ei olnud teise juhtumi analüüsi korral korraldatud, oleks kaebajal olnud võimalik vastata tekkinud küsimustele. Vastavalt hindamisstandardile ei pea analüüsitav juhtum olema lõpetatud juhtumi analüüsi esitamise tähtajaks. Info vabavaraliste testide tõlkimise osas ei olnud sõnastatud intervjuul ning selle kohta ei olnud kaebajalt küsitud.
4.5.Kaebaja märgib täiendavates kirjalikes seisukohtades, et on 12. jaanuaril 2018 omandanud koolipsühholoogi kutse tase 7 ning juhtumi analüüs tase 7 ja 8 puhul on samasugune. Kaebajale ei ole teada muudatused, mis on hindamiskriteeriumite osas aasta jooksul tehtud (kolmel EKPÜ aasta jooksul toimunud üritusel ei ole vastavat infot jagatud). Viimasel taotlemisperioodil on kutse tase 8 saanud vaid kolm koolipsühholoogi kutse hindamiskomisjoni liiget ja kaks kutsekomisjoni liiget.
5.Vastustaja palub jätta kaebus läbi vaatamata või alternatiivselt rahuldamata, esitades vastuses kaebusele ja täiendavates kirjalikes seisukohtades järgmised põhjendused.
5.1.Kaebus on ilmselgelt perspektiivitu. Kaebaja taotletud positiivse hindamisotsuse tegemine ja koolipsühholoogi kutse tase 8 andmine ei ole saavutatav. Vastustaja poolt kutse andmiseks hinnatavad kompetentsid ja tegevusnäitajad, samuti nende hindamise kriteeriumid on põhjalikult kajastatud koolipsühholoogi kutsete kutsekomisjoni 18. novembri 2016. a otsusega nr 1 kinnitatud hindamisstandardis. Kaebajale oli selgelt teada, milliseid kompetentse peab esitatud juhtumianalüüs võimaldama hinnata ja milliste hindamiskriteeriumite alusel seda otsustatakse. Kaebajal oli võimalik juhtumianalüüsi koostades vastavatest suunistest lähtuda. Kaebaja pidi juhtumit valides ja juhtumianalüüsi koostades arvestama, et vastava analüüsi tulemusel oleks võimalik kutse eelduseks olevate kompetentside olemasolus veenduda. Pärast esimese puudustega juhtumianalüüsi esitamist selgitas vastustaja kaebajale esinenud puudusi ning andis võimaluse nõuetekohase juhtumianalüüsi esitamiseks. Esimese juhtumianalüüsi hindamise kokkuvõttes oli juhitud kaebaja tähelepanu, et juhtumianalüüsi läbiviimiseks tuleb valida selline juhtum, mis võimaldab taotleja kompetentse tõendada. Kaebaja möönab ka ise, et tema poolt valitud juhtumiga ei olnudki võimalik kõiki hindamisstandardis toodud kompetentse hinnata. Kui komisjon oleks toimunud intervjuu käigus juhtinud kaebaja tähelepanu teises juhtumianalüüsis esinevatele struktuuri- ja sisupuudustele, poleks see lõppotsust muutnud, kuna
3(10)
3-19-65
kaebaja ei saanud enam mingil juhul eeldada, et talle antakse võimalus juba niigi täiendavalt esitatud juhtumianalüüsi veel uuesti esitada.
5.2.Kutse andmine on kaalutlusotsus, mille tegemise õigus on vastustajal. Kohus ei saaks rahuldada nõuet vastustaja kohustamiseks kutse anda. Kohtu roll kaalutlusotsuse õiguspärasuse kontrollimisel on piiratud.
5.3.Vastustaja on otsust tehes teostanud kohaselt kaalutlusõigust ja otsust piisavalt põhjendanud. Taotlus jäeti rahuldamata põhjusel, et esitatud dokumentide põhjal jäävad osad nõutud kompetentsid B.2.1 ja B.2.2 osaliselt tõendamata. Seejuures on vastustaja põhjalikult selgitanud, millised kompetentside hindamiskriteeriumid täidetud ei olnud ja miks. Vastavalt hindamisstandardile peavad juhtumianalüüsis olema tõendatud kõik kompetentsid, mistõttu pole lõppastmes oluline, kui suures ulatuses vastavad kompetentsid tõendamata jäid. Koolipsühholoogi kutse tase 8 saamiseks tuli tõendada kõigi kompetentside olemasolu ning vastav asjaolu nähtub üheselt ka vastustaja avalikest kutse andmist reguleerivatest dokumentidest. Kui olulistes küsimustes on haldusakt motiveeritud, ei tingi ka üksnes sõnastuslik ebamäärasus haldusakti tühistamist, kui see ei võinud mõjutada asja otsustamist.
5.4.Otsusest nähtub selgelt, et koolipsühholoogi kutse tase 8 andmise tingimused ei ole täidetud ja seega peaks vastustaja andma igal juhul ka taotlust uuesti lahendades välja samasisulise haldusakti. Otsuse põhjendustest nähtub selgelt, et kutse andmine kaebajale ei ole võimalik, kuna lisaks olulistele struktuurilistele ja sisulistele puudustele, mis ei võimaldanud hinnata valitud meetmete kohasust, tuvastas hindamiskomisjon juhtumianalüüsist ka mitmeid sisulisi puudusi, mis välistavad esitatud juhtumianalüüsi pinnalt nõutavate kompetentside tuvastamise. Kaebaja möönab kaebuses ka ise, et tema poolt esitatud juhtumianalüüs ei sisaldanud kõiki hindamiskriteeriumites nõutud elemente.
5.5.Hindamisstandardist tuleneb, et nii juhtumianalüüsi kui ka suulise intervjuu kohta koostatakse üks koondprotokoll. Eraldi hindamisintervjuu protokolli vastustaja ei koosta ning seda ei nõua ka ükski kutse andmise korda kajastav dokument.
5.6.Uue juhtumianalüüsi esitamise võimalus oli antud lisaülesandena. Lisaülesande puhul ei ole intervjuud ette nähtud. Kutse tase 8 hindamisstandardi punktis 2 on sätestatud, et hindamise teises etapis ning juhul, kui juhtumianalüüs ei võimalda nõutud kompetentside hindamist, on komisjonil õigus anda lisaülesanne, mida palutakse taotlejal analüüsida.
KOHTU PÕHJENDUSED
6.Kaebaja on vaidlustanud vastustaja otsuse mitte omistada talle taotletud koolipühholoogi kutse taset 8.
7.Vastustaja on seisukohal, et kaebus on ebaõigesti menetlusse võetud ja tuleb jätta läbi vaatamata. Vastustaja märgib vastuses kaebusele, et kaebuses esile toodud asjaoludel ei ole kaebuse rahuldamine mingil juhul võimalik, kuna kaebaja poolt taotletud positiivse hindamisotsuse tegemine ja kaebajale koolpsühholoogi kutse tase 8 andmine ei ole saavutatav. Seejuures ei ole kohtul vastustaja hinnangul mingil juhul võimalik kaebajale taotletud kutset anda. Vastustaja arvates on tegemist ilmselgelt perspektiivitu kaebusega. Kohtu hinnangul ei esine kaebuse läbivaatamata jätmise aluseid.
4(10)
3-19-65
Halduskohtumentluse seadustiku (HKMS) § 151 lg 2 p 1 kohaselt võib kohus jätta määrusega kaebuse läbi vaatamata, kui pärast kaebuse menetlusse võtmist ilmnevad HKMS § 121 lõikes 2 sätestatud asjaolud. HKMS § 121 lg-st 2 tulenevalt võib kohus tagastada kaebuse määrusega selle esitajale, kui kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus (p 1) või kui kaebuse rahuldamisega ei oleks võimalik saavutada kaebuse eesmärki (p 2). Kohus nõustub vastustajaga selles, et kohtul ei oleks suure tõenäosusega võimalik rahuldada kaebaja kohustamisnõuet selliselt, et kohustada vastustajat ilma asjaolusid täiendavalt uurimata andma kaebajale taotletud kutse taset 8. Samas on erialakirjanduses kujunenud seisukoht, et kohustamisnõude piire ei mõjuta, kas kaebaja taotleb kohtult definitiivset (haldusorgani tegevust lõplikult kindlaks määravat) või indefinitiivset kohustamisotsust, mis kohustaks haldusorganit haldusakti andmist uuesti kaaluma või haldusmenetlust, alustama, jätkuma või kordama1. Kohtu hinnangul ei saa kaebaja kaebeõigust ilmselgelt välistada ei tühistamis- ega kohustamisnõude osas. Kaebaja eesmärgiks on talle soovitud kutse taseme andmisest keelduva otsuse tühistamine ja uue teda rahuldava tulemuse saamine. Kohtu hinnangul ei ole praegusel juhul välistatud kaebaja õiguste riive vaidlustatud otsusega – vaidlus on vastustaja poolt läbi viidud hindamise ja selle tulemuse vormistamise õiguspärasuse üle. Kaebeõiguse jaatamiseks on piisav isikute riive (mitte aga kindlasti rikkumise) olemasolu. Kui kaebeõiguse puudumine ei ole ilmselge, tuleb väljakujunenud kohtupraktika järgi eelistada kaebuse menetlusse võtmist ja kontrollida kaebeõigust otsuse tegemisel ning kaebeõiguse puudumisel jätta kaebus rahuldamata (nt Riigikohtu määrus haldusasjas nr 3-3-1-55-15, p 9 ja seal viidatud praktika). Seega ei välista kohus ilmselgelt kaebaja kaebeõigust ei tühistamis- ega kohustamisnõude osas. Ka ei esine kohtu hinnagul kaebuse läbi vaatamata jätmise alust HKMS § 151 lg 2 p 1 ja § 121 lg 2 p 2 koostoimes, kuna kaebaja eesmärk ei oleks saavutamatu, kui kohus peaks kaebuse rahuldama ja kohustama vastustajat kaebaja taotlust uuesti läbi vaatama. Seetõttu lahendab kohus kaebuse sisuliselt.
8.Kutseseaduse (KutS) § 15 lg 1 ls 1 kohaselt on kutse andmine kutset taotleva isiku (taotleja) kompetentsuse kutsestandardis nimetatud nõuetele vastavuse hindamine, mille tulemusena kantakse taotlejale antud kutse kutseregistrisse. Kutset andva organina (kutse andja) võib tegutseda kutseasutuse korraldatud avalikul konkursil kutsenõukogu otsusega võitjaks kuulutatud ja kutseregistris sellekohast registreeringut omav juriidiline isik või tema asutus või riigi- või valitsusasutus. Registreerimisel määratakse kutsestandarditest tulenevad kutsenimetused ja tasemed, mille suhtes on kutse andjal õigus kutseid anda (KutS § 10 lg 1). Kutset andvaks organiks praeguse vaidluse puhul on mittetulundusühingu vormis tegutsev Eesti Psühholoogide Liit (EPL). Kutse andmise korraldust reguleerib kutse andmise kord (tl 40). Selle töötab välja kutse andja konkursil osalev organ koos kutsekomisjoniga ning kinnitab kutsenõukogu (KutS § 16 lg 1). Tervishoiu kutsenõukogu 28. novembri 2018. a koosoleku protokolli nr 6-4/132 punkti 6.1. kohaselt kuulutati EPL psühholoogikutse andja avaliku konkursi võitjaks ning kinnitati psühholoogi kutse andjaks (protokolli p 6.2).
9.Kutse andmise korras määratakse kindlaks kompetentsuse hindamise viisid ja vormid (KutS § 15 lg 3). KutS § 18 kohaselt kinnitab kutsekomisjon hindamise korraldamise juhendi ja eksamimaterjalid (lg 2 p 5) ning otsustab kutset taotlevale isikule kutse andmise või andmata jätmise (lg 2 p 6). Kutse andmise korra koolipsühholoogi kutsetele on kinnitanud Tervishoiu Kutsenõukogu 28. novembri 2018. a otsusega nr 133.
K. Merusk, I. Pilving, Halduskohtumeneltuse seadustik. Kommenteeritud väljaanne, Juura 2013, lk172. https://www.kutseregister.ee/ctrl/et/Noukogud_Otsus/downloadFile/10733720
10.Kaebaja on seisukohal, et vastustaja vaidlustatud otsus on põhjendamata ning õigusvastane. Kohus nõustub vastustajaga, et kohus saab hinnangulisi otsustusi kontrollida vaid piiratud ulatuses ning kohtulik kontroll seisneb eelkõige menetlusreeglite järgimise ning kaalumise õiguspärasuse kontrollimises (nt Riigikohtu otsus asjas 3-3-1-68-12, p 24).
11.Kaebaja heidab vastustajale ette põhjendamiskohustuse rikkumist. Vastustaja sellega ei nõustu.
11.1.Vaidlusalune otsustus on oma iseloomult ulatusliku otsustusruumiga hindamisotsus, mis peab vastama kaalutlusotsuse põhjendamise nõuetele, kuid teisalt arvestama ka hindamisotsustuste ning nende kohtuliku kontrolli eripäraga. Hindamisotsustuse olemusliku eripära tõttu ei pea sellistele otsustustele laiendama eelkõige põhjendamisnõudeid haldusmenetluse seaduse tavapärases tähenduses, kuid kohtupraktika on tunnustanud põhimõtet, et hindamistulemuste õiguspärasuse hindamisel tuleb lähtuda ka pädeva hindaja enda poolt kehtestatud normidest (vt Riigikohtu 3-3-1-68-12, p 22).
11.2.Kaebajale antud hinnangu kujunemist on kajastatud hindamiskomisjoni 2. detsembri 2018. a hindamisprotokollis (tl 32-37), kutsekomisjoni 6. detsembri 2018. a protokollis (tl 3031) ja vaidlustatud kutsekomisjoni otsuses (tl 24-25p). Vastustaja on vaidlustatud otsuse põhjenduses märkinud taotleja esitatud dokumentide, kahe kirjaliku juhtumianalüüsi ja intervjuu põhjal antud hinnangu, et osaliselt jäävad tõendamata kompetents B.2.1 (Lapse arengut mõjutavate tegurite hindamine) ning B.2.2 (Sekkumise läbiviimine). Otsuses on kummagi kompetentsi puhul esitatud lahti kirjutatult hindamiskriteeriumid koos põhjendustega. Otsuses viidatakse hindamiskomisjoni hinnangule. Koolipsühholoogia kutsekomisjoni vaidlustatud otsuses ja 6. detsembri 2018. a koosoleku protokollist (tl 30-31) ning hindamiskomisjoni protokollist ( tl 78-79p) ilmneb, et kuna kaebaja esitatud esimene juhtumianalüüs ei olnud piisav kompetentside tõendamiseks, sai kaebaja lisavõimaluse esitada uus juhtumianalüüs. Komisjon on otsuses oma seisukohta kokku võttes märkinud, et ka uue juhtumianalüüsi puhul ei olnud kompetentside tõendamine kutse tase 8 andmiseks piisav. Otsuses on märgitud, millistele allikatele komisjon otsustamisel tugines ning seejuures selgitatud, et otsus põhineb teisele juhtumianalüüsile antud hinnangul.
11.3.Kohtu arvates on vaidlustatud otsuses piisava põhjalikkusega muuhulgas kajastatud, miks kahe kompetentsi puhul on peetud neid vaid osaliselt tõendatuks. Vastustaja on viidanud ka hinnangu aluseks olnud allikatele (taotleja esitatud dokumendid, kaks juhtumianalüüsi, intervjuu). Samas on vastustaja selgitanud ka hinnangu kujunemise põhimõtteid, sh asjaolu, et korduvate juhtumianalüüside esitamise puhul võeti arvamuse aluseks teine analüüs.
11.4.Vaidlustatud otsuses esitatud põhjendused vastavad kohtu hinnagul vähemalt formaalses mõttes ulatusliku kaalumisruumiga hinnangulise otsuse põhjendamisele esitatavatele nõuetele (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 56 lg 3).
12.Kohus ei saa hinnanguliste otsuste piiratud kontrolli võimalust arvestades kontrollida otsuses ja protokollides esitatud põhjenduste sisulist õigsust, kuid saab hinnata toimunud menetluse ja kaalutlusõiguse kasutamise õiguspärasust. Hindamisotsustuste puhul on pädeval hindajal kindlaksmääratud kriteeriumite ulatuses oluline otsustusruum (viidatud otsus asjas nr 3-3-1-68-12, p 24).
13.Kaebaja märgib, et koolipsühholoogi kutse tase 8 esmasel taotlemisel on nõutav seitsme erineva kompetentsi tõendamine, kuid komisjon on oma eitavas otsuses põhjendusena välja toonud, et kompetentsid jäävad osaliselt tõendamata kahes valdkonnas (B.2.1 ja B.2.2), st vastustaja on seitsmest kompetentsist vaid kahe osas seisukohal, et need on tõendamata ning sedagi osaliselt. Kaebaja peab otsust õigusvastaseks ka põhjusel, et sellest ei tulene, milline on osaliselt tõendatud kompetentside puhul tõendamata osa osakaal. 6(10)
3-19-65
Vastavalt kutsestandardile (punkt B.1; tl 38-39p) tuleb koolipsühholoogi kutse tase 8 taotlemisel tõendada kõik kompetentsid. Seega nõustub kohus vastustajaga, et lõpptulemuse mõttes pole oluline, kui suures ulatuses vastavad kompetentsid tõendamata jäid või milline oli tõendamata osa osakaal tervikust. Praegusel juhul on vastustaja asunud seisukohale, et osaliselt tõendamata on jäänud kaks kompetentsi. Kompetentside tõendamata jätmise, ka osalise, korral ei ole eelnevast tulenevalt kutse andmise eeldused täidetud.
14.Koolipsühholoogi kutse andmise korra (tl 40-42p)4 punkti 3 kohaselt on koolipsühholoogi kutse tase 8 kompetentsuse hindamisviisid kutse taotlemisel juhtumianalüüs, intervjuu ning erialane CV (erialase tegevuse ja täiendkoolituse analüüs). Korra p-s 2.2.2 loetletakse koolipsühholoogi kutse tase 8 taotlemiseks esitatavad dokumendid, sh punktis 6 nimetatud juhtumianalüüs, mis on vormistatud vastavalt hindamisstandardis kehtestatud nõuetele. Samas on viidatud, et hindamisstandard on leitav veebiaadressil http://www.epl.org.ee/wb/pages/kutsete-andmine.php/.
Kaebaja peab ebaõigeks, et intervjuu kohta ei ole koostatud eraldi protokolli.
Vastustaja selgitas 12. aprilli 2019. a menetlusdokumendis (tl 86-86p), et kohtule 21. jaanuaril 2019 esitatud hindamisprotokoll (tl 31-37) on koondprotokoll, milles kajastatakse muuhulgas ka kaebajaga läbi viidud hindamisintervjuu kulgu. Kohus nõustub vastustajaga, et hindamisprotokolli struktuur langeb kokku hindamisstandardis (tl 43-49) esitatuga ja käsitletud on samu küsimusi. Samast nähtub, et kompetentside täidetuse hindamisel kasutatas vastustaja ka intervjuul antud vastuseid. Vastustaja selgituste kohaselt ei koostata eraldi hindamisintervjuu protokolli ning seda ei nõua ka ükski kutse andmise korda käsitav dokument. Kohus nõustub selles osas vastustajaga. Hindamisstandardi (tl 43-49) p-st 3 tulenevalt hindab hindamiskomisjon kohustuslikud kompetentsid B2.1, B2.2, B2.6 ja B2.7 kirjaliku juhtumianalüüsi ja suulise intervjuu põhjal. Samas on märgitud, et iga taotleja kohta täidetakse hindamisleht vastavalt hinnatud kompetentside olemasolule ning on ette nähtud hindamiskomisjoni protokolli (koondprotokolli koostamine), mis on aluseks kutsekomisjonile otsuse langetamiseks. Hindamisstandardi vorm 2 (II ETAPI HINDAMISLEHT HINDAJALE (juhtumianalüüs + intervjuu) (tl 48-49) ülesehitus võimaldab järeldust, et kompetentside hindamisel tehtavad järeldused kompetentside tõendatuse kohta ning kommetaarid märgitakse samal vormil juhtumianalüüsi ja intervjuu põhjal, koostamata intervjuu kohta eraldi protokolli. Kohus ei pea intervjuu eraldi protokollis mittekajastamist õigusvastaseks.
16.Kaebaja peab vaidlustatud otsust õigusvastaseks ka põhjusel, et teise juhtumianalüüsiga seonduvalt ei ole vastustaja läbi viinud intervjuud. Intervjuu on vastavalt koolipsühholoogi kutse andmise korra p-le 3 üks kolmest seal nimetatud hindamisviisist. Vaidlust ei ole, et üks intervjuu on kaebajaga läbi viidud ning esimese juhtumianalüüsi tulemused kajastuvad koos intervjuu põhjal tehtud järeldustega 2. detsembri 2018. a hindamisprotokollis (tl 32-37). Vaidlust ei ole ka selles, et vastustaja, olles jõudnud järeldusele, et esimene juhtumianalüüs ei võimalda kompetentside tõendamist, palus kaebajal esitada uue juhtumianalüüsi (vastustaja 26. novembri 2018. a e-kiri; tl 78) ning kaebaja esitas juhtumianalüüsi nr 2 (tl 14-16).
16.1.Hindamisstandardi p-s 2 on märgitud hindamise teise etapi osas, et juhul, kui juhtumianalüüs ei võimalda eelpool toodud kompetentside hindamist, on komisjonil õigus anda lisaülesanne, mida palutakse taotlejal analüüsida. Hindmisstandard ega muud koolipsühholoogi kutse andmist sätestvad dokumendid ei täpsusta, milles selline lisaülesanne seisneb ja kuidas selle täitmist hinnatakse. Hindamisstandardis on vastustajale nii lisaülesande andmise kui ka
Kohtule esitatud 27.04.2017 kinnitatud kutse andmise korraga samasugune regulatsioon on ka hilisemas 28. 11.2018 otsusega nr 13 kinnitatud korras https://www.kutseregister.ee/ctrl/et/KAO_Fail/downloadFile/10500781
7(10)
3-19-65
selle valiku osas jäetud kohtu hinnangul kaalumisruum. Hindamisstandardis ei ole sõnaselgelt märgitud, et lisaülesanne tähendaks uut juhtumianalüüsi, kuid vähemalt praegusel juhul on vastustaja palunud kaebajal hindamisstandardis nimetatud lisaülesandena esitada uue juhtumianalüüsi.
16.2.Koolipsühholoogi kutse andmist reguleerivatest normidest ei tulene otsesõnu, et lisaülesandena uue juhtumianalüüsi esitamise korral tuleks viia läbi uus intervjuu ja hinnata juhtumianalüüsi koos intervjuu tulemustega nagu vastustaja tegi kaebaja esimese juhtumianalüüsi puhul
16.3.Vaidlustatud otsuse kohaselt põhineb hindamiskomisjoni järeldus esitatud dokumentidel, kahel kirjalikul juhtumianalüüsil ja intervjuul. Hindamisstandardi p 2 kohaselt viib hindamiskomisjon hindamise teises etapis läbi suulise intervjuu, mis toimub eelnevalt esitatud dokumentide ja juhtumianalüüsi põhjal. Hindamiskomisjonil on õigus esitada lisaküsimusi juhtumianalüüsi ja esitatud dokumentide kohta, mis on vajalikud kompetentside tõendamiseks. Teises etapis (nii juhtumianalüüsis kui ka suulisel intervjuul) demonstreerib taotleja hindamiskomisjonile kompetentside B.2.1., B2.2, B2.6 ja B.2.7 avaldumist. Kutse andmise kohta kehtestatud dokumentidest ei tulene intervjuu täpsem korraldus ega selle käigus käsitatavad teemad. Seega saab eeldada, et intervjuu toimub vormivabalt (vt HMS § 5 lg 1), arvestades hindamist sätestavates dokumentides, eelkõige hindamisstandardis sätestatut.
16.4.Vaidlust ei ole selle üle, et teise juhtumianalüüsi kui lisaülesandega ei ole kaasnenud uue intervjuu läbiviimist. Samuti pole vaidlust, et hindamise aluseks võeti teisel korral esitatud juhtumianalüüs. Vastustaja põhjendas niisugust hindamise korraldust sellega, et kompetentside tõendamine peab olema võimalik ühe tervikliku juhtumianalüüsi põhjal. Vastustaja on seisukohal, et kutse andmist reguleerivad dokumendid ei näe hindamise teises etapis lisaülesande andmise korral ette uue intervjuu läbiviimist. Kohus nõustub vastustajaga selles, et taolist kohustust pole otsesõnu kutse andmist reguleerivates dokumentides tõesti sätestatud. Samas nähtub hindamisstandardi p-s 4 esitatud hindamiskriteeriumitest, et erinevate kompetentside hindamisel kohaldatakse intervjuud kas koos juhtumianalüüsi või erialase CV hindamisega. Kaebajaga läbi viidud intervjuu järeldusi on kajastatud koos esimese juhtumianalüüsi hinnangutega 2. detsembri 2018. a hindamisprotokollis (tl 32-37). Vastustaja on hindamisprotokolli kokkuvõttes märkinud, et kirjalikult esitatud juhtumianalüüsi ja hindamisintervjuul saadud info põhjal jäid osaliselt tõendamata kompetentsid B.2.1. ja B.2.2. Esimese juhtumianalüüsi hindamistulemustest nähtub, et hindamiskomisjon on kompetentside tõendatuse hindamisel kasutanud ka intervjuud täiendavate selgituste saamiseks (tl 35). Kutsekomisjoni protokollist ilmneb, et kutsekomisjon on eraldi arutanud lisaülesandena esitatud juhtumianalüüsi puudusi (tl 30). Teist juhtumianalüüsi on hinnatud ilma intervjuud läbi viimata ja seega ilma võimaluseta taotlejalt täiendavaid selgitusi saada.
16.5.Kaebaja leiab, et uue intervjuu läbiviimisel olnuks tal võimalik ka teise juhtumianalüüsi kohta tekkinud küsimustele vastata. Kaebaja märgib seejuures, et tegemist ei olnud lõpetatud juhtumiga ning hindamisstandardist ei tulene, et analüüsitav juhtum peaks olema esitamise ajaks lõpetatud.
17.Kohus nõustub kaebajaga selles, et täiendava juhtumianalüüsi hindamisega kaasnev intervjuu võimaldanuks anda tal selgitusi hindamiskomisjoni jaoks ebaselgetes küsimustes. Nagu esimese juhtumianalüüsi hindamise tulemustest näha, kätkes intervjuu ka selgituste saamist juhtumianalüüsile. Olukorras, kus vastustaja on otsustuse langetanud üksnes teise
8(10)
3-19-65
juhtumianalüüsi hinnangu põhjal, mida intervjuu ei hõlmanud, on alust arvata, et intervjuud kui üht kolmest kohustuslikust hindamisviisist ei ole täiel määral kasutatud. Kohus on asunud eelnevalt seisukohale, et nõutav pole intervjuu eraldi protokollimine ning intervjuu tulemusi võib kajastada koondprotokollis. Hindamiskomisjoni (koond)protokollist ei selgu üheselt, milline osatähtsus on olnud intervjuul esimese juhtumianalüüsi täpsustamisel ning mil määral muudes küsimustes. Protokollis on küll märgitud, et kaebaja on vastanud rahuldavalt hindamiskomisjoni küsimustele tema CV ebakõlade kohta, teisalt on komisjon tuginenud intervjuule kompetentside hindamisel. Nagu eelpool märgitud, ei kohaldu hindamisotsustuste eripära tõttu nende õiguspärasuse kontrollimisel täiel määral kõik haldusmenetluse seadusest tulenevad nõuded. Haldusmenetlusele on siiski üldiselt omane menetlusosalise õigus olla ära kuulatud, sh teada tema suhtes langetatavast negatiivsest otsustusest ning esitada oma seisukohti ja vastuväiteid. Kohtu hinnangul on intervjuu selline hindamisviis, ms võimaldab kahesuunalist suhtlust ning hindaja selgitavaid küsimusi koos taotleja võimalusega selgitusi anda. Kui vastustaja on pidanud võimalikuks juba hindamiskriteeriume kehtestades ning esimest juhtumianalüüsi hinnates vajalikuks teha seda koosmõjus intervjuu tulemustega, ei ole kohtu hinnangul mõistlikku põhjendust piirduda teise juhtumianalüüsi puhul taotleja esitatud analüüsi hindamisega. Kui vastustaja on otsustanud tugineda otsustamisel teise juhtumianalüüsi hindamisele, ei saa intervjuu läbiviimise nõuet pidada täidetuks, kui intervjuu tulemused seonduvad üksnes esimese juhtumianalüüsiga. Kuna teise juhtumianalüüsi analüüs on saanud määravaks ja vaidlustatud otsusest tuleneb üheselt arusaadavalt, et otsustamisel on võetud just see aluseks, ei ole põhjust pidada teist juhtumianalüüsi pelgalt lisaülesandeks, mis aitanuks hindamiskomisjonil täiendavalt jõuda selgusele kompetentside tõendatuses. Hindamise eelkirjeldatud läbiviimise tõttu (teise juhtumianalüüsi hinnnag ilma intervjuu tulemusteta) võib olla kujunenud oluord, kus hindamise aluseks olevad asjaolud ei ole täielikult välja selgitatud ja arvesse võetud. Kompetentsid valdkondades B.2.1. ja B.2.2 on jäänud vaidlustatud otsuse kohaselt osaliselt tõendamata. Vaidlust pole, et teist juhtumianalüüsi ei ole hinnatud koostoimes intervjuuga ning koondprotokollist ei saa teha järeldust, mil määral intervjuu käigus saadav teave on mõjutanud hinnangut erialasele CV-le, ning mil määral võib see mõjutada hinnangut juhtumianalüüsile.
18.Eelnevat arvestades on kohus arvamusel, et juhtumianalüüsi hindamine ilma intervjuud kohaldamata võib kujutada endast kaalumisviga, mis on mõjutanud hindaja otsustust.
19.Vastustaja on kaebaja tähelepanu pööranud ka vabavaraliste testide tõlkimisele, märkides kutsekomisjoni otsuses, et pole selge, kuidas kaebaja järgis oma tegevuses testide adapteermise põhimõtteid ja tingimusi (tl 25p). Kaebaja väidab, et tal puudus teave vastavate muudatuste kohta. Kohtu hinnangul ei ole vastustaja kutse andmisest keeldudes pidanud testide tõlkimise küsimust eraldisesisvalt määravaks. Otsustamise aluseks on kahe kompetentsi osaline tõendamatus, mida vastustaja on hindamismenetluses ka põhjendanud. Kohtu arvates ei ole vastustaja otsustamise sisulise alusena näidanud võimalikku eksimust testide adapteerimisel, vaid tegemist on täiendava tähelepanu juhtimisega.
20.Kaebaja väidab ka vastustaja erapoolikut hoiakut koolipsühholoogi kutse tasemete omistamisel, väites, et 2016. aastast alates on kutse tase kaheksa välja antud kaheksal korral, millest kuus kuuluvad hindamis- ja kutsekomisjoni liikmetele. Kohus nõustub vastustajaga, et kaebaja on vastava väite esitanud 23. aprilli 2019. a kirjalikus seisukohas, ületades 27. märtsi 2019. a määrusega antud tähtaegu (täiendavate seisukohtade esitamise tähtaeg oli kuni 12. aprillini 2019). Kohus peab HKMS § 51 lg-le 4 tuginedes võimalikuks siiski märkida, et kohtu 9(10)
3-19-65
hinnangul on väide jäänud paljasõnaliseks. On usutav, et erialaliidu kutsekomisjoni ja hindamiskomisjoni töösse ongi soovinud enam panustada oma valdkonna head asjatundjad ning neile kutse tasemete omistamist ei saa pidada iseenesest erapoolikuks. Erapooletuse põhimõttest kinnipidamisele vastustaja tegevuses viitab ka näiteks asjaolu, et praegusel juhul ei ole kutsekomisjoni istungil kaebaja taotluse üle hääletamisel osalenud komisjoni liige Eve Kikas, kes kuulus ka kaebaja hindamiskomisjoni (tl 30-31).
21.Eelnevat arvestades tuleb vaidlustatud otsus kaalumisvea tõttu tühistada Nagu eelpool juba märgitud, on taotlejale kutse taseme omistamine vastustaja pädevusse kuuluv kaalutlusõigusel põhinev hindamisotsus ning kohtul puuduks pädevus vastustaja asemel kutse taseme andmise küsimust otsustada. Riigivastutuse seaduse § 6 lg-test 4 ja 5 tulenevalt saab kohus teha avaliku võimu kandjale ettekirjutuse haldusakti andmiseks või toimingu sooritamiseks ilma asjaolude täiendava kaalumiseta vaid juhul, kui juhtumi asjaolude tõttu ei saa avaliku võimu kandja haldusakti andmisest või toimingu sooritamisest asja uuel otsustamisel ühelgi tingimusel keelduda. Vastustaja kaalumisruumi arvestades kohustab kohus vastustajat kaebaja taotlust uuesti läbi vaatama, kohaldades seejuures nõuetekohaselt kutse andmise korra p-s 3 loetletud hindamisviise. Kaebus tuleb seega tervikuna rahuldada.
MENETLUSKULUD JA MUUD MENETLUSLIKUD KÜSIMUSED
22.Halduskohtumenetluse seadustiku § 108 lg 1 ls 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehakse. Kaebaja on tasunud kaebuse esitamisel riigilõivu 15 eurot. See kulu tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista. Muid kaebaja menetluskulusid HKMS §-de 101-103 tähenduses pole ilmnenud. Menetlusosaliste kulud ülejäänud osas jäävad nende enda kanda (HKMS § 109 lg 1 ls 1, § 109 lg 1 ls 4).
23.Kohus jätab HKMS § 51 lg-le 4 tuginedes tähelepanuta kaebaja 8. mai 2019. a täiendava selgituse (tl 102-103), kuna see on antud pärast menetlusosalistele täiendavate seisukohtade ja vastuväidete esitamise tähtaegu vastusena vastustaja vastuväidetele ning selle avalduse menetlemine takistanuks kohtuotsuse avalikult teatavaks tegemist kohtu määratud kuupäeval. /allkirjastatud digitaalselt/ Sirje Kaljumäe kohtunik
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.