Majandus- ja kommunikatsiooniministri kaebus Viimsi Vallavalitsuse 17.09.2018 kasutusloa nr 1812371/11184 tühistamise nõudes, alternatiivselt Viimsi Vallavalitsuse kohustamise nõudes rajada riigimaantee nr 11250 ViimsiRandvere tee ja Tammepõllu tee ristmikule ringristmik enne 2019/2020. õppeaasta algust, alternatiivselt Viimsi Vallavalitsuse 17.09.2018 kasutusloa nr 1812371/11184 õigusvastasuse tuvastamise nõudes
Menetlusosalised
Kaebaja – majandus- ja kommunikatsiooniminister, volitatud asutus Maanteeamet, esindaja Kaidi Sulg Vastustaja - Viimsi vald, esindaja Karin Mägi
RESOLUTSIOON
1.Jätta majandus- ja kommunikatsiooniministri kaebus läbi vaatamata.
2.Toimetada määrus menetlusosalistele kätte. Määruse peale on menetlusosalistel õigus esitada määruskaebus Tallinna Ringkonnakohtule 15 päeva jooksul määruse kättesaamisest arvates.
Edasikaebamise kord
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Viimsi Vallavallavalitsus andis Viimsi Riigigümnaasiumi õppehoonele 17.09.2018 kasutusloa nr 1812371/11184. Maanteeamet esitas kasutusloale vaide. Viimsi Vallavalitsus tagastas 13.02.2019 kirjaga nr 14-9/684-1 ja 14-9/686-1 kaebaja vaide, kuna leidis, et Maanteeametil puudub vaide esitamise õigus.
2.Tallinna Halduskohtule saabus 15.03.2019 Eesti Vabariigi (Maanteeameti kaudu) kaebus Viimsi Vallavalitsuse 17.09.2018 kasutusloa nr 1812371/11184 tühistamise nõudes.
3.Viimsi vald esitas kohtule 28.03.2019 taotluse kaebuse läbi vaatamata jätmiseks. Taotluse põhjenduste järgi on Maanteeameti peadirektor andnud kohtuasjas volituse Maanteeameti teenistujale riigi esindamiseks halduskohtumenetluses. Halduskohtumenetluses riigi esindamist reguleerib Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 442, mille lg 1 p-st 2 tuleneb, et halduskohtumenetluses osaleb riik halduskohtumenetluse seadustikus (HKMS) sätestatud korras kaebaja või kolmanda isikuna. Kui riik osaleb halduskohtu menetluses kaebajana, siis tulenevalt VVS § 442 lg 2 p-st 1 on riigi seaduslikuks esindajaks minister oma valitsemisala piires. Riigi ja Vabariigi Valitsuse seaduslikud esindajad võivad riigi esindamiseks halduskohtumenetluses anda
üld- ja erivolitusi (VVS § 442 lg 4). Viimsi vald osutas, et vastavat volitust Maanteeamet esitanud ei olnud.
4.Viimsi valla hinnangul puudub Maanteeametil Viimsi Riigigümnaasiumile kasutusloa väljastamise osas kaebeõigus, arvestades, et Maanteeametile kuuluv riigitee nr 11250 ei oma Eesti Vabariigile kuuluva (valitseja Haridus- ja Teadusministeerium, HTM) Viimsi Riigigümnaasiumi kinnistuga Tammepõllu tee 2, Haabneeme alevik, otsest puutumust. Riigigümnaasiumi kinnistut teenindavad võrgud ja teed on välja ehitatud ning saanud kasutusloa. Ringristmiku ehitamine, mille väljaehitamise Maanteeamet ekslikult seostab riigigümnaasiumi kinnistuga, ei ole nõutav enne kasutusloa andmist riigigümnaasiumile. Kinnisasja omaniku omandiõigus ei ulatu selleni, et ta saaks nõuda lähedal asuva kinnistu osas suure avaliku huviga ehitiste kasutamise keelamist. Tee kasutamise ohutuse küsimused ja liikluse suurenemine olid Maanteeametile teada detailplaneeringu dokumentatsioonist, samuti detailplaneeringu elluviimise tegevuskavast. Kasutusloa tühistamine tooks kaasa olukorra, kus gümnaasiumis õppivad ja töötavad inimesed ei tohi hoonet kasutada ja õppetöö seiskub määramata ajaks. See ei ole aktsepteeritav ja olukord tuleb lahendada kohtuväliselt.
5.Viimsi valla arvates tuleb asja sisulise arutamise korral kaasata menetlusse kolmanda isikuna Eesti riik HTM kaudu. Maanteeamet on vaidlustanud 17.09.2018 kasutusloa nr 1812371/11184, mis on väljastatud Viimsi Riigigümnaasiumile, mis on aga HTM hallatav riigiasutus.
6.Maanteeamet esitas 12.04.2019 seisukoha vastustaja taotluse kohta. Maanteeamet palus jätta vastustaja taotlused rahuldamata. Maanteeamet esitas majandus- ja kommunikatsiooniministri (MKM) 3.04.2019 volikirja nr 12-6/2019/2674, millega minister volitas VVS § 442 lg 2 p 1, § 442 lg-te 3 ja 4 ning Vabariigi Valitsuse 23.10.2002 määruse nr 323 „Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi põhimäärus“ § 23 p 14 alusel Maanteeameti peadirektorit edasivolitamise õigusega esindama Maanteeameti tegevusvaldkonna piires riiki ja Vabariigi Valitsust kohtus kõikides haldusasjades, kiites ühtlasi heaks halduskohtumenetlustes seni riigi nimel tehtud toimingud.
7.Maanteeamet täpsustas kaebuse nõudeid järgmiselt: 1) tühistada Viimsi Vallavalitsuse 17.09.2018 välja antud kasutusluba nr 1812371/11184, 2) alternatiivselt kohustada vastustajat rajama riigimaantee 11250 Viimsi-Randvere tee ja Tammepõllu tee ristmikule ringristmik enne 2019/2020. õppeaasta algust, 3) alternatiivselt tunnistada Viimsi Vallavalitsuse 17.09.2018 välja antud kasutusluba nr 1812371/11184 õigusvastaseks.
8.Maanteeameti hinnangul on kaebeõiguse eelduseks HKMS § 44 lg 1 järgi kaebaja õiguse võimalik riive. Kaebaja on detailplaneeringu kooskõlastanud tingimusel, et detailplaneeringus nähakse ette liikluslahenduste väljaehitamise kohustus enne mistahes hoonele kasutusloa väljastamist. Kuivõrd nimetatud tingimus esitati lõplikus haldusaktis ehk detailplaneeringus, muutus see siduvaks. Detailplaneering nägi ette liikluslahenduse (sh Randvere tee ja Tammepõllu tee ringristmiku) väljaehitamise nõude enne planeeritavale alale hoonetele kasutusloa väljastamist, määrates, mis ajal sai vastustaja väljastada riigigümnaasiumile kasutusloa. Detailplaneeringu seletuskirja p 8.4 hõlmas riigiteele nr 11250 ringristmiku rajamist, seega tulenesid detailplaneeringust kaebajale subjektiivsed õigused. Kuna vastustaja on rikkunud kasutusloa väljastamisel detailplaneeringust tulenevaid nõudeid, rikub kasutusloa väljastamine tervikuna kaebaja subjektiivseid õigusi. Vaidlust ei ole selles, et kasutusloa andmise (ja sellest tulenevalt riigigümnaasiumi kasutuselevõtu) tõttu tekkis olulisel määral täiendavat liiklust riigiteele 11250, seega mõjutas kasutusluba riigitee 11250 toimimist.
9.Maanteeameti hinnangul ei ole vajalik HTM-i kaasamine menetlusse kolmanda isikuna.
KOHTU PÕHJENDUSED
10.VVS § 442 lg 1 järgi osaleb riik halduskohtumenetluses HKMS-s sätestatud korras: 1) vastustajaks oleva haldusorgani või kaasatud haldusorgani kaudu; 2) kaebaja või kolmanda isikuna; 3) protesti, eraisiku vastu kaebuse või haldustoiminguks loa andmise taotluse esitanud haldusorgani kaudu. Lõike 1 p-s 2 sätestatud juhtudel on riigi seaduslikuks esindajaks minister ministeeriumi valitsemisala piires (VVS § 442 lg 2 p 1). Maanteeamet esitas kohtule MKM-i volikirja, millega MKM volitas VVS § 23 p 14 alusel Maanteeameti peadirektorit edasivolitamise õigusega esindama Maanteeameti tegevusvaldkonna piires riiki ja Vabariigi Valitsust kohtus kõikides haldusasjades, kiites ühtlasi heaks halduskohtumenetlustes seni riigi nimel tehtud toimingud. Seega on asjas kaebaja majandus- ja kommunikatsiooniminister (edaspidi määruses kaebajana nimetatud volitatud asutus Maanteeamet).
11.Vastustaja taotlus kaebuse läbi vaatamata jätmiseks tuleb rahuldada. HKMS § 151 lg 2 p-s 1 on sätestatud kohtu õigus, ent mitte kohustus jätta kaebus läbi vaatamata, kui esinevad HKMS § 121 lg-s 2 sätestatud kaebuse tagastamise alused. Riigikohtu halduskolleegium selgitas 4.10.2017 haldusasjas nr 3-17-505 tehtud määruse p-s 8, et õigusliku olukorra keerukuse või ebaselguse korral tuleb eelistada kaebuse menetlusse võtmist ning küsimuse täiendavat analüüsimist asja sisulises menetluses, kui muud HKMS-s ettenähtud tingimused kaebuse menetlemiseks on täidetud (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi määrus asjas nr 3-3-1-35-12, p 12). Kohus leiab, et MKM-i kaebeõiguse puudumine antud asjas on eelmenetluses siiski piisava kindlusega tuvastatud, mistõttu asja sisulise menetluse korraldamine ei oleks kooskõlas menetlusökonoomia põhimõttega. Kohtu põhjendused on järgmised.
12.Maanteeamet on tuginenud kaebuses ning selle täienduses enda subjektiivsete õiguste rikkumisele, kuna kaebaja hinnangul tekkis kasutusloa andmise tõttu riigiteele 11250 täiendav liikluskoormus, mis omakorda mõjutas riigitee 11250 toimimist. Viimsi Vallavolikogu 15.12.2015 otsusega nr 116 kehtestati Haabneeme alevikus, Tammepõllu teega põhjas piirneva reformimata riigimaa detailplaneering. Nimetatud detailplaneeringu seletuskirja p 8.4 kohaselt toimub juurdepääs planeeringualale riigimaanteelt 11250, mis on avalikult kasutatav. Vastustaja ei eita, et vaidlusaluse tee kasutamisel on tõusetunud ohutuse küsimused ning liiklus on suurenenud. Vabariigi Valitsuse 17.12.2015 määrusega nr 133 kehtestatud „Planeeringute koostamisel koostöö tegemise korra ja planeeringute kooskõlastamise aluste“ § 3 p 5 alusel teeb planeerimisalase tegevuse korraldaja koostööd ja kooskõlastab planeeringu Maanteeametiga, kui planeering käsitleb riigitee rajamist, planeeringuala külgneb riigiteega, planeering hõlmab tegevusi riigitee kaitsevööndis, planeeringu elluviimisel suureneb märkimisväärselt piirkonna liikluskoormus või kui planeeringuga kavandatakse ehitist, mis võib põhjustada maanteel liiklejatele visuaalseid häiringuid. Oluliseks liikluskoormuse tõusuks saab lugeda näiteks olukorda, kus planeeringu realiseerimisest lisanduv liikluskoormus nõuab uue tee või ristumiskoha rajamist, olemasoleva tee või ristumiskoha ümberehitust või laiendamist (määruse seletuskiri, lk 8). Vaidlusaluse kasutusloa aluseks olevast detailplaneeringust nähtub, et Maanteeamet on kooskõlastanud planeeringu tingimusel, et planeeringus kavandatuga seotud liikluslahendused tuleb rajada enne planeeritavale alale ehitatavatele hoonetele kasutusloa väljastamist.
13.Maanteeamet on valinud eelkirjeldatud probleemi lahenduseks õiguskaitsevahenditena vaide Viimsi Vallavalitsusele ja kaebuse halduskohtusse. HKMS § 44 lg 4 kohaselt võib riik esitada kaebuse teise avaliku võimu kandja vastu oma õiguste, sealhulgas omandiõiguse ja halduslepingust tuleneva õiguse kaitseks. Riigi õigus kaebust esitada on erandlik, kuna riigile ei kuulu reeglina subjektiivseid õigusi, mille kaitsmiseks halduskohtumenetlus loodud on. Riigiasutuste vahelised erimeelsused tuleb VVS-st tulenevalt lahendada valitsuse tasandil. Riigil on võimalus teostada kohaliku omavalitsuse üle järelevalvet ja erimeelsuste püsimisel esitada halduskohtusse protest. VVS § 63 lg 2 p 3 järgi on Maanteeamet MKM-i valitsemisalas.
Maanteeameti põhimääruse1 § 1 lg 1 kohaselt on Maanteeamet MKM-i valitsemisalas tegutsev valitsusasutus, kellel on juhtimisfunktsioon, kes teeb riiklikku järelevalvet ja kohaldab riiklikku sundi ning osutab avalikke teenuseid seaduses ettenähtud alustel ja ulatuses. Maanteeameti eelnimetatud ülesanded on avalik-õiguslikud.
14.EhS § 92 lg-st 6 tulenevalt täidab Maanteeamet riigitee osas omaniku ülesandeid. Omandist tulenevate õiguste realiseerimine tähendaks selliseid nõudeid, mida saaksid esitada mistahes omanikud oma õiguslikust vormist olenemata, ka eraõiguslikud isikud. Neid saaks panna maksma eelkõige hagiga maakohtus, kuid teatud juhtudel ka kaebustega halduskohtus, kui riigitee kasutamist, valdamist ja käsutamist takistab kohaliku omavalitsuse tegevus. Põhimõtteliselt saab riigil olla kaebeõigus näiteks juhul, kui riik vaidlustab naaberkinnistu ehitusloa põhjusel, et sinna ehitatav kõrge korrusmaja varjaks tema kinnistul valgust (ning riigi arvates on ehitusluba detailplaneeringuga vastuolus). Maanteeamet saaks esitada EhS § 92 lg-st 6 tuleneva kaebuse halduskohtusse aga näiteks siis, kui mingi kohaliku omavalitsuse toiming või haldusakt takistab riigi tee kasutamist või halvendab selle tehnilist seisukorda. Niisamuti osaleks Maanteeamet kohtumenetluses vastaspoolena, kui mõni teine isik leiab, et riigitee kasutamine, valdamine või käsutamine rikub isiku omandiõigust.
15.Käesoleval juhul aga ei realiseeri Maanteeamet oma omandist tulenevaid õigusi, vaid soovib seda, et ta saaks täita oma avalik-õiguslikke ülesandeid ega peaks antud juhul täiendavalt looma liikluses turvalisuse tagamiseks liikluskorralduslikke lahendusi, mida detailplaneeringu järgi pidi tegema kinnisvara arendaja. Kohtu hinnangul on Maanteeameti kaebus esitatud avalikest huvidest lähtuvalt. Kui takistatud on riigitee nr 11250 nõuetekohane ja ohutu kasutamine, siis kaitseb Maanteeamet käesolevat kaebust esitades talle õigusaktidega (sh põhimäärusega) pandud ülesannete täitmist, milleks on eelkõige riigiteede võrgu korraldamine selliselt, et oleks tagatud eeldused turvaliseks liiklemiseks. Kui arendaja on jätnud detailplaneeringust tulevad liikluskoormust leevendavad meetmed (sild, ringristmik) võtmata, tekib nende meetmete võtmise kohustus Maanteeametile. See tähendab suurenenud töö- ja finantskoormust. Isegi kui leida, et kohtusse pöördumise aluseks on EhS § 92 lg 6, ei tulene sellest sättest kaebuse eelduseks olevat Maanteeameti subjektiivset õigust, vaid Maanteeamet seisab antud nõudega avalike huvide eest.
16.Riigiasutusel on avalik-õiguslikust huvist lähtuvad nõuded kohaliku omavalitsuse vastu võimalik panna maksma järelevalve- ja sellele järgnevas protesti esitamise menetluses. VVS § 753 lg 4 sätestab, et kui valdkonna eest vastutav minister või tema volitatud ametnik leiab, et kohaliku omavalitsuse üksuse haldusakt või selle andmata jätmine on õigusvastane ja rikub avalikku huvi, võib ta 30 tööpäeva jooksul haldusakti andmisest või sellest keeldumisest teadasaamisest arvates teha kirjaliku ettepaneku tunnistada haldusakt kehtetuks, viia see õigusnormidega vastavusse või anda nõutav haldusakt välja. Kui kohaliku omavalitsuse üksus ei ole 30 tööpäeva jooksul pärast valdkonna eest vastutava ministri või tema volitatud ametniku kirjaliku ettepaneku saamist haldusakti kehtetuks tunnistanud, seda õigusnormidega kooskõlla viinud, nõutavat haldusakti andnud või haldusakti tagajärgede kõrvaldamist otsustanud, võib valdkonna eest vastutav minister või tema volitatud ametnik esitada protesti halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud tingimustel ja korras (VVS § 753 lg 8). HKMS § 256 lg 1 järgi võib haldusorgan esitada avaliku huvi kaitseks protesti, kui talle see õigus seadusega antud on. Protestiga kaitstakse avalikke huve. Protesti eesmärk on haldustegevuse õiguspärasuse kontroll. Seejuures on protesti esitamise eelduseks eelnevalt ettekirjutusega kohaliku omavalitsuse poole pöördumine ja kohaliku omavalitsuse poolt ettekirjutuse täitmata jätmine (VVS § 753 lg 4).
17.Kohtul ei ole kahtlust, et MKM-il oleks olnud käesolevas asjas protesti esitamise õigus. Kui aga asja oleks saanud lahendada järelevalve ja protestiga, ei saa tõlgendada EhS § 92 lg 6 selliselt,
Majandus- ja kommunikatsiooniministri 1.03.2013 määrus nr 16.
et see oleks andnud antud asjas täiendavalt MKM-ile kaebuse esitamise õiguse. Puudub mõistlik põhjus lubada sama vaidlusküsimuse lahendamiseks samas kohtus kasutada kaht paralleelset õiguskaitsevahendit, kus kohtusse pöörduja nõuded oleksid identsed (nii HKMS § 37 lg 2 p 1 alusel esitatava kaebuse kui ka § 255 p 1 alusel esitatava protesti nõue oleks tühistada segav haldusakt). Veel räägib protesti kasuks asjaolu, et protesti esitamise eeldus on tulemusteta järelevalvemenetlus: riik peab olema enne pöördunud ettekirjutusega kohaliku omavalitsuse poole (VVS § 753 lg 4). Kuna halduskohtumenetluse põhieesmärk on lahendada eraisikute kaebusi avaliku võimu vastu, saab riigi ja kohaliku omavalitsuse poolt halduskohtumenetluse algatamine olla vaid erandlik. Sel juhul ei oleks põhjendatud lubada esitada kaebust ilma haldusorgani poole ettekirjutusega pöördumata, samas kui protesti esitamisel on see kohtu poole pöördumise eelduseks. Riigi poolt halduskohtusse pöördumisi vähendab kindlasti see, kui seaduses on nõue pöörduda esmalt vastava nõudega kohaliku omavalitsuse enda poole.
18.Maanteeamet pöördus 28.01.2019 Viimsi valla poole, soovides saada selgitust selle kohta, miks Maanteeametit ei kaasatud vaidlusaluse kasutusloa menetlusse, millal täidab arendaja oma kohustuse gümnaasiumi liikluslahenduse rajamisel ning millised on liikluslahenduse ajutised ja leevendavad meetmed. Maanteeamet on esitanud täiendavalt 11.02.2019 vaide, ent oleks pidanud esitama (MKM-i volitusel) kasutusloast teadasaamisest 30 päeva jooksul ettepaneku kasutusluba kehtetuks tunnistada VVS § 753 lg 4 järgi. HMS § 71 lg 1 kohaselt võib esitada vaide isik, kes leiab, et haldusaktiga või haldusmenetluse käigus on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi. Kuna Maanteeameti subjektiivsete õiguste rikkumist ei toimunud, tagastati vaie õigesti, sest Maanteeametil ei olnud vaide esitamise õigust (seda ei oleks olnud ka MKM-il). Kohus ei saa antud juhul tõlgendada esitatud vaiet ettekirjutusena VVS § 753 lg 4 mõttes ja kohtule esitatud kaebust protestina. Selline tõlgendus oleks liialt lai ja seetõttu lubamatu. Kohus võtab siinjuures arvesse, et kaebaja on riigivõimu esindaja, mitte eraisik, keda kohus peaks menetluses nõuete formuleerimisel aitama ja kelle avaldusi isikule võimalikult soodsalt tõlgendama. VVS § 753 lg 4 kohast järelevalvemenetlust antud asjas toimunud ei ole ja seetõttu puudub kohtusse protesti esitamise õigus.
19.HKMS § 4 lg 1 kohaselt on halduskohtu pädevuses avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidluste lahendamine, kui seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda. HKMS § 4 lg 1 antud juhul kohaldamisele ei kuulu, kuna protesti lahendamine kuuluks halduskohtu pädevusse. Seega ei lõpeta kohus asjas menetlust halduskohtu pädevuse puudumise tõttu, vaid jätab asja läbi vaatamata kaebeõiguse puudumise tõttu. HKMS § 43 lg 2 järgi ei võta kaebuse läbi vaatamata jätmine õigust pöörduda uuesti kohtusse. Kaebuse läbi vaatamata jätmisel loetakse, et kaebus ei ole kohtu menetluses olnud.
20.Kohus märgib ka, et olenemata sellest, kas kohus lahendaks kaebust või protesti, tekiks antud vaidluse lahendamisel olukord, kus riik oleks esindatud mõlemal menetluspoolel. HTM-i 14.03.2017 määrusega nr 7 kinnitatud „Viimsi Gümnaasiumi põhimääruse“ § 2 lg 1 järgi on Viimsi Gümnaasium HTM-i hallatav riigiasutus. Kuna vaidlustatud kasutusluba on antud Viimsi Riigigümnaasiumile, tuleks HTM kaasata HKMS § 20 lg 1 järgi menetlusse kolmanda isikuna. Kohus lähtub kolmanda isiku õigusliku positsiooni määratlemisel sellest, et kasutusloa mittesaamisel oleks HTM-il kooli pidajana õigus esitada selle kohta kaebus halduskohtusse Viimsi valla vastu. Sel põhjusel puudutaks vaidlus HTM-i kui kooli pidaja õigusi ja asjas ei piisaks HTM-i arvamuse andmiseks menetlusse kaasamiseks, tal peaks olema ka edasikaebeõigus. Kolmanda isiku kaasamise võimalusele protesti lahendamise menetluses viitab ka HKMS § 259. See tooks kaasa olukorra, et riik oleks MKM-i ja HTM-i kaudu halduskohtumenetluses vastaspooltel. Vastustaja oleks Viimsi vald ja seetõttu otsesõnu organitüli ning HKMS § 4 lg 1 alusel halduskohtu pädevuse puudumist ei esineks, ent MKM ja HTM oleksid kõigi eelduste kohaselt menetluses siiski vastandlikel seisukohtadel. Antud vaidluse lahendamise kohaseim viis
oleks seetõttu VVS § 101 lg 3 järgi kohtuväline kokkulepe MKM-i ja HTM-i vahel. Kokkuleppe võimatuse korral peaks tekkinud olukorra lahendama Vabariigi Valitsus.
(allkirjastatud digitaalselt)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.