Tallinna Ringkonnakohus
Kohtukoosseis
Oliver Kask (eesistuja), Kaire Pikamäe ja Villem Lapimaa
Otsuse tegemise aeg ja koht
4. veebruar 2019, Tallinn
Haldusasja number
3-17-819
Haldusasi
XX kaebus Kiili Vallavolikogu 16. märtsi 2017. a otsuse nr 5 „Mõisakülas Papimetsa kinnistu detailplaneeringu mittekehtestamine“ tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 29. märtsi 2018. a otsus
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja – XX, esindaja v.adv Toivo Viilup Vastustaja – Kiili vald, esindajad v.adv Ramil Pärdi ja adv Sandor Elias
Menetluse alus ringkonnakohtus
XX apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Jätta menetlusosaliste apellatsioonimenetluse menetluskulud nende endi kanda.
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 6. märtsil 2019 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
3-17-819
Kiili Vallavolikogu jättis 16.03.2017 otsusega nr 5 detailplaneeringu kehtestamata.
Detailplaneering on üldplaneeringu põhilahendust muutev ja üldplaneeringu muutmiseks puudub põhjendatud vajadus. Üldplaneeringuga ei ole Papimetsa kinnistu ala kavandatud perspektiivseks tiheasustusalaks ega elamualaks. Üldplaneeringu kaardi järgi asub kinnistu metsaalal. Detailplaneeringuga kavandatakse uut tihehoonestusega elamugruppi 13,25 ha suurusele alale ja muudetakse kinnistu juhtotstarve elamumaaks, sest vastav sihtotstarve moodustab suurema osa kogu kinnistu pindalast ning üld- ja transpordimaa on mõeldud elamuala teenindamiseks, mitte eraldi sihtotstarbeks. Üldplaneeringu kohaselt tuleb metsade majandamisel kinni pidada neile määratud maakasutuse juhtotstarbest ning metsaalad tuleb säilitada püsimetsadena ning eelistada nendes valikraiet. Detailplaneeringu elluviimisel metsamaa kaob ning asendub suures osas elamumaaga ning säilitatavad metsafrondid jäävad elamuala vahele, moodustamata ühtset metsamaad. Üldplaneeringu kohaselt võib stabiilse 2(11)
3-17-819 asundusega aladel moodustatud elamumaa sihtotstarbega katastriüksusele püstitada ühe üksikelamu ja kuni kolm abihoonet ning krundi suuruseks elamu püstitamiseks on 20 000 m2 või üks üksikelamu krunt 2 ha kohta. Papimetsa detailplaneeringu ala kuulub üldplaneeringu kohaselt stabiilse asundusega alade hulka ja asub hajaasustuses. Eelnimetatud tingimustele planeeringulahendus ei vasta. Kinnistule saaks planeerida ainult 6–7 üksikelamut, mitte 5 korter- ja ridaelamut. Üldplaneeringu kohaselt tuleb korterelamud kavandada olemasolevate korterelamute lähedal Kiili alevis ning eelistada tuleb väikeelamute madalat hoonestust. Detailplaneering sellele nõudele ei vasta. Üldplaneeringu kohaselt tuleb vältida loodusalade täisehitamist ning eelistada ehitusliku maakasutuse koondumist külasüdamikesse ja olemasoleva hoonestuse korrastamist või asendamist uude asukohta rajamisele. Detailplaneeringu lahenduse muutmise korral tuleks planeeringumenetlus uuesti alustada, sest praegune lahendus muudab üldplaneeringut põhimõtteliselt. Esitatud pole põhjendatud vajadust üldplaneeringu muutmiseks, puudub üldplaneeringu teksti ja jooniste osa muudatuste ettepanek; detailplaneeringu koostamine anti üle planeeringu koostamisest huvitatud isikule, mis ei olnud planeerimisseaduse vana redaktsiooni (PlanS v.r) § 10 lg 61 p-ga 2 kooskõlas. Planeeringu koostamise ajal ei korraldatud avalikku arutelu ning avalik arutelu toimus planeeringu vastuvõtmise järel nelja nädala asemel kaks nädalat. Lisakaalutlustena märgiti otsuses, et suure tõenäosusega ei saaks detailplaneeringu lahendus Harju maavanema heakskiitu, puudub Rae valla kooskõlastus, lõplikult on lahendamata juurdepääsuteede küsimus ning planeeringulahendus ei pruugi olla lähiaastatel realiseeritav taristu puudumise tõttu. XX pidi olema detailplaneeringu vastuolust üldplaneeringuga teadlik juba üldplaneeringu kehtestamisest ning tal ei saanud tekkida kaitstavat ootust, et detailplaneering kehtestatakse.
3-17-819 menetlusnormidest. Otseselt puudutatud isikud on olnud kaasatud. Menetluslikud probleemid oleksid vajadusel kõrvaldatavad. Riigikohus on lahendis nr 3-3-1-78-12 selgesõnaliselt märkinud, et naaberkinnistute omaniku vastuseis juurdepääsu tagamiseks nõusoleku andmisele ei ole planeeringulahenduse kehtestamata jätmise põhjendamiseks veenev ega piisav argument, kuna servituudi võib seada ka kohus sõltumata koormava kinnisasja omaniku nõusolekust. Samas on vastustaja viide naaberkinnistute omanike väidetavate huvide väidetavale eiramisele arusaamatu, kuna naaberkinnistute omanikud põhimõttelist vastuseisu juurdepääsu tagamisele väljendanud ei ole. Juurdepääsu lahendamine on võimalik asjaõigusseaduse (AÕS) § 156 alusel. Kaebaja on samas kinnitanud valmisolekut naaberkinnistu omanikega kokkulepete sõlmimiseks. Planeering on realiseeritav ning selle majanduslik tasuvus kaebaja jaoks ei saa olla vastustajale otsustamisel tähtsust omav argument.
Kiili vald palus jätta kaebuse rahuldamata.
Detailplaneering muudab üldplaneeringu põhilahendust. Üldplaneeringu põhilahenduse muutmiseks puudub põhjendatud vajadus. Suuremahulise tiheasustusala loomine metsaalale eemale olemasolevast tiheasustusest ja üldplaneeringuga tiheasustuseks ettenähtud aladest, mida on piisavalt, olukorras, kus eiratakse ka naaberkinnistute omanike huve, sest juurdepääs soovitud elamualale toimuks üle naaberkinnistute, ei ole põhjendatud. Detailplaneering on vastuolus ka valla ruumilise arengu eesmärkidega. Kaebajal puudub õiguspärane ootus, et vald kehtestaks detailplaneeringu, mis on vastuolus planeerimisseadusega või muudaks üldplaneeringut. Vald saab tuvastada detailplaneeringu õigusvastasuse ka planeerimismenetluse lõppfaasis. Kaebaja sai esitada oma seisukoha nii 19.08.2016 kui ka 13.01.2017. Kaebaja saanuks vallavolikogu istungil osaleda, sest volikogu istungi aeg ja päevakord, nagu ka volikogu istung olid avalikud. Kaebaja vastuväiteid on volikogu otsuses hinnatud.
Tallinna Halduskohtu 29.03.2018 otsusega jäeti kaebus rahuldamata.
Osa detailplaneeringu puudusi, millele vaidlustatud otsuses viidati, oleks olnud planeerimismenetluses kõrvaldatavad. Näiteks oleks olnud võimalik läbi rääkida ja leida lahendus arendusele juurdepääsu osas ning teha koostööd Rae valla ja Maa-ametiga. Kaebaja teavitamata jätmine vallavolikogu istungist oli vastuolus hea halduse põhimõttega. Kaebaja esindaja ärakuulamine istungil ei oleks tähendanud lõputut seisukohtade vahetamist ega takistanud otsuse tegemist. Kaebaja sai oma seisukohad esitada aga eelnevalt kirjalikult. Planeeringulahendus oli vastuolus valla üldplaneeringuga. Halduskohus nõustus selles osas vaidlustatud haldusakti põhjendustega ega pidanud vajalikuks neid HKMS § 165 lg 2 alusel korrata. Kiili Vallavalitsuse 21.05.2015 kiri ei veena vastupidises. Vastustajal oli õigus hinnata, kas üldplaneeringu muutmiseks esineb ülekaalukas huvi. Tähtsust ei oma, et detailplaneeringut ei menetletud üldplaneeringut muutvana. PlanS v.r § 8 lg 3l kohaselt on maakasutuse juhtotstarve üldplaneeringuga määratav territooriumi kasutamise valdav otstarve, mis annab kogu määratletud piirkonnale või kvartalile edaspidise maakasutuse põhisuunad. Üldplaneering ei tähista vaidlusalust ala elamumaana ega näe selle juhtotstarvet ka perspektiivse elamumaana. Üldplaneeringu seletuskirja p 2.2.4 kohaselt on Kiili vald 4(11)
3-17-819 määratud stabiilse asundusega ja lisanduva asundusega aladeks. Lisanduva asunduse ala on perspektiivne tiheasustus. Vaidlusalune ala on juhtotstarbeta, st kasutamisel tuleb lähtuda senisest katastriüksuse sihtotstarbest (100% maatulundusmaa), ja stabiilse asundusega ala, milleks on hajaasustus, miljööväärtuslik hajaasustus ja hajaasustus rohevõrgustikus. Nendel aladel on peamisteks tunnusjoonteks suured krundid (2 ha ja suuremad) ja suur vahekaugus eramute vahel. Kinnistu jääb servapidi Rae valla üldplaneeringuga täpsustatud rohevõrgustiku alale. Kiili valla üldplaneeringu p 3.3.3.1 kohaselt pole metsamaa raadamine rohelise võrgustiku tugialadel ja koridorides lubatud ning muudel juhtudel eeldab raadamine maa sihtotstarbe muutmiseks üldplaneeringut muutvat detailplaneeringut. Ka teistest valla üldplaneeringu sätetest saab järeldada, et korterelamuid ei soovita rajada mujale kui tiheasustusaladele. Üldplaneeringu seletuskirja p-s 2.1.2 (ehitustingimused) on märgitud, et uute elamualade rajamisel tuleb lähtuda üldplaneeringus märgitud asukohtadest ning kui tekib vajadus korterelamute järele, siis on neid võimalik ehitada olemasolevate korterelamute läheduses Kiili alevis, kusjuures korterelamu korruselisus üldjuhul ei ületa kolme korrust. Detailplaneeringuga kavandati uut tiheasustusala väljapoole kompaktset asustust. Elamumaa juhtotstarbeta alale (13,25 ha) planeeriti uut elamugruppi, sh korterelamutega, mis vastab olemuselt tiheasutusele iseloomulikule hoonestusele. Planeeringuga kavandati 24 ridaelamuboksi ja 85 korterit kokku viies hoones, neist kolm osaliselt kolmekorruselised. Maavanem on õigesti välja toonud, et arvestades Eesti keskmise leibkonna suurust (2,3), oleks eluasemed mõeldud ca 250 inimesele, mis moodustab 5% Kiili valla elanikkonnast. Pole välistatud, et kunagi võidakse antud alale kavandada ka tiheasustusala, mis võimaldab mh kortermajade ehitamist, kuid ei ole ilmnenud, et see võiks olla Kiili valla plaan lähemas tulevikus. Üldplaneeringu muutmine detailplaneeringuga peaks olema erandlik. Vald ei pea põhjendama, miks puudub avalik huvi üldplaneeringu muutmiseks. Üldplaneeringu muutmise põhjendatud huvi ei saa olla üksnes eraisikust maaomaniku soov. Vaidlustatud haldusakt on piisavalt põhjendatud (p-des 2.1–2.64). Halduskohus nõustus nende põhjendustega ega korranud neid. Otsuse põhjendused detailplaneeringu realiseeritavuse ja õiguspärase ootuse osas (2.87–2.90) on samuti õiged. Vastuväidetega arvestamata jätmist on vastustaja põhjendanud. Vallavalitsus pidanuks juhtima kaebaja tähelepanu vastuoludele detailplaneeringu ja menetletava valla üldplaneeringu vahel. Vallavalitsusel tulnuks teha kaebajale ettepanek menetleda detailplaneeringut üldplaneeringut muutvana. See oleks kaasa toonud mitmete menetlustoimingute kordamise, mida on käsitlenud maavanem järelevalvemenetluse kohta koostatud kirjades (17.06.2014, 02.03.2015, 06.07.2015) ja vastustaja kaevatavas otsuses. Vallavalitsuse ekslikud juhised kaebajale detailplaneeringumenetluses võisid kaasa tuua tarbetud kulutused. Kui vallavalitsuse eksimuste tõttu on kaebajale tekkinud kahju, siis selle hüvitamiseks saab kaebaja esitada nõude vallale või pöörduda kahjunõudega kohtusse. Vallal ei tekkinud planeerimismenetluse olemusest tulenevalt aga kohustust detailplaneering kehtestada.
5(11)
3-17-819 Halduskohus on menetlusnorme rikkudes nõustunud vaidlustatud haldusakti põhjendustega ega ole kaebuse väidetele vastanud. Kõigile kaebuse väidetele ei ole vaidlustatud haldusaktis vastatud. Kaebaja on olnud kogu planeerimismenetluse kestel valmis leidma ehitusmahtude osas kompromissi ja osalenud selleks valla organite istungitel. Kaebaja oli nõus ka planeerimismenetluse lõpufaasis täiendavate rahaliste kohustuste võtmisega. Kuna vallavolikogu liikmed ei osalenud planeerimismenetluses igapäevaselt, oli kaebaja jaoks oluline suuline ärakuulamine, mida talle ei võimaldatud. Kirjalike seisukohtade esitamine ei olnud kaebaja ärakuulamiseks piisav. Detailplaneering ei olnud üldplaneeringuga vastuolus. Detailplaneeringu vastuolust üldplaneeringuga on alust rääkida juhul, kui detailplaneering selgelt muudab konkreetset üldplaneeringu põhilahendust, mitte aga ei kaldu üldplaneeringuga eelistuse saanud üldreeglist kõrvale üldplaneeringus endas sätestatud erandite ulatuses. Üldplaneeringust ei tulene, et kui alale ei ole juhtotstarvet määratud, tuleks juhtotstarbeks pidada katastriüksuse sihtotstarbele vastavat juhtotstarvet. Tegemist on erinevate mõistetega. Üldplaneeringuga ei ole ette nähtud, et vaidlusalune ala on stabiilse asundusega ala. Isegi sellisel juhul ei tulene üldplaneeringust keeldu võtta ala kasutusele teistsugusel viisil. Üldplaneering võimaldab erandina moodustada üldreeglist väiksemaid krunte ja rajada korterelamuid väljapoole üldplaneeringuga eelistatud alasid. Üldplaneeringu rakendamisel ei ole võimalik laiendada rohevõrgustiku suhtes avaldatut teise kohaliku omavalitsuse territooriumil paikneva rohevõrgustiku elementide suhtes. Vald ei saa planeerida teise valla territooriumi. Seetõttu ei oma tähtsust, et Rae valla üldplaneering näeb vaidlusaluse ala ette rohevõrgustiku alana. Detailplaneering ei näe ette kinnistu raadamist, sest olemasolev kõrghaljastus kuulub sisuliselt täies mahus säilitamisele. Põhjendatud ei ole väide, et väljaspool rohelise võrgustiku elemente toimuvaks metsamaa raadamiseks oleks vajalik üldplaneeringut muutva detailplaneeringuga maa sihtotstarbe muutmine. Üldplaneeringuga ei ole maakasutuse juhtotstarve kindlaks määratud. Katastriüksuse sihtotstarbe muutmiseks ei ole vajalik isegi detailplaneeringu kehtestamine. Üldplaneeringu seletuskirja p-st 1.5.4 ei tulene, et korterelamuid ei soovita rajada väljaspool tiheasustusala. Üldplaneeringu koostamisel on nähtud Kiili vallas vajadust uute elamuehitusalade järele. Isegi juhul, kui eelistatud oleks eramute ehitamine, ei ole see käsitatav asjaoluna, mille tõttu korterelamute ehitamine tuleks lugeda üldplaneeringuga vastuolus olevaks. Üldplaneeringu seletuskirja p-st 2.1.2 ei tulene, et korterelamute rajamine mujale kui Kiili alevikku oleks lubamatu. Ebaõige on käsitada üldplaneeringu kohaselt määratlemata maakasutuse juhtotstarbega kinnistu maakasutuse sihtotstarbe muutmist üldplaneeringu muutmisena. Arvestades detailplaneeringu ala väiksust, ei saa seda pidada üldplaneeringut muutvaks. Korterelamute kavandamine ja hoonestuse kavandamine tiheasustusele omaselt ei võimalda järeldada, et tegemist on üldplaneeringu muutmisega. Kuna üldplaneeringus on üheks Kiili valla probleemiks ning valla ees olevaks väljakutseks loetud uute elamispindade puudumist, siis ei saa seda probleemi leevendavat kava lugeda üldplaneeringuga vastuoluks olevaks. Menetluses ei ole kogutud tõendeid selle kohta, et detailplaneeringu realiseerimisel puuduksid vallas lisanduvatele elanikele vajalikud kooli- ja lasteaiakohad. Need ei pea asuma planeeritavate eluruumide vahetus läheduses. Otsustus taristu mugavuse üle tuleb jätta 6(11)
3-17-819 eluruumide ostjatele. Nõutaval arvul kooli- ja lasteaiakohtade olemasolu tagamine on kohaliku omavalitsuse kohustus ning üldplaneeringus on vald pidanud vajalikuks elanike arvu suurendamist. Planeerimismenetluse käigus ei tõstatatud vajadust kaebajal investeerida sotsiaalse taristu rajamisse. Detailplaneeringu kehtestamata jätmist pidid õigustama kaalukad avalikud huvid, mis tuli vaidlustatud haldusaktis välja tuua. Halduskohus leidis ekslikult, et hoopis kaebaja pidi ära näitama ülekaaluka huvi planeeringu kehtestamiseks. Ka üldplaneeringut muutva detailplaneeringu kehtestamisel tuleb haldusorganil kaaluda erinevaid huve ning piisav ei ole kehtiva üldplaneeringu lahendusele viitamine. Kuna detailplaneeringuga kavandatakse valda rohkem eluruume ja elanike arv suureneks, on planeeringu kehtestamiseks avalik huvi. Kaebaja õiguspärast ootust ei välista asjaolu, et detailplaneeringu võttis vastu vallavalitsus, mitte vallavolikogu. Vallavalitsuse ülesanne on planeerimismenetluse läbiviimine kuni kehtestamiseni. Kiili vald oli planeeringulahendusest teadlik. Vastustaja hoidis kaebajat aastatepikkuse planeerimismenetluse käigus teadmises, et detailplaneering on üldplaneeringuga kooskõlas. Vastupidine seisukoht esitati alles siis, kui planeering oli kehtestamise faasis. Volikogu jättis detailplaneeringu kehtestamata seetõttu, et planeeringulahendus ja seeläbi vajadusel üldplaneeringu muutmine ei ole otstarbekas. Vaidlustatud otsusest nähtub, et detailplaneeringu menetlemise puudused olid volikogu arvates kõrvaldatavad. Halduskohtu seisukoht, et detailplaneeringu kehtestamata jätmine otstarbekusega seotud põhjustel on problemaatiline, on seetõttu asjassepuutuv.
7(11)
3-17-819 Üldplaneeringu kaardi järgi asub Papimetsa katastriüksus metsaalal. Tähtsust ei oma, et metsamaale ei ole maakasutuse juhtotstarbe tähist eraldi märgitud. Detailplaneeringu järgi muudetakse kinnistu sihtotstarve PlanS v.r § 9 lg 41 mõttes elamumaaks. Detailplaneeringu elluviimisel metsamaa kaob ja asendub elamumaaga. Detailplaneeringu põhijoonise järgi jäävad puud siiludena elamuala vahele, moodustamata enam ühtset metsamaad. See on vastuolus üldplaneeringuga, mis näeb ette ulatuslike metsaalade säilimise (seletuskirja p 1.5.2). Tähtsust ei oma kinnistu suurus võrreldes üldplaneeringu alaga, sest vastasel juhul oleks üldplaneering tähtsusetu. Detailplaneeringu algatamine enne üldplaneeringu kehtestamist ei võimalda kehtestada detailplaneeringut, üldplaneeringu tingimusi järgimata. Arvestades, et detailplaneeringu lahendus muudaks oluliselt üldplaneeringu põhilahendust, ei ole praeguses planeerimismenetluse faasis võimalik muuta detailplaneeringut sedavõrd, et see ei oleks üldplaneeringut muutev. Isegi kui apellant esitaks sellise kompromisslahenduse, tuleks planeerimismenetlust alustada otsast peale. Üldplaneeringut muutva detailplaneeringu kehtestamine peab olema erandlik. Puuduvad mõjuvad põhjused praegusel juhul sellise erandi tegemiseks. Üldplaneeringuga on loodud piisavalt suured alad korterelamute maa-aladele. Valla rahvastiku kasvu prognoos on pigem tagasihoidlik. Uute tiheasustusalade ettenägemisega kaasneksid vallale liiga suured kulud seoses ühistranspordi, teenuste ja taristuga. Vaidlusalune ala jääb välja arendatud taristust kaugele turbamaardlate vahele. Üldplaneering võimaldab planeerida kinnistule 6–7 eramut, mistõttu ei ole erahuvid ülemäära kahjustatud. Vaidlustatud haldusaktis on huve nõuetekohaselt kaalutud ja otsus on põhjendatud. Arvestatud on kaebaja õiguspärast ootust, võimalust kinnistut õiguspäraselt arendada ja tulu teenida. Kaebajal ei olnud kaitstavat usaldust, et planeering sellisel kujul kehtestatakse. Detailplaneeringu vastuvõtmisest sellist ootust ei tulene. Apellant kuulati enne otsuse tegemisest ära. Volikogu liikmed said tutvuda tema kirjalike seisukohtadega.
8(11)
3-17-819 elamiseks sobiv keskkond (sh nt vältida turbamaardlate kasutuselevõttu vahetult korterelamute kõrval).
3-17-819 raadamise vajadusel tuleb maa sihtotstarbe muutmiseks koostada üldplaneeringut muutev detailplaneering koos keskkonnamõju strateegilise hindamisega, mille algatamisest võib omavalitsus keelduda. Üldplaneeringu p 3.5 näeb ette, et asustusstruktuuri ruumilise arengu põhimõtted ei toeta monofunktsionaalsete suurte uusväikeelamualade teket ja soosivad loodussäästvamaid ja pikaajaliselt kestvamaid lahendusi, mis ei määra suurt hulka maad kinnisvaraarenduste ootusel sööti.
3-17-819 kui elamuid rajatakse 6–7. Seega ei ole kaebaja õigused jäetud täielikult kaitseta. Avalikud huvid eluruumide rajamisest on üldplaneeringu järgi võimalikud ning erandite tegemine avalikes huvides ei ole põhjendatud. Välja on toodud avalik huvi metsaala säilitamiseks ja uute elamute rajamiseks olemasolevate tiheasustusalade juurde sobituvalt olemasoleva taristuga. Kuna vald on avalikke ja erahuve kaalunud, ei ole otsus huvide väljatoomise ja nende kaalumise osas puudulik. Kaebaja ei ole kohtumenetluses näidanud enda eriliselt tähtsat erahuvi.
(allkirjastatud digitaalselt)
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.