Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Maret Altnurme ja Virgo Saarmets
Otsuse tegemise aeg ja koht
16.01.2019, Tallinn
Haldusasja number
3-18-459
Haldusasi
Kasepõllu OÜ kaebus Põllumajandusameti 02.02.2018 vaideotsuse nr 1-10/04 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – Kasepõllu OÜ, esindaja vandeadvokaat Rene Varul Vastustaja – Põllumajandusamet, esindaja Peeter Milvere Kolmas isik – VS Kaasatud haldusorgan – Luunja vald, esindaja advokaat Heiki Kuningas
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 28.08.2018 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Kasepõllu OÜ apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
Jätta Kasepõllu OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 28.08.2018 otsus haldusasjas nr 3-18-459 muutmata.
Jätta menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 15.02.2019, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus
3-18-459 kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Kasepõllu OÜ esitas Põllumajandusametile (PMA) taotluse maaparandussüsteemi projekteerimistingimuste väljastamiseks Tartumaal Luunja vallas Sirgu külas Kasepõllu kinnistul asuva maatulundusmaa kraavidega kuivendamiseks.
2.PMA väljastas 31.10.2017 otsusega nr 14.1-1/19332 (tl 4‒5) projekteerimistingimused Kasepõllu kuivenduse maaparandusehitise rajamiseks. Maakasutuse viis on põllumajanduslik maa ja kuivendusviis kraavikuivendus. Ehitusprojekt tuleb kooskõlastada Luunja Vallavalitsuse, Keskkonnaameti ning vahetult töödega piirnevate kinnisasjade omanikega.
3.PMA väljastas 04.01.2018 Kasepõllu OÜ-le ehitusloa nr 14.1-3/232 (registreeritud ka kui nr 14.1-3/462; tl 6) Kasepõllu kinnistul maaparanduse rajamiseks. Ehitusloa andmise aluseks oli Tinter-Projekt OÜ koostatud töö nr 36-17-TP „Tartu maakond, Luunja vald, Sirgu küla, Kasepõllu kinnistu metsa kuivenduse põhiprojekt“ (tl 61‒65).
4.Kasepõllu kinnistuga piirneva kinnistu omanik VS esitas 23.01.2018 PMA 04.01.2018 otsuse peale vaide.
5.PMA rahuldas 02.02.2018 otsusega nr 1-10/4 (tl 10‒11) VS vaide, sest ehitusprojektil puudusid projekteerimistingimuste kohaselt nõutavad Luunja Vallavalitsuse ja piirnevate kinnisasjade omanike, sh VS kooskõlastused. Tegemist on olulise menetlusveaga, mis mõjutas ehitusloa andmise otsust ja mida ei saa kõrvaldada vaidemenetluses. Kooskõlastuste puudumisele on asjakohaselt tähelepanu juhtinud ka Luunja Vallavalitsus.
6.Kasepõllu OÜ esitas 05.03.2018 Tallinna Halduskohtule kaebuse PMA 02.02.2018 vaideotsuse nr 1-10/4 tühistamiseks. Vaideotsus on formaalselt ja sisuliselt õigusvastane. Kaebajat ei kaasatud vaidemenetlusse, kuigi otsustati tema õiguste üle. Vaideotsuse resolutsioon on ebaselge. Vaideotsus ei ole piisavalt põhjendatud. PMA on oluliselt laiendanud vaide piire ning rahuldanud vaide põhjustel, mis ei puuduta vaide esitaja õigusi.
7.Tallinna Halduskohus jättis 28.08.2018 otsusega kaebuse rahuldamata ja menetluskulud menetlusosaliste endi kanda. Vaideotsusega kontrollib vaideorgan vaidlustatud haldusakti õiguspärasust täies ulatuses, samuti selle andmise otstarbekust (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 83 lg 1), seega ei ole asjakohased kaebaja väited vaide piiride ületamisest. Kui haldusakt on õigusvastane ja selle puudused mõjutasid asja otsustamist, tunnistatakse haldusakt vaideotsusega kehtetuks. Vaidemenetluses ei pea kaaluma, kas esineb HMS §-des 64–70 loetletud aluseid haldusakti kehtima jätmiseks. Vastupidine tõlgendus ei oleks kooskõlas vaidemenetluse eesmärgiga ja samastaks vaidemenetluse haldusakti kehtetuks tunnistamise menetlusega.
2(6)
3-18-459 Kaebaja ära kuulamata jätmine on õigusvastane. Vaideotsus puudutas kaebaja õigusi, sest sellega tunnistati kehtetuks kaebajale 04.01.2018 ehitusloast tulenev soodustus. Vastustaja seisukoht, et kaebaja võis jätta ära kuulamata, vältimaks menetluse viivitusest tulenevat kahju, ei ole põhjendatud. PMA 25.01.2018 otsusega oli ehitusloa kehtivus vaidemenetluse ajaks peatatud ning PMA-le oli teada, et Luunja Vallavalitsus oli peatanud ka Kasepõllu kinnistul toimuvad raadamistööd. Vaideotsuse resolutsioon on ebaselge, sest vaide esemeks oleva haldusakti kehtetuks tunnistamine selgub üksnes vaideotsuse põhjendavast osast. Need menetlusvead ei mõjutanud aga asja otsustamist, sest vaideotsus on sisult õiguspärane. PMA rahuldas vaide ja tunnistas 04.01.2018 ehitusloa kehtetuks põhjusel, et ehitusprojektil puudusid vajalikud kooskõlastused ja see mõjutas asja õiget otsustamist. PMA on kohtumenetluses selgitanud, et enne ehitusloa andmist jäid kooskõlastuste puudumise tõttu välja selgitamata järgmised asjas tähtsust omavad asjaolud: Kasepõllu kinnistu jääb Luunja valla üldplaneeringu kohaselt väärtuslike maastike alale, kus metsamaa raadamine ja lageraie on keelatud; kinnistu jääb ehituskeeluvööndisse; ehitusloa andmine riivab piirinaabrite õigusi. Kuna vaideotsuses on viidatud Luunja Vallavalitsuse 29.01.2018 kirjale, kus need asjaolud on välja toodud, on usutav, et PMA lähtus neist põhjendustest juba vaideotsuse tegemisel. PMA põhjendused on ka sisult õiged. Maaparandusseaduse (MaaParS) § 8 lg 4 p 3 järgi nähakse projekteerimistingimustes ette riigi- või kohaliku omavalitsuse asutused või isikud, kellega ehitusprojekt tuleb kooskõlastada. MaaParS § 9 lg 2 p 1 kohaselt peab ehitusprojekt vastama maaparandussüsteemi projekteerimistingimustele, vastasel korral tuleb ehitusloa andmisest MaaParS § 15 p 1 alusel keelduda. Kaebaja ehitusprojektil puudusid projekteerimistingimustes nõutud kooskõlastused, seega ei vastanud ehitusprojekt projekteerimistingimustele ning ehitusloa andmisest oleks tulnud keelduda. Sellel, kas kooskõlastused oleksid olnud PMA-le siduvad või mitte, ei ole käesoleva asja lahendamisel tähtsust. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
8.Kasepõllu OÜ palub apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega rahuldada tema kaebus. Halduskohus ei pidanud tuvastama, kas PMA-l oli alus keelduda ehitusloa andmisest MaaParS § 15 alusel, vaid kontrollima, kas esinevad MaaParS § 18 lg-s 1 sätestatud alused ehitusloa kehtetuks tunnistamiseks. PMA on kaebajale ehitusloa juba väljastanud ning MaaParS § 18 lg 1 ei sätesta võimalust tunnistada seda kehtetuks põhjusel, et ehitusprojektil puudusid vajalikud kooskõlastused. Kaebaja on asunud ehitusloa alusel maaparandustöid tegema ja suures osas on ehitusloaga antud õigus realiseeritud. See tekitab küsimuse, kas ehitusluba oli vaideotsuse tegemise ajal üldse enam kehtiv. Vaideotsuse resolutsiooni kohaselt on vaie rahuldatud, kuid resolutsioonis puudub otsustus ehitusloa kehtetuks tunnistamise kohta. Selline otsustus ei saa tuleneda vaideotsuse põhjendustest, vaid peab HMS § 85 p 1 järgi sisalduma vaideotsuse resolutsioonis. Ainuüksi sel põhjusel oleks halduskohus pidanud vaideotsuse tühistama. Keskkonnaamet on andnud kirjalikult teada, et neil puudub alus ehitusprojekti kooskõlastamiseks. Kohustus kooskõlastada ehitusprojekt VS ja Luunja Vallavalitsusega oli märgitud projekteerimistingimustesse ekslikult, sest kõik maaparandustööd piirduvad kaebaja kinnistuga ega oma mingit mõju sellest väljapoole. PMA oleks pidanud jätma VS vaide läbi vaatamata vaideõiguse puudumise tõttu. Kõik tööd jäävad kaebaja kinnistu piiridesse ja piirinaabril ei saa olla õigust sekkuda sellistesse
3(6)
3-18-459 maaparandustöödesse. Kolmandal isikul on võimalik osaleda Kasepõllu kinnistut hõlmava detailplaneeringu menetluses. Halduskohus ei saa asuda PMA asemel haldusakti põhjendama.
9.Põllumajandusamet palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. PMA tegi 04.01.2018 ehitusluba välja andes vea, kuid parandas selle vaideotsusega. Projekteerimistingimused, sh sealt tulenevad ehitusprojekti kooskõlastamise nõuded, on jõustunud ja nende õiguspärasust ei saa praegu enam kahtluse alla seada. Kolmas isik esitas vaide tähtaegselt ja kaebajal ei saanud seetõttu tekkida õiguspärast ootust, et temale väljastatud ehitusluba jääb kehtima, isegi kui ta asus ehitusloast tulenevat õigust realiseerima. Halduskohus on õigesti leidnud, et vaideotsuse vormilised puudused ei saanud mõjutada asja otsustamist. VS subjektiivsete õiguste riivet on vaideotsuses selgitatud.
10.VS palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Kaebaja seisukoht, et ehitusloa kehtetuks tunnistamine on võimalik vaid MaaParS § 18 lg-s 1 loetletud alustel, ei ole õige. Need alused saavad tulla ka HMS-st ja õigusvastane haldusakt tulebki kehtetuks tunnistada. Kaebaja ei ole tõendanud, et ehitusloast tulenev õigus oli vaideotsuse andmise ajaks juba realiseeritud. Vaideotsuse resolutsiooni ebaselgus võis mõjutada vaideotsuse vaidlustamiseks kohtusse pöördumist, kuid kaebus oli esitatud tähtaegselt. Kolmas isik põhjendas oma vaides, kuidas vaide esemeks olev ehitusluba rikub tema õigusi.
11.Luunja vald leiab, et halduskohtu otsuse tühistamiseks ei ole alust. PMA ei oleks tohtinud ehitusluba väljastada, sest selle aluseks olev ehitusprojekt ei vastanud projekteerimistingimustele. Kuna ehitusluba oli õigusvastane, on see vaideotsusega õigesti kehtetuks tunnistatud. Vaideotsuse vormilised puudused ei anna alust materiaalselt õiguspärase haldusakti tühistamiseks.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
12.Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et vaidlustatud vaideotsuse tühistamiseks ei ole alust, ega pea vajalikuks kõiki halduskohtu otsuse põhjendusi korrata (HKMS § 201 lg 4). Vastuseks apellatsioonkaebusele märgib ringkonnakohus järgmist.
13.Vaidemenetluses kui vaidlustamistähtaegadega piiratud õiguskaitsemenetluses kehtivad haldusakti kehtetuks tunnistamisele teistsugused reeglid kui tavapärasele haldusakti kehtetuks tunnistamisele HMS §-de 64–70 alusel. Vaidemenetluses kontrollib haldusorgan haldusakti õiguspärasust (HMS § 83 lg 1) ning haldusakti õigusvastasuse tuvastamisel tunnistab haldusakti kehtetuks. Vaidemenetluses ei pea haldusorgan kaaluma, erinevalt haldusakti kehtetuks tunnistamisest HMS §-de 64–70 alusel, kas esineb argumente õigusvastase haldusakti kehtima jätmiseks. Vastasel juhul muutuks vaidemenetluse instituut mõttetuks ning sisuliselt samaväärseks haldusorgani poolt haldusakti tavapärase kehtetuks tunnistamise menetlusega. Vaideotsuses peab eeskätt põhjendama, miks vaideorgan leiab, et haldusakt on õigusvastane ning kas tegemist on sellise õigusvastasusega, mis tingib haldusakti kehtetuks tunnistamise. Kuna haldusorgan ei pea kehtetuks tunnistamist tingiva õigusvastasuse tuvastamisel kaaluma haldusakti kehtima jätmist, ei pea haldusorgan esitama vaideotsuses ka sellekohaseid põhjendusi (vt Riigikohtu 28.04.2009 otsus nr 3-3-1-30-09, p-d 14–15). Seega ei pidanud PMA vaidemenetluses lähtuma MaaParS (siin ja edaspidi kuni 31.12.2018 kehtinud redaktsioon) §-s 18 sätestatud ehitusloa kehtetuks tunnistamise alustest ja korrast, sh 4(6)
3-18-459 kaaluma selle tagajärgi kaebajale vastavalt HMS §-dele 64–70, vaid kontrollima, kas kaebajale oli 04.01.2018 ehitusluba väljastatud õiguspäraselt.
14.Halduskohus on õigesti leidnud, et 04.01.2018 ehitusluba ei olnud antud õigusaktidega kooskõlas. MaaParS § 7 lg 1 järgi tuleb enne maaparandussüsteemi ehitusprojekti koostamist taotleda projekteerimistingimused. MaaParS § 8 lg 4 p 3 järgi nähakse projekteerimistingimustes ette riigi- või kohaliku omavalitsuse asutused või isikud, kellega ehitusprojekt tuleb kooskõlastada. Maaparandussüsteemi ehitusprojekt peab MaaParS § 9 lg 2 p 1 järgi vastama eelnevalt väljastatud projekteerimistingimustele. PMA peab ehitusloa andmisest MaaParS § 15 p 1 alusel keelduma, kui ehitusprojekt ei vasta projekteerimistingimustele. Kasepõllu kinnistule maaparandusehituse rajamiseks 31.10.2017 väljastatud projekteerimistingimustes sisaldus kohustus kooskõlastada ehitusprojekt Luunja Vallavalitsuse, Keskkonnaameti ning vahetult töödega piirnevate kinnisasjade omanikega. Puudub vaidlus, et ehitusloa menetlusse ei kaasatud ühtki nimetatud isikut. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et pädeva asutuse kooskõlastuse või puudutatud isiku arvamuse küsimata jätmine enne ehitusloa andmist oli oluline menetlusviga, mis võis mõjutada asja otsustamist. Ehitusloa andmine on diskretsiooniotsus ja selle tegemisel tuleb arvestada asjaosaliste kõigi kaalukate huvidega (vt Riigikohtu 26.11.2002 otsus nr 3-3-1-64-02, p 16). Olulise menetlusvea tõttu jäi PMA-l 04.01.2018 ehitusloa andmisel tähelepanuta, et Kasepõllu kinnistu jääb Luunja valla üldplaneeringu kohaselt väärtuslike maastike alale, kus metsamaa raadamine ja lageraie on keelatud; kinnistu jääb ehituskeeluvööndisse; ning ehitusloa andmine võib riivata piirinaabrite õigusi. Nimetatud asjaoludest oleks PMA teada saanud, kui Luunja Vallavalitsus ja VS oleks nõuetekohaselt ehitusloa menetlusse kaasatud.
15.HMS § 71 lg 1 järgi võib vaide esitada isik, kes leiab, et haldusaktiga või haldusmenetluse käigus on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi. Vaideõigus on oma olemuselt sarnane kaebeõigusega halduskohtus (HKMS § 44 lg 1). Halduskohtus kaitstavateks õigusteks ja vabadusteks on kõik isiku subjektiivsed avalikud õigused – põhiõigused ja -vabadused, seadustest, muudest õigustloovatest aktidest, haldusaktidest ja halduslepingutest tulenevad õigused. Kaebeõiguse eelduseks on isikule kuuluvate subjektiivsete õiguste riive, mis ei pea kaebeõiguse tekkimiseks olema intensiivne (vt nt Riigikohtu 12.12.2017 määrus nr 3-17-981, p 11). Seega eeldab kaebeõigus, et isikul on riivena väljenduv puutumus vaidlustatud haldusakti või toiminguga, mis haldusakti või toimingu õigusvastasuse korral tähendaks isiku õiguste rikkumist. Vaides on selgitatud, miks Kasepõllu OÜ-le 04.01.2018 väljastatud ehitusluba rikub VS arvates tema õigusi: Kasepõllu kinnistule ehitamiseks väljastatud projekteerimistingimuste kohaselt pidi kaebaja kooskõlastama ehitusprojekti oma kinnistu piirinaabritega; VS-le kuuluv kinnistu piirneb kaebajale kuuluva Kasepõllu kinnistuga; VS kasvatab oma kinnistul põllumajandussaadusi nende müümise eesmärgil; kaebaja tehtavad maaparandustööd kahjustavad VS-le kuuluva maa kvaliteeti; eelneva tõttu ei oleks VS ehitusprojekti kooskõlastanud. Ringkonnakohtu hinnangul olid need asjaolud piisavad, et möönda VS subjektiivsete õiguste riivet ja vaie sisuliselt läbi vaadata.
16.VS esitas vaide selleks ettenähtud 30-päevase tähtaja jooksul ning see, et kaebaja oli asunud vaide esitamise ajaks ehitusloaga temale antud õigust realiseerima, ei takistanud vaidemenetluses ehitusloa kehtetuks tunnistamist, arvestades eespool kirjeldatud vaidemenetluse eripära. Kaebaja ei ole tõendanud, et ehitis oli vaideotsuse tegemise ajaks valmis ning see pole ka usutav, arvestades, et ehitusloa kehtivus oli PMA 25.01.2018 otsusega vaidemenetluse ajaks peatatud. Ja isegi kui ehitis oleks olnud vaideotsuse tegemise ajaks valmis ehitatud, ei olnud veel koostatud ja kinnitatud maaparandussüsteemi kasutuselevõtu akti (MaaParS § 21–23; vrd Riigikohtu 30.11.2010 otsuse nr 3-3-1-63-10 p 19, mille järgi kaotab ehitusluba kehtivuse pärast ehitisele kasutusloa andmist). 5(6)
3-18-459
17.Kaebaja väide, et vaideotsuse resolutsioon on puudustega, on asjakohane, kuid ringkonnakohus jagab halduskohtu seisukohta, et see ei anna alust sisult õiguspärase vaideotsuse tühistamiseks. VS 23.01.2018 vaides on selgesõnaliselt taotletud PMA poolt 04.01.2018 kaebajale väljastatud ehitusloa tühistamist (kehtetuks tunnistamist). Vaideotsuse resolutsiooni p 1 järgi on VS vaie rahuldatud ning vaideotsuse põhjenduste p-s 4.4 on selgitatud, et vaide rahuldamise tagajärjel tuleb 04.01.2018 ehitusluba tunnistada kehtetuks. PMA on viidanud ka HMS § 85 p-le 1, mille kohaselt on vaideorganil õigus rahuldada vaie ja tunnistada haldusakt kas täielikult või osaliselt kehtetuks ning kõrvaldada haldusakti faktilised tagajärjed. Seega on mõistlikult arusaadav, millise sisuga otsuse vaideorgan tegi.
18.Eelnevat arvestades jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Menetluskulud jäävad HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 1 alusel menetlusosaliste endi kanda, sest otsus tehakse kaebaja kahjuks, kuid teised menetlusosalised ei ole esitanud menetluskulude hüvitamise eelduseks olevaid dokumente.
(allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.