Eesti Vabariigi nimel Kohus Kohtunik Otsuse teatavakstegemine Haldusasja number
Tallinna Halduskohus Kristjan Siigur 11. jaanuar 2019, Tallinn 3-18-1637
Haldusasi
FIE Tõnu Kapteini Ranna Talu kaebus Keskkonnaameti kontrollaruande nr 171297 ja 20. juuli 2018 käskkirja 1-1/18-231 (vaideotsus) tühistamise ning Keskkonnaameti õigusvastase tegevusega tekitatud 1423,50 euro suuruse kahju hüvitamise nõuetes.
Menetlusosalised
Kaebaja: FIE Tõnu Kapteini Ranna Talu Esindaja: Sirje Kaptein Vastustaja: Keskkonnaamet Esindajad: Kristiin Jääger, Kaidi Silm, Kaie Sarv
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada FIE Tõnu Kapteini Ranna Talu kaebus osaliselt. Tühistada Keskkonnaameti 20. juuli 2018 käskkiri nr 1-1/18/231 ja mõista Keskkonnaametilt FIE Tõnu Kapteini Ranna Talu kasuks välja hüvitisena õigusvastaselt tekitatud kahju eest 949 (üheksasada nelikümmend üheksa) eurot. Muus osas jätta kaebus rahuldamata.
2.Mõista Keskkonnaametilt FIE Tõnu Kapteini Ranna Talu kasuks välja menetluskulu 28 (kakskümmend kaheksa) eurot.
Edasikaebamise kord: Menetlusosalistel on õigus kohtuotsuse peale esitada apellatsioonkaebus Tallinna Ringkonnakohtule hiljemalt 11. veebruaril 2019 (HkMS § 180, § 181 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud apellatsioonkaebusele võib esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Tallinna Ringkonnakohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.FIE Tõnu Kapteini Ranna talu taotleb alates 2015. aastast Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti (edaspidi PRIA) kaudu poolloodusliku koosluse hooldamise toetust. Keskkonnaamet kontrollis 2018. aasta mais ja juunis 2017. aastal eelimetatud toetusega hõlmatud ala vastavust toetuskõlbulikkuse nõuetele ning koostas 12. juunil 2018 kontrollaruande nr 171297. Kontrollaruande kohaselt tuvastasid Keskkonnaameti ametnikud
7.ja 12. mail ning 4. juunil 2018 toimunud välitööde tulemusena, et toetuskõlbuliku ala piiri tuleb muuta selliselt, et see vähenes eelnimetatud poollooduslike koosluste osas kokku 9,49 ha võrra. Kontrollaktist nähtub, et kohapealse kontrolli käigus tuvastati, et „kohati oli taotleja toetusalustel aladel ja sellest välja poole jäävates roomassiivides teostatud pilliroo varumist, mille käigus oli pilliroogu niidetud koos niite koristamisega“ ja „[l]isaks tuvastati lamanduvat roogu, mis on ilmselt toimunud masinaga niidul sõitmisest“, kusjuures „piirkond, kus roog oli sõites muljutud ja matina maas, ei mõõdetud toetusõigusliku piiri sisse“ ja „samuti ei mõõdetud toetusõiguslikuks ala, kus roog oli toetusalusel pinnal 2017. aastal hooldamata ega polnud tuvastatav söödud rohustu – roog oli puitunud, ülepinnaliselt õitses, ulatus üle rinna ja pea“. Keskkonnaamet kandis eelnimetatud kontrollaruandest lähtudes toetusõigusliku maa piiride muudatused 12. juunil 2018 PRIA geoinfosüsteemi.
2.FIE Tõnu Kapteini Ranna talu esitas 13. juunil 2018 taotluse poolloodusliku koosluse hooldamistingimiste kohta nõusoleku saamiseks ning 14. juunil 2018 andis Keskkonnaamet ePRIA’s vastava nõusoleku mõnede poollooduslike koosluste hooldamistingimuste kohta ja mõnede kohta mitte, sealhulgas keeldus nõusoleku andmisest seonduvalt nende aladega, mis kontrollaruande nr 171297 kohaselt tuvastatud asjaolude tõttu toetuskõlbuliku ala piiridest välja arvati. FIE Tõnu Kapteini Ranna talu esitas Keskkonnaametile kontrollaruande nr 172297 peale vaide, mida Keskkonnaamet tõlgendas nõnda, et vaide esitaja soovib vaidlustada Keskkonnaameti 14. juuni 2018 registritoiminguid ePRIA-s, millega Keskkonnaamet ei andnud osade taotletud poollooduslike koosluste puhul hooldamistingimuste kohta nõusolekut. Keskkonnaamet tegi 20. juulil 2018 käskkirjaga 1-1/18/231 vaideotsuse, millega jättis vaide rahuldamata. Vaideotsuses on selgitatud, et toetuskõlbuliku ala piiri korrigeerimisel jäeti alasse need alad, mis olid nõuetekohaselt karjatatud ning alad, kus roog oli niidetud ja niide enamuses koristatud ning kus oli olemas niidutaimestik; karjatatud aladeks loeti alad, mis olid kas madalaks söödud ehk kus taimestik oli 1⁄4 ümberkaudse taimestiku kõrgusest või kus oli võimalik tuvastada, et on rohustut söödud ehk pilliroog on mõnevõrra madalam kui majandamata roog ja kus ei domineeri puituv ja õitsev vana pilliroog.
KAEBAJA NÕUDED JA PÕHJENDUSED
3.FIE Tõnu Kapteini Ranna talu esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotleb Keskkonnaameti kontrollaruande nr 171297 ja 20. juuli 2018 vaideotsuse tühistamist, Keskkonnaameti toimingute õigusvastasuse tuvastamist ning Keskkonnaameti õigusvastase tegevusega tekitatud 1423,50 euro suuruse kahju hüvitamist.
4.Kaebaja on seisukohal, et kontrollaruande nr 171297 näol on tegu eelhaldusaktiga, mis on õigusvastane esiteks põhjusel, et see ei vasta vorminõuetele: sellest ei selgu üheselt selle andja, üks kontrolli teostajatest pole aruannet allkirjastanud ning pole usutav, et kontroll leidis aset katkematult kogu kontrollaktis märgitud aja jooksul. Teiseks leiab kaebaja, et kuivõrd PRIA esitas Keskkonnaametile kaebaja 2017 aasta pindalatoetuste taotluse nr 11017110797 kohapealseks kontrolliks eeltäietud aruande alles 11. juunil 2018, ei olnud Keskkonnaametil -2-
enne seda alust mingisuguseid kontrollitoiminguid teha. Kaebaja hinnangul ei ole Keskkonnaamet esitanud ka ühtki adekvaatset selgitust kontrolli põhjuste kohta.
5.Seonduvalt kontrollaruandes kajastamist leidnud roo niitmisega selgitab kaebaja, et kõnealune pilliroo varumine toimus 2018. aasta märtsis ning seega pidanuks see samavõrd tuvastatav olema juba esimesel kontrollkäigul ehk 7. mail 2018.
6.Kaebaja peab vääraks kontrollaktis esitatud väidet, et „[a]lad kus roog oli niidetud ja niide enamuses koristatud, mõõdeti toetusõigusliku pinna sisse“, kuna kogu sellele kirjeldusele vastavat ala ei ole sisse arvatud. Siinkohal viitab kaebaja Maa-ameti 29. mai 2018 aerofotodele ja väidab, et roogu oli niidetud märksa suuremalt alalt. Kaebaja leiab, et GPS mõõtmist on teostatud lohakalt, mistõttu jäid suured niidetud alad toetusõiguslikust alast välja.
7.Kaebaja hinnangul on kontrollaruandes ekslikult viidatud maaeluministri 22. aprilli 2015 määruse nr 38 „Poolloodusliku koosluse hooldamise toetus“ (edaspidi MeMm 38/2015) redaktsioonile, mis jõustus 29. aprillil 2016, sest kaebaja võttis viie-aastase poolloodusliku ala hooldamise kohustuse 2015. aastal ning tema hinnangul tuleks ka ala toetuskõlblikkuse hindamisel juhinduda sätetest, mis kehtisid kohustuse võtmise ajal.
8.Kaebaja on seisukohal, et vastustaja on ka sisuliselt vääralt hinnanud alade vastavust toetuskõlblikkuse nõuetele ning leiab, et kõik alad olid nõuetekohaselt hooldatud. Kaebaja on esitanud rea fotosid ning väidab nende põhjal, et mitmetes kohtades toitusid loomad ka aladel, mille osas vastustaja leidis, et neid ei ole karjatatud. Seejuures märgib kaebaja, et vastustaja põhjendamatult sisustanud ala toetuskõlblikkuse hindamise kriteeriume MeMm 38/2015 eelnõu seletuskirja alusel, millel õigusjõudu ei ole.
9.Kaebaja heidab ette, et talle ei tagatud kontrollaruande koostamisele eelnevalt võimalust esitada oma arvamust ja vastuväiteid.
10.Kaebaja leiab, et vastustaja õigusvastase tegevusega on talle tekitatud 1423,50 euro suurune kahju, kuna vastustaja poolt toetuskõlbliku ala piiri korrigeerimise tõttu jäi kaebaja ilma võimalusest taotleda PRIA-lt 2018. aastal poolloodusliku koosluse hooldamise toetust, mille suurus oleks olnud 150 eurot hektari kohta.
VASTUSTAJA SEISUKOHT
11.Vastustaja leiab, et kaebus on põhjendamatu. Esiteks on vastustaja seisukohal, et kontrollaruande tühistamise nõude esitamine ei ole lubatav, kuna kontrollakti näol ei ole tegu haldusakti ega eelhaldusaktiga. Vastustaja hinnangul ei saa kaebajal olla ka kontrollakti õigusvastasuse tuvastamise nõude esitamiseks vajalikku põhjendatud huvi ning kontrollitoimingute läbi viimise ja kontrollakti koostamise õigusvastasuse tuvastamise nõue on hõlmatud kahju hüvitamise nõudega. Vastustaja leiab, et kaebaja õigust saada 2018. aasta eest poolloodusliku koosluse hooldamise toetust mõjutab Keskkonnaameti 14. juuni 2018 otsus, millega Keskkonnaamet keeldus teatud koosluste puhul hooldamistingimuste kohta nõusoleku andmisest. Vastustaja leiab, et selle otsuse näol on iseenesest tegu eraldi vaidlustatava menetlustoiminguga, ent käesoleval juhul ei ole kaebajal võimalik oma eesmärki saavutada kohustamisnõudega, mistõttu on kaebuses esitatutest lubatavad vaid vaideotsuse tühistamise nõue ja kahju hüvitamise nõue.
12.Vastustaja, et 7. maist kuni 4. juunini 2018 läbiviidud kohapealsete kontrollide eesmärk oli teha kindlaks toetusõiguslikkuse nõuete täitmine ehk hinnati 2017. aasta hooldamise -3-
tulemust. Kontrolli teostamise õigusliku alusena viitab vastustaja Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse (ELÜPS) §-le 105 ning MeMm 38/2015 §-le 18.
13.Vastustaja hinnangul ei ole põhjendatud kaebaja etteheited kontrollaruande vormipuuduste kohta: vastustaja hinnangul sisaldab kontrollaruanne kogu vajaliku ja nõutud teabe, sellest on selgelt näha, et kontrolli teostas Keskkonnaamet ning kuivõrd kontrollitoiminguid tehti pikema aja jooksul on kogu ajavahemik kontrolliaruandes kajastatud.
14.Vastustaja leiab, viidates MeMm 38/2015 § 5 lg 6 punktile 7 ja § 10 lõikele 3, et toetusõigusliku maa hulka arvatakse roostik, mida on viimase aasta jooksul niidetud või mida on karjatatud nii, et selle tulemusena on 1. oktoobriks kogu taotletaval alal visuaalselt tuvastatav, et loomad on alal toitunud selliselt, et rohustu on vähemalt 50 protsendi ulatuses madalaks söödud ning ülejäänul alal on rohustu valdavalt söödud. Viidates MeMm 38/2015 seletuskirjale, selgitab vastustaja, et toetusõiguslik ei ole ala, kus roostik on rohkem kui aasta majandamata, roog on puitunud ning maapinnale on moodustunud roomatt, kusjuures roostiku puhul mõistetakse madalaks söömisena seda, et vastav ala on 3/4 võrra kohapeal kasvava taimkatte kõrgusest madalamaks söödud. Vastustaja selgitab, et Käina lahe rannaniidule on omane kolme meetri kõrgune roog, mistõttu saab hooldatud rannaniiduks lugeda roogu, kus 50% ulatuses on taimestu kõrgus 1. oktoobriks 0,75 meetrit ning ülejäänud alal on tuvastatav, et roogu on loomade poolt söödud – roog on mõnevõrra madalam kui majandamata roog ning ei domineeri puituv ja õitsev vana roog. Vastustaja selgitab, et kontrollaruandest nähtuvalt on vaidlusaluste koosluste toetusõiguslikust pindalast välja arvatud rannaniidu merepoolsed roostikud, mida ei ole 2017. aastal nõuetekohaselt niidetud või karjatatud ja kus ei olnud tuvastatav söödud rohustu. Vastustaja selgitab, et toetusõigusliku maa hulka ei arvatud alasid, mis vajaksid taastamist, kuna rannaniidu taimestik koosnes valdavalt pilliroost, mitte niidutaimestikust, ega alasid, kus roog oli sõites maha muljutud ning matina maas. Seonduvalt kaebaja poolt esitatud fotodega selgitab vastustaja, et kõrges pilliroos ekslevad kariloomad ei näita, et eespool kirjeldatud nõuded oleksid täidetud. Vastustaja rõhutab, et toetusõiguslikkuse nõuete täitmist hinnatakse tulemuse järgi ehk selle järgi, kas rohttaimestik on loomade poolt piisavalt madalaks söödud, mitte selle järgi, kas loomad on alal üldse viibinud
15.Vastustaja ei pea asjakohaseks kaebaja etteheidet, et mitte kõiki alasid, kus 2018. aasta kevadel pilliroogu niideti, ei ole toetusõigusliku ala sisse mõõdetud ning rõhutab, et lisaks niitmisele peab niide olema ka koristatud. Sestap leiab vastustaja, et kaebaja esitatud ortofotod ei kinnita, et toetusõigusliku maa hulgast väljaarvatud alal oleks niide koristatud.
16.Vastustaja ei nõustu kaebaja seisukohaga, nagu tuleks kaebaja maa toetusõiguslikkuse hindamisel lähtuda nende õigusaktide alusel, mis kehtisid poolloodusliku koosluse hooldamise kohustuse võtmise ajal, st. 2015. aasta. Vastustaja leiab, et kuivõrd kaebaja on kohustatud esitama toetuse saamiseks taotluse ja muud nõutud dokumendid igal kohustuseaastal, saab toetuse taotlemine ning toetuse saamiseks sätestatud nõuete täitmine toimuda vaid kehtiva määruse alusel.
17.Vastustaja hinnangul tagati kaebajale piisavalt võimalusi oma arvamust ja vastuväiteid esitada. Vastustaja viitab komisjoni rakendusrakendusmääruse (EL) 809/20141 artiklile 25 ja selgitab, et kohapealse kontrolli toimumisest ette teatamise kohustust tal ei olnud, kusjuures
Komisjoni 17. juuni 2014 rakendusmäärus (EL) 809/2014, millega kehtestatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1306/2013 rakenduseeskirjad seoses ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi, maaelu arengu meetmete ja nõuetele vastavusega (ELT L 227/69).
-4-
tegelikult viibis kaebaja 28. mail 2018 toiminud kontrolli juures. Samuti selgitab vastustaja, et edastas kaebajale 13. juunil 2018 kontrolliaruande ja andis võimaluse esitada oma märkused, mida kaebaja ei kasutanud.
18.Viimaks leiab vastustaja, et kaebuses väidetavat kahju kaebajale tekkinud ei ole. Vastustaja leiab, viidates võlaõigusseaduse § 128 lõikele 4, et väidetava kahju suuruse määratlemisel ei ole kaebaja arvestanud ala hooldamisega kaasnenud kuludega ning samuti ei ole teada, kas või kui palju tulu oleks kaebaja toetuse saamise korral tegelikult kõnealuselt maalt saanud. Viidates maaelu arengukavale leiab vastustaja, et poollooduslike koosluste karjatamisel saamata jäänud tulu ja lisakulutused ühel kohustuseaastal kokku lausa 250,12 eurot/ha. Samuti leiab vastustaja, et riigivastutuse seaduse (RVastS) § 7 lõiget 4 silmas pidades tuleb arvesse võtta, et kaebajal olnuks võimalik taotleda loodushoiutoetust vaidlusaluse ala tihedast pilliroost puhastamiseks, mis oleks kompenseerinud saamata jäävat poolloodusliku koosluse hooldamise toetust. Vastustaja leiab, et kuna kaebaja jättis selle võimaluse kasutamata, vastutab ta osaliselt kaebuses väidetud kahju eest.
KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED
19.Vaadanud läbi poolte seisukohad ja toimikusse kogutud dokumendid, leian, et FIE Tõnu Kapteini Ranna talu kaebus on osaliselt põhjendatud. Kaebusega vaidlustatud kontrollakt ei ole käsitatav eelhaldusaktina, vaid sisuliselt on tegemist menetlustoimingute (kohapealsed kontrollid) protokolliga ehk dokumendiga, mis kajastab kohapealse kontrolli käigus ametnike poolt tuvastatud asjaolusid. Kuna tühistamisnõudega saab vaidlustada üksnes haldusakti, ei ole selle kontrollakti tühistamise nõude rahuldamine võimalik. Leian siiski, et kokkuvõttes asus Keskkonnaamet eelnimetatud kontrollaruandes kajastatud asjaolude pinnalt põhjendamatult seisukohale, et teatud osa kaebaja maast toetuskõlblik ei olnud. Kaebuses esitatud toimingute õigusvastasuse tuvastamise nõue tuleb lugeda hõlmatuks kahju hüvitamise nõudega, sest mistahes eraldiseisevat huvi, mis jääks väljapoole samas kaebuses esitatud kahju hüvitamise nõuet, kaebajal Keskkonnaameti tegevuse õigusvastasuse tuvastamise vastu olla ei saa. Kaebaja kahju hüvitamise nõue on põhimõtteliselt põhjendatud, ent hüvitist tuleb vähendada ning mõista hüvitisena välja 2/3 saamata jäänud toetuse summast. Keskkonnaameti 20. juuli 2018 käskkirja nr 1-1/18/231 näol on tegemist vaideotsusega. Sisuliselt on Keskkonnaamet selles vaideotsuses kontrollinud 14. juunil 2018 toiminud poolloodusliku koosluse hooldamistingimuste kohta nõusoleku andmisest keeldumise õiguspärasust ning leidnud, et keeldumine oli õiguspärane. Vaideotsus eraldi küll kaebaja õigusi rikkuda ei saa, ent kuivõrd toimingud, mida selles vaideotsuses hinnati, olid tegelikult õigusvastased, tuleb vaideotsus õigusselguse huvides tühistada.
20.Antud juhul ei ole poolte vahel tegelikult vaidlust selles, et kuivõrd Keskkonnaamet ei andnud, tuginedes kontrollaruandes nr 171297 tuvastatud asjaoludele, 14. juunil 2018 ePRIAs nõusolekut teatud koosluste hooldamistingimuste kohta, ei olnud kaebajal võimalik nende alade kohta poolloodusliku koosluse hooldamise toetust taotleda. Vaidlust pole poolte vahel ka selles, et 14. juuni 2018 keeldumise vaidlustamine ei oleks kaebaja õiguste kaitseks tõhus viis, mistõttu ongi ainsaks kohaseks õiguste kaitse viisiks Keskkonnaameti tegevusega tekitatud kahju hüvitamise nõue. Kuigi kaebaja on oma kaebuse sõnastuses keskendunud Keskkonnaameti tegevust käsitledes kontrollaruandele nr 171297, nähtub nii kaebusest kui sellele eelnevalt esitatud vaidest, et kaebaja hinnangul on talle kahju põhjustanud erinevate Keskkonnaameti toimingute kogum, mille tulemusena jäi ta ilma teatud osas poolloodusliku -5-
koosluse hooldamise toetuse taotlemise ja saamise võimalusest. Eelnimetatud Keskkonnaameti toimingud hõlmavad eeskätt 14. juuni 2018 nõusoleku andmisest keeldumist. Seega ei piirdu kahju hüvitamise nõude alus pelgalt kontrollakti õigusvastasusega, vaid hõlmab ka selle kontrollaktis kajastamist leidnud asjaolude pinnalt tehtud otsustuse, nimelt 14. juunil 2018 keeldumise õigusvastasust.
21.Esmalt on kaebaja ja vastustaja vahel erimeelsus kontrollaruande nr 171297 õiguslikus olemuses. Jään siinkohal käesolevas asjas 10. septembri 2018 määruses väljendatud seisukohale, et sellise kontrollakti näol ei ole tegemist eelhaldusaktiga. Haldusmenetluse seaduse § 52 lg 1 p 2 kohaselt tehakse eelhaldusaktiga siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omav asjaolu. Selles sättes ei peeta silmas asja lõpliku otsustamise seisukohast oluliste faktiliste asjaolude kindlakstegemist, vaid mingisuguste õiguslikult siduva otsustuse tegemist. Käesoleval juhul ei ole kontrollaruandega nr 171297 siduvalt kindlaks määratud ühtki kaebaja õiguste ja kohustuste tekkimise, lõppemise või muutmise seisukohast olulist asjaolu. Kõnealuse kontrollaruande näol on sisuliselt tegemist menetlustoimingu protokolliga. Kõnealuseks menetlustoiminguks on kohapealsed kontrollid, mille eesmärk oli koguda tõendeid nende faktiliste asjaolude kohta, mille alusel pidi Keskkonnaamet otsustama, kas või millises ulatuses anda nõusolek poollooduslike koosluste hooldamistingimuste kohta vastavalt MeMm 38/2015 § 17 lõikele 3. Sellest kontrollaruandest iseenesest mingisuguseid siduvaid tagajärgi kaebaja jaoks ei tekkinud ega teki ka edaspidi. Tegu on tõendiga teatud faktiliste asjaolude kohta, mille puhul peab mistahes tulevase õiguslikult siduva otsustuse tegemise korral hindama selle piisavust ja usaldusväärsust. Ka antud juhul pidi Keskkonnaamet MeMm 38/2015 § 17 lõikes 3 nimetatud nõusoleku andmisel hindama kogutud tõendeid, nende piisavust ja usaldusväärsust ning tegema nende pinnalt järelduse, kas ala, mille kohta kaebaja nõusolekut taotles, oli toetuskõlbulik või mitte. Iseenesest on mõistetav, et kui ainsaks tõendiks, mis Keskkonnaametil selleks ajaks kogutud oli, oligi seesama kontrollaruanne ning otsustamisel selle usaldusväärsust või piisavust kahtluse alla ei seatud, siis lähtuti nõusoleku andmisest keeldumisel üksnes sellest tõendist, ent see ei tähenda, et kontrollaruandega oleks kaebaja õiguste osas midagi juba enne 14. juunit 2018 siduvalt kindlaks määratud. Teisisõnu tähendab see, et kontrollaruande koostamine iseenesest ja eraldivõetuna kaebajale mingisugust negatiivset tagajärge ei tekitanud. Seetõttu ei ole ka selle eraldi vaidlustamine võimalik ega ka vajalik.
22.Keskkonnaameti 14. juuni 2018 keeldumist tuleks varasema kohtupraktika (vt Riigikohtu määrus kohtuasjas 3-3-1-38-10, mis puudutas geoloogilise uurimise loa kooskõlastamist) valguses samuti käsitada mitte haldusakti, vaid siduva menetlustoiminguna. Sellise toimingu eraldi vaidlustamine on võimalik, üldjuhul kohustamisnõudega, ent käesolevas asjas on pooled ühte meelt selles, et Keskkonnaameti nõusoleku andmiseks kohustamise nõue ei võimaldaks kaebaja õigusi kaitsta, sest nõusoleku andmise kohta uue otsuse tegemine enne seda, kui PRIA peab tegema otsuse 2018. aasta toetuste määramise kohta, pole realistlik. Kuna muud huvi peale kahju hüvitamise nõude toetamise ei saa kaebajal Keskkonnaameti keeldumise õigusvastasuse tuvastamise vastu olla, siis tuleb keeldumise õigusvastasust hinnatagi kahju hüvitamise nõude raames.
23.Kaebaja on ekslikult seisukohal, et Keskkonnaametil puudus üldse sarnaste kohapealsete kontrollide läbi viimise õigus. MeMm 38/2015 § 17 lõigetest 1 ja 3 tulenevalt peab Keskkonnaamet taotleja poolt igal kohustuseaastal esitatava taotluse alusel otsustama nõusoleku andmise poolloodusliku koosluse hooldamistingimuste kohta. MeMm 38/2015 § 17 lõike 3 teises lauses on sõnaselgelt sätestatud, et Keskkonnaamet ei anna -6-
hooldamistingimuste kohta nõusolekut, kui ala, mille kohta toetust taotletakse, ei vasta §-s 5 sätestatud nõuetele. Seega on Keskkonnaameti ülesandeks enne nõusoleku andmist kontrollida, kas ala vastab sama määruse §-s 5 sätestatud maa toetusõiguslikkuse nõuetele. Viimati nimetatud paragrahvis sätestatud nõuetele vastavuse tuvastamine eeldab igal juhul konkreetse ala kontrollimist ning nende asjaolude tuvastamiseks kohapealse kontrolli ehk vaatluse läbi viimine on igati kohane viis. Siinkohal ei ole vajalik pikemalt analüüsida poolte väiteid, mis puudutavad erinevate Keskkonnaameti ametnike ametijuhenditest tulenevaid ülesandeid. Vastava kontrolli teostamise pädevus on ülaltoodud põhjustel antud Keskkonnaametile ning Keskkonnaameti sisemine töökorraldus ei oma antud juhul tähtsust. Sisepädevusega seotud küsimused võiksid kõne alla tulla juhul, kui vaidlus oleks selles, kas konkreetne ametnik võib või ei tohi piirata isiku õigusi kontrollitoimingute tegemise käigus. Käesoleval juhul selliseid küsimusi kaebuses tõstatatud ei ole.
24.Põhjendamatud on ka kaebaja etteheiteid kontrollakti vormipuuduste osas. Asjaolust, et kontrollaruanne on vormistatud PRIA vormile, ei saa teha järeldada, et sellest pole võimalik aru saada, kes kontrolli teostas. Aruandes on selgelt kontrolli läbi viinud ametnike nimed ja ametikohad märgitud. Samuti on kontrollaruandes selgelt märgitud kontrolli eesmärk: kontrollida, kas ja millised alad vastavad toetusõiguslikkuse kriteeriumitele. Asjaolu, et kohapealse kontrolli toimumise aeg on märgitud ajavahemikuna, ei ole samuti iseenesest väär. Mingisugust tähtsust ei ole siinkohal sellel, kas Keskkonnaamet kontrollis MeMm 38/2015 § 17 lõikes 3 sätestatud nõusoleku andmise üle otsustamiseks vajalikke asjaolusid enne PRIA poolt eeltäidetud kontrollaruande koostamist.
25.MeMm 38/2015 § 5 lg 1 kohaselt võib toetust taotleda hoolduskõlbuliku poolloodusliku koosluse või selle osa kohta. Viidatud paragrahvi 4. lõike kohaselt on hoolduskõlblik poollooduslik kooslus, mis on valdavalt kaetud niidutaimestikuga ja on niidetav või karjatatav või mille taastamine on lõppenud ja kus on loodud tingimused niidutaimestiku kujunemiseks ning kus on võimalik poollooduslikku kooslust hooldada. Sama paragrahvi lõike 6 punktist 7 tuleneb, et toetusõigusliku maa hulka arvatakse roostik, mida on viimase aasta jooksul niidetud või § 10 lõikes 3 sätestatu kohaselt karjatatud.
26.Käesolevas asjas taandubki küsimus eeskätt sellele, kas need 2017. aastal kaebaja hooldamiskohustuse alla kuulunud alad, mille osas Keskkonnaamet leidis, et nende tuleb toetusõigusliku maa hulgast välja arvata2, oli tegemist MeMm 38/2015 § 6 lg 6 punktis 7 sätestatud tunnustele vastavate aladega või ei olnud. Teisisõnu on küsimus selles, kas tegu oli roostikuga, mida oli viimase aasta jooksul niidetud või § 10 lõikes 3 sätestatu kohaselt karjatatud. MeMm 38/2015 § 9 lõikest 2 tulenevalt hõlmab niitmine niitmist ja niite kogumist. Seega ala, kus pilliroog on niidetud, ent niidet kokku kogutud ei ole, ei saa käsitada niidetud roostikuna. MeMm 38/2015 § 10 lõikes 3 on sätestatud, et karjatamise tulemusena peab
1.oktoobriks kogu taotletaval alal olema visuaalselt tuvastatav, et loomad on alal toitunud selliselt, et rohustu on vähemalt 50 protsendi ulatuses madalaks söödud ning ülejäänud alal on rohustu valdavalt söödud. Niisiis karjatatud ala puhul peab selleks, et mingisugune roostik vastaks MeMm 38/2015 §-s 5 sätestatule ning et Keskkonnaamet saaks sama määruse § 17 lg 3 alusel anda nõusoleku seal poolloodusliku koosluse hooldamistingimuste kohta, igal pool
Alad, mis kontrollaruandele 171297 lisatud kaartidel (tl. 10 pöördel, tl. 11-12) jäävad kollase joonega tähistatud ringpiiri (2017. aasta taotluse piir) sisse, ent punasega tähistatud alast (07.05, 12.05 ja 04.06 mõõdetud piir) välja.
-7-
selle vaadeldava roostiku piires olema tegu kas madalaks söödud alaga või alaga, kus on visuaalselt tuvastatav, et seal on valdavalt söödud rohustu.
27.Poolte vahel ei ole vaidlust selles, et 50% alast, mille kohta kaebaja 2017. aastal toetust taotlenud oli, oli madalaks söödud. Erimeelsus on poolte vahel aga selles, kas ülejäänud 50% sellest alast oli „valdavalt madalaks söödud“. Mõistet „valdavalt madalaks söödud“ määruses ei defineerita ning tegemist pole ka mõistega, mille sisu oleks üldteada. Selle mõiste sisustamisel saab lähtuda poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse eesmärgist, milleks MeMm 38/2015 § 5 lõigetes 2 ja 4 ning määruse eelnõu seletuskirjas märgitut arvesse võttes, eeskätt niidutaimestiku ja sellele omaste elupaigatüüpide kaitse ja alade roostumise vältimine. Neid eesmärke silmas pidades tuleb hinnata ka MeMm 38/2015 § 10 lõikes 3 sätestatud karjatamise tulemust. See tulemus peab olema selline, et poolloodusliku koosluse hooldamise eesmärgid on kas konkreetsel aastal saavutatud või edaspidi samasuguse hooldamise käigus saavutatavad. Kuivõrd ka MeMm 38/2015 eristab selgelt poollooduslike koosluste hooldamist ja nende taastamist, siis on vastustajal põhimõtteliselt õigus selles, et hoolduskõlbulik ei saa olla ala, kus hooldamismeetmetega ei ole enam hooldamise eesmärkide saavutamine võimalik ning kus selliste eesmärkide saavutamine eeldab juba ala taastamist (milleks on omaette meetmed ja toetuse taotlemise võimalused). Eeltoodust tulenevalt ei saa roostikku MeMm § 5 lg 6 punktile 7 vastavaks pidada üksnes põhjusel, et loomad on seal mingil ajal viibinud ja vähesel määral toitunud. Eelviidatud sättes nimetatud ala toetusõiguslikkuse kriteeriumiks on see, et sellel osal alast, mis ei ole madalaks söödud, on visuaalselt tuvastatav, et rohustu on seal valdavalt söödud. Valdavalt söödud rohustust saab rääkida juhul, kui see ei ole madalaks söödud, ent on visuaalselt selgelt eristatav alast, kus sama rohustu on üldse söömata. Lisaks sellele ei välista see, et mingil suuremal alal on üksikuid täiesti söömata pisikesi alasid selle ala lugemist alaks, kus rohustu on valdavalt söödud. See, kui suured sellised täiesti söömata rohustuga alad olla võivad või kui palju peab olema taimestikku söödud, et saaks öelda, et see on valdavalt söödud, sõltub konkreetsest kohast ja oludest. MeMm 38/2015 seletuskirjas on selgitatud, et "kui roostik on rohkem kui aasta majandamata, roog on puitunud ning maapinnale on moodustunud roomatt, siis selline ala ei ole toetusõiguslik". See näib kahtlemata asjakohane ja mõistlik kriteerium ka MeMm 38/2015 § 10 lõike 3 sisustamiseks: ala, kus on valdavalt puitunud roog või mis on kaetud roomatiga, ei saa olla ala, mida on eelneva aasta jooksul § 10 lõikes 3 sätestatu kohaselt karjatatud. Samuti ei saa MeMm 38/2015 § 10 lõikes 3 sätestatu kohaselt karjatatud alaks olla ala, kus loomad võivad olla küll eelmise aasta jooksul viibinud ja võimalik, et vähesel määral ka toitunud, ent kus rohustu ei ole valdavalt söödud ehk visuaalselt hinnates paistab rohustu rohkem välja nagu söömata rohustu, mitte kui söödud rohustu.
28.Ma ei nõustu kaebaja seisukohaga, et tema puhul tuleks kohaldada 2015. aastal kehtinud MeMm 38/2015 toetusõiguslikkuse kriteeriume. Tõsi on, et MeMm 38/2015 varasemas redaktsioonis ei olnud § 5 lg 6 punktis 7 viidet § 10 lõikele 3 ning seal oli lihtsalt sätestatud, et toetusõigusliku ala hulka arvatakse roostikud, mida on viimase aasta jooksul niidetud või karjatatud. Samuti oli määruse varasema redaktsiooni § 10 lõikes 3 sätestatud, et „[k]arjatamise tulemusena peab olema 1. oktoobriks kogu taotletaval alal visuaalselt tuvastatav, et loomad on alal viibinud ja toitunud ning et rohustu on vähemalt 50 protsendi ulatuses madalaks söödud“. Seega ei olnud sõnaselgelt sätestatud nõuet, et üleäänud alal peab rohustu olema valdavalt söödud. Vastustajal on aga õigus selles, et kuigi hooldamiskohustus võetakse 5 aastaks, ei tulene MeMm 38/2015 sätetest, et ala toetuskõlblikkuse hindamisel tuleks kogu viieaastase perioodi jooksul lähtuda kohustuse -8-
võtmise ajal kehtinud kriteeriumitest. MeMm 38/2015 § 17 lg 1 kohaselt on toetust võimalik taotleda ühe aasta kaupa. Õigus toetusele on selgelt seotud ala toetuskõlblikkusega vastaval aastal. Seega ei oleks Keskkonnaametil olnud 2018. aasta juunis alust hinnata ala toetuskõlblikkust 2015. aastal kehtinud kriteeriumite alusel. Lisaks sellele ei ole neid kriteeriume oluliselt muudetud, vaid üksnes täpsustatud. Seda rõhutatakse ka maaeluministri
22.aprilli 2016 määruse nr 24 „Maaeluministri määruste muutmine“ seletuskirjas, kus on täpsustatud, et „[m]uudatus on vajalik selgitamaks, et antud toetuse raames ei loeta karjatatuks sellist roostikku, kus loomad on vaid viibinud ja toitunud väga vähesel määral“. Ka 2015. aastal kehtestatud redaktsiooni tuleks pigem tõlgendada nii, et pelgalt loomade juhuslik või ajutine viibimine mingil roostiku-alal ei õigustanud selle ala toetuskõlbliku ala hulka lugemist, kuna toetuse maksmise eesmärgiks olevale niidutaimestiku kaitsmisele ja roostumise tõkestamisele aitaks see vähe kaasa ning selline tõlgendus oleks toetuse eesmärgiga vastuolus.
29.Eeltoodust tulenevalt on kriteeriumid, milles Keskkonnaamet alade toetusõiguslikkuse hindamisel lähtunud on, iseenesest õiged ja kohased. Küll aga ei saa kontrollaruande ja sellele lisatud materjalide põhjal veenduda, et konkreetne kohapealne olukord oleks tuvastatud õigesti. Nagu juba eelpool märkisin, on sellise kontrollaruande koostamise eesmärk fikseerida kohapealse kontrolli käigus tuvastatud faktilised asjaolud ja tegelik olukord mingil kindlal ajahetkel. Faktilised asjaolud, mis tuleb kontrollimisel tuvastada ja kontrollaruandes või muus kontrollimise käiku kajastavas dokumendis hilisemat kontrollimist võimaldaval moel kajastada, on kontrollitavat objekti (antud juhul teatud maa-ala) iseloomustavad mõõdetavad ja/või tajutavad ning kirjeldatavad objektiivsed tunnused. Mingisugust ala iseloomustavate faktiliste asjaolude fikseerimiseks on võimalik kasutada kirjeldamise kõrval erinevaid tehnilisi vahendeid, iseäranis pildistamist ja filmimist. Oluline kohapealse kontrolli tulemus fikseerida nii, et vastavatest dokumentidest (vaatlusprotokoll, kontrollaruanne vms) oleks jälgitav, milliseid kontrollitoimingid tehti ja mida nende käigus nähti. Olukorras, kus kontrolli objektiks on teatud suurem ala, peab vaatluse tulemus olema fikseeritud selliselt, et on võimalik aru saada, kus ja kuidas kontrolli teostanud isikud liikusid, mida ja kus nad nägid. Kui kontrolli teostamisel kasutatakse ala mõõtmiseks GPS-seadet, peaks vaatlusprotokollist nähtuma, kust alustati liikumist, kuidas liiguti ja milline olukord valitses. Näiteks kirjeldamaks mingisugust suuremat ala, kus valdavalt kasvab 3-meetri kõrgune pilliroog, oleks mõistlik fikseerida sellist pilliroogu näitava fotoga mingisugune liikumise lähtekoht ja järgnevalt kirjeldada seda, et liiguti GPS-seadmega samasuguse keskmise kõrgusega roostiku äärt mingisuguse järgmise punktini, kus fikseeritakse olukord jälle fotoga. Võimalusi on erinevaid, ent oluline on, et hiljem oleks võimalik aru saada, milline olukord ja kus täpselt valitses.
30.Käesoleval juhul ei ole kontrollaruande ja sellele lisatud dokumentide pinnalt võimalik veenduda, kuidas vaatlus (kohapealne kontroll) kulges ja milline olukord kontrollitud alal tegelikult valitses. Kontrolliaruande lisaks olevad fotod ja nende tegemise kohti kajastavad kaardid (tl. 100 jj) annavad küll teavet konkreetsete kohtade kohta kontrollitud alal, ent ei ole piisavad selleks, et järeldada, et kogu ala, mille Keskkonnaamet toetusõigusliku ala piiridest välja arvas, oli selline nagu kajastub neil fotodel või muul põhjusel selline, mis toetusõiguslikkuse kriteeriumitele ei vasta.
-9-
31.Kooslusel 43252164888 kohta on kontrolli käigus tehtud kolm fotot3. Pildistamise suuna skeemi (tl. 100) kohaselt on kõik need on nii, et pildistatud kohad jäävad sellisele alale, mille Keskkonnaamet luges toetuskõlblikuks. Pildistamise suuna skeemilt nähtub, et pildistatud on suunaga mere poole. Kõigil piltidelt nähtub pilliroog. Võimalik, et fotod annavad asjatundjale teavet ka seal paistva pillirootaimede valdava vanuse või puitumise kohta. Küll aga ei ole nende piltide pinnalt mitte kuidagi võimalik järeldada, et see osa kõnealusest kooslusest, mille Keskkonnaamet toetusõiguslikust alast välja arvas, oleks selline, mis MeMm 38/2015 §-s 5 sätestatud tingimustele ei vasta. Kõik need pildid on tehtud alal, mis jäid toetusõigusliku ala piiridesse ja neilt piltidelt ei nähtu, kust lõpeb selline pilliroog, mille osas saab öelda, et seda on aasta jooksul karjatatud ja kust algab see, mida karjatatud ei ole. Kontrollaruandele lisatud poollooduslike alade kontroll-lehel on kõnealuse ala kohta märgitud: "Mõõtmise käigus on tõetusõigusliku pinna seest välja arvatud rannaniidu merepoolne roostik, mida ei ole viimase aasta jooksul (2017. aasta) nõuetekohaselt karjatatud. Roo kõrgus on üle 1,3 meetri, roog on puitunud, õitsenud. Toetusõiguslik pindala vähenes 1,68 ha võrra.“ Kontrollaktis ei ole seda tõdemust seotud mitte ühegagi neist tehtud fotodest, samuti ei selgu, kus nimetatud üle 1,3 meetrine pilliroog oli, kui suurel ala või kus oli väidetavalt tuvastatud roomatt. Liiati ei selgu ka see, kuidas on omavahel seotud kõnealune 1,3 meetri pikkuse pilliroo olemasolu kriteeriumiga, mille kohaselt peab alal olema visuaalselt tuvastatav, et rohustu on valdavalt söödud. Kui vastustaja ise on seletanud, et Käina lahe ümbrusele on omane 3-meetrine pilliroog, siis ei saa ilma, et selle kohta oleks mingi adekvaatne selgitus, eeldada, et 1,3meetrine pillirooga kaetud ala on selline, mida eelneva aasta jooksul ei ole karjatatud nii, et tulemuseks oleks "valdavalt söödud rohustu".
32.Koosluse 43152163670 kontrollimisel on tehtud 4 fotot4. Pildistamise suuna skeemilt (tl. 101) nähtub, et üksnes üks piltidest (pilt 3) on tehtud suunaga mere poole, ülejäänute pildistamise suund alale, mis on eelviidatud pildistamise suuna skeemil tähistatud punasega ehk alana, mis jäi 05.05, 12.05 ja 04.06 mõõdetud piiri sisse. Kui vaadelda kontrollaruandele lisatud pinnaerinevuse skeemi (tl. 10 pöördeil), siis nähtub, et koosluse 43152163670 alal on toetusõigusliku ala piiri nihutatud igalt poolt võrdlemisi väikeses ulatuses. Lisatud fotodest nähtub küll puitunud pilliroog, kahe foto pealt (pilt 4 ja pilt 1) nähtub iseenesest, neis kohtades jääb pildistamise kohast mere poole kõrge ja puitunud pilliroog. Samas nähtub ühelt pildilt "pilt 2"), mis on pildistamise skeemi kohaselt tehtud keset igati toetusõiguslikku ala, samuti olevat puitunud pilliroogu. Võimalk, et kohapeal erinesid pildil 4 paremas ülemises nurgas nähtuv pilliroog ja pildi 2 ülemises vasakus nurgas olev pilliroog teineteisest oluliselt, ent üheselt mõistetavalt see neilt piltidelt küll ei selgu. Asjassepuutuvat kooslust käsitleval kontroll-lehel on selle ala kohta samuti märgitud: "Roo kõrgus on üle 1,3 meetri, roog on puitunud, õitsenud, maapinnal on roomatt", samas on märgitud, et alast on tehtud 1 pilt. Tegelikult oli pilte ilmselt neli, ent seda, kus täpselt ja kui suurel alal tuvastati üle 1,3 meetrist pilliroogu, puitunud ja õitsenud pilliroogu ja roomatti, neilt piltidelt ega kontrollaruandes esitatud kirjeldusest ei selgu. Ainuüksi see, et ametnikud on GPS-seadmega mõõtnud välja mingisuguse piiri ja kinnitavad, et sellest piirist väljapoole jäävad alad ei vasta
Vastustaja poolt 11.12.2018 esitatud fotod Lisa_4_IMG_0004_43252164888_ala1_pilt1.jpg (tl. 103); Lisa_6_IMG_0007_43252164888_ala1_pilt2.jpg (tl. 105) ning Lisa_7_IMG_0010_43252164888_ala1_pilt3.jpg (tl. 106).
Vastustaja poolt 11.12.2018 esitatud fotod Lisa_8_IMG_0022_43152163670_ala 1_pilt1.jpg (tl. 107), Lisa_9_IMG_0023_43152163670_ala 1_pilt2.jpg (tl. 108); Lisa_5_IMG_0006_43152163670_ala 1_pilt3.jpg (tl. 104) ja Lisa_10_IMG_0024_43152163670_ala 1_pilt4.jpg (tl. 109).
- 10 -
toetuskõlblikkuse kriteeriumitele, ei ole piisav, sest pole jälgitav, kuidas ja millistele konkreetsetele asjaoludele tuginevalt on selline seisukoht kujundatud.
33.Koosluse 43052154624 kohta on tehtud 1 foto5. Fotolt paistab roomatt ja taamal kõrge pigem puitunud välimusega pilliroog. 2017. aasta toetustaotlusega hõlmatud alast on selle koosluse osas tehtud kõige suurem väljalõige ehk 5,03 ha (vt. ka pinnaerinevuse skeem tl. 11). Tehtud üheainsa foto põhjal ei saa järeldada, et kogu välja jäänud valitses selline olukord, nagu sellele fotol. Kontroll-lehe (tl. 9 pöördel) kohaselt on alast tehtud aga 4 pilti. Kontrollaruandes esitatud kirjelduses ei ole ühtki fotot ühegi konkreetses asukohas tuvastatud konkreetse objektiivse asjaoluga seotud. Seega ei selgu, kus täpselt ja millised asjaolud tuvastati. Lisaks sellele on eelviidatud kontroll-lehe märkuste lahtris märgitud, et ala suurenes nendes kohtades, kus oli hooldatud suuremates piirides kui taotletud. Siinkohal tuleb tähele panna, et kaebaja väitel oli neid alasid, mis olid hooldatud, ent jäid 2017. aasta taotlusega hõlmatud piiridest väljapoole, rohkem. Kontrollaruandest ja sellele lisatud fotodest ei selgu, miks loeti teatud 2007. aasta toetusõigusliku ala piiridest väljapoole jäävad alad hooldatuks ja teatud alad mitte. Kirjalikus vastuses ja kohtuistungil selgitas vastustaja, et toetusõigusliku ala sisse ei arvestatud alasid, kus roog oli niidetud, ent niide polnud koristatud. Kontrollaruandest ei nähtu, et selliseid piirkondi oleks kõnealuse koosluse puhul tuvastatud.
34.Viimaks, ala 42852099098 kohta ei ole tehtud ühtki fotot ja kontrollaruandest ei ole jälgitav, milliste konkreetsete faktiliste asjaolude pinnalt leiti, et toetusõigusliku ala piiri tuleb muuta. Kontroll-lehel (tl. 9) on vaid üldsõnaliselt märgitud, et roo kõrgus oli üle 1,3 meetri ja roog oli puitunud ning õitsenud. Seda kas selline roog kattis kogu toetusõiguslikust alast välja arvatud ala või osa sellest või kuidas see täpselt tuvastati, kontrollakti põhjal jälgitav ei ole.
35.Eeltoodust tulenevalt ei ole Keskkonnaamet nõuetekohaselt tuvastanud selliseid faktilisi asjaolusid, mis lubaksid järeldada, et need alad, mille osas Keskkonnaamet 14. juunil 2018 nõusoleku andmisest keeldus, ei vastanud MeMm 38/2015 §-s 5 sätestatud nõuetele. Seega oli nõusoleku andmisest keeldumine õigusvastane.
36.Mis puudutab kaebaja etteheidet seoses ärakuulamisõiguse rikkumisega, siis kuigi juba eeltoodud põhjustel tuleb asuda seisukohale, et Keskkonnameti poolt MeMm 38/2015 § 17 lg 3 alusel nõusoleku andmisest keeldumine oli õigusvastane ning ärakuulamist ja kaebaja kontrollist osavõttu puudutavad asjaolud selles osas midagi muuda, tasub siiski tähele panna järgmist. Seoses vastustaja viitega komisjon rakendusmääruse (EL) 809/2014 artiklile 25, tuleb tähele panna, et see säte ei välista isiku teavitamist kontrollist ning tema kutsumist kohapealse kontrolli raames teostatava vaatluse juurde. Konkreetsel juhul ei nähtu ka ühtki arvestatavat kontrolli eesmärgiga seotud põhjust, miks kaebajat ei oleks võinud kohapealsest kontrollist ette teatada ja teha talle ettepanek sellest osa võtta. Kontrollist ette teatamata jätmise eesmärgiks on vajadus vältida seda, et kontrollitav isik teeb mingeid toiminguid, mille tulemusena ei ole enam võimalik kontrolli esemeks olevat asjaolu õigesti tuvastada. Käesoleval juhul ei oleks sellist kontrolli takistamise ohtu olnud. On eluliselt ebausutav, et olles kasvõi mõni päev enne kontrolli teostamist sellest teadlik, oleks kaebaja saanud mingisuguse pettuse teel muuta mõned objektiivselt ja 2017. aasta karjatamise tulemusena toetuskõlbulikkuse nõuetele mitte vastavad alad sellisteks, et need kontrolli tulemusena kvalifitseeruksid toetusõiguslikena. Samas tuleb silmas pidada, et kohapealse kontrolli eesmärk on kohapealse faktilise olukorra tuvastamine ning kuivõrd selle olukorra pinnalt võidakse isiku õigusi puudutavaid otsuseid, oleks isiku kohal viibimine pigem otstarbekas ja
vastustaja 11.12.2018 esitatud Lisa_11_IMG_0025_43052154624_ala1_pilt1.jpg (tl. 110).
- 11 -
võimaldaks hilisemaid vaidlusi ja vääritimõistmisi oluliselt vähendada. Sarnasel põhjusel kutsutakse kohtumenetluses kõik menetlusosalised vaatlusest osa võtma. Sel juhul on asjast huvitatud isikul võimalik teha oma märkused, juhtida kontrolli käigus tähelepanu asjaoludele, mis tema hinnangul on kontrolli seisukohast olulised, veenduda, et näiteks maa-ala mingitele tunnustele vastavuse kontrollimisel vaadeldakse tõepoolest kogu maa-ala ja et nähtused, mida kontrollijad tähele panid, ka tegelikult vastavates kohtades olid. See ei tähenda, et kontrolli teostavat ametnikku peaks põhimõtteliselt umbusaldama või kahtlustama lohakuses või veelgi enam, pahatahtlikkuses, ent olukorras, kus kontrolli tulemus ei ole jälgitavalt fikseeritud ja kus isikul endal kontrollitavat objekti koos kontrollijaga võimalik vaadelda ei olnud, ei saa ka nõuda, et isik ametniku poolt nähtut pimesi usaldaks. Asjaomase isiku kohal viibimine ongi olulisem just selliste vaatluste või kohapealsete kontrollide puhul, mille tulemuse talletamine on keerulisem (nt. selle tõttu, aga vaadeldavat objekti on selle suuruse tõttu keeruline üles pildistada jms). Antud juhul on ka tõsi, et kaebaja osales 28. mail 2018 toimunud kontrollkäigul, ent selles osas on kaebajal samuti etteheiteid, et kontrolli teostanud ametnikel oli vähe aega ja nad ei soostunud vaatlema kõiki alasid. Seda, kas või milliseid märkusi kaebaja sel kontrollkäigul tegi, kontrollaruandest samuti selgelt ei nähtu. Lisaks tuleb ärakuulamisõigusega seoses tähele panna, et konkreetselt võisid kontrolli käigus vaadeldavad asjaolud ka aja jooksul muutuda. Seega, isegi juhul kui kaebaja ei osalenud konkreetsel kontrollkäigul, mille raames ametnikud mingisugused asjaolud tuvastasid ja mingisuguseid mõõtmisi tegid, oleks igal juhul vajalik, et isik saaks selle kontrolli tulemusi kajastava dokumendi võimalikult kiiresti. Antud juhul nähtub asjaoludest, et konkreetsete kontrollkäikude järel üldse vaatlusprotokolli sarnaseid dokumente ei koostatud ning kogu kuu aja jooksul toimunud kolme kontrollkäigu tulemused võeti kokku kontrollaruandes, mis tehti kaebajale kättesaadavaks enam kui kuu aega pärast esimest kontrollkäiku. Seda vähem olid võrdlemisi väheülevaatliku kontrollaruande pinnalt kontrolli käik ja tulemused kaebaja jaoks jälgitavad.
37.Riigivastutuse seaduse § 7 lg 1 kohaselt võib isik, kelle õigusi on avaliku võimu kandja õigusvastase tegevusega avalik-õiguslikus suhtes rikkunud nõuda talle tekitatud kahju hüvitamist, kui kahju ei olnud võimalik vältida ega ole võimalik kõrvaldada RVastS §-des 3, 4 ja 6 sätestatud viisil õiguste kaitsmise või taastamisega. Antud juhul ei ole poolte vahel vaidlust selles, et kuivõrd Keskkonnaamet ei andnud 14. juunil 2018 teatud alade osas nõusolekut poolloodusliku koosluse hooldamistingimuste kohta, kaotas kaebaja võimaluse taotleda PRIAlt nende alade kohta toetust. Vaidlust pole poolte vahel ka selles ning see tuleneb ka MeMm 38/2015 § 3 lg 1 punktist 5, et kaebaja poolt taotletava toetuse määraks oleks olnud 150 eurot hektari kohta, mis kaebuses käsitletud 9,49 ha puhul teeb kogu toetuse ulatuseks 1423,50 eurot. Poolte vahel ei ole vaidlust ka selles, et RVastS §-des 3, 4 ja 6 sätestatud õiguste kaitse viise kasutades kaebaja oma õigusi kaitsta ei saaks, seega on kahju hüvitamise kohane õiguste kaitse viis.
38.Antud juhul tuleb asuda seisukohale, et kaebajale on kahju tekkinud, sest ta on jäänud ilma võimalusest saada toetust. Konkreetselt jäi kaebaja sellest võimaluses ilma seetõttu, et Keskkonnaamet vastavas osas poolloodusliku koosluse hooldamistingimuste kohta nõusolekut ei andnud. Eelpool toodud põhjustel oli selline keeldumine õigusvastane, kuna Keskkonnaamet ei tuvastanud nõuetekohaselt selle keeldumise aluseks olnud faktilisi asjaolusid. Tagantjärgi ei ole võimalik tuvastada, milline olukord kõnealustel aladel täpselt 2018. aasta kevadel valitses. Seega kokkuvõttes on võimalik, et objektiivselt ei vastanudki kõnealused alad (vähemalt mingis osas) MeMm 38/2015 § 5 sätestatud tingimustele, ent selle - 12 -
välja selgitamine oli vastustaja ülesanne. Olukorras, kus ala mittevastavus määruse nõuetele ei ole korralikult tuvastatud, kannab eeskätt vastustaja seda riski, et ala võis objektiivselt siiski nõuetele täielikult mitte vastata. See, et kaebaja õigus toetust saada võis sõltuda muudestki tingimustest, mille osas ei saa päris kindel olla, et need oleks täidetud olnud, ei välista anud juhul ei kahju olemasolu ega selle kahju ja vastustaja õigusvastase tegevuse vahelist põhjuslikku seost. Seda, kas kaebaja puhul oleks võinud esineda näiteks veel muid toetuse andmisest keeldumise alused, ei ole võimalik tagantjärgi tuvastada, sest vastustaja tegevuse tõttu lõppesid kaebaja jaoks vastavate alade osas taotluse edasise menetlemise võimalused. Seega tuleb asuda seisukohale, et kaebaja jäi poolloodusliku koosluse hooldamise toetusest ilma vastustaja õigusvastase tegevuse tõttu.
39.Vastustaja on seisukohal, et saamatajäänud toetus ei saa täies ulatuses olla kaebaja kahjuks, sest kuivõrd kannatanu tuleb hüvitamisega asetada olukorda, kus ta oleks olnud, kui kahju ei oleks tekkinud, siis tuleks hüvitisest maha arvata kulud, mille kaebaja toetuse saamise korral vastava ala hooldamiseks tegema oleks pidanud. Kaebaja selgitas kohtuistungil, et talle ei oleks selle konkreetse 9,49 ha suuruse täiendava ala hooldamisega lisakulusid kaasnenud. Arvestades kaebaja kogu hooldatava ala suurust, ei saa iseenesest välistada seda, et karjatamisega seonduvad kulud oleksid kaebaja jaoks täpselt sama suured sõltumata sellest, kas vaidlusalune 9,49 ha suurune ala jääb toetusõigusliku ala sisse või mitte. Kindlasti ei ole karjatamises seisneva hooldamisega seotud kulud võrdelises seoses karjatatava maa suurusega. Antud juhul ei ole mingeid kindlaid andmeid, mille põhjal saaks väita, et toetusest ilma jäämisega hoidis kaebaja teisalt kokku mingisuguseid selgelt kindlaks määratavaid kulusid. Samuti ei nähtu, et kaebajal oleks kõnealust 9,49 ha suurust maad kuidagi kasumlikumalt majandada tingimusel, et see toetusõigusliku ala hulka ei kuulu.
40.Välja mõistetavat hüvitist ei saa vähendada seonduvalt kaebaja osaga kahju tekitamisel. Asjaolu, et kaebajal oleks olnud võimalik taotleda muud liiki toetust, ei tähenda, et kaebajal oleks olnud osa kahju tekitamises. Poolloodusliku koosluse taastamise toetuse mitte taotlemiseks võis kaebajal olla selged põhjused. Näiteks on usutav, et taastamine eeldab mahukamat tööd võib olla kulude mõttes riskantsem. Seega, olukorras, kus kaebaja on ise, et tal oleks olnud õigus saada koosluse hooldamise toetust, ei pidanud ta kahju vältimiseks taotlema mingisugust muud toetust.
41.Leian siiski, et kuigi kahjuks saab lugeda kogu saamata jäänud toetuse, ei oleks hüvitisena kogu toetuse summale vastava summa välja mõistmine õiglane. RVastS § 13 lg 1 p 5 kohaselt võib hüvitise suuruse määramisel arvesse võtta muid asjaolusid, millest tulenevalt oleks kahju hüvitamine täies ulatuses ebaõiglane. Nimelt tuleb tähele panna, et isegi kui kõnealuse 9,49 ha suuruse hooldamisega ei kaasneks kaebajale otseseid lisakulutusi (vt. ülal punkt 40), siis juhul kui ta oleks toetuse saanud, oleks ta siiski kandnud vastutust selle ala nõuetekohase hooldamise eest ning riskinud selle hooldamiskohustuse rikkumise korral toetuse osalist tagasi nõudmise võimalusega. Olukorras, kus kaebaja toetust ei saa, ent saaks käesoleva kohtuotsuse alusel toetusega samas summas hüvitise toetusest ilma jäämise eest, satuks ta kokkuvõttes paremasse olukorda, kui ta oleks olnud toetuse saamisel, sest ta saaks küll vastava tulu, ent ei kannaks toetuse saamisega kaasnevaid kohustusi ja vastutust. Tegemist ei ole otseselt kahju tekitamise tõttu säästetuga, mis tuleks hüvitisest konkreetsete summadena maha arvata, küll aga asjaoluga, mille tõttu oleks terves ulatuses hüvitise välja mõistmine ebaõiglane. Eeltoodut silmas pidades ning võttes siiski arvesse ka seda, et tegelik olukord vaidlusalusel alal ei ole tagantjärele selgelt tuvastatav, küll aga on kontrollaruande ja sellele lisatud piltide põhjal põhimõtteliselt usutav, et mingisugune osa (kuigi pole tuvastatav kui suur - 13 -
ja kus täpselt asuv osa) vaidlusalusest alast võis siiski ka objektiivselt olla selline, et see ei MeMm 38/2015 § 5 tingimustele ei vastanud, pean õiglaseks mõista kaebaja kasuks hüvitisena välja 2/3 saamatajäänud toetuse summast ehk 1423,50x2/3=949 eurot.
43.HkMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebuse osalise rahuldamise korral jagatakse menetluskulud proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega. Kaebaja on taotlenud menetluskulude välja mõistmist ning menetluskuluks on kaebuse esitamisel tasutud 42,70 euro suurune riigilõiv. Kaebuse keskne nõue oli kahju hüvitamise nõue ning sellest lähtudes tuli ka riigilõivu tasuda. Kahju hüvitamise nõue kuulub rahuldamisele 2/3 ulatuses, seega tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista ka 2/3 riigilõivust ehk umbes 28 eurot. /allkirjastatud digitaalallkirjaga/ Kristjan Siigur kohtunik
- 14 -
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.