XXX kaebus Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 22.02.2018. a käskkirja nr 5-1/18/65 punkti 2 õigusvastaseks tunnistamiseks ja hüvitise väljamõistmiseks Menetlusosalised ja nende Kaebaja – XXX Vastustaja – Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni esindajad Amet, volitatud esindaja Andrus Mitt Haldusasi
Asja läbivaatamine
Kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada XXX kaebus.
2.Tunnistada Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 22.02.2018. a käskkirja nr 5-1/18/65 punkt 2 õigusvastaseks.
3.Mõista Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametilt XXX kasuks välja hüvitis tema kahe kuu keskmise palga ulatuses, kohustades Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametit hüvitise täpset summat välja arvutama.
Asendada kohtulahendi avalikustamisel kaebaja nimi tähemärkidega XXX. Edasikaebamise kord ja selgitused Otsuse peale võib Tartu Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 05. detsembril 2018. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
3-18-1101
1.XXX vabastati Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti (PRIA) peadirektori 22.02.2018. a käskkirjaga nr 5-1/18/65 (punkt 2) teenistusest avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 93 lg 1 alusel. Sama käskkirja p-ga 1 tunnistas PRIA kehtetuks 17.11.2017 käskkirja nr 51/17/353, millega oli otsustatud XXX vabastada 22.veebruaril 2018 teenistusest distsiplinaarsüütegude eest. Käskkirja p-s 3 on otsustatud lõpparve väljamaksmise küsimused.
1.1.Käskkirjas (tl 4-4p) on esitatud järgmised põhjendused.
1.1.1.PRIA algatas 18.07.2017 korraldusega nr 1-20/17/3 XXX suhtes distsiplinaarmenetluse. Distsiplinaarsüüteos süüdistatava ametniku kaasamist ette nägevad kohustuslikud distsiplinaarmenetluse toimingud olid läbi viidud 13. oktoobriks 2017. XXX teatas 16.10.2017 oma haigestumisest. Distsiplinaarmenetluse tulemusena määrati XXX 17.11.2017 käskkirjaga distsiplinaarkaristused ja otsustati ta teenistusest vabastada 22.02. 2018 ATS § 94 lõike 1 alusel.
1.1.2.XXX ajutine töövõimetus on kestnud katkematult alates 16.10.2017 kuni käskkirja koostamiseni 21.02.2018 – seega ei ole ta saanud oma teenistusülesandeid täita töövõime vähenemise tõttu üle nelja kuu järjest. ATS §-st 86 ja § 93 lõikest 1 tuleneb sellisel juhul PRIA peadirektorile kaalutlusõigus ametniku teenistusest vabastamiseks töövõime vähenemise tõttu.
1.1.3.ATS-st ei tulene otsest keeldu varasema haldusakti kehtetuks tunnistamiseks ja ametniku teenistusest vabastamiseks tema õiguspäraste huvide seisukohast soodsamal õiguslikul alusel. Haldusmenetluse seadus võimaldab haldusorganil õiguspärase haldusakti edasiulatuvat kehtetuks tunnistada isiku kasuks. Otsus vabastada XXX teenistusest mitte ATS § 94 lõike 1 alusel, vaid § 93 lõike 1 alusel tähendab tema suhtes soodsamat kaalutlusotsust. Ametniku teenistusest vabastamine distsiplinaarsüüteo(tegude) tõttu on eeldatavasti isiku edasiste teenistusalaste huvide suhtes võrreldes muude teenistussuhte lõppemise juhtumitega kõige soovimatumate tagajärgedega. Muuhulgas toob see kaasa ka ATS § 79 lõike 1 alusel ametnikule määratud distsiplinaarkaristuse(te) kohta kannete tegemise riigi personali- ja palgaarvestuse andmekogusse.
1.1.4.Olukorras, kus otsustatakse kasutada teenistussuhte lõpetamiseks varasemast erinevat ja teenistuja jaoks eeldatavasti vähem koormavat teenistusest vabastamise alust, puudub otsene vajadus järgida selle vabastamise alusega seotud täiendavaid tingimusi (ATS § 93 lg-d 2-3). Samas on 17.11.2017. a käskkirja põhjendustes tegelikult analüüsitud nii XXX teenistusalase käitumisega ligi kaheaastase perioodi jooksul seotud ebaproportsionaalset lisakoormust kalandustoetuste büroo teistele teenistujatelete, samuti võimalust tema teenistustingimuste muutmiseks või tema üleviimiseks teisel teenistuskohale PRIA-s – ning on leitud, et sellised võimalused tegelikult puuduvad.
1.1.5.Teenistussuhte viimase päeva osas varasemat otsustust ei muudeta. 17.11.2017.a käskkiri on antud sellise ajavaruga, et ametnik on olnud teadlik oma teenistussuhte lõppemisest üle 90 kalendripäeva ette. Seega puudub üksnes teenistusest vabastamise aluse muutmise olukorras vajadus täiendavalt kohaldada ATS § 101 lg 2 sätestatud 15 kalendripäevast ette teatamise aega.
1.2.PRIA jättis 24.04.2018 vaideotsusega nr 5-14-/18/8-1 XXX vaide rahuldamata. PRIA leidis, et vaide väited ei anna alust pidada käskkirja vaidlustatud osas (p 2) tühiseks ning ei pidanud vajalikuks täiendavate põhjenduste esitamist.
2(10)
3-18-1101
2.XXX esitas 01.06.2018 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles taotles PRIA peadirektori 22.02.2018. a käskkirja nr 5-1/18/65 tühistamist punkti 2 osas (kaebaja teenistusest vabastamine töövõime vähenemise tõttu) ja kaebaja teenistusse ennistamist.
2.1.Kaebaja esitas kohtule 13.06.2018 kaebuse täienduse järgmises sõnastuses: „Kaebaja XXX soovib esitada ATS § 105 lg-s 1 loetletud nõuded: 1. Palun tunnistada PRIA peadirektori 22.02.2018 käskkiri nr 5-1/18/65 õigusvaseks ning tühistada nimetatud käskkiri. 2. Hüvitise osas palub kaebaja õiglast hüvitist kohtu äranägemisel.“
2.2.Kohus võttis kaebuse 18.06.2018 määrusega menetlusse nõuetes vaidlustatud käskkirja õigusvastasuse tuvastamiseks tema teenistusest vabastamist puudutavas osas (resolutsiooni p 2) ning hüvitise väljamõistmiseks kohtu äranägemisel. Kaebaja ei ole kaebuse sellisele tõlgendamisele vastuväiteid esitanud. Kohus selgitas kaebajale lisaks 04.06.2018 ja 11.06.2018 kohtumäärustele, et kaebajal on võimalus taotleda ka ATS § 105 lg 1 järgi teenistusest vabastamise aluse muutmist. Samas selgitas kohus kaebuse muutmise korda ja tähtaega.
2.3.Kohus on 04.09.2018 kohtumääruse alusel vaadanud asja läbi kirjalikus menetluses.
3.Vastustaja esitas vastuse kaebusele 07.08.2018 (tl 31-33) ning vastused seoses kompromissläbirääkimistega 07.08.2018 (tl 44-46), 17.08.2018 (tl 49-50) ja 27.08.2018 (tl 5152). Vastustaja esitas täiendava kirjaliku seisukoha asja kirjalikus menetluses 02.10.2018. Kaebaja on esitanud oma seisukohad kirjalikus menetluses 17.09.2018 (tl 57-59).
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
4.Kaebaja soovib vaidlustatud käskkirja õigusvastasuse tuvastamist tema teenistusest vabastamise osas ja hüvitise väljamõistmist, esitades järgmised väited.
4.1.Kaebaja nõustub PRIA 17.11.2017 käskkirja nr 5-1/17/353 kehtetuks tunnistamisega (vaidlustatud käskkirja resolutsiooni p 1).
4.2.PRIA ei ole teinud põhjendatud otsust teenistusest vabastamisel töövõime vähenemise tõttu ega ole arvesse võtnud otsuse tegemiseks vajalikke faktilisi asjaolusid, mis puudutavad kaebaja töövõimet.
4.3.16.02.2018 toimus PRIA arengutoetuste osakonna juhataja Lauri Kolbergi tööruumis vestlus kaebajaga kalandustoetuste büroo juhataja Piret Ilvese juuresolekul, mille käigus L. Kolberg kinnitas, et kaebaja teenistusse naasmisel ei ole mingeid takistusi töökorraldusele ja kaebaja võib pärast tervenemist teenistusse naasta. Kaebaja oli selleks hetkeks piisavalt tervenenud, et teenistussuhet jätkata. Raviarst lõpetas haiguslehe 26.02.2018. Seega on vastustaja andnud kaebajale segadust tekitavata teavet.
4.4.Vaideotsuse põhjenduste kohaselt otsustati teenistussuhte lõpetamine kindlalt juba 17.11.2017, seega on PRIA teadlikult vabastanud kaebaja teenistusest, esitades vale põhjenduse (töövõime vähenemise). 17.11.2017 seisuga oli kaebaja olnud ajutiselt töövõimetu ühe kalendrikuu. Kaebaja tegevus või tegevusetus ei saanud kuidagi põhjustada PRIA kindlat seisukohta tema teenistusest vabastamiseks 17.11.2017. Samas põhjustas selle käskkirja saamine oluliselt kaebaja tervise halvenemise.
3(10)
3-18-1101
4.5.PRIA on ekslikult jätnud kohaldamata ATS § 93 lg-d 2 ja 3. PRIA-l ei ole mingit alust arvata, et 2018. aastal ja sellele järgnevatel aastatel kaebaja võimetus teenistusülesandeid täita kordub. PRIA ei ole esitanud käskkirjas nr 5-1/18/ 65 ühtegi põhjendust, millele tuginedes on PRIA sellisele seisukohale jõudnud. PRIA on vaideotsuses selgesõnaliselt kinnitanud, et ei soovinudki neid sätteid täita. PRIA ei ole küsinud kaebaja nõusolekut ATS § 93 lg-s 3 toodud asjaolude kohta. PRIA ei ole käskkirjas näidanud, et tal polnud võimalust kohandada ametikohta, muuta teenistustingimusi või viia kaebajat teisele ametikohale.
4.6.Kaebaja ja PRIA arengutoetuste osakonna juhataja Lauri Kolberg jõudis 16. veebruaril 2018 kokkuleppele, et kaebaja teenistusse naastes võib esimestel päevadel olla vajalik anda võrreldes teiste teenistujatega koguseliselt vähem tööülesandeid, kuid pikemalt kindlasti mingeid eritingimusi vaja ei oleks olnud, sest kaebaja oli kogenud PRIA teenistuja.
4.7.Põhjendatud ei ole PRIA väide, et kaebaja teenistusest puudumine oli oluline lisakoormus teistele PRIA kalandustoetuste büroo teenistujatele või oli takistuseks töökorraldusele.
4.8.PRIA ei täitnud ATS § 101 lõikes 2 sätestatud 15-päevase etteteatamise nõuet. Kaebaja ei teadnud enne 22.02.2018, et ta vabastatakse teenistusest töövõime vähenemise tõttu.
5.Vastustaja peab kaebust põhjendamatuks ning esitab vastuses kaebusele ja täiendavates kirjalikes seisukohtades järgmised vastuväited.
5.1.Vastustaja on vabastanud kaebaja õiguslikul alusel, mis on talle kohalduvate sotsiaalsete hüvede mõttes soodsam. Sellise võimaluse jättis PRIA endale ka 17.11.2017 käskkirja andes. Vaidlustatud 22.02.2018 käskkirja andmisel ei ole vastustaja pidanud võimalikuks juba 17.11.2017 otsustatud teenistussuhte lõpetamise tagasipööramist. Samuti ei ole soovitud muuta distsiplinaarasja järeldusi, vaid üksnes kõrvaldada kaebaja eeldatavates huvides 17.11.2017 käskkirja negatiivne õigusmõju tulevikus.
5.2.ATS § 93 lg 1 kohaldamise eeldused olid täidetud. Olukorras, kus ametnik on enne § 93 lõikes 1 sätestatud eelduse täitumist otsustatud teenistusest vabastada distsiplinaarsüütegude tõttu, on ATS § 93 lõikest 2 tulenev kaalutlusruum tegelikult redutseerunud nullini – ametnikul puudub õiguslikult võimalus teenistusülesannete edasiseks täitmiseks.
5.3.Küsimus kaebaja ametikoha kohandamise, teenistustingimuste muutmise või tema teisele ametikohale üleviimise võimalikkusest on olnud 17.11.2017.a käskkirja esemeks. Seetõttu puudus praegusel juhul ka ATS § 93 lõikes 3 kirjeldatud hindamisruum vaidlustatud käskkirja andmisel. Kuna distsiplinaarsüütegude eest teenistusest vabastamise puhul ei tõusetu õiguslikult küsimust ametikoha kohandamisest, teenistustingimuste muutmisest või teisele ametikohale üleviimisest teenistuja nõusolekul, oleks vastavate kaalutluste ja/või tõendite esitamine olukorras, kus ametiasutus on üksnes otsustanud teenistuja kasuks muuta teenistussuhte lõpetamise alust, samuti näiline ja seega asjakohatu.
5.4.Avaliku teenistuse seadus ei keela kaalutlusõiguse alusel antud teenistusest vabastamise otsust asendada samuti kaalutlusõiguse alusel antava, kuid otsuse adressaadi suhtes soodsamal alusel antava teenistusest vabastamise otsusega. Samuti ei keela seadus tunnistada edasiulatuvalt kehtetuks isikut koormavat haldusakti, praegusel juhul varasemat distsiplinaarkaristuse määramise otsust.
4(10)
3-18-1101
5.5.Vaidlustatud käskkiri on piisavalt põhjendatud ja mõistlikult arusaadav. Põhjendused on esitatud ka vaideotsuses.
5.6.Ükski kaebuses esitatud väide ei tingi vastustaja aktides esitatud põhjenduste muutmist. Vastustaja on vaatamata teenistussuhte lõpetamist tinginud asjaoludele võtnud teenistussuhte lõpetamise üle otsustamisel maksimaalsel võimalikul määral arvesse kaebaja teenistussuhte lõppemisele järgnevaid huvisid.
KOHTU SEISUKOHT
6.Asjas on vaidlus kaebaja teenistusest vabastamise õiguspärasuse üle. ATS § 105 lg 1 kohaselt on õigusvastaselt teenistusest vabastatud ametnikul õigus nõuda vabastamise kohta antud haldusakti õigusvastaseks tunnistamist, teenistusest vabastamise aluse muutmist ning hüvitist ametniku kolme kuu keskmise palga ulatuses. Kohus võib hüvitise suurust muuta, arvestades teenistussuhte lõpetamise asjaolusid ja mõlema poole huve. Kaebaja on esitanud nõuded vaidlustatud käskkirja õigusvastasuse tuvastamiseks tema teenistusest vabastamist puudutavas osas (resolutsiooni p 2) ning hüvitise väljamõistmiseks kohtu äranägemisel. Kohus on 04.06.2018, 11.06.2018 ja 18.06.2018 kohtumäärustes selgitanud võimalust taotleda vabastamise aluse muutmist. Kaebaja ei ole sellist nõuet esitanud. Kohus saab kaebuse läbi vaadata üksnes ulatuses, milles kaebaja on oma tahet väljendanud (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 2 lg 3). Seega võtab kohus praeguse asja lahendamisel esmalt seisukoha teenistusest vabastamise õiguspärasuse küsimuses ning seejärel otsustab, kas ja millises ulatuses on põhjendatud taotlus hüvitise väljamõistmiseks.
7.Kaebaja on vaidlustatud käskkirjaga (p 2) teenistusest vabastatud ATS § 93 lg 1 alusel, mis sätestab: „Ametniku võib teenistusest vabastada töövõime vähenemise tõttu, kui ametnik ei saa oma teenistusülesandeid täita üle nelja kuu järjest või üle viie kuu aasta jooksul.“
8.Haldusasja toimikust (sh vaidlustatud käskkirjast) ilmneb, et esmalt on vastustaja andnud 17.11.2017 käskkirja nr 5-1/17/353, millega määrati kaebajale distsiplinaarkaristused ja otsustati ta teenistusest vabastada ATS § 94 alusel alates 22.02.2018 (tl 34-41). Kaebaja suhtes oli alustatud 18.07.2017 korraldusega nr 1-20/17/3 distsiplinaarmenetlust. Kaebajat teavitati 13.10.2017 peadirektori otsusest distsiplinaarkaristuste määramise ja teenistussuhte lõpetamise kohta, kuid teenistusest vabastamise kuupäevast vastaval kohtumisel ei räägitud. Kaebaja teavitas 16.10.2017 vastustajat oma haigestumisest pikemaks ajaks. Vastustaja on selgitanud, et järgis kolmekuulist etteteatamistähtaega hoolimata sellest, et vabastamise alus seda ei tinginud (ATS § 101 lg-st 5 tulenevalt ei pea teenistusest vabastamisest ette teatama, kui ametnik vabastatakse ATS § 94 alusel, st distsiplinaarsüüteo eest). Kuna kaebaja ei olnud
22.veebruariks 2018 tervenenud ning tema järjepidev eemalolek oli kestnud alates 16.10.2017 ja seega üle nelja kuu, otsustas vastustaja vabastada kaebaja teenistusest isikule tagajärgede poolest soodsamal alusel (ATS § 93 lg 1).
9.Vastustaja on kaebajat viidatud alusel teenistusest vabastades lähtunud tema pikaajalisest töövõimetusest (üle nelja kuu järjest). Poolte vahel puudub vaidlus selles, et vaidlustatud käskkirja andmise ajaks oli kaebaja viibinud haiguslehel üle nelja kuu (vt ka õiend tl 42).
10.Vastustajal on õigus selles, et haldusmenetluse seadus (HMS) ei keela edasiulatuvalt kehtetuks tunnistada isikule koormavat haldusakti (HMS § 65 lg-d 1 ja 2, § 64 lg 2). Praegusel juhul peab vastustaja sellise isikut koormava haldusakti all silmas 17.11.2017 käskkirja, millega 5(10)
3-18-1101
määrati kaebajale distsiplinaarkaristusena teenistusest vabastamine. See käskkiri on kehtetuks tunnistatud praeguses haldusasjas vaidlustatud käskkirja resolutsiooni p-ga 1. Praeguse vaidluse esemeks ei ole kaebajale distsiplinaarvastutuse kohaldamise käskkirja nr 5-1/17/353 õiguspärasuse hindamine. Asutusel on distsiplinaarmenetluses oluline kaalumisruum, muuhulgas võimalus hinnata ka seda, kas konkreetsel juhul on üldse ametniku karistamine distsiplinaarkorras vajalik (Riigikohtu 22.10.2012 otsus asjas nr 3-3-1-46-12, p 28). Seega ei ole ka välistatud, et asutus tunnistab juba antud ning kehtiva distsiplinaarkaristuse määramise käskkirja ise kehtetuks, kui ta avastab näiteks selle õigusvastasuse.
11.Ametniku teenistusest vabastamine töövõime vähenemise tõttu ei saa toimuda automaatselt, kui on täidetud ATS § 93 lg-s 1 sätestatud eeldus, st ametnik ei saa oma teenistusülesandeid täita üle nelja kuu järjest või üle viie kuu aasta jooksul. ATS § 93 lg 2 kohaselt võib ametniku teenistusest vabastada, kui on alust arvata, et võimetus täita teenistusülesandeid sama aasta jooksul kordub ning seetõttu oleks ametiasutuse töökorraldusele tekkiv lisakoormus ebaproportsionaalselt suur. ATS § 93 lg-st 3 tulenevalt ei ole ametniku teenistusest vabastamine ATS § 93 lg 1 alusel lubatud, kui ametiasutusel on võimalik ametniku nõusolekul kohandada ametikohta, muuta ametniku teenistustingimusi või kui ametnikku on võimalik tema nõusolekul üle viia sama ametiasutuse teisele ametikohale, mille ülesannete täitmine vastab ametniku töövõimele ning sobib tema hariduse, töökogemuse, teadmiste ja oskustega.
12.Kaebaja peab tema teenistusest vabastamist õigusvastaseks põhjusel, et vastustaja pole järginud ATS § 93 lg-tes 2 ja 3 sätestatut. Vastustaja ei eita, et täiendavat kaalumist enne 22.02.2018 käskkirja andmist pole toimunud, kuid märgib samas, et vastavad kaalutlused on esitatud juba 17.11.2017 käskkirjas. Vastustaja on 17.11.2017 käskkirja resolutsioon p-s 4 kehtestanud kõrvaltingimusena, et PRIA jätab endale õiguse muuta kaebaja kasuks teenistusest vabastamise alust, kui enne 22.02.2018.a saab PRIA-le teatavaks kaebaja isikust tuleneda võivate õiguslike või faktiliste asjaolude oluline muutumine. HMS § 60 lg 2 ls 1 kohaselt on igaühele kohustuslik kehtiva haldusakti resolutiivosa. Kuigi 17.11.2017 käskkirja on vastustaja nüüdseks kehtetuks tunnistanud, saab käskkirja põhjendusi siiski käsitada selleks, et hinnata, kas kaebaja on õiguspäraselt täitnud ATS § 93 lg-test 2 ja 3 tuleneva uurimis-, põhjendamis- ja kaalumiskohustuse 22.02.2018 käskkirja andmisel.
13.Vastustajal on õigus selles, et teenistusest vabastamine distsiplinaarkaristusena tooks ametnikule kaasa ebasoodsamad tagajärjed kui vabastamine pikaajalise töövõimetuse tõttu (vt allpool otsuse põhjenduste p 17.2). Samas ei saa üks menetlus teenistusest vabastamiseks ühel alusel lihtsalt üle kasvada menetluseks teisel õiguslikul alusel, ilma et seejuures kohaldataks seaduses ette nähtud vastavat menetluskorda. Tegemist on erinevatel asjaoludel kohaldatavate teenistusest vabastamise alustega, mille puhul peavad olema täidetud vastavad seaduses sätestatud eeldused. Mõlemal alusel teenistusest vabastamine toob kaasa omad erinevad õiguslikud tagajärjed. Kaebajale soodsama teenistussuhte lõpetamise õigusliku aluse valik ei õigusta kohtu arvates teenistusest vabastamise asjakohaste normide järgimata jätmist. Praeguse vaidluse esemeks ei ole 22.02.2018. a käskkirja nr 5-1/18/65 punkt 1, millega distsiplinaarkaristuse määramise käskkiri kehtetuks tunnistati. Kohus ei saa kontrollida praeguses menetluses, kas selline kehtetuks tunnistamine oli õiguspärane. Vaidlust pole, et 17.11.2017 käskkiri on kehtivuse kaotanud. Seejuures on vastustaja kehtetuks tunnistanud ka selle käskkirja resolutsiooni p-s 4 sätestatud 6(10)
3-18-1101
kõrvaltingimuse. Pärast 17.11.2017 käskkirja kehtetuks tunnistamist ja kaebaja pikaajalises töövõimetuses veendumist alustas vastustaja tema teenistusest vabastamiseks sisuliselt uut menetlust. Kuigi vastustaja reserveeris endale 17.11.2017 käskkirjas võimaluse muuta edaspidi teenistusest vabastamise alust, ei saanud vastustaja selle käskkirjaga otsustada kaebaja teenistusest vabastamist pikaajalise töövõimetuse tõttu kolm kuud hiljem, kuna vastavad eeldused polnud selle käskkirja andmise ajaks täidetud ning polnud võimalik ette näha, kas need on täidetud kuupäeval, mille vastutaja märkis teenistusuhte lõpetamsie päevaks.
14.Seega nõustub kohus kaebajaga, et vastustaja pidanuks teda ATS § 93 lg 1 alusel teenistusest vabastades järgima ka sama paragrahvi lg-tes 2 ja 3 sätestatut.
14.1.Kehtiv ATS § 93 regulatsioon tugineb peaasjalikult enne 01.04.2013 kehtinud ATS v.r § 119 kohaldamispraktikal (Riigikohtu otsus haldusasjas nr 3-3-1-83-11). Nii kehtivast regulatsioonist kui ka varasemast kohtupraktikast tuleneb, et enne teenistusest vabastamist peaks asutus välja selgitama, millised on väljavaated teenistussuhte jätkamiseks selle ametnikuga. Seega peaks asutus selgusele jõudma, kas vabastamine on vajalik ning hindama ametniku teenistusse jätmise tagajärgi avalikele huvidele. ATS § 93 lg 2 näeb ette, et ametnikku võib teenistusest vabastada ainult juhul, kui on alust arvata, et võimetus täita teenistusülesandeid sama aasta jooksul kordub ning seetõttu oleks ametiasutuse töökorraldusele tekkiv lisakoormus ebaproportsionaalselt suur. Ametniku teenistusest vabastamine ei ole ATS § 93 lg-st 3 tulenevalt lubatud, kui ametiasutusel on võimalik kohandada ametikohta, muuta ametniku teenistustingimusi või kui ametnikku on võimalik tema nõusolekul nimetada sama ametiasutuse teisele ametikohale, mille ülesannete täitmine vastab ametniku töövõimele ning sobib tema hariduse, töökogemuse, teadmiste ja oskustega1. Sarnaselt reguleerib töölepingu erakorralist ülesütlemist töölepingu seaduse § 88, mida kohaldatakse ka töövõime vähenemise puhkudel (TLS § 88 lg 1 p 2). Enne sel alusel töölepingu ülesütlemist peab tööandja pakkuma töötajale võimaluse korral teist tööd, sealhulgas korraldab vajadusel töötaja täiendusõppe, kohandab töökohta või muudab töötaja töötingimusi, kui muudatused ei põhjusta tööandjale ebaproportsionaalselt suuri kulusid ning teise töö pakkumist võib asjaolusid arvestades mõistlikult eeldada.
14.2.Vastustaja ei olegi väitnud, et ta oleks ATS § 93 lg-tes 2 ja 3 sätestatud asjaolusid kaalunud. Vastustajal on õigus selles, et ta on 17.11.2017 käskkirjas (tl 41 kuues lõik) analüüsinud, miks ei ole võimalik kaebaja üleviimine teisele ametikohale. Kohus ei nõustu aga vastustaja lähenemisega nagu võiks distsiplinaarkaristuse määramise käskkirja põhjendused ja kaalutlused kaebaja teenistusest vabastamise vältimise võimaluse üle olla asjakohased teenistusest vabastamisel pikaajalise töövõimetuse tõttu. Analüüs 17.11.2017 käskkirjas puudutas teenistuse jätkamise võimalust ja kaebaja tegevusest tingitud koormuse kasvu teistele ametnikele distsiplinaarsüüteo olulisuse ja usalduse kaotuse koosseisu täidetuse hindamisel. Sellised põhjendused varasemas käskkirjas sisaldavad kaalutlusi distsiplinaarkaristuse määramisel ning valikul ega saa asendada ATS § 93 lg-test 2 ja 3 tulenevaid kaalutlusi.
14.3.Praegusel juhul pole vastustaja hinnanud vastavalt ATS § 93 lg-le 2, kas võimetus täita teenistusülesandeid võiks korduda ning seetõttu oleks ametiasutuse töökorraldusele tekkiv lisakoormus ebaproportsionaalselt suur. Samuti ei ole vastustaja kaalunud, kas ametiasutusel oleks võimalik ametniku nõusolekul kohandada ametikohta, muuta ametniku teenistustingimusi või viia teda tema nõusolekul üle sama ametiasutuse teisele ametikohale, Avaliku teenistuse seaduse eelnõu (193 SE) seletuskiri lk 59; https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/c99b9c50-6462-4182-a6ced182400e1bae/Avaliku%20teenistuse%20seadus
7(10)
3-18-1101
mille ülesannete täitmine vastab ametniku töövõimele ning sobib tema hariduse, töökogemuse, teadmiste ja oskustega. HMS §-st 54 järeldub, et haldusakti andmisel tuleb lähtuda selle andmise hetkel kehtivast seadusest ja haldusakt peab andmise hetkel olema kooskõlas kehtiva õigusega.
14.4.Vastustaja seisukohtadest kohtumenetluses ja vaideotsusest ilmneb, et vastustaja ei ole pidanud kaebaja vabastamisel ATS § 93 lg 1 alusel põhjendatuks nö täismahus menetlust, mis selle sätte kohaldamisega kaasneb. Vaideotsusest ilmneb, et vastustaja ei pidanud põhjendatuks esitada 22.02.2018 käskkirjale lisaks täiendavaid põhjendusi. Kohtu hinnangul ei ole selline lähenemine kooskõlas ATS § 93 ega ka § 94 mõttega – neil teenistusest vabastamise alustel on erinevad põhjused ja eesmärgid ning kummagi aluse kohaldamiseks peavad olema täidetud vastavad eeldused. Samuti ei vasta selline menetluste „segunemine“ õiglase ja läbipaistva menetluse nõuetele.
15.ATS § 101 lg 2 kohaselt teatatakse ametnikule töövõime vähenemise tõttu teenistusest vabastamisest kirjalikult vähemalt 15 kalendripäeva ette. Kohus nõustub kaebajaga ka selles, et etteteatamistähtaega ATS § 93 lg 1 alusel vabastamise tähenduses ei ole vastustaja järginud. Kohtu arvates ei saa pidada piisavaks etteteatamiseks teenistusest vabastamise kuupäeva 22.02.2018 märkimist 17.11.2017 käskkirjas. Sel ajal ei saanud vastustaja ette näha, milliseks kujuneb kaebaja terviseseisund nelja kuu pärast ning kas ja milliseid täiendavaid toiminguid tuleks täiendavalt läbi viia. Asjaolu, et vastustaja seejuures otsustas mitte kasutada ATS § 101 lg-s 5 sätestatud võimalust – teenistusest vabastamisest ei pea ette teatama, kui ametnik vabastatakse ATS § 94 alusel – oli tema enda valik kaebajale soodsama olukorra loomise eesmärgil.
16.Eelnevat arvestades on vaidlustatud käskkiri kaebaja teenistusest vabastamist puudutavas osas (resolutsiooni p 2) kohtu hinnangul õigusvastane ning kaebus tuleb tuvastamisnõude osas rahuldada.
17.Kaebaja on palunud vastustajalt välja mõista hüvitise õiglases ulatuses. ATS § 105 lg 1 kohaselt on õigusvastaselt teenistusest vabastatud ametnikul õigus nõuda hüvitist ametniku kolme kuu keskmise palga ulatuses. Kohus võib hüvitise suurust muuta, arvestades teenistussuhte lõpetamise asjaolusid ja mõlema poole huve.
17.1.Hüvitise suuruse muutmise all on silmas peetud nii kolme kuu keskmisest palgast suurema kui ka väiksema hüvitise väljamõistmist, kusjuures vähendamine võib toimuda ka nullini2. ATS § 105 lg 1 esimeses lauses sätestatud hüvitis on käsitatav kahjuhüvitisena (Riigikohtu otsus haldusasjas nr 3-3-1-83-15, p 13). Kohtu kaalumisruum lähtub sellisel juhul kohase hüvitise määramisel proportsionaalsuse põhimõttest3. Kohtupraktika järgi saab ATS § 105 lg‐st 1 järeldada, et kolme kuu keskmise palga suuruse hüvitise väljamõistmiseks ei ole vaja kindlaks teha muid asjaolusid peale teenistussuhte õigusvastase lõpetamise. Kui tahetakse määrata eelnimetatust suuremat (või väiksemat) hüvitist, tuleb lisaks eeldatavalt tekkinud kahju suurusele arvesse võtta ka teenistussuhte lõpetamise asjaolusid ja mõlema poole huve (Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-13-16, p 29).
Avaliku teenistuse seaduse käsiraamat, lk 307; https://www.rahandusministeerium.ee/sites/default/files/avaliku_teenistuse_seaduse_kasiraamat_0.pdf
Avaliku teenistuse seaduse eelnõu (193 SE) seletuskiri lk 65; https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/c99b9c50-6462-4182-a6ced182400e1bae/Avaliku%20teenistuse%20seadus
8(10)
3-18-1101
17.2.Praegusel juhul peab kohus oluliseks arvestada esmalt seda, et vastustaja on vaidlustatud käskkirja andes väljendanud tahet luua kaebajale soodsam õiguslik tagajärg. Teenistusest vabastamine ATS § 93 lg 1 alusel, erinevalt distsiplinaarkaristusena vabastamisest, ei välista teenistusest vabastatud ametniku õigust töötuskindlustushüvitisele (töötuskindlustusseaduse (TKindlS) § 6 lg 2 p 2). Sellist hüve poleks kaebajale ka tagatud, kui tema teenistussuhe lõpeks tema enda soovil (TKindlS § 6 lg 2 p 1). Kaebaja ei ole taotlenud praegusel juhul teenistusest vabastamise aluse muutmist. ATS § 79 lg 1 kohaselt tehakse määratud distsiplinaarkaristuse kohta kanne riigi personali- ja palgaarvestuse andmekogusse, st isikut negatiivselt iseloomustav teave saab teatavaks isikutele, kellel on juurdepääs andmekogusse sisestatud andmetele. Seega on vastustaja oma tegevusega vähendanud kahju, mis kaebajale õigusvastase teenistusest vabastamisega võiks tekkida.
17.3.Teiseks peab kohus vajalikuks arvestada, et vastustaja on väljendanud valmisolekut lahendada poolte vahel puhkenud vaidlust kokkuleppega. Vastustaja 09.07.2018 vastustest kohtule selgub, et PRIA peadirektor Jaan Kallas kohtus 04.07.2018 kaebajaga ning pakkus välja võimaluse kokkuleppeks, mille kohaselt oleks PRIA nõus maksma kaebajale hüvitist 3 kuupalga ulatuses. Kohtumise tulemusena nõustus kaebaja PRIA pakutud hüvitisega, kuid saatis 05.07.2018 elektronkirja, milles teatas, et ei ole nõus eelmisel päeval kokkulepituga (tl 44). Vastustaja rõhutas, et kaebaja ei ole ka teatanud, millised oleks tema tingimused kokkuleppe või kompromissi saavutamiseks. PRIA teavitas kohut 09.07.2018 vastuses, et on jätkuvalt valmis kokkuleppeks ning nõus maksma kaebajale hüvitist 3 kuupalga ulatuses ning ka kaaluma tema teisi ettepanekuid, kui ta need esitaks (tl 19-20). Vastustaja edastas kaebajale veelkord ettepaneku kompromissiks (tl 31-33). Seega ei ole kaebaja kaasa aidanud, et vaidlusküsimus laheneks kokkuleppega.
17.4.Kolmandaks peab kohus oluliseks arvestada, et kaebaja jaoks ei olnud tema teenistussuhte lõpetamine 22.02.2018 ootamatu, vaid teada juba veidi rohkem kui kolm kuud. Kaebajale oli teada 17.11.2017 otsuse kõrvaltingimus, st et asjaolude muutumisel vahepealsel ajal võib vastustaja muuta teenistusest vabastamise alust. Vaidlust pole, et kaebaja ise oli teavitanud asutust oma eelduslikult pikaajalisest haigestumisest.
17.5.Eelnevat arvestades peab kohus põhjendatuks ja õiglaseks mõista vastustajalt kaebaja kasuks välja hüvitis kaebaja kahe kuu keskmise palga ulatuses.
17.6.Kohus kohustab vastustajat HKMS § 167 lg 1 ls-le 2 tuginedes kaebajale hüvitisena välja makstava summa täpset suurust välja arvutama. Kohtul on alus eeldada, et vastustajal on kaebaja keskmise palga arvutmiseks vajalikud andmed hõlpsasti kättesaadavalt olemas.
Eelnevat arvestades rahuldab kohus kaebuse.
MENETLUSKULUD JA MUUD MENETLUSLIKUD OTSUSTUSED
19.Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 108 lg 1 ls 1 menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehakse.
kohaselt kannab
Pooled ei ole kohtu antud tähtajaks esitanud menetluskulud väljamõistmiseks taotlusi ega kuludokumente. Ainsaks tõendatud menetluskuluks on kaebuse esitamisel tasutud riigilõiv (15 eurot). Kuna kaebus on riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 1 kohaselt lõivuvaba, ei mõista kohus tasutud riigilõivu välja vastustajalt, vaid tagastab selle HKMS § 104 lg 5 p 1 alusel. Kaebaja ei ole täitnud 18.06.2018 kohtumääruse resolutsiooni punkti 7 ega ole teatanud, millisele pangakontole ta riigilõivu tagastamist soovib. Kohus viitas selle määruse põhjenduste punktis 9(10)
3-18-1101
9 võimalusele, et riigilõivu on võimalik tagastada kaebaja pangakontole, millelt lõiv tasuti. Kuna kaebaja ei ole sellele kohtu seisukohale vastuväiteid esitanud, tagastab kohus lõivu kaebaja kontole, millelt see on makstud (HKMS § 104 lg 8 ls-d 4 ja 5). Kui pooltel on tekkinud muid menetluskulusid, jäävad need nende enda kanda (HKMS § 108 lg 1 ls 1 ja § 109 lg 1 ls 4).
20.Kaebaja palub 17.09.2018 avalduses asendada kohtuotsuses ja teistes avalikkusele ligipääsetavates dokumentides tema ees- ja perekonnanimi märkidega XXX. Kaebaja ei ole seda taotlust sõnaselgelt põhistanud, kuid avaldusest tervikuna ilmneb, et kaebaja peab kohtulahendi avalikustamisel oluliseks kaitsta enda mainet. HKMS § 175 lg 3 ls 1 sätestab, et andmesubjekti taotlusel või kohtu algatusel asendatakse avaldatavas kohtuotsuses andmesubjekti nimi initsiaalide või tähemärgiga ning ei avaldata tema isikukoodi, sünniaega, registrikoodi, aadressi ega muid andmeid, mis võimaldavad teda üheselt identifitseerida. Kohtuotsus sisaldab teavet kaebaja terviseseisundi kohta, kuigi ilma detaile avaldamata. Kuna kaebaja isik võiks olla identifitseeritav ka nime asendamisel initsiaalidega muude otsuses avaldatud asjaolude kaudu (nt töökoht ja allüksus), peab kohus põhjendatuks rahuldada taotlus kaebaja soovitud viisil ning asendada avaldatavas kohtuotsuses tema nimi tähemärkidega XXX.