Oliver Kask (eesistuja), Villem Lapimaa ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
19. juuni 2018, Tallinn
Haldusasja number
3-17-588 Eesti Kaubandus-Tööstuskoja kaebus Eesti Vabariigi poolt õigustloova aktiga tekitatud kahju hüvitamiseks summas 256,61 eurot Tallinna Halduskohtu 22. juuni 2017. a otsus
Haldusasi
Vaidlustatud kohtulahend Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja – Eesti Kaubandus-Tööstuskoda, volitatud esindajad v.adv Arne Ots, adv Martin-Johannes Raude Vastustaja – Rahandusministeerium, volitatud esindajad Aet Sallaste ja Silvi Uljas
Menetluse alus ringkonnakohtus
Eesti Kaubandus-Tööstuskoja apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kohtuistungil 28. mail 2018
RESOLUTSIOON
1.Jätta Eesti Kaubandus-Tööstuskoja apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 22. juuni 2017. a otsus haldusasjas nr 3-17-588 muutmata.
Jätta menetlusosaliste apellatsioonimenetluse menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 19. juulil 2018 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist
3-17-588 (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Sotsiaalmaksuseaduse (SMS) § 7 lg 1 kohaselt on sotsiaalmaksu määr 33% maksustatavalt summalt. Sotsiaalmaksuseaduse, tulumaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse (RT I, 30.06.2015, 1; vastu võetud 15.06.2015, jõustunud 01.01.2016; edaspidi – I muutmise seadus) § 1 p 1 kohaselt tehakse SMS-s järgmised muudatused: paragrahvi 7 lõikes 1 asendatakse arv „33” arvuga „32,5”. Sama seaduse § 9 lg 4 kohaselt jõustub § 1 p 1 2017. aasta 1. jaanuaril. Tulumaksuseaduse, sotsiaalmaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse (RT I, 24.12.2016, 1; vastu võetud 19.12.2016, jõustunud 31.12.2016; edaspidi – II muutmise seadus) § 3 p 1 kohaselt tehakse I muutmise seaduses järgmised muudatused: paragrahv 1 jäetakse välja.
2.Eesti Kaubandus-Tööstuskoda esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse Eesti Vabariigi poolt II muutmise seaduse § 3 p-ga 1 tekitatud kahju hüvitamiseks summas 256,61 eurot. II muutmise seadusega sotsiaalmaksu langust ära jättes rikuti põhiseaduse §-st 10 tulenevat õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtet ning maksukorralduse seaduse (MKS) §-s 41 sätestatud kuue kuu reeglit. Sotsiaalmaksukohustuslasteks olevatel isikutel (sh kaebajal) oli õigus eeldada, et maksuseaduse muudatus ei jõustu varem kui kuue kuu pärast ning vähemalt kuni 19.06.2017 on sotsiaalmaksu määr 32,5%. Maksulanguse ärajätmine on MKS § 41 ning õiguskindluse ja õiguspärase ootuse oluline rikkumine, mis tõi ettenähtust kõrgema maksumäära näol kaasa PS §-s 32 sätestatud omandiõiguse, PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabaduse ja PS §-s 19 sätestatud eneseteostusvabaduse olulise riive. Riigikogu oli maksuseaduse muudatust vastu võttes MKS § 41 ja PS § 10 rikkumisest teadlik, sest kaebaja oli sellele seaduseelnõu menetlemise käigus korduvalt tähelepanu pööranud. Rahandusminister kinnitas seaduseelnõule 288 SE antud seisukohas, et [l]isaks määra langetamisele sisaldab muutmise seadus sätteid, millega kompenseeritakse Eesti Haigekassale määra vähendamisest tekkiv puudujääk. Arvestades SMS § 10 lg-tes 6 kehtestatud riigieelarvest eraldatava summa arvutamise reegleid, ei vähene Eesti Haigekassa tulude pool pärast maksumäära langetamist. MKS § 41 ja PS § 10 rikkumist ei saa õigustada valitsuse vahetumisega. Kaebaja ei vaidlusta seadusandja õigust maksumäärasid vastavalt muutunud poliitilistele jõuvahekordadele ümber kujundada, kuid see ei saa toimuda kehtivat õigust rikkudes. Vastupidine olukord tekitaks usaldamatuse seadusandja poolt kehtiva õiguse järgimise suhtes. Sotsiaalmaksu määra langetamise ärajätmise mõju riigieelarvele on olnud ainuüksi kolme kuu (ehk poole MKS §-s 41 ettenähtud aja) jooksul kokku 9,4 miljonit eurot. Kui sellist muudatust ei saa pidada intensiivseks, siis tekib küsimus, miks sotsiaalmaksu määra langetuse ärajätmist üldse vaja oli. Sotsiaalmaksu langetamine sätestati I muutmise seadusega tähtajaliselt. Õiguskantsler on 16.11.2016 seisukohas leidnud, et tähtajaliselt sätestatud regulatsioon koostoimes MKS §-s 41 sätestatuga on andnud ettevõtjatele mõistliku ootuse, et eeloleval ja sellele järgneval aastal tööjõukulud sotsiaalmaksu arvel mõningal määral vähenevad. Riigivastutuse seaduse (RVastS) § 7 lg 1 ja § 14 lg 1 järgi võib isik nõuda õigustloova aktiga tekitatud kahju hüvitamist. Seaduse vastuvõtmine kehtivas õiguses ettenähtud korda rikkudes on oluline rikkumine. I muutmise seaduse järgi oleks kaebaja pidanud tasuma 2017. a jaanuaris makstud maksuobjektidelt sotsisaalmaksu 16 680,04 eurot. II muutmise seaduse tõttu pidi 2(10)
3-17-588 kaebaja tasuma sotsiaalmaksu 16 936,65 eurot. Seega on 2017. a veebruari seisuga kaebaja kahju 256,61 eurot. Seega on PS § 10 ja MKS § 41 rikkumise ja kaebajale tekkinud kahju vahel põhjuslik seos. Rikutud kohustuse aluseks olev norm on otsekohaldatav. MKS § 41 ei anna seadusandjale ulatuslikku kaalutlusruumi ja võimaldab kalduda kuue kuu reeglist kõrvale ainult kolmel juhul: maksuseadusel või selle muudatusel on maksukohustuslast soodustav mõju; esineb erandlik olukord (akuutne ja kiiret lahendamist vajav maksupettus või märgatavalt muutunud majandus-, finantsstabiilsus-, keskkonna- või julgeolekuolukord); jõustumisaeg peaks olema pikem kui kuus kuud. Praegusel juhul ei esinenud kuue kuu reeglist kõrvalekaldumist õigustavaid asjaolusid. Rikutud norm on piisavalt selge ja täpne, et kaebaja saaks sellele tugineda. Kaebaja kuulub sotsiaalmaksu maksjana SMS §-s 4 nimetatud ja selgelt piiritletud isikute rühma. Praegusel juhul kuuluvad eriliselt kannatanud isikute rühma kõik tööandjad, sest sotsiaalmaksu näol on tegemist tööandja maksuga ning tööandjatel lasub sotsiaalmaksu tasumise kohustus.
Rahandusministeerium palus jätta kaebuse rahuldamata.
Õiguspärase ootuse tekkimise eeldused on täidetud, kuid sotsiaalmaksu määra mittelangetamine on kooskõlas PS-ga, kuna riive on olnud proportsionaalne. Sotsiaalmaksu määra langetamine 0,5 protsendipunkti võrra omab tööandjate tegevuse suunamisel või mingite sammude soodustamisel vähest toimet. Riive kaalukuse analüüsis tuleb hinnata ka muudatuse põhjendusi. Seaduseelnõu 288 SE seletuskirja kohaselt on sotsiaalmaksu määra langetamise ärajätmise põhjuseks asjaolu, et määra langetamise tõttu väheneb sotsiaalmaksu laekumine riikliku ravikindlustuse vahenditesse. 2016. a augustis selgus, et Eesti Haigekassa esimese poolaasta miinus oli suurem, kui eelarvet planeerides arvestati terve majandusaasta tulemiks. Sotsiaalmaksu langetamisega oleks haigekassa eelarve puudujääki veelgi suurendatud. MKS § 41 näol ei ole formaalselt tegemist regulatsiooniga, millega vastuolu tekkimise korral saab koheselt ja vältimatult rääkida seaduse põhiseadusevastasusest. Vastupidine tõlgendus oleks vastuolus demokraatia põhimõttega (PS § 10). Demokraatia põhimõte nõuab, et Riigikogu, samuti teised rahva mandaadile tuginevad poliitilised otsustuskogud peavad saama oma varasemaid valikuid ajakohastada, poliitilisi prioriteete ja sellest tulenevalt õiguskorda muuta. Tegemist on põhiseadusest alamal seisva õigusaktiga. MKS täiendamise seaduse eelnõu (843 SE) seletuskiri võimaldab teha järelduse, et kuue kuu reeglist erandi tegemise loetelu ei ole lõplik. See omakorda kinnitab väidet, et MKS § 41 on üksnes tõlgenduslik vahend õiguskindluse põhimõtte rakendamisel. Isegi kui rikkumine aset leidis, ei ole tegemist olulise rikkumisega RVastS § 14 lg 1 mõttes, kuna praegusel juhul ei olnud tegemist õigusliku olukorra selgusega. Ei saa väita, et PS §-st 10 tulenev õiguspärase ootuse põhimõte oleks otsekohaldatav, kuna see ei ole praegusel juhul selge, täpne ja tingimusteta. Riigikohus on otsuses nr 3-3-1-84-12 selgitanud, et kui õigustloova akti või selle andmata jätmise tagajärjel tekkinud kahju jaotub terves riigis isikute vahel enam-vähem võrdselt, peab kaebaja põhjendama, mille poolest on tema kannatused teiste isikute omadest erilisemad. Kuna kaebaja hinnangul kuuluvad praegusel juhul eriliselt kannatanud isikute rühma kõik tööandjad,
3(10)
3-17-588 siis peab kaebaja kahjunõude rahuldamiseks põhjendama, mille poolest on tema kannatused teiste tööandjate omadest erilisemad. Kaebaja seda asjaolu kaebuses põhjendanud ei ole.
4.Tallinna Halduskohtu 22.06.2017 otsusega jäeti kaebus rahuldamata ja menetluskulud menetlusosaliste endi kanda. MKS § 41 sätestab, et maksuseaduse, samuti selle muudatuse vastuvõtmise ja jõustumise vahele peab üldjuhul jääma vähemalt kuus kuud. Sätet ei kohaldata maksukohustuslast soodustava mõjuga maksuseaduse ja selle muudatuse korral. Õiguspärase ootuse tekke eeldused olid täidetud. Arvestades, et õiguspärase ootuse põhimõte laieneb vastuvõetud ja avaldatud, kuid veel mittekohalduvale regulatsioonile, tekkis kaebajal (sotsiaalmaksu maksjatel) I muutmise seaduse vastuvõtmise (15.06.2015) ja jõustumise (01.01.2016) järgselt põhjendatud alus eeldada, et alates 01.01.2017 langeb sotsiaalmaksu määr 33%-lt 32,5%-le. See tähendab, et kaebajal oli õigus loota 01.01.2016 jõustunud regulatsiooni püsimisele ja arvestada oma 2017. a tegevusi planeerides madalama maksumääraga. Maksu vähendamise ärajätmine on käsitatav omandipõhiõiguse ja ettevõtlusvabaduse riivena. Võttes aluseks kaebaja poolt tehtud brutotöötasu väljamakset 2017. a jaanuaris, tähendas see tööandja kogukulu suurenemist töötasufondile suurusjärgus 0,37%. Tegemist ei ole kuigi ulatusliku ega intensiivse riivega. Kaebajalt ei eeldanud see muudatus erandlikult pikemat aega tegevuse ümberkorraldamiseks. II muutmise seaduse eelnõusse (302 SE) § 3 p 1 lisamise ettepaneku tegi eelnõu teisel lugemisel 05.12.2016 rahandusminister. Muudatusettepaneku põhjendus oli järgmine: 2015. aastal otsustati sotsiaalmaksu määra vähendada, et tööjõu maksukoormuse vähenemine annaks tööandjatele signaali ja võimaluse töötajatele makstavate palkade tõstmiseks ning selle kaudu palgavaesuse vähendamiseks. Äsja valitsuse vastutuse võtnud koalitsioon toetab tööjõu maksukoormuse vähendamist, kuid selle saavutamiseks on otsustanud valida tõhusama meetme – loobuda nn palgavaeste tagasimaksest ja sotsiaalmaksu määra langetamisest, asendades selle jõulise maksuvaba tulu tõstmisega 500 euroni kuu kohta. Eelnõule 302 SE eelnes Eesti Keskerakonna fraktsiooni algatatud eelnõu 288 SE, mis nägi sarnaselt ette I muutmise seaduse § 1 kehtetuks tunnistamise (eelnõu 288 SE võeti tagasi seoses eelnõu 302 SE vastuvõtmisega). Eelnõu 288 SE seletuskirja kohaselt selgus 2016. a augustis, et Eesti Haigekassa esimese poolaasta miinus oli juba suurem kui eelarvet planeerides arvestati terve majandusaasta tulemiks. Esimese poolaasta 33 miljoni euro suurune puudujääk ületab planeeritud aasta puudujääki 3,6-kordselt. Aasta lõpuks planeeritakse 31 miljoni euro suurust puudujääki, sest loodetakse langust ravimihüvitise ülekulu põhjustanud C-hepatiidi ravimi kasutusele ja ajutise töövõimetuse hüvitiste kulude kasvu pidurdumist. Rahandusministeerium on 15.12.2016 koostanud täiendava arvamuse eelnõu (302 SE) kohta, milles on tuginetud järgmistele asjaoludele: sotsiaalmaksu määra langemise ärajätmine on pigem väheintensiivne riive (a), sotsiaalmaksu määra langetamise ärajätmisel tekkiv võimalik puudutatud isikute halvemus asendatakse tulumaksuvaba miinimumi tõstmisega (b), Eesti Haigekassa eelarve puudujääk on objektiivne fakt, seega ei saa rääkida sellest, et puuduvad ootamatud ja olulised põhjused (c), mõistlik ei ole tagada iga hinnaga õiguskindluse kaitset ja suunata seadusandjat pikemas perspektiivis maksukohustuslaste olukorra korduvale muutmisele (d).
4(10)
3-17-588 Seega tugineti nii maksupoliitika muutmisele kui Haigekassa eelarve oodatust suuremale puudujäägile. PS §-st 10 tulenev demokraatia põhimõte volitab Riigikogu õiguskorda ajakohastama ja muutma. Demokraatia põhimõtte osaks on ka keeld lubada valitseval koalitsioonil oma poliitikat põlistada. Seega ei saa valitsuskoalitsiooni vahetumisega kaasnevat maksupoliitika muutumist pidada lubamatuks õigusaktide andmise ja muutmise eesmärgiks. Arvestades riive vähest intensiivsust, on see proportsionaalne. I muutmise seaduse § 1 p 1 ei ole käsitatav tähtajalise regulatsioonina, mille puhul on isikute õiguspärane ootus enam kaitstud kui tähtajatu regulatsiooni puhul. Alates 01.01.2017 jõustuma pidanud sotsiaalmaksu määra alandamine oli planeeritud kehtima tähtajatult, sõltumata sellest, kas alates 01.01.2018 alaneb määr täiendavalt 0,5% või mitte. II muutmise seaduse § 3 p 1 jõustus kaheksandal päeval pärast Riigi Teatajas avaldamist. Riigikohus on selgitanud, et olulisi muudatusi kaasa toov õigusakt tuleks vastu võtta võimalikult aegsasti enne jõustumist selleks, et anda adressaatidele piisavalt aega sellega tutvumiseks ja oma tegevuses ümberkorralduste tegemiseks. Muudatuse üheks eesmärgiks oli tühistada soodustus enne selle kohaldumist, st hoida ära segadus maksumäära lühiajaliseks alandamiseks ja seejärel uueks tõstmiseks. Sellest lähtudes ei olnud jõustumise kuupäev (01.01.2017) edasilükatav ja nn ooteaeg sai sõltuda üksnes sellest, kui kiiresti seadus vastu võetakse ja seejärel Riigi Teatajas avaldatakse. Sotsiaalmaksu langetamisest loobumine seoses valitsuskoalitsiooni muutumisega oli ettenähtav – kavast tühistada sotsiaalmaksumäära langetamine teatati mitteametlikult 08.11.2016 ja muudatusettepanek esitati 05.12.2016. Sotsiaalmaks tuleb deklareerida ja tasuda maksustamisperioodile järgneva kuu 10. kuupäevaks (SMS § 9 lg 1 p 4), st muudatus mõjutas maksukohustust, mis sai tekkida esmakordselt 10.02.2017. MKS puhul ei ole tegemist muudest tavaseadustest kõrgemalseisva õigusaktiga. Seega ei saa sellele omistada samaväärset tähendust nagu näiteks PS §-des 10 ja 108 sisalduvale vacatio legis regulatsioonile – seda muu hulgas põhjusel, et PS §-st 10 tulenev õiguspärase ootuse põhimõte konkureerib samast sättest tuleneva demokraatiapõhimõttega, mis volitab Riigikogu õiguskorda ajakohastama ja muutma. MKS §-s 41 sisalduv mõiste „üldjuhul“ viitab sellele, et 6 kuu reegli puhul ei ole tegemist absoluutse kohustusega. Halduskohus nõustus õiguskantsleri 17.02.2017 seisukohas1 väljendatud hinnanguga, mille kohaselt lähtudes normi sõnastusest, vastuvõtmise asjaoludest, seletuskirja sisemisest vastuolulisusest ja poliitika põlistamise põhiseaduslikest piirangutest järeldub, et MKS § 41 tuleb tõlgendada nii, et maksuseaduse või selle muudatuse vastuvõtmise ja jõustumise vahele võib asjakohaste põhjenduste olemasolu korral jääda vähem kui kuus kuud ka seletuskirjas loetlemata juhtudel. RVastS § 14 lg 1 alusel saab kahju hüvitamist nõuda isik, kes kuulub õigustloova akti või selle andmata jätmise tõttu eriliselt kannatanud isikute rühma. Kaebaja ei kuulu eriliselt kannatanud isikute rühma. 2016. a-l oli Statistikaameti andmetel majanduslikult aktiivseid ettevõtteid töötajate arvu järgi 120 450. MTA andmetel oli 2017. a I kvartalis isikuid, kes on registreerinud kvartali viimase kuupäeva seisuga töötamise registris vähemalt ühe kehtiva kandega tööd tegeva isiku, 81 075. Kaebaja ei ole näidanud, et tema kannatused on teiste tööandjatega võrreldes erilisemad.
5.Eesti Kaubandus-Tööstuskoja apellatsioonkaebuses palutakse tühistada Tallinna Halduskohtu 22.06.2017 otsus ja uue otsusega kaebus rahuldada. Eelnõu seletuskirja järgi on MKS § 41 eesmärk suurendada maksukeskkonna stabiilsust, parandada maksumuudatuste ettenähtavust ja jätta maksukohustuslastele rohkem aega maksumuudatustest tulenevateks ümberkorraldusteks. Kõnealune maksuseaduste jõustamise reegel on täiendavaks suunaandjaks poliitilise kultuuri parandamisel kaalutletud maksuotsuste langetamiseks ning paremaks õiguskindluse tagamiseks. Seega on sättes kehtestatud minimaalne tähtaeg, mille jooksul on maksukohustuslastel tagatud õiguspärane ootus kehtiva maksuseaduse püsimisse. Sätte eesmärk on tekitada riigivõimu suhtes usaldust ja tagada õigusmuudatuste suhtes ettenähtavust. Riigikohus on selgitanud, et maksuseaduste muutmisel võib olla vajalik jätta pikem vahe ebasoodsa seadusemuudatuse vastuvõtmise ja selle jõustumise vahele. Selle väljenduseks on ka 01.07.2015 jõustunud MKS § 41 (3-4-1-5-17, p 85). Halduskohus leidis ekslikult, et MKS § 41 rikkumine ei olnud ilmselge. Mida rohkem on möödunud aega maksukohustuslast soodustava maksumuudatuse vastuvõtmisest ja mida lähemal on maksukohustuslast soodustava maksumuudatuse jõustumine, seda tugevam on soodustava maksumuudatuse jõustumise osas tekkinud õiguspärane ootus. Olukorras, kus 32,5% suurust sotsiaalmaksu määra ettenägeva seaduse vastuvõtmisest oli möödunud rohkem kui poolteist aastat ning 32,5% suurune sotsiaalmaksu määr pidi jõustuma juba 01.01.2017, oli kaebajal tekkinud 2016. aasta detsembriks 32,5% suuruse sotsiaalmaksu määra osas väga tugev õiguspärane ootus. Kahjusumma või osakaal töötasufondist (0,4%) ei välista rikkumise olulisust. Nii võiks kaebaja tasuda ka 0,5% vähem sotsiaalmaksu, väites et selle mõju ei ole ulatuslik ja intensiivne. MKS § 41 järgimise kohustus on absoluutne. Halduskohus leidis ekslikult, et kaebaja ei saanud eeldada pikemat aega seadusemuudatusega tutvumiseks. Selline seisukoht muudab MKS § 41 sisutühjaks. MKS § 41 kohaselt ei ole tähtis, millal teatati seaduse muutmise kavatsusest. Isegi selline uudis oli ebakindla sisuga ega võimaldanud teha tõsikindlaid järeldusi. MKS § 41 rikkumist ei saa õigustada demokraatia põhimõttega. Demokraatia põhimõttega ei ole vastuolus nõue, et seadusandja peab maksuseaduse muudatuse jõustumisest vähemalt kuus kuud ette teatama. MKS § 41 sätestava eelnõu seletuskirjas on märgitud, et üksnes erandlikel ja põhjendatud juhtudel võimaldab säte seadusandjal vastu võtta maksuseaduseid ja nende muudatusi 6kuulisest üldreeglist lühema jõustumise tähtajaga. Nimetatud juhtudeks on ennekõike akuutsete ja kiiret lahendamist vajavate maksupeetustega tegelemine, nn maksuaukude sulgemiseks tarvilike meetmete võtmine, ning märgatavalt muutunud majandus-, finantsstabiilsus-, keskkonna- või julgeolekuolukorrale reageerimine või asjaomaste seonduvate riskide ennetamine. Praegusel juhul ei esinenud mitte ühtegi asjaolu, mis oleks õigustanud MKS §-s 41 sätestatud kuue kuu reeglist kõrvale kaldumist. 24.10.2016 (s.o rohkem kui kaks kuud pärast Eesti Haigekassa eelarve puudujäägi ilmnemist) ei pidanud rahandusminister Eesti Haigekassa eelarve puudujäägi tõttu sotsiaalmaksu määra langetamise ärajätmist põhjendatuks. Rahandusminister selgitas, et arvestades SMS § 10 lg-s 6 kehtestatud riigieelarvest eraldatava summa arvutamise reegleid, ei vähene Eesti Haigekassa tulude pool pärast maksumäära langetamist. Valitsuse vahetumisest tingitud maksupoliitika muutumise näol ei ole tegemist asjaoluga, mis võimaldaks MKS §-s 41 sätestatud kuue kuu reeglist kõrvale kalduda. Riigikohus 6(10)
3-17-588 on rõhutanud, et valitsusesisesed erimeelsused ei vabanda vastustajat oma kohustuste rikkumisel (3-3-1-84-12, p 40) ning üksnes riigi fiskaalhuvi ei kaalu õiguspärase ootuse põhimõtte riivet üles (3-4-1-27-13, p 72). MKS § 41 on otsekohaldatav. RVastS §-s 14 sätestatud otsekohaldatavuse tingimust tuleb mõista kui rikutud normi piisava selguse ja täpsuse nõuet (3-3-1-84-12, p 43). Säte oli selge ja rikkumine raske. Riigikohus on selgitanud, et põhiseaduse norme saab käsitada otsekohaldatavana (3-3-1-53-13, p 19) ja et MKS § 41 on põhiseadusliku vacatio legis’e nõude täpsustamine seaduses (3-4-1-5-17, p 85). Olukorras, kus põhiseaduse normid on otsekohaldatavad ja MKS § 41 on põhiseaduse normi täpsustus, peab ka MKS § 41 olema otsekohaldatav. Kaebaja kuulub eriliselt kannatanud isikute rühma. Nende hulka kuuluvad kõik tööandjad. Selle kriteeriumi mõte ei saa olla, et mida rohkematele isikutele kahju tekitatakse, seda vähem peab kahju hüvitama. Eriliselt kannatanud isikute rühm peab olema õiguste ja vabaduste piiramise poolest eristatav. Praegusel juhul see on nii. Kaebaja ei pea Riigikohtu praktika kohaselt tõendama, et ta kuulub eriliselt kannatanud isikute gruppi. Halduskohtu vastupidine seisukoht on väär. Juhul kui ringkonnakohus peaks nõustuma, et kaebaja ei kuulu RVastS § 14 lg 1 mõttes eriliselt kannatanud isikute rühma, siis on RVastS § 14 lg 1 osas, mille järgi peab isik kuuluma kahju hüvitamiseks õigustloova akti tõttu eriliselt kannatanud isikute rühma, kaebaja hinnangul põhiseadusega vastuolus. PS § 25 järgi peab kaebajal olema õigus kahju hüvitamisele sõltumata sellest, et teistel tööandjatel võis tekkida sotsiaalmaksu määra langetuse ärajätmisest samasugune kahju. RVastS § 14 muutmist põhjendati seaduseelnõu seletuskirjas Euroopa Kohtu praktikaga, mis selline ei ole (vt nt 3-3-1-37-12, p 24).
Rahandusministeerium palub jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata.
Kui usalduse kaitse põhimõte kaitseb isikut riigi poolt antud lubaduste murdmise eest ja olemasoleva „äravõtmise eest“, siis vacatio legis annab isikule aega seaduse muudatustega ehk uue olukorraga kohanemiseks. Vaidlus käib põhiliselt viimasega seotu üle. Seejuures ei ole kaebaja näidanud, miks jäi ajavahemik seaduse kehtestamisest selle jõustumiseni tema jaoks liiga lühikeseks. Vacatio legise eesmärk ja vajalikkus ei ole lükata ebasoodsa normi rakendumist võimalikult kaugesse tulevikku. Kõnealune ajavahemik on mõeldud selleks, et normiadressaat jõuaks uue regulatsiooniga tutvuda ning teha vajalikud ettevalmistused. Kuna põhiseadus peab üldreeglina aktsepteeritavaks üheksapäevast vacatio legist, peavad sellest pikema jõustumisaja vajalikkuse motiivil kümnendal päeval jõustumise põhiseadusevastaseks tunnistamiseks olema väga mõjuvad põhjused. MKS § 41 näol ei ole formaalselt tegemist regulatsiooniga, millega vastuolu tekkimise korral saab koheselt ja vältimatult rääkida seaduse põhiseadusvastasusest. Sätte asukoht on segadust tekitav ja ebaõnnestunud ning see oleks pidanud paiknema Riigikogu kodu- ja töökorra seaduses. Kui väita, et MKS § 41 toime on selline, et kui üldjuhu alla liigituva maksuseaduse muudatuse vastuvõtmise ja jõustumise vahele jääb kuuest kuust lühem ajavahemik, siis maksuseaduse muudatus on automaatselt põhiseadusevastane, siis tuleks asuda seisukohale, et MKS § 41 ise on põhiseadusevastane, täpsemalt vastuolus demokraatia põhimõttega. Isikute õiguspärase ootuse, et kehtestatud maksumäära vähendamine jõustub, riive proportsionaalsuse hindamisel tuleb arvestada demokraatia põhimõtet ja parlamendi finantspädevust. Kaebaja õiguspärast ootust ei ole riivatud viisil, mis annaks aluse lugeda see 7(10)
3-17-588 avaliku võimu kandja kohustuse oluliseks rikkumiseks. Õigusvastased on üksnes sellised riived, mida avalik huvi üles ei kaalu, riive intensiivsus sõltub aga isikutele laieneva mõju ulatusest. Sotsiaalmaksu määra langemise ära jätmine on pigem väheintensiivne riive. Sotsiaalmaksu määra näol on tegemist fiskaalse normiga, millel sisuliselt puudub eesmärk soodustada või piirata tööjõu kasutamist. Senise sotsiaalmaksu määra säilitamine osutus vajalikuks, et vähendada tööjõumaksukoormust kohasemal ja efektiivsemal viisil – maksuvaba tulu määra tõstmise kaudu. Riigieelarve vahendid ei võimalda mõlema meetme samaaegset rakendamist. Lisaks ei olnud sotsiaalmaksu ravikindlustuse osast rahastatava Haigekassa ühe suureneva defitsiidi tingimustes sotsiaalmaksu määra langetamiseks enam õigustust. Riigikohtu lahendi nr 3-3-1-84-12 p-s 48 selgitati, et norm, mis annab vastustajale ulatusliku kaalutlusruumi (normi eesmärgi saavutamiseks tuleb teha keerukaid analüüse ja poliitilisi valikuid ning normi rakendamiseks on määratlemata hulk võimalikke alternatiive), ei ole otsekohaldatav RVastS § 14 lg 1 mõttes, st piisavalt selge ja täpne, et sellele kohtumenetluses tugineda. Sellise olukorraga oli tegemist ka praegusel juhul. Kaebaja ei ole tõendanud, et tal oleks kahju tekkinud seadusemuudatuse jõustumisest liiga lühikese etteteatamise aja ehk ebapiisava vacatio legise tõttu. Sotsiaalmaksu määra langetamise ärajätmine ei sundinud isikut oma majandustegevust ümber kujundama või kaaluma selle lõpetamist Kaebaja kuulumine tööandjate hulka ei tähenda iseenesest kuulumist õigustloova akti tõttu eriliselt kannatanud isikute rühma.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
Apellatsioonkaebuse väited ei anna alust halduskohtu otsuse tühistamiseks.
8.Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium selgitas õiguspärase ootuse ja vacatio legise põhimõtteid otsuse nr 3-4-1-5-17 p-des 64–76. Need selgitused on asjakohased ka praegusel juhul. Kuna nende põhimõtete üldisem eesmärk kaebaja õiguste kaitsmisel on samasugune ning nende piirangud õigustatavad samasugusel viisil, ei pea ringkonnakohus vajalikuks neid kahte põhimõtet käsitleda eraldi, vaatamata nende teoreetilisele erinevusele.
9.Halduskohus märkis õigesti, et kaebajal oli õiguspärane ootus sotsiaalmaksu määra langetamisele 0,5% võrra. Sellist õiguspärast ootust kaitseb PS §-s 10 sätestatud õigusriigi põhimõte, mille osaks on ka õiguspärase ootuse põhimõte. Seda ootust on võimalik kahjustada, lähtudes avalikest huvidest, mille määramisel on seadusandjal avar kaalutlusruum, tulenevalt demokraatia põhimõttest (PS § 10). Seega ei ole kaitstav ootus absoluutne nõue, mis välistab mistahes juhul maksumäära langetamise kiire või ootamatu ärajätmise. Seadusemuudatuse kiire rakendamine tõi kaasa olukorra, kus kaebajal tuli oma tegevust asuda ootamatult muutma, sest pikaajaliselt ette teada olev maksumäära langetamine jäi lühiajalise etteteatamisega ära.
10.Õiguspärase ootuse ja vacatio legise põhimõtted ei ole mitte üksnes objektiivsed õiguse üldtunnustatud põhimõtted, vaid, olles sätestatud PS 2. peatükis, loodud otseselt kaitsma üksikisiku huve. Seega on tegemist põhimõtetega, millele saab kaebaja tugineda oma õiguste kaitsel koostoimes PS §-s 32 sätestatud omandiõiguse, §-s 48 sätestatud mittetulunduslikul eesmärgil ühinemise vabaduse ja §-s 11 sätestatud maksustamispõhiõigusega. Põhiõigused on otsekohaldatavad ega vaja seadusega täpsemat selgitamist, vaatamata nende abstraktsele sõnastusele. Halduskohtu ekslik seisukoht, et kaebaja saab tugineda PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadusele – kaebaja ei ole äriühing ega loodud tulu saamise eesmärgil, vaid mittetulunduslik, nagu nähtub tema põhikirjast –, ei toonud kaasa ebaõigete järelduste tegemist.
8(10)
3-17-588
11.MKS § 41 on õiguspärase ootuse ja vacatio legise põhimõtte täpsem selgitus maksustamise valdkonnas. Sätte sõnastusest ei saa järeldada, et erinevalt PS §-st 10 oleks tegemist range normiga. Asjaolule, et säte sisaldab vaid üldist põhimõtet, millest kaaluka avaliku huvi korral on sättega vastuollu minemata võimalik teha maksukohustuslase kahjuks erandeid ja makse kehtestada või nende määra tõsta lühema kui kuuekuulise etteteatamistähtaja järel, viitab sätte sõnastuses termin „üldjuhul“. Paragrahvi teist lauset ei saa mõista nii, et selles kirjeldatakse ammendavalt erandjuhud, sest teises lauses nimetatud muudatused, kus muudatused soodustavad maksumaksjaid, ei ole esiteks erandlikud ning teiseks puuduks teise lause sellise tõlgendamise korral vajadus esimeses lauses sõna „üldjuhul“ järgi.
12.Selline tõlgendus on ka ainsana vastavuses põhiseaduses sätestatud demokraatia põhimõttega, mis ei luba põhiseadusest madalamalseisva õigusaktiga seadusandjal piirata seadusandja otsustusruumi seaduste kehtestamisel. Ülekaaluka avaliku huvi korral maksukohustuslast vaid vähesel määral koormava maksumuudatuse kiire ettenägemise keeld, mis on kehtestatud Riigikogu lihthäälteenamusega, ei võimaldaks Riigikogul, arvesse võttes tema kui demokraatlikult valitud esinduskogu pädevust otsustada avalike huvide ja nende kaalukuse üle seaduste kehtestamisel, oma PS §-st 59 tulenevat ülesannet täita.
13.Maksukorralduse seadus ei ole käsitatav PS § 104 lg 2 p-s 6 nimetatud seadusena, millega reguleeritakse seaduste vastuvõtmise ja kehtestamise korda. Ka normi asukoht ei võimalda sätet pidada seaduse kehtestamise rangeks reegliks, mida seadusandja peab normi kehtestamisel järgima.
14.Seetõttu tuli sotsiaalmaksumäära langetamise ärajätmise otsustamisel kaaluda maksukohustuslaste huve ja avalikke huve. Õiguspärase ootuse ja vacatio legise põhimõtete rikkumisega kui RVastS § 7 lg 1 ja § 14 lg 1 kohaselt kahju hüvitamise eeldusega on tegemist vaid juhul, kui kaebaja huvid olid kaalukamad kui seaduse hilist muutmist õigustav avalik huvi.
15.Halduskohus on õigesti ära näidanud, et sotsiaalmaksu määra langetamise ärajätmine oli legitiimne ja toimus avalikes huvides. Halduskohus viitas seejuures õigesti seaduseelnõude seletuskirjadele ja Rahandusministeeriumi arvamusele ning asjaolule, et maksumäära langetamise järel lühikese aja järel selle uuesti tõstmine võiks kaasa tuua põhjendamatu segaduse ning selle vältimine oli avalikes huvides. Ringkonnakohus ei pea vajalikuks halduskohtu sellekohaseid põhjendusi HKMS § 201 lg 4 alusel korrata.
16.Õiguspärase ootuse riivet ei ole praegusel juhul alust pidada intensiivseks. Kaebaja maksukoormus suurenes maksuseaduse vähem kui kuue kuulise etteteatamisega muutmise tõttu kokku vaid 256,61 eurot, mis kaebaja 2017. a majandusaasta aruandest2 nähtuvatest palkade ja tasude kogusummast 1 137 485 eurot moodustab kaduvväikese osa (0,02%), kõigist kuludest (1 913 46 eurot) veelgi väiksema osa. Kaebaja ei osanud ringkonnakohtu istungil välja tuua ühtegi kavandatud tegevust, mis oleks sotsiaalmaksu määra langetamise ärajätmise tõttu jäänud tal tegemata.
17.Kaebaja huvide ja avaliku huvi võrdlemisel ei saa asuda seisukohale, et avalik huvi ei ole kaalukam, kui maksukohustuslastelt kogutava summa suurus maksu kogumise järel ei suurene. Avaliku võimu kandjal on võimalik iga maksukohustuslase jaoks ka väikese summa eest teha avalikes huvides kulutusi, mis jääksid muidu tegemata, või kasutada maksustamisega saadud eelarvevahendeid viisil, mis aitavad kaasa ühiskonna heaolule. Halduskohus on õigesti
3-17-588 viidanud haigekassa eelarvevajadustele, mis õigustasid just sotsiaalmaksu kui SMS § 1 kohaselt pensionikindlustuseks ja riiklikuks ravikindlustuseks vajaliku tulu saamiseks maksumaksjale pandud rahalise kohustise määra suurendamist.
18.Kuna seadusemuudatus ei rikkunud kaebaja subjektiivseid õigusi, st õiguspärase ootuse ja vacatio legise riive oli õiguspärane, tuleb kahju hüvitamise nõue jätta rahuldamata. Ringkonnakohus ei pea seetõttu vajalikuks selgitada, kas kaebaja kuulub õigustloova akti tõttu eriliselt kannatanud isikute rühma.
19.Eeltoodud põhjustel tuleb apellatsioonkaebus jätta HKMS § 200 p 1 alusel rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.
20.Kaebaja apellatsioonimenetluse menetluskulud tuleb HKMS § 108 lg 1 alusel jätta tema enda kanda. Vastustaja ei ole ringkonnakohtus menetluskulude kandmist väitnud.
(allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.