Eesti Kaubandus-Tööstuskoja kaebus Eesti Vabariigi poolt õigustloova aktiga tekitatud kahju hüvitamiseks summas 256,61 eurot
Menetlusosalised
Kaebaja – Eesti Kaubandus-Tööstuskoda, volitatud esindajad vandeadvokaat Arne Ots, advokaat Martin-Johannes Raude, Mait Palts Vastustaja – Rahandusministeerium, volitatud esindajad Janar Luts, Silvi Uljas ja Aet Sallaste
Asja läbivaatamine
30.05.2017
RESOLUTSIOON
Jätta Eesti Kaubandus-Tööstuskoja kaebus rahuldamata.
Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 24.07.2017 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 181 lg 1). Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.Sotsiaalmaksuseaduse (SMS) § 7 lg 1 kohaselt on sotsiaalmaksu määr 33 protsenti maksustatavalt summalt.
2.Sotsiaalmaksuseaduse, tulumaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse (RT I, 30.06.2015, 1; vastu võetud 15.06.2015, jõustunud 01.01.2016; I muutmise seadus) § 1 p 1 kohaselt tehakse SMS-s järgmised muudatused: paragrahvi 7 lõikes 1 asendatakse arv „33” arvuga „32,5”. Sama seaduse § 9 lg 4 kohaselt jõustub § 1 p 1 2017. aasta 1. jaanuaril.
3.Tulumaksuseaduse, sotsiaalmaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse (RT I, 24.12.2016, 1; vastu võetud 19.12.2016, jõustunud 31.12.2016; II muutmise seadus) § 3 p 1 kohaselt tehakse I muutmise seaduses järgmised muudatused: paragrahv 1 jäetakse välja.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
4.Eesti Kaubandus-Tööstuskoda palub 13.03.2017 kaebuses (täiendatud 22.05.2017) mõista Eesti Vabariigilt välja II muutmise seaduse § 3 p-ga 1 tekitatud kahju summas 256,61 eurot. Kaebuse põhjendused on järgmised. 1) II muutmise seadusega (õigustloov akt) sotsiaalmaksu langust ära jättes rikuti Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-st 10 tulenevat õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtet ning maksukorralduse seaduse (MKS) §-s 41 sätestatud kuue kuu reeglit. Riigivastutuse seaduse (RVastS) § 7 lg 1 ja § 14 lg 1 järgi võib isik nõuda õigustloova aktiga tekitatud kahju hüvitamist. Sotsiaalmaksu kohustuslasteks olevatel isikutel (sh kaebajal) oli õigus eeldada, et maksuseaduse muudatus ei jõustu varem kui kuue kuu pärast ning vähemalt kuni 19.06.2017 on sotsiaalmaksu määr 32,5%. 2) I muutmise seaduse järgi oleks kaebaja pidanud tasuma 2017. a jaanuaris makstud maksuobjektidelt sotsisaalmaksu 16 680,04 eurot. II muutmise seaduse tõttu pidi kaebaja tasuma sotsiaalmaksu 16 936,65 eurot. Seega on 2017. a veebruari seisuga kaebaja kahju 256,61 eurot. 3) Maksulanguse ärajätmine on MKS § 41 ning õiguskindluse ja õiguspärase ootuse oluline rikkumine, mis tõi ettenähtust kõrgema maksumäära näol kaasa PS §-s 32 sätestatud omandiõiguse, PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabaduse ja PS §-s 19 sätestatud eneseteostusvabaduse olulise riive. Riigikogu oli maksuseaduse muudatust vastu võttes MKS § 41 ja PS § 10 rikkumisest teadlik, sest kaebaja oli sellele seaduseelnõu menetlemise käigus korduvalt tähelepanu pööranud. MKS § 41 ja PS § 10 rikkumist ei saa õigustada valitsuse vahetumisega. Kaebaja ei vaidlusta seadusandja õigust maksumäärasid vastavalt muutunud poliitilistele jõuvahekordadele ümber kujundada, kuid see ei saa toimuda kehtivat õigust rikkudes. Vastupidine olukord tekitaks usaldamatuse seadusandja poolt kehtiva õiguse järgimise suhtes. Seaduse vastuvõtmine kehtivas õiguses ettenähtud korda rikkudes on oluline rikkumine. 4) Kuna II muutmise seadus võeti vastu MKS §-s 41 sätestatud tähtaega rikkudes, pidi kaebaja tasuma sotsiaalmaksu 256,61 euro võrra rohkem. Seega on PS § 10 ja MKS § 4 1 rikkumise ja kaebajale tekkinud kahju vahel põhjuslik seos. 5) Rikutud kohustuse aluseks olev norm on otsekohaldatav. MKS § 41 ei anna seadusandjale ulatuslikku kaalutlusruumi. MKS § 41 võimaldab kalduda kuue kuu reeglist kõrvale ainult kolmel juhul: maksuseadusel või selle muudatusel on maksukohustuslast soodustav mõju; esineb erandlik olukord (akuutne ja kiiret lahendamist vajav maksupettus või märgatavalt
2(11)
3-17-588 muutunud majandus-, finantsstabiilsus-, keskkonna- või julgeolekuolukord); jõustumisaeg peaks olema pikem kui kuus kuud. Praegusel juhul ei esinenud kuue kuu reeglist kõrvalekaldumist õigustavaid asjaolusid. Rikutud norm on piisavalt selge ja täpne, et kaebaja saaks sellele tugineda. 6) Kaebaja kuulub sotsiaalmaksu maksjana SMS §-s 4 nimetatud ja selgelt piiritletud isikute rühma. Riigikohus on otsuses nr 3-3-1-84-12 leidnud, et RVastS § 14 mõttes saavad liigituda eriliselt kannatanud isikute rühma näiteks kõik ravimite jaemüüjad, kuna [t]egemist on piiratud isikuterühmaga, kes on eristatavad õiguste ja vabaduste piiramise poolest tavapärasest ulatuslikumal määral. Praegusel juhul kuuluvad eriliselt kannatanud isikute rühma kõik tööandjad, sest sotsiaalmaksu näol on tegemist tööandja maksuga ning tööandjatel lasub sotsiaalmaksu tasumise kohustus. 7) Kaebaja ei väida, et vastuolu MKS §-ga 41 mõjutaks sotsiaalmaksu määra langetamise ärajätmise kehtivust, kuid see ei tähenda, et seadusandja võis II muutmise seaduse vastuvõtmisel MKS § 41 rikkuda. 8) Rahandusminister kinnitas seaduseelnõule 288 SE antud seisukohas, et [l]isaks määra langetamisele sisaldab muutmise seadus sätteid, millega kompenseeritakse Eesti Haigekassale määra vähendamisest tekkiv puudujääk. Arvestades SMS § 10 lg-skes 6 kehtestatud riigieelarvest eraldatava summa arvutamise reegleid, ei vähene Eesti Haigekassa tulude pool pärast maksumäära langetamist. 9) Puudub vaidlus, et sotsiaalmaksu langetamine sätestati I muutmise seadusega tähtajaliselt. Õiguskantsler on 16.11.2016 seisukohas leidnud, et [t]ähtajaliselt sätestatud regulatsioon koostoimes MKS §-s 41 sätestatuga /-/.../-/ on andnud ettevõtjatele mõistliku ootuse, et eeloleval ja sellele järgneval aastal tööjõukulud sotsiaalmaksu arvel mõningal määral vähenevad. 10) Sotsiaalmaksu määra langetuse ärajätmise mõju riigieelarvele on olnud ainuüksi kolme kuu (ehk poole MKS §-s 41 ettenähtud aja) jooksul kokku 9,4 miljonit eurot. Kui sellist muudatust ei saa pidada intensiivseks, siis tekib küsimus, miks sotsiaalmaksu määra langetuse ärajätmist üldse vaja oli.
5.Rahandusministeerium palub 04.05.2017 vastuses jätta kaebus rahuldamata, põhjendades seda järgmiselt. 1) Vastustaja ei välista, et õiguspärase ootuse tekkimise eeldused on täidetud, kuid sotsiaalmaksumäära mittelangetamine on kooskõlas PS-ga, kuna riive on olnud proportsionaalne. Sotsiaalmaksu määra langetamine 0,5 protsendipunkti võrra omab tööandjate tegevuse suunamisel või mingite sammude soodustamisel väikest ja väheintensiivset toimet. 2) Riive kaalukuse analüüsis tuleb hinnata ka muudatuse põhjendusi. Seaduseelnõu 288 SE seletuskirja kohaselt on sotsiaalmaksu määra langetamise ärajätmise põhjuseks asjaolu, et määra langetamise tõttu väheneb sotsiaalmaksu laekumine riikliku ravikindlustuse vahenditesse. 2016. a augustis selgus, et Eesti Haigekassa esimese poolaasta miinus oli suurem kui eelarvet planeerides arvestati terve majandusaasta tulemiks. Sotsiaalmaksu langetamisega oleks haigekassa eelarve puudujääki veelgi suurendatud. 3) MKS § 41 näol ei ole formaalselt tegemist regulatsiooniga, millega vastuolu tekkimise korral saab koheselt ja vältimatult rääkida seaduse PS-vastasusest. Tegemist on PS-st alamal seisva õigusaktiga, mis üksi ei mõjuta sama õigusjõuga teise õigusakti kehtivust. Vastupidine tõlgendus oleks vastuolus demokraatia põhimõttega (PS § 10). Demokraatia põhimõte nõuab, et Riigikogu, samuti teised rahva mandaadile tuginevad poliitilised otsustuskogud peavad
3(11)
3-17-588 saama oma varasemaid valikuid ajakohastada, poliitilisi prioriteete ja sellest tulenevalt õiguskorda muuta. 4) MKS täiendamise seaduse eelnõu (843 SE) seletuskiri võimaldab teha järelduse, et kuue kuu reeglist erandi tegemise loetelu ei ole lõplik. See omakorda kinnitab väidet, et MKS § 4 1 on üksnes tõlgenduslik vahend õiguskindluse põhimõtte rakendamisel. 5) Kokkuvõtvalt, kui omandipõhiõigust ja ettevõtlusvabadust koosmõjus õiguspärase ootuse põhimõttega ka riivati, siis oli riive mõõdukas ja seega põhiseaduspärane. 6) Kui kohus peaks asuma seisukohale, et kaebajal tekkis õiguspärane ootus ning omandipõhiõigust ja ettevõtlusvabadust koosmõjus õiguspärase ootusega on ebaproportsionaalselt riivatud, siis ei saa seda käsitada olulise rikkumisena RVastS § 14 lg 1 mõttes, kuna antud juhul ei olnud tegemist õigusliku olukorra selgusega. 7) Ei saa väita, et PS §-st 10 tulenev õiguspärase ootuse põhimõte oleks otsekohaldatav, kuna see ei ole käesoleval juhul selge, täpne ja tingimusteta. 8) Riigikohus on otsuses nr 3-3-1-84-12 selgitanud, et kui õigustloova akti või selle andmata jätmise tagajärjel tekkinud kahju jaotub terves riigis isikute vahel enam-vähem võrdselt, peab kaebaja põhjendama, mille poolest on tema kannatused teiste isikute omadest erilisemad. Kuivõrd kaebaja hinnangul kuuluvad praegusel juhul eriliselt kannatanud isikute rühma kõik tööandjad, siis peab kaebaja kahjunõude rahuldamiseks põhjendama, mille poolest on tema kannatused teiste tööandjate omadest erilisemad. Kaebaja seda asjaolu kaebuses põhjendanud ei ole.
KOHTU PÕHJENDUSED
6.Kohus leiab, et Eesti Kaubandus-Tööstuskoja kaebus ei anna alust kahju hüvitamise nõude rahuldamiseks.
7.RVastS § 7 lg 1 kohaselt isik, kelle õigusi on avaliku võimu kandja õigusvastase tegevusega avalik-õiguslikus suhtes rikkunud, võib nõuda talle tekitatud kahju hüvitamist, kui kahju ei olnud võimalik vältida ega ole võimalik kõrvaldada RVastS §-des 3, 4 ja 6 sätestatud viisil õiguste kaitsmise või taastamisega. RVastS § 14 lg 1 kohaselt võib isik nõuda õigustloova aktiga või selle andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamist üksnes juhul, kui kahju põhjustati avaliku võimu kandja kohustuste olulise rikkumisega, rikutud kohustuse aluseks olev norm on otsekohaldatav ning isik kuulub õigustloova akti või selle andmata jätmise tõttu eriliselt kannatanud isikute rühma. Riigikohus on selgitanud, et RVastS § 14 lg 1 järgi peavad õigustloova akti või selle andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamise nõude rahuldamiseks olema täidetud kõik järgmised tingimused: 1) on antud õigustloov akt või jäetud see andmata; 2) isikule on tekkinud kahju; 3) kahju põhjustati avaliku võimu kandja kohustuse olulise rikkumisega; 4) esineb põhjuslik seos avaliku võimu kandja kohustuse olulise rikkumise ja isikule tekkinud kahju vahel; 5) rikutud kohustuse aluseks olev norm on otsekohaldatav;
4(11)
3-17-588 6) isik kuulub õigustloova akti või selle andmata jätmise tõttu eriliselt kannatanud isikute rühma.1
Vaidlus puudub selles, et II muutmise seaduse näol on tegemist õigustloova aktiga.
9.Kohtu hinnangul on õigustloovast aktist tuleneva maksukohustuse täitmise puhul tegemist mittevabatahtliku varalise hüve vähenemisega. Seega on kaebaja poolt maksustamisperioodi jaanuar 2017. a osas tasutud 256,61 eurot (0,5% tasumisele kuuluvast sotsiaalmaksust) käsitatav esitatud kahjunõude kontekstis kahjuna VÕS § 128 lg 3 tähenduses. VÕS § 128 lg 3 sätestab, et otsene varaline kahju hõlmab eelkõige kaotsiläinud või hävinud vara väärtuse või vara halvenemisest tekkinud väärtuse vähenemise, isegi kui see tekib tulevikus, ning kahju tekitamisega seoses kantud või tulevikus kantavad mõistlikud kulud, sealhulgas mõistlikud kulud kahju ärahoidmiseks või vähendamiseks ja hüvitise saamiseks, muu hulgas kahju kindlaks tegemiseks ja kahju hüvitamisega seotud nõuete esitamiseks.
10.Vaidlus on poolte vahel peamiselt selles, kas kahju põhjustati avaliku võimu kandja kohustuse olulise rikkumisega ning kas rikutud kohustuse aluseks olev norm on otsekohaldatav. Kaebaja peab avaliku võimu kandja kohustuse oluliseks rikkumiseks õiguskindluse põhimõtte (MKS § 41) eiramist II muutmise seaduse § 3 p 1 jõustamisel, s.o II muutmise seaduse § 3 p 1 jõustamist sama seaduse § 11 lg-ga 1 varem kui kuue kuu möödumisel seaduse vastuvõtmisest (jõustumist enne 19.06.2017). Rikutud kohustuse aluseks oleva normina mõistab kaebaja MKS § 41. MKS § 41 sätestab, et maksuseaduse, samuti selle muudatuse vastuvõtmise ja jõustumise vahele peab üldjuhul jääma vähemalt kuus kuud. Sätet ei kohaldata maksukohustuslast soodustava mõjuga maksuseaduse ja selle muudatuse korral.
10.1.Riigikohus on seonduvalt õiguskindluse, avaliku võimu kandja kohustuse olulise rikkumise ja rikutud kohustuse aluseks oleva normi otsekohaldatavusega selgitanud järgmist. PS §-st 10 tuleneb muu hulgas õigusriigi põhimõte, mis hõlmab õiguskindluse põhimõtte. Õiguskindluse põhimõte hõlmab omakorda õigusselguse, õiguspärase ootuse ja vacatio legis põhimõtteid. Õigusselguse põhimõte tähendab selgust kehtivate õigusnormide sisu osas. Õiguspärase ootuse põhimõte tähendab kindlust kehtestatud normide püsimajäämise suhtes. Vacatio legis põhimõtte kohaselt tuleb uute regulatsioonide jõustumiseks ette näha mõistlik aeg.2 Õiguspärase ootuse põhimõte laieneb ka vastuvõetud ja avaldatud, reservatsioonideta, kuid veel mitte kohalduvale regulatsioonile.3 Õigusi ja vabadusi on võimalik täisväärtuslikult kasutada vaid siis, kui isik ei pea kartma, et riik rakendab ettenägematuid ebasoodsaid tagajärgi. Seejuures eeldab oma õiguste realiseerimine ehk isikule seadusega antud õiguste ja vabaduste kasutamine tegutsemist õigusnormile tuginedes, selle kehtima jäämisele lootes. Riigi sõnamurdmisega saab olla tegemist siis, kui isik on oma tegevusega täitnud eeldused, millest tulenevalt tal on tulevikus õigus enda suhtes soodsa regulatsiooni kohaldamisele.4
3-3-1-84-12, p 13; 3-4-1-22-15, p 44 3-4-1-14-06, p 23; 3-4-1-24-11, p-d 48 ja 66
3-4-1-27-13, p 55
3-4-1-27-13, p 50
5(11)
3-17-588 Olulise rikkumise kui vastutuse eelduse tõlgendamisel on võimalik arvestada Euroopa Kohtu praktikat. Vastutuse tekkimiseks peab õiguse rikkumine olema tõsine (piisavalt kvalifitseeritud). Rikkumise olulisuse hindamisel võib tähtsust omada riivatud õiguse olulisus, riive intensiivsus, rikutud normi selgus ja sellega jäetud otsustamisruumi ulatus, kahju tekitanud õigusandja tahtlus, rikkumise vabandatavus, reguleeritavate õigussuhete keerukus5. RVastS § 14 lg‐s 1 tuleb otsekohaldatavuse tingimust mõista kui rikutud normi piisava selguse ja täpsuse nõuet, mida Euroopa Kohus on oma praktikas käsitanud kui kohustuse olulise rikkumise üht aspekti. RVastS § 14 lg‐st 1 tulenevalt peab rikutud norm olema hüvitise saamiseks piisavalt täpne ja selge, st riik peab olema rikkunud ilmselgelt ja raskelt oma kaalutlusõiguse piire, nõnda et sellele oleks võimalik kohtus tugineda.6
10.2.Kohus leiab, et õiguspärase ootuse tekkimise eeldused olid käesoleval juhul täidetud. Arvestades, et õiguspärase ootuse põhimõte laieneb vastuvõetud ja avaldatud, kuid veel mittekohalduvale regulatsioonile, tekkis kaebajal (sotsiaalmaksu maksjatel) I muutmise seaduse vastuvõtmise (15.06.2015) ja jõustumise (01.01.2016) järgselt põhjendatud alus eeldada, et alates 01.01.2017 langeb sotsiaalmaksu määr 33%-lt 32,5%-le. See tähendab, et kaebajal oli õigus loota 01.01.2016 jõustunud regulatsiooni püsimisele ja arvestada oma 2017. a tegevusi planeerides madalama maksumääraga. II muutmise seadusega tühistati planeeritud sotsiaalmaksu vähenemine enne selle kohaldumist. See tähendab, et kaebaja pidi alates 01.01.2017 tekkivatelt maksuobjektidelt (SMS § 2 ja § 9) tasuma sotsiaalmaksu 0,5% planeeritust enam. Nimetatu on käsitatav omandipõhiõiguse ja ettevõtlusvabaduse riivena. Seega on II muutmise seaduse § 3 p-ga 1 toimunud õiguskindluse põhimõtte, täpsemalt õiguspärase ootuse põhimõtte riive, millega on omakorda kaasnenud kaebaja omandipõhiõiguse ja ettevõtlusvabaduse (PS §-d 31 ja 32) riive.
10.3.Järgnevalt tuleb analüüsida, kas eelviidatud riive on õiguspärane. Nimetatu seondub nii õiguspärase ootuse põhimõtte riive proportsionaalsuse küsimuse kui ka vacatio legis põhimõttega. Riigikohus on selgitanud, et abinõu mõõdukuse (proportsionaalsus kitsamas tähenduses) üle otsustamiseks tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigusse sekkumise ulatust ja intensiivsust, teiselt poolt aga eesmärkide tähtsust. Seejuures tuleb arvestada, et mida intensiivsem on põhiõiguse riive, seda mõjuvamad peavad olema riivet õigustavad põhjused7.
10.4.Kõnealuse regulatsiooni (II muutmise seaduse § 3 p 1 ja § 11 lg 1) sisuks oli alates 01.01.2017 jõustuma pidanud sotsiaalmaksumäära langetamise ärajätmine 0,5% ulatuses. MKS § 41 kontekstis on sellise riive ajaliseks ulatuseks kuni kuus kuud. Kaebaja puhul tähendas sotsiaalmaksu langetamise ärajätmine planeeritust suuremat tööjõukulu maksustamisperioodi 2017. a jaanuar osas 256,61 eurot. Võttes aluseks kaebaja poolt tehtud brutotöötasu väljamakset 2017. a jaanuaris (kaebuse p 1.14), tähendas see tööandja kogukulu suurenemist töötasufondile suurusjärgus 0,37%. Kohtu hinnangul ei ole sellise olukorra puhul tegemist kuigi ulatusliku ega intensiivse sekkumisega põhiõigustesse eelviidatud Riigikohtu seisukoha7 tähenduses. Kohus ei pea tõenäoliseks, et sellises ulatuses kulude kokkuhoiu ootus (I muutmise seaduse alusel) ja vastava maksumuudatuse hilisem ärajäämine (II muutmise
3-3-1-84-12, p 37 3-3-1-9-16, p 22; 3-3-1-84-12, p 43
3-4-1-1-02, p 15; 3-3-1-35-15, p 40
6(11)
3-17-588 seadusega) eeldas kaebaja puhul erandlikult pikemat aega muudatusega tutvumiseks ja tegevuse ümberkorraldamiseks. Kaebaja ei ole seejuures toonud lisaks 256,61 euro võrra suuremale tööjõukulule esile muid negatiivseid tagajärgi, mis tal maksumäära alanemise ootusele tuginedes tekkisid, näiteks planeeritud tegevusi, mis jäid maksumäära langetamata jätmise tõttu teostamata. Seega võib asuda seisukohale, et kaebaja õiguspärase ootuse riive ei olnud II muutmise seaduse § 3 p 1 ja § 11 lg 1 koostoimes kuigi ulatuslik ega intensiivne.
10.5.II muutmise seaduse § 3 p 1 ja § 11 lg 1 eesmärkide tähtsuse hindamiseks tuleb analüüsida eelnõu menetluskäiku ja selle raames esitatud põhjendusi. II muutmise seaduse eelnõusse (302 SE) § 3 p 1 lisamise ettepaneku tegi eelnõu teisel lugemisel 05.12.2016 Rahandusministeerium (rahandusminister). Muudatusettepaneku põhjendus oli järgmine: 2015. aastal otsustati sotsiaalmaksu määra vähendada, et tööjõu maksukoormuse vähenemine annaks tööandjatele signaali ja võimaluse töötajatele makstavate palkade tõstmiseks ning selle kaudu palgavaesuse vähendamiseks. Äsja valitsuse vastutuse võtnud koalitsioon toetab tööjõu maksukoormuse vähendamist, kuid selle saavutamiseks on otsustanud valida tõhusama meetme - loobuda nn palgavaeste tagasimaksest ja sotsiaalmaksu määra langetamisest asendades selle jõulise maksuvaba tulu tõstmisega 500 euroni kuu kohta.8 Seega tugineti valitsuse vahetumisest tingitud maksupoliitika muutmisele. Eelnõule 302 SE eelnes Eesti Keskerakonna fraktsiooni algatatud eelnõu 288 SE, mis nägi sarnaselt ette I muutmise seaduse § 1 kehtetuks tunnistamise (eelnõu 288 SE võeti tagasi seoses eelnõu 302 SE vastuvõtmisega). Eelnõu 288 SE seletuskirja kohaselt [k]äesoleva aasta augustis selgus, et Eesti Haigekassa esimese poolaasta miinus oli juba suurem kui eelarvet planeerides arvestati terve majandusaasta tulemiks. Esimese poolaasta 33 miljoni euro suurune puudujääk ületab planeeritud aasta puudujääki 3,6-kordselt. Aasta lõpuks planeeritakse 31 miljoni euro suurust puudujääki, sest loodetakse langust ravimihüvitise ülekulu põhjustanud C-hepatiidi ravimi kasutusele ja ajutise töövõimetuse hüvitiste kulude kasvu pidurdumist.9 Seega tugineti eelnõu 288 SE puhul ootamatult ilmnenud uutele asjaoludele. Tähelepanuväärne on seejuures, et eelnõule 288 SE (mis nägi ette I muutmise seaduse § 1 kehtetuks tunnistamise) vaidles Vabariigi Valitsuse esindajana 24.10.2016 vastu rahandusminister, kes esitas hiljem (05.12.2016) eelnõu 302 SE teise lugemise raames samasisulise ettepaneku I muutmise seadusest § 1 välja jätmiseks.10 Rahandusministeerium on koostanud 15.12.2016 täiendava arvamuse eelnõu (302 SE) kohta, milles on tuginetud järgmistele asjaoludele: sotsiaalmaksu määra langemise ärajätmine on pigem väheintensiivne riive (a), sotsiaalmaksu määra langetamise ärajätmisel tekkiv võimalik puudutatud isikute halvemus asendatakse tulumaksuvaba miinimumi tõstmisega (b), Eesti Haigekassa eelarve puudujääk on objektiivne fakt, seega ei saa antud juhul rääkida sellest, et täiesti puuduvad ootamatud ja olulised põhjused (c), mõistlik ei ole tagada iga hinnaga
https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/208a56ab-5abe-4202-98255a746d404dee/Sotsiaalmaksuseaduse,%20tulumaksuseaduse%20ja%20teiste%20seaduste%20muutmise%20sea dus
https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/arvamused/208a56ab-5abe-4202-98255a746d404dee/Sotsiaalmaksuseaduse,%20tulumaksuseaduse%20ja%20teiste%20seaduste%20muutmise%20sea dus
7(11)
3-17-588 õiguskindluse kaitset ja suunata seadusandjat pikemas perspektiivis maksukohustuslaste olukorra korduvale muutmisele (d).11 Eeltoodud asjaoludest võib järeldada, et II muutmise seadusega sotsiaalmaksu langetuse ärajätmise taust on eelkõige valitsuse vahetamisest tingitud maksupoliitika muutumine ning muud esile toodud asjaolud ei ole sama määravad (tulumaksuvaba miinimumi tõstmine kompenseeriva meetmena on seejuures planeeritud alates 01.01.2018, erinevalt sotsiaalmaksu määra langetamise ärajätmisest alates 01.01.2017). Samas tuleb tõdeda, et PS §-st 10 tulenev demokraatia põhimõte volitab Riigikogu õiguskorda ajakohastama ja muutma ning demokraatia põhimõtte osaks on ka mitte lubada valitseval koalitsioonil oma poliitikat põlistada. Seega ei saa valitsuskoalitsiooni vahetumisega kaasnevat maksupoliitika muutumist pidada lubamatuks õigusaktide andmise ja muutmise eesmärgiks. Kohtu hinnangul võib seejuures nõustuda sellega, et valitsuspoliitika muutumise ja MKS §-st 41 tuleneva kuue kuu põhimõtte kontekstis oli pigem põhjendatud sotsiaalmaksu määra langetamise ärajätmine, kui selle langetamine kuueks kuuks ja seejärel taastõstmine (kuigi alternatiiv oleks olnud ka sotsiaalmaksu määra uuesti tõstmine alates 01.01.2018 samaaegselt tulumaksuvaba miinimumi tõstmisega). Lisades siia asjaolu, et sotsiaalmaksu määra 0,5%-lise langetamise ärajätmist kuue kuu ulatuses ei saa pidada kuigi intentsiivseks riiveks, võib asuda seisukohale, et õiguspärase ootuse põhimõtet on riivatud proportsionaalselt, s.o riive on õiguspärane.
10.6.Riigikohus on selgitanud ka asjaolu, et tähtajaliselt antud õiguste ja piiratud kohustuste puhul on isikute õiguspärane ootus enam kaitstud kui tähtajatu regulatsiooni puhul.12 Halduskohtu hinnangul ei ole I muutmise seaduse § 1 p 1 (millega alandati sotsiaalmaksu määra 33%-lt 32,5%-ni) käsitatav tähtajalise regulatsioonina eeltoodud Riigikohtu seisukoha tähenduses. Olgugi, et I muutmise seaduse § 1 p 2 koostoimes § 9 lg-ga 5 nägi ette alates 01.01.2018 sotsiaalmaksu määra täiendava alandamise 32,5%-lt 32%-ni, ei saa sellest järeldada, et alates 01.01.2017 jõustuma pidanud 0,5%-line sotsiaalmaksu määra alandamine oli tähtajaline. Alates 01.01.2017 jõustuma pidanud sotsiaalmaksu määra alandamine oli planeeritud kehtima tähtajatult, sõltumata sellest, kas alates 01.01.2018 alaneb määr täiendavalt 0,5% või mitte. Seega ei saa asuda seisukohale, et normi tähtajalisust aluseks võttes oleks I muutmise seaduse § 1 p 1 osas esinenud kõrgendatud õiguspärane ootus.
10.7.Mis puudutab õiguspärase ootuse põhimõtte riivet vacatio legis põhimõtte kaudu, siis esmalt tuleb märkida, et üldreeglina jõustub seadus kümnendal päeval pärast Riigi Teatajas (RT) avaldamist, kui seaduses eneses ei sätestata teist tähtaega (PS § 108). II muutmise seadus avaldati RT-s 24.12.2016 ja selle § 3 p 1 jõustus (§ 11 lg-st 1 tulenevalt) 01.01.2017. Seega jõustus II muutmise seaduse § 3 p 1 kaheksandal päeval pärast RT-s avaldamist ja lühem tähtaeg tulenes seadusest enesest. Formaalselt on II muutmise seaduse § 3 p 1 jõustumine seega vastavuses PS §-ga 108. Samas on Riigikohus selgitanud, et olulisi muudatusi kaasa toov õigusakt tuleks vastu võtta võimalikult aegsasti enne jõustumist selleks, et anda adressaatidele piisavalt aega sellega tutvumiseks ja oma tegevuses ümberkorralduste tegemiseks.13 See tähendab, et teatud juhtudel võib olla nõutav tavapärasest pikema jõustumisaja määramine.
https://m.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/arvamused/47fcc37b-f70f-4773-afa8af3cf7fa9bb6/Tulumaksuseaduse,%20sotsiaalmaksuseaduse%20ja%20teiste%20seaduste%20muutmise%20sead us
3-4-1-27-13, p 69
3-4-1-24-11, p 66
8(11)
3-17-588 Seejuures on MKS-i lisatud alates 01.07.2015 § 41, mis näeb koormava iseloomuga maksuseaduste ja nende muudatuse vastuvõtmise ja jõustumise vahelise ajana ette üldjuhul vähemalt kuus kuud. Seega tuleb hinnata, kas II muutmise seaduse § 3 p 1 koostoimes § 11 lg-ga 1 on vastavuses PS §-dest 10 ja 108 tuleneva vacatio legis põhimõttega ning milline tähendus on seejuures MKS §-l 41. Olgugi, et käesoleval juhul ei järgitud II muutmise seaduse § 3 p 1 jõustamisel ka üldist kümnepäevast tähtaega (muudatus jõustus kaheksandal päeval pärast RT-s avaldamist), tuleb siiski tõdeda, et tegemist ei ole märkimisväärse erinevusega, mis annaks iseseisva aluse lugeda seaduse avaldamise ja jõustumise vahele jääv aeg ebapiisavaks. Peab arvestama, et muudatuse üheks eesmärgiks oli tühistada soodustus enne selle kohaldumist, st hoida ära segadus maksumäära lühiajaliseks alandamiseks ja seejärel uueks tõstmiseks. Sellest lähtudes ei olnud jõustumise kuupäev (01.01.2017) edasilükatav ja nn ooteaeg sai sõltuda üksnes sellest, kui kiiresti seadus vastu võetakse ja seejärel RT-s avaldatakse. Seejuures tuleb tõdeda, et sotsiaalmaksu langetamisest loobumine seoses valitsuskoalitsiooni muutumisega oli ettenähtav – kavast tühistada sotsiaalmaksumäära langetamine teatati mitteametlikult 08.11.201614 ja muudatusettepanek esitati 05.12.2016. Samuti peab arvestama, et sotsiaalmaks tuleb deklareerida ja tasuda maksustamisperioodile järgneva kuu 10. kuupäevaks (SMS § 9 lg 1 p 4), st muudatus mõjutas maksukohustust, mis sai tekkida esmakordselt 10.02.2017. MKS § 41 näeb tõepoolest maksuseaduste muutmiseks erandina ette 6-kuulise ooteaja. Samas peab silmas pidama, et MKS puhul ei ole tegemist muudest tavaseadustest kõrgemalseisva õigusaktiga. Seega ei saa sellele omistada samaväärset tähendust nagu näiteks PS §-des 10 ja 108 sisalduvale vacatio legis regulatsioonile – seda muu hulgas põhjusel, et PS §-st 10 tulenev õiguspärase ootuse põhimõte konkureerib samast sättest tuleneva demokraatiapõhimõttega, mis volitab Riigikogu õiguskorda ajakohastama ja muutma (ja keelab valitseval koalitsioonil oma poliitikat põlistada). MKS §-s 41 sisalduv mõiste „üldjuhul“ viitab seejuures sellele, et 6 kuu reegli puhul ei ole tegemist absoluutse kohustusega. Kaebaja on küll esile toonud, et MKS § 41 eelnõu (843 SE) seletuskirjas viidatud asjaolusid üldreeglist kõrvalekaldumiseks ei esinenud, samas nõustub kohus õiguskantsleri 17.02.2017 seisukohas15 väljendatud hinnanguga, mille kohaselt [l]ähtudes normi sõnastusest, vastuvõtmise asjaoludest, seletuskirja sisemisest vastuolulisusest ja poliitika põlistamise põhiseaduslikest piirangutest järeldub, et MKS § 41 tuleb tõlgendada nii, et maksuseaduse või selle muudatuse vastuvõtmise ja jõustumise vahele võib asjakohaste põhjenduste olemasolu korral jääda vähem kui kuus kuud ka seletuskirjas loetlemata juhtudel. Seega ei saa käesoleval juhul asuda seisukohale, et II muutmise seaduse vastuvõtmisel oleks MKS § 41 üheselt mõistetavalt rikutud. Seejuures on sotsiaalmaksu määra langetamist vähem kui kuuekuulise etteteatamisajaga põhjendatud ka 2016. a augustis ilmnenud Eesti Haigekassa eelarve oodatust suurema puudujäägiga. See tähendab, et muudatuse taustaks ei olnud siiski üksnes valitsuskoalitsiooni vahetumisega seonduv maksupoliitika suunamuutus.
10.8.Eeltoodud asjaolusid arvestades tuleb kohtu hinnangul asuda seisukohale, et õiguskindluse (eelkõige õiguspärase ootuse ja vacatio legis) põhimõtet ei ole riivatud viisil, mis annaks aluse lugeda see avaliku võimu kandja kohustuse oluliseks rikkumiseks ning MKS § 41 (selles sisalduvat kuue kuu reeglit) ei saa käesoleva kahjunõude kontekstis pidada otsekohalduvaks, s.o piisavalt selgeks ja täpseks nõudeks.
11.Vaidlus seisneb poolte vahel ka selles, kas kaebaja kuulub õigustloova akti tõttu eriliselt kannatanud isikute rühma.
11.1.RVastS § 14 lg 1 alusel saab kahju hüvitamist nõuda isik, kes kuulub õigustloova akti või selle andmata jätmise tõttu eriliselt kannatanud isikute rühma. Riigikohus on selgitanud, et eriliselt kannatanud isikute rühma kindlakstegemisel tuleb esiteks kontrollida, kas rikutud norm kaitses muu hulgas kaebajate õigusi. /-/.../-/ eelnõu seletuskirja järgi oli eriliselt kannatanud isiku tunnuse RVastS § 14 lg‐sse 1 lisamise eesmärk vältida massnõuete esitamist. Seletuskirjas viidatakse ka eriliselt kannatanud isikute rühma seosele RVastS § 16 lg‐ga 1. Sellest tulenevalt peab eriliselt kannatanud isiku tunnus piirama õigust hüvitisele olukorras, kus vaidlustatav õigusakt või selle andmata jätmine rikub väga suure hulga isikute õigusi. Vaid siis, kui õigustloova akti või selle andmata jätmise tagajärjel tekkinud kahju jaotub terves riigis isikute vahel enam-vähem võrdselt, peab kaebaja põhjendama, mille poolest on tema kannatused teiste isikute omadest erilisemad. /-/.../-/ käesoleval juhul liigituvad kõik ravimite jaemüüjad eriliselt kannatanud isikute rühma. Tegemist on piiratud isikuterühmaga, kes on eristatavad õiguste ja vabaduste piiramise poolest tavapärasest ulatuslikumal määral. Ravimite jaemüüjad on erinevas olukorras võrreldes teiste valdkondade ettevõtjatega, kelle tegevust nii suures mahus ei reguleerita.16
11.2.Kohus leiab, et sotsiaalmaksu tasuma kohustatud isikute ring (SMS § 2 ja § 4) on oluliselt laiem kui eelviidatud lahendis esile toodud ravimite jaemüüjate koguarv ettevõtjate hulgas. Eelkõige on sotsiaalmaksu kohustatud tasuma kõik tööandjad, sõltumata tööandja liigist ja töösuhte õiguslikust vormist. Statistikaameti andmetel oli 2015. a-l tegutsevaid majandusüksusi veidi üle 151 000 ja ettevõtteid (äriühinguid ja füüsilisest isikust ettevõtjaid) kokku üle 117 000.17 2016. a-l oli Statistikaameti andmetel majanduslikult aktiivseid ettevõtteid töötajate arvu järgi 120 450.18 Maksu- ja Tolliamet avaldab kord kvartalis andmeid maksukohustuslaste poolt tasutud maksude, käibe ja töötajate arvu kohta, mis hõlmab kõiki juriidilisi isikuid ja füüsilisest isikust ettevõtjaid, kes on registreerinud kvartali viimase kuupäeva seisuga töötamise registris vähemalt ühe kehtiva kandega tööd tegeva isiku (v.a kande liigid, mis on seotud juhtimis- ja kontrollorgani liikmega). Selliste isikute (tööandjate) arv oli 2017. a I kvartalis 81 075.19 Viidatud andmetest nähtuvalt on sotsiaalmaksukohustuslaste puhul tegemist väga suure hulga isikutega, keda ei saa halduskohtu hinnangul pidada piiratud isikuterühmaks eeltoodud Riigikohtu lahendi kontekstis. Seega tuleb asuda seisukohale, et kaebajal on RVastS § 14 lg-st 1 tulenevalt kohustus kahjunõude esitamisel näidata, et ta kuulub õigustloova aktiga tekitatud kahju osas eriliselt kannatanud isikute rühma, s.o mille poolest on tema kannatused teiste tööandjate omadest erilisemad. Kaebaja ei ole vastavat asjaolu põhjendanud.
12.Eeltoodust tulenevalt jääb Eesti Kaubandus-Tööstuskoja kaebus rahuldamata. Kahju hüvitamise nõude rahuldamiseks peavad olema täidetud kõik kohtuotsuse p-s 7 viidatud tingimused. Eesti Kaubandus-Tööstuskoja kahju hüvitamise taotluse puhul ei ole täidetud tingimused, et kahju põhjustati avaliku võimu kandja kohustuse olulise rikkumisega, rikutud kohustuse aluseks olev norm on otsekohaldatav ning isik kuulub eriliselt kannatanud isikute rühma.
13.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna kohus teeb otsuse kaebaja kahjuks, tuleb menetluskulud jätta kaebaja kanda. Vastustaja ei ole tema kantud menetluskulusid tõendavaid dokumente kohtule ettenähtud tähtajaks esitanud, mistõttu jäävad menetlusosaliste menetluskulud nende enda kanda (HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 1).
(allkirjastatud digitaalselt)
(allkirjastatud digitaalselt)
(allkirjastatud digitaalselt)
Kaupo Kruusvee Kohtunik
Monika Laatsit Kohtunik
Kristjan Siigur Kohtunik
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.