Eesistuja Villem Lapimaa, liikmed Oliver Kask ja Monika Laatsit
Otsuse tegemise aeg ja koht
28.02.2018, Tallinn
Haldusasja number
3-16-2173
Haldusasi
XX kaebus Tööinspektsiooni peadirektori 30.09.2016 käskkirja nr 1.2-1/68 „Distsiplinaarkaristuse määramine sõidukijuhtide tööinspektor XX-le“ tühistamiseks Kaebaja – XX, volitatud esindaja v.adv Jaak Siim Vastustaja – Tööinspektsioon, volitatud esindajad MV ja v.adv Kai Amos
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 03.07.2017 otsus ning teha asjas uus otsus, millega jätta XX kaebus rahuldamata.
Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 02.04.2018. Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).
3-16-2173 Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Tööinspektsiooni peadirektori 11.07.2016 käskkirjaga nr 1.2-1/54 algatati töösuhete osakonna transpordi järelevalve talituse sõidukijuhtide tööinspektori XX suhtes distsiplinaarmenetlus.
2.Tööinspektsiooni peadirektori 30.09.2016 käskkirjaga nr 1.2-1/68 määrati XX-le väärteoasja nr 3-2/13132 menetlemisel toimepandud teenistuskohustuste rikkumise eest distsiplinaarkaristusena noomitus. 1) XX avas 19.11.2015 väärteomenetluse nr 3-2/13132 esmaseid menetlustoiminguid tegemata. Alles pärast peadirektori asetäitja töösuhete järelevalve ja õiguse alal MV 06.01.2016 korraldust teha esimesed menetlustoimingud, asus XX väärteoasja menetlema. 26.05.2016 koostas XX väärteoprotokolli, millele menetlusalune isik esitas 07.06.2016 vastulause. XX edastas menetlusaluse isiku vastuväited MV-le ning palus juhiseid edasisteks toiminguteks. Õigustalituse peajurist KE selgitas XX-le 09.06.2016 e-kirjas, mida peab kohtuväline menetleja tegema vastulause esitamise korral ning viitas sarnasele asjale, millega XX võiks tutvuda. Samal päeval saatis XX KE-le uue e-kirja, milles märkis, et luges viidatud teise väärteoasja materjale ja palus teatada, millised on edasised plaanid. KE vastas XX-le, et tema kui menetleja peab otsustama, kas arvestada vastulause väidetega või mitte. 21.06.2016 edastas XX oma vahetule juhile JM-le avalduse, milles märkis, et tal puuduvad väärteoasjas lahendi tegemiseks vajalik haridus, teadmised ja oskused. Menetlusaluse isiku õiguslikest vastuväidetest arusaamine ja neile hinnangu andmine eeldab õiguslikke teadmisi ja vastavat haridust. Seda arvestades palus XX end väärteoasja nr 3-2/13132 menetlusest taandada. 27.06.2016 edastas XX sarnase sisuga kirja ka JM ajutisele asendajale NS-le, kes selgitas XX-le, et tema taandamine väärteoasja menetlusest pole võimalik ei avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 54 lg 2 ega ka väärteomenetluse seadustiku (VTMS) § 25 alusel. XX koostas 27.06.2016 määruse väärteomenetluse otsuse väljastamise tähtaja pikendamiseks, määrates otsuse väljastamise kuupäevaks 01.07.2016. 30.06.2016 edastas XX NS-le tagasiside saamiseks väärteomenetluse lõpetamise määruse projekti, milles leidis, et menetluse saab lõpetada VTMS § 29 lg 1 p 1 alusel ehk teokoosseisu puudumise tõttu. Määrus oli õiguslikult põhjendamata ning see ei vastanud ka vorminõuetele. 2) XX asus sõidukijuhtide tööinspektorina Tööinspektsiooni teenistusse 01.11.2012. Sõidukijuhtide tööinspektori üheks teenistuskohustuseks on väärteoasja kohtuväline menetlemine. XX on osalenud mitmel väärteomenetluse alasel koolitusel (19.02.2013 – haldusja väärteomenetluse läbiviimise põhimõtted; 27.05.2015 – väärteomenetluse koolitus sõidukijuhtidele; 17.06.2015 – VTMS eriosa koolitus; 26.01.2016 – transpordi järelevalve talituse koolitus, millel keskenduti väärteomenetluse toimetamisele). Lisaks seadusele on tööinspektoritele väärtegude menetlemisel abiks asutusesisene juhendmaterjal. Alates ametisse asumisest on XX toimetanud 7 väärteomenetlust. 3) Pärast menetlusaluselt isikult vastulause saamist koostas XX väärteoasjas nr 3-2/13132 üksnes nõuetele mittevastava menetluse lõpetamise määruse. XX rikkus ATS § 51 lg-s 1 sätestatud ametniku hoolsuskohustust ning menetlusreegleid. XX on olnud piisavalt kaua 2(10)
3-16-2173 teenistuses ja läbinud täiendkoolitusi, mis peaksid tagama talle vajalikud teadmised ning oskused haldus- ja väärteomenetluste korrektseks korraldamiseks. XX on väärteoasja nr 32/13132 menetlemisel pannud toime süüteo raskest hooletusest. Distsiplinaarkaristuse määramisel tuleb arvestada asjaolu, et XX ei ole varem distsiplinaarkorras karistatud. XX tunnistab arvamuses distsiplinaarmenetluse kokkuvõttele, et ei esitanud juhile konkreetseid küsimusi väärteoasjas dokumentide koostamise või juhtumi menetlemise kohta, vaid eeldas, et talle öeldakse täpselt ette, mida ta tegema peab. Ametniku sellist suhtumist ei saa pidada teenistusülesannete kohusetundlikuks täitmiseks. XX venitas väärteoasja menetlemisega põhjendamatult, ta ei küsinud oma vahetult juhilt õigeaegselt abi ega osanud ka selgitada, millist abi ta juhilt või õigustalituselt vajab ja ootab.
3.XX esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse Tööinspektsiooni peadirektori 30.09.2016 käskkirja tühistamiseks. 1) Vaidlustatud käskkirjas ei ole selgitatud, kas kaebajale etteheidetav tegevus või tegevusetus on vaadeldav jätkuva või vältava süüteona ning millisel vahemikul muutus see talle etteheidetavaks. Kui lähtuda eeldusest, et tegemist ei olnud vältava süüteoga, oli osade süütegude puhul distsiplinaarkaristuse määramise kuue kuu pikkune tähtaeg möödunud. 2) Vaidlustatud käskkirjas ei ole põhjendatud, miks on väidetavale distsiplinaarsüüteole tarvis tingimata reageerida karistusega. Kaebajal puudusid varasemad rikkumised ning veel 02.06.2016 andis vahetu juht kaebaja 2016. aasta tööle üldjoontes kiitva hinnangu. 3) Põhjendatud ei ole, miks on kaebaja teo puhul tegemist raske hooletusega. Süü hindamisel on lähtutud asjakohatutest kaalutlustest. Pelgalt koolitustel osalemine ei õigusta sellist järeldust. Käskkirjas viidatud 19.02.2013 ja 26.01.2016 koolitused ei keskendunud üksnes väärteomenetlusele, vaid neil käsitleti suures osas hoopis järelevalvet haldusmenetluse raames. Kaebaja ei olnud väärteoasja menetlemisel hooletu, vaid tal puudusid üldmenetluse toimetamiseks vajalikud teadmised ja kogemused, mistõttu ta informeeris sellest kohe asutuse juhti. Kaebaja vahetu juht JM tõdes 09.06.2016 vestlusel kaebajaga, et edasise tegevuse osas tuleks nõu pidada MV ja õigustalitusega. 4) Kaebaja tegevuse tulemusena ei sattunud ohtu väärteomenetluse lõpule viimine aegumistähtaja jooksul. Väärteomenetluse venimist ei saa kaebajale ette heita olukorras, kus vastustaja ebaseadusliku lahendi tõttu pikenes menetlusaeg 3,5 kuud ja tõi riigile kaasa menetluskulu hüvitamise kohustuse. Kaebaja koostatud otsus väärteoasjas oli erinevalt kolleegide koostatud otsusest vähemalt lõppjäreldustes õige – maakohus tühistas väärteootsuse ning lõpetas menetluse VTMS § 29 lg 1 p 1 alusel. Väärteosasjas, mida KE kaebajal näidisena lugeda soovitas, kestis kohtuväline menetlus üle 9 kuu ehk enam kui 3 kuud kauem kui kaebaja menetletud asjas.
4.Tööinspektsioon vaidles kaebusele vastu ning palus jätta see rahuldamata. 1) Arvestades, et vaidlustatud käskkirjas heidetakse kaebajale ette hooletut käitumist väärteoasja nr 3-2/13132 menetlemisel, saab rääkida vältavast süüteost. 2) Distsiplinaarmenetluse kokkuvõte ja käskkiri selgitavad piisaval määral, millest on tingitud karistuse määramine. Kaebaja tähelepanu on juba varem juhitud seaduses sätestatud ja asutusesiseses juhendis täpsustatud menetlusreeglite järgimise vajadusele, sh sellele, et kaebaja ei olnud teinud ettevõttele, kelle suhtes tuvastati hulgaliselt rikkumisi, ettekirjutust töö ümber korraldamiseks ega alustanud väärteomenetlust. 3) Kaebaja koostas 30.06.2016 väärteomenetluse lõpetamise määruse projekti, kus ta isegi ei suutnud põhjendada, miks ta leiab, et väärteomenetlus tuleb lõpetada. Ekslik on kaebaja väide, et tema koostatud väärteomenetluse lõpetamise määruse projekt oli lõppjäreldustes õige. 3(10)
3-16-2173 Ringkonnakohtu 17.10.2016 otsuse järgi tuli väärteomenetlus lõpetada väärteoprotokollis esinevate puuduste tõttu, mitte nendel põhjustel, mille oli maakohus oma otsuses välja toonud.
5.Tallinna Halduskohus rahuldas 03.07.2017 otsusega kaebuse, tühistas Tööinspektsiooni peadirektori 30.09.2016 käskkirja ning mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulu 1518,90 eurot. Kaebajat karistati väärteoasja nr 3-2/13132 menetlemisega mittetoimetulemise eest. Samas on asjas tuvastatud, et kaebaja vajas väärteomenetluse alast koolitust. See nähtub järgmistest asjaoludest: a) pooled ei vaidle selle üle, et kaebaja on vastustaja juures läbinud kokku 1,5 päevase väärteomenetluse alase koolituse, mis õigus- või politseiharidust mitteomava isiku jaoks on ilmselgelt ebapiisav; b) kaebaja selgitas kohtuistungil, et ta on korduvalt tagajärjetult pöördunud oma vahetu juhi poole, et talle võimaldataks Sisekaitseakadeemias korraldatav väärteomenetluse alane koolitus; c) vastustaja tunnistas, et kaebaja on taotlenud lisakoolitust, kuid seda pole talle võimaldatud; d) 31.10.2016 koostatud dokumendis „Järelevalve kvaliteedi hindamise aruanne“ on vastustaja leidnud, et kaebaja „vajab kindlasti väärteomenetluse täiendkoolitust“. Ehkki 31.10.2016 dokument on koostatud pärast vaidlustatud käskkirja, ei saanud selles fikseeritud objektiivne olukord ühe kuu jooksul oluliselt muutuda. Eelnevalt kirjeldatud asjaolud viitavad juhtimisveale, mistõttu pole kaebaja karistamine põhjendatud. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
6.Tööinspektsioon palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha asjas uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata. 1) Ametnik ei saa oma ülesannete täitmisel piirduda üksnes ametijuhendis sätestatu järgimisega, vaid peab oma ametikohast lähtuvalt juhinduma ka muudest õigusaktidest, millega on reguleeritud tema teenistusvaldkond (Riigikohtu lahend asjas nr 3-3-1-13-01). Ametniku enesetäiendamine ei pea toimuma tavapärase koolituse raames, vaid ka valdkonna materjalidega tutvumise, kolleegidelt nõu küsimise, mentorluse, juhendamise, nõustamise, üksteiselt õppimise vms raames. Kaebaja katseaeg lõppes 30.04.2013 ning ta asus seejärel iseseisvalt tööle. Esmane pädevustunnistus anti kaebajale 19.02.2013 ning uus ja hetkel kehtiv 14.01.2015. Tööinspektoritele on väärtegude menetlemisel abiks asutusesisene juhendmaterjal ning neil on nõu ja abi saamiseks võimalik pöörduda oma vahetu juhi ning õigustalituse peajuristide juurde. Tööinspektoritel on võimalik teha välise teenusepakkuja poolt korraldataval koolitusel osalemiseks avaldus oma vahetule juhile. Kaebajal oli võimalik ka oma rahaliste vahendite arvelt sellistel koolitustel osaleda. 2) Enne distsiplinaarmenetluse algatamist oli kaebaja toimetanud 7 väärteomenetlust ega olnud pöördunud kordagi oma vahetu juhi poole probleemiga, et ta ei oska seda teha. Väärteomenetluse alustamisel ei ole teada, kas see toimub kiir- või üldmenetluses. Kui menetlusalune isik keeldub kiirmenetlusest, peab ametnik olema võimeline toimetama väärteomenetluse üldmenetluse korras. Väärteoasi nr 3-2/13132 ei olnud olemuselt keeruline. See erines kiirmenetlustest vaid selle poolest, et tuli koostada väärteoprotokoll (mille kaebaja oli võimeline ise koostama) ning seejärel oleks tulnud otsusesse lisada menetlusaluse isiku esitatud vastuväited ning menetleja seisukoht vastuväidetega arvestamise või mittearvestamise kohta. Kaebaja edastas alles 12 päeva pärast menetlusaluse isiku vastulause saamist JMle avalduse enda taandamiseks. Kirja edastamise ajaks oli jäänud vaid 3,5 tööpäeva üldmenetluse otsuse väljastamise tähtaja saabumiseni. Seda ei saa käsitada õigeaegse ja piisava ajavaruga teavitamisena. Kaebaja tunnistas oma arvamuses distsiplinaarmenetluse kokkuvõttele ka ise, et ei esitanud juhile ega peajuristile konkreetseid küsimusi väärteoasjas dokumentide koostamise või juhtumi menetlemise kohta. Samuti ei koostanud ta otsuse projekti, mida õigustalitus 4(10)
3-16-2173 saanuks parandada või täiendada, vaid eeldas, et talle öeldakse täpselt ette, mida ta tegema peab. Õigustalituse juristide pädevuses ei ole toimetada väärteomenetlusi ega koostada otsuseid, vaid see on tööinspektorite pädevuses. Tööinspektsioonis töötab üle 50 tööinspektori, kellest ca 70 protsendil pole juriidilist haridust, kuid kellest valdav enamus saab vähemalt rahuldaval tasemel hakkama nõuetele vastava järelevalve- ja väärteomenetluse korraldamisega. 3) Kaebaja tähelepanu puudujääkidele tema töös juhiti juba 2014. aasta hindamisel ning 28.04.2016 koostatud järelevalve kvaliteedi aruandes. See tagasiside pidi kaebajale andma selge märgi enesetäiendamise vajadusest. Kuna senine leebe tähelepanu juhtimine ei olnud piisav, oli distsiplinaarkaristuse määramine möödapääsmatu. 4) Halduskohus on tõendeid hinnanud ühekülgselt ja selektiivselt, esitamata otsuses ammendavaid ja selgeid põhjendusi, miks teeb kohus asjaolude kohta teistsuguse järelduse kui see on kajastatud tõendites. Kohus ei rakendanud uurimispõhimõtet ega hinnanud seda, mil viisil kaebaja täiendkoolitust taotles. Kohus ei selgitanud välja, kas kaebaja vahetul juhil üldse oli võimalik edastada kaebaja koolitussoovi, mis põhines Sisekaitseakadeemia vanal koolitusprogrammil, mille järgi see kõrgkool enam koolitusi ei tee. 5) Halduskohtu otsuses pole esitatud ühtegi sisulist ega õiguslikku põhjendust, mille põhjal oleks vastustajale arusaadav, millist juhtimisviga talle ette heidetakse või milles seisneb vaidlustatud käskkirja õigusvastasus. Haldusmenetluse seadus (HMS) ei viita haldusakti õigusvastasuse tunnusena juhtimisveale.
7.XX vaidleb apellatsioonkaebusele vastu ning palub jätta see rahuldamata ja halduskohtu otsuse resolutsiooni p 1 muutmata. 1) Vaidlustatud käskkiri on õigusvastane, kuna selles ei ole põhjendatud, miks on väidetavale distsiplinaarsüüteole tingimata vaja reageerida distsiplinaarkaristusega, iseäranis arvestades seda, et kaebajal puudusid varasemad rikkumised. Pelgalt asjaolu, et kaebaja on läbinud väärteomenetluse alaseid koolitusi, ei õigusta tema teo kvalifitseerimist raske hooletusena. Kaebaja ei olnud hooletu, vaid kui ta oli jõudnud veendumusele, et tal jääb konkreetse väärteoasja menetluse jätkamiseks teadmisi ja kogemust vajaka, informeeris ta sellest kohe oma vahetut juhti. JM tõdes 09.06.2016 Skype ́i teel peetud vestluses, et edasiste toimingute tegemiseks tuleks pidada nõu MV ning õigustalitusega. Ühtlasi avaldas JM, et XX ei pea ise kogu vastust kokku kirjutama. 2) Vaidlustatud käskkirjast ei selgu, kas kaebajale etteheidetav tegevus või tegevusetus on vaadeldav vältava või jätkuva distsiplinaarsüüteona ning millisel hetkel muutus kaebaja tegevus või tegevusetus etteheidetavaks. Väärteoasja menetlemisega venitamine ei ole samastatav võimetusega koostada nõuetekohaseid menetlusdokumente.
8.XX palub vastuapellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus menetluskulusid puudutavas osas ning mõista vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud 1878 eurot. Halduskohus jättis tähelepanuta kaebaja täiendava menetluskulude nimekirja koos kuludokumentidega, mille kaebaja esitas kohtule e-toimiku kaudu 15.06.2017 ja seega HKMS § 109 lg 1 teises lauses sätestatud tähtaja jooksul. Istungiga seotud täiendavate menetluskulude suurus oli 359,10 eurot. Seega oleks halduskohus pidanud vastustajalt kaebaja kasuks välja mõistma kokku 1878 euro suuruse menetluskulu (1503,90+359,10+15).
9.Tööinspektsioon vaidleb XX vastuapellatsioonkaebusele vastu ning palub jätta see rahuldamata. Kohus on ilmselgelt pidanud ebamõistlikuks kaebaja õigusabikulude väljamõistmist täies ulatuses ning mõistnud välja üksnes kohases ulatuses kulud.
5(10)
3-16-2173
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
10.Ringkonnakohus leiab, et Tööinspektsiooni apellatsioonkaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada. XX vastuapellatsioonkaebus jääb rahuldamata.
11.Vaidlustatud käskkirjas (tl 25-28) heidetakse kaebajale ette hooletut käitumist ametiülesannete täitmisel väärteoasja nr 3-2/13132 menetlemisel, mis väljendus selles, et kaebaja viivitas pärast väärteoasja avamist esmaste menetlustoimingute tegemisega ning seejärel venitas põhjendamatult menetlust suutmatusest koostada seaduse nõuetele vastavaid dokumente. Käskkirjast on üheselt selge, et etteheidetav tegu seisneb konkreetse väärteoasja menetlemisega viivitamises alates selle avamisest 19.11.2015, s.o tegemist on ühe jätkuva teoga. Seega on ekslik kaebaja seisukoht, et kaebaja tegevust/tegevusetust tuleb vaadelda eraldi tegudena, millest osade puhul oli distsiplinaarkaristuse määramise tähtaeg vaidlustatud käskkirja koostamise ajaks möödunud. Seda järeldust toetab ka ATS § 75 lg 8, mille kohaselt määratakse teenistuskohustuste rikkumise eest üks distsiplinaarkaristus, välja arvatud juhul, kui rikkumised on iseseisvad ega ole üksteisega sisuliselt ja vahetult seotud.
12.Käskkirja kohaselt rikkus kaebaja ATS § 51 lg-s 1 sätestatud kohustust täita teenistusülesandeid ausalt, asjatundlikult ja hoolikalt. Vaidlust ei ole selles, et väärteoasjade kohtuväline menetlemine on üks sõidukijuhtide tööinspektori töökohustusi (ametijuhendi p III alap 4 – tl 9-10). Käskkirjast nähtub, et kaebaja avas 19.11.2016 väärteomenetluse nr 3-2/13132, kuid ei teinud seejärel mingeid menetlustoiminguid, mistõttu MV tegi kaebajale 06.01.2016 märkuse, et ta kavandaks esimesed menetlustoimingud. Kaebaja koostas ja allkirjastas 26.05.2016 kõnealuses väärteoasjas väärteoprotokolli (tl 144-146), millele menetlusalune isik esitas 07.06.2016 advokaadi vahendusel vastulause (tl 147-150). Kaebaja edastas vastulause 08.06.2016 MV-le ja JM-le küsimusega „kas ja kuidas reageerime?“. 09.06.2016 e-kirjas kaebajale viitas õigustalituse peajurist KE teisele väärteoasjale, milles esitati sarnased vastuväited, ning palus tutvuda selle asja materjalide ja otsusega. Samal päeval saatis kaebaja KEle e-kirja, milles teatas, et luges viidatud asja materjale ning küsis, mis oleks edaspidised plaanid. KE vastas kaebajale, et kaebaja kui menetleja peab otsustama, kas arvestada vastulause väidetega või mitte (tl 16-17). Kaebaja on esitanud väljavõtte 09.06.2016 Skype ́i vahendusel toimunud vestlusest JM-ga (tl 45-45p), milles viimane leidis pärast KE esimest kirja kaebajale, et „eks me peame siin maha istuma jaa arutama, et kuidas me ikkagi reaalselt edasi liigume“. Arvestades pärast JM-ga peetud vestlust saadud KE teist e-kirja (mille koopia edastati ka JMle), ei saanud kaebajale jääda muljet, et tema ei pea selles väärteoasjas otsust koostama. Kui kaebaja pidas vajalikuks asja arutamist õigustalituse juristidega, oleks ta saanud kas ise pöörduda selleks õigustalituse poole või paluda JM-l selline arutelu korraldada. Toimikust ei nähtu, et kaebaja seda teinud oleks. Kaebaja edastas 21.06.2016 JM-le e-kirja, milles märkis, et tal puudub väärteoasjas nr 32/13132 lahendi tegemiseks vajalik haridus, teadmised ja oskused ning palus end asja menetlusest taandada. Marika Liiv õigustalitusest leidis 22.06.2016 e-kirjas, et taandamiseks pole alust ning ei esine ka muid põhjuseid, miks XX ei saaks väärtegu lõpuni menetleda. 27.06.2016 ehk päeval, mil menetlusalusele isikule oleks tulnud kätte toimetada otsus väärteoasjas, saatis kaebaja transpordi järelevalve talituse juhatajale NS-le (JM ajutine asendaja) e-kirja, milles palus uuesti enda taandamist. NS vastas kaebajale, et kuna pole ühtki põhjust, miks kaebaja ei saaks jätkata väärteoasja menetlemist, tuleb tal ise otsus koostada (tl 18-20). Olles pikendanud väärteoasjas otsuse esitamise tähtaega (tl 21; ringkonnakohus märgib, et Harju Maakohus ei tuvastanud kohtuasjas nr 4-16-5539, et pikendamise määrus oleks menetlusalusele isikule kätte toimetatud), koostas kaebaja 30.06.2016 väärteoasjas nr 32/13132 väärteomenetluse lõpetamise määruse projekti (tl 94-94p), milles sisuliselt puudusid põhjendused selle kohta, miks menetlus tuleb VTMS § 29 lg 1 p 1 alusel lõpetada. Seejärel 6(10)
3-16-2173 otsustati otsuse projekti koostamine anda üle NS-le (tl 22-23), kes koostas selle ühe tööpäeva jooksul (tl 151-153p).
13.ATS § 54 lg 2 p 2 kohaselt võib ametnik korralduse täitmisest keelduda, kui selle täitmine eeldab sellist haridust ja töökogemust, teadmisi ja oskusi, mida ei ole ametnikult seadusest või seaduse alusel antud õigusaktist või ametijuhendist tulenevalt nõutud. ATS § 54 lg 8 sätestab, et kui ametnik teavitab sama paragrahvi lõike 2 punktis 2 sätestatud asjaolust, on ta kohustatud korralduse täitma, kui seda korratakse kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis. Kui ametnik täidab korralduse nõuetele mittevastavalt, ei vastuta ta puuduste eest, mis on tingitud korralduse täitmiseks vajaliku hariduse, töökogemuse, teadmiste ja oskuste puudumisest, mida ei ole enne ülesande täitmist võimalik mõistliku pingutusega omandada. Oma 21.06.2016 ja 27.06.2016 e-kirjades väljendas kaebaja tahet keelduda väärteoasjas otsuse tegemisest selle tegemiseks vajaliku hariduse, teadmiste ja kogemuste puudumise tõttu, kuid talle selgitati korduvalt, et väärteoasja lahend tuleb tal endal koostada. Isegi kui kaebaja pidas oma teadmisi ja kogemusi ebapiisavaks, polnud tal mingit õigustust viivitada lahendi koostamisega 30. juunini, mil oli möödunud VTMS § 70 lg 4 esimeses lauses sätestatud tähtaeg. Võimalik koolitusvajadus ei saanud õigustada väärteoasja menetlemisega viivitamist. Kui kaebaja oleks otsuse projekti koostanud hiljemalt 21.06.2016, oleks jäänud piisavalt aega otsuse parandamiseks/ümbertegemiseks ja selle menetlusalusele isikule väärteoprotokollis märgitud ajal kättesaadavaks tegemiseks. Selle asemel ootas kaebaja pärast kirjavahetust KE-ga kuni riigipühadele (ja nendele vahetult järgnevale nädalavahetusele) eelnevate tööpäevadeni, et paluda enda taandamist. Eelneva põhjal leiab ringkonnakohus, et käskkirjas tehtud etteheide väärteoasja menetlemisega venitamise kohta, mis viis VTMS-s sätestatud tähtaja ületamiseni, on põhjendatud. Seega rikkus kaebaja üldist ametniku hoolsuskohustust ning ametijuhendit.
14.ATS § 74 lg 2 järgi on süü vormid hooletus, raske hooletus ja tahtlus. Vaidlustatud käskkirjas on leitud, et kaebaja süü vormiks on raske hooletus, s.o kaebaja jättis teenistuskohustuse täitmiseks vajaliku hoole olulisel määral järgimata. ATS § 74 lg 6 kohaselt arvestatakse süü hindamisel ametniku haridust, töökogemust, teadmisi ja oskusi. Vaidlust ei ole selles, et kaebajal puudub juriidiline eriharidus. Sõidukijuhtide tööinspektori ametijuhendi järgi seda ei eeldatagi ning vastustaja selgituse järgi pole neist enamikul juriidilist haridust. Tööinspektor peab sellegipoolest tundma tema tegevusvaldkonda reguleerivaid õigusakte (ametijuhendi p VII). Sõltumata sellest, kas väärteoasi viiakse läbi kiirmenetluses või üldmenetluses, peaks tööinspektor olema võimeline menetlustoiminguid tegema ning koostama menetluse lõpus otsuse või määruse. Asjas esitatud materjalidest nähtub, et otsuse koostamisel on tööinspektoritel võimalik paluda abi oma vahetult juhilt ja õigustalituse juristidelt, kuid õigustalitus ei koosta tööinspektorite eest väärteoasjade otsuseid. Kaebaja asus Tööinspektsiooni sõidukijuhtide tööinspektorina teenistusse 01.11.2012. Seega oli kaebajal väärteomenetluse nr 3-2/13132 algatamise ajaks neli aastat töökogemust sellel ametikohal. ATS § 31 lg 1 järgi peab ametiasutus rakendama abinõusid ametniku ametialaste teadmiste ja oskuste arendamiseks, sealhulgas kavandama ametiasutuse eelarvesse selleks vajalikud vahendid. Sama paragrahvi teise lõike kohaselt on ametnikul kohustus teenistusülesannete asjatundlikuks täitmiseks oma ametialaseid teadmisi ja oskusi täiendada. Seega korrespondeerub ametiasutuse kohustusele võimaldada ametnikule ametialaseid koolitusi ametniku kohustus ennast arendada. Vaidlustatud käskkirjas on mainitud mitut asutusesisest väärteomenetluse alast koolitust, millel kaebaja oli osalenud. Seega täitis vastustaja oma kohustust kaebajat koolitada vähemalt minimaalses vajalikus määras. Koolitused ei ole ametniku teadmiste ja oskuste arendamiseks ainus võimalus, vaid ametnik õpib ka töö käigus. Kaebaja töö eripära arvestades ei saagi eeldada, et vastustaja õpetaks 7(10)
3-16-2173 koolitustel tööinspektoritele, kuidas igal üksikjuhtumil tegutseda. Ka kaebaja ise on vastuses apellatsioonkaebusele märkinud, et isiku teadmistel põhinevad oskused konkreetses menetluslikus situatsioonis käituda ei ole omandatavad mõnetunnise koolituse tulemusena, vaid eeldavad pikemaajalist praktilist kogemust. 30.09.2016 otsuse kohaselt on tööinspektoritele välja töötatud asutusesisene väärteomenetluse juhend, mis on neile igapäevatöös abiks. Kaebaja pole sellele väitele vastu vaielnud. Nelja aasta (väärteoasjas otsuse koostamise ajaks nelja ja poole aasta) pikkuse töökogemuse puhul saab eeldada, et ametnik on selle ajaga omandanud iseseisvaks tööks vajalikud teadmised ja oskused. Distsiplinaarmenetluse käskkirja järgi polnud kaebaja varem pöördunud oma vahetu juhi poole probleemiga, et ta ei oska väärteomenetlust toimetada. Seetõttu polnud ka kaebaja vahetul juhil põhjust arvata, et kaebaja ei saa lahendi tegemisega ise hakkama. Ringkonnakohus märgib, et menetlusaluse isiku vastulauses viidati väärteoprotokollis esinevatele väidetavatele puudustele ning leiti, et see ei vasta VTMS-s sätestatud nõuetele ning on ebaselge, lisaks esitati vastuväide väärteoprotokollis esitatud faktiväitele ning asuti seisukohale, et esinevad alused väärteomenetluse lõpetamiseks. Vastulauses on tuginetud samadele õigusaktidele (VTMS, liiklusseadus, töölepingu seadus, tsiviilseadustiku üldosa seadus, karistusseadustik), millele on viidatud ka kaebaja koostatud väärteoprotokollis. Isegi kui kaebaja kasutas väärteoprotokolli koostamisel kolleegi abi, pidi ta selle sisust aru saama. Lisaks sai kaebaja KE-lt viite väärteoasjale, milles tehtud lahendi oleks saanud otsuse vormistamisel eeskujuks võtta. Ehkki tegemist oli kaebaja jaoks esmakordse üldmenetluses läbiviidava väärteoasjaga, siis arvestades kaebaja töökogemust, selleks ajaks läbitud koolitusi ning väärteoprotokolli ja vastulause sisu, ei olnud ringkonnakohtu hinnangul väärteoasjas vorminõuetele vastava otsuse või määruse koostamine kaebajale selgelt üle jõu käiv ülesanne. Seega puudus kaebajal nii objektiivselt kui ka kaebajaga seotud subjektiivseid asjaolusid arvestades põhjus väärteoasja nr 3-2/13132 menetlemisega viivitamiseks ja selles asjas lahendi tegemisest keeldumiseks. Selle asemel, et täita teenistuskohustust oma teadmistele ja oskustele vastaval määral, saatis kaebaja teistele ametnikele e-kirju, millest järeldub, et kaebaja eeldas, et talle kas öeldakse ette, millise lahendi ta kirjutama peab, või teeb keegi teine seda tema eest. Ka olukorras, kus ametnik vajab enda arvates oma teenistuskohustuste täitmisel abi, ei saa ta eeldada, et tema töö tehakse tema eest ära, vaid ta peab ka ise pingutama ülesande täitmise nimel. Praegusel juhul ei nähtu, et kaebaja oleks seda teinud – vastasel juhul oleks ta suutnud esitada õigustalitusele või oma juhile konkreetseid sisulisi küsimusi, millele vastuse saamisel saanuks kaebaja edasi tegutseda. ATS § 51 lg-s 1 sätestatud hoolsuskohustuse rikkumine eeldab juba iseenesest, et ametnik on oma teenistuskohustuste täitmisel olnud vähemalt hooletu. Rikkumise asjaolusid arvestades ei näe ringkonnakohus põhjust pidada ebaõigeks käskkirjas antud hinnangut, et kaebaja on teenistuskohustusi rikkunud raske hooletuse vormis.
15.ATS § 75 lg 1 sätestab, et distsiplinaarkaristus määratakse proportsionaalselt distsiplinaarsüüteo raskusastmega. Sama paragrahvi lõike 2 kohaselt võetakse distsiplinaarkaristuse määramisel arvesse süü vormi, süüteo tagajärgede raskust, kas ametnikul on kehtiv distsiplinaarkaristus, ametniku eelnevat teenistusalast käitumist ning rikutud teenistuskohustuse eesmärki, sealhulgas seda, kas kohustus pidi vältima selliste tagajärgede saabumist, mis tekkisid teenistuskohustuse rikkumisel. Iga süütegu tuleb käsitada unikaalsena ning arvestada selle toime pannud isikut ja tema käitumist iseloomustavat informatsiooni. Seetõttu peavad distsiplinaarkaristust määravast käskkirjast nähtuma lisaks süüteo kirjeldusele asjaolud ja kaalutlused, mida tööandja on karistamisel arvestanud, ning põhjendused karistuse määramise ja karistuse valiku kohta (Riigikohtu 10.04.2013 otsus nr 3-3-1-14-13, p 12; 22.10.2012 otsus nr 3-3-1-46-12, p 27; 17.11.2003 otsus nr 3-3-1-74-03, p 11).
8(10)
3-16-2173 Vaidlustatud käskkirjas on viidatud asjaolule, et kaebajat ei ole varem distsiplinaarkorras karistatud. Kohtumenetluses on vastustaja täiendavalt toonud välja, et hindamistel on korduvalt juhitud kaebaja tähelepanu puudujääkidele tema töös, kuid sellest hoolimata ei ole kaebaja töö kvaliteet paranenud. Iseenesest on õige kaebaja seisukoht, et igale rikkumisele ei pea järgnema distsiplinaarkaristust, kuid see kehtib eelkõige vähetähtsate rikkumiste puhul. Ringkonnakohtu hinnangul ei olnud praegusel juhul tegemist vähetähtsa rikkumisega. Varasemate karistuste puudumine ei ole asjaolu, mis välistaks distsiplinaarkorras karistamata jätmise, kui tegemist on piisavalt olulise rikkumisega. Käskkirjas on esitatud põhjendused, millest järeldub vajadus reageerida kaebaja rikkumisele distsiplinaarkaristusega. Asjaolu, et kohtud asusid hiljem seisukohale, et väärteomenetlus tulnuks lõpetada, nagu kaebaja oma määruse projektis leidis, ei õigusta kuidagi kaebaja poolt väärteoasja menetlemise ja lahendi koostamisega viivitamist. Kohtuvälisele väärteomenetlusele järgnenud kohtumenetluse kestusel ei ole vaidlustatud käskkirja õiguspärasuse seisukohast tähtsust. Eeltoodut kogumis arvestades ei olnud noomitus ilmselgelt ebaproportsionaalne karistus. Sellist karistust võiks põhjendatuks pidada ka juhul, kui kaebajale oleks raske hooletuse asemel ette heidetud tavalist hooletust. Vaidlustatud käskkiri vastab HMS §-s 56 sätestatud nõuetele ning ringkonnakohtule ei nähtu kaalumisvigu, mis tingiksid selle tühistamise.
16.Eelneva põhjal tühistab ringkonnakohus halduskohtu 03.07.2017 otsuse ning teeb asjas uue otsuse, millega jätab XX kaebuse rahuldamata. Ehkki XX vastuapellatsioonkaebuse etteheide, et halduskohus jättis otsuse tegemisel arvestamata täiendava (istungiga seotud) menetluskulude nimekirja, on põhjendatud, jääb vastuapellatsioonkaebus rahuldamata, sest kaebuse rahuldamata jäämise tõttu ei tule vastustajalt kaebaja kasuks menetluskulusid välja mõista.
17.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta menetluskulude jaotust (HKMS § 109 lg 4). XX menetluskulud jäävad HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda.
18.Tööinspektsioon ei taotlenud halduskohtus menetluskulude hüvitamist ning oli HKMS § 104 lg 10 alusel riigilõivu tasumisest vabastatud. Tööinspektsioon esitas 21.02.2018 ringkonnakohtule taotluse kohtuistungiga seotud menetluskulude hüvitamiseks. Kõnealused kulud seisnevad 234 euro suuruses õigusabikulus. HKMS § 109 lg 6 kohaselt mõistab kohus välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peavad haldusorganid olema üldjuhul võimelised oma haldusakte halduskohtumenetluses iseseisvalt kaitsma, mistõttu peab kohtumenetluses kantud haldusvälise õigusabi teenuse kulude väljamõistmise õigustamiseks kohtuasi reeglina väljuma haldusorgani põhitegevuse raamidest (vt nt Riigikohtu lahendeid asjades nr 3-3-1-53-11 (p 31) ja 3-3-1-14-11 (p 21)). See kehtib ka asutuse koosseisus töötavatele ametnikele suunatud haldusaktide vaidlustamise puhul. Samuti tuleb praeguses asjas arvestada sellega, et Tööinspektsiooni koosseisus on olemas juristid ning halduskohtu istungil esindasid vastustajat asutuse enda ametnikud. MV, kes oli vastustaja (kaas)esindajaks nii halduskohtu kui ka ringkonnakohtu istungil, oleks saanud vastustaja esindamisega ringkonnakohtu istungil hakkama ka ilma vandeadvokaadi abita. Kuna vastustajal puudus tegelik vajadus kasutada haldusvälist õigusabi, jäävad Tööinspektsiooni menetluskulud tema enda kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
9(10)
3-16-2173
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.