SA Õigusteenuste Büroo kaebus justiitsministri 01.03.2017 käskkirja nr 30 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – SA Õigusteenuste Büroo, volitatud esindaja vandeadvokaat Vahur Kivistik Vastustaja – Justiitsministeerium, volitatud esindaja Gunnar Vaikmaa Kolmandad isikud – Eesti Õigusbüroo OÜ ja OÜ Kivar & Partnerid, esindaja Artur Fjodorov
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta SA Õigusteenuste Büroo kaebus rahuldamata.
Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende enda kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 12.02.2018 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 181 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud apellatsioonkaebusele võib esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Tallinna Ringkonnakohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.Justiitsminister kuulutas 11.01.2017 käskkirjaga nr 12 (tl 64-65p) riigi õigusabi seaduse (RÕS) § 31 ning justiitsministri 05.01.2017 määruse nr 1 „Üldise õigusnõustamise sihtgrupp ja õigusvaldkonnad ning selle nõustamise kättesaadavuse parandamiseks antava toetuse jagamise tingimused ja kord“ (Määrus; määrus – tl 78-80p; seletuskiri – tl 81-84p) § 2 lg-te 1 ja 2 alusel välja üldise õigusnõustamisega seotud tegevuse toetamiseks avaliku konkursi järgmistel tingimustel: -
konkursi võitjaga sõlmitakse toetuse kasutamise leping tähtajaga kuni 31.12.2020, lepingut võidakse samadel tingimustel kuni 2 aasta võrra pikendada (p 1);
-
toetatava tegevuse piirmäär 2017. a on 751 000 eurot koos käibemaksuga ja järgnevatel kalendriaastatel 767 000 eurot koos käibemaksuga, millest Määruse § 3 lg 4 p-s 2 sätestatud tegevuse piirmäär kalendriaastas moodustab kuni 30 000 eurot koos käibemaksuga ja Määruse § 3 lg 4 p-s 3 sätestatud tegevuse piirmäär kalendriaastas moodustab kuni 41 000 eurot koos käibemaksuga (p 2);
-
Määruse § 3 lg 4 p-s 1 sätestatud õigusnõustamise tunnitasu piirmäär ei tohi ületada käibemaksuta 40 eurot (p 3);
-
Määruse § 3 lg 4 p-s 1 sätestatud õigusnõustamiseks makstakse konkursi võitjale toetust abivajaja kohta kalendriaastas esimese 2 õigusnõustamise tunni eest 100% konkursi võitja poolt taotluses märgitud kohtumisega õigusnõustamise tunnitasu määrast ja 3.-5. õigusnõustamise tunni eest 50% konkursi võitja poolt taotluses märgitud kohtumisega õigusnõustamise tunnitasu määrast (p 4);
-
Määruse § 3 lg 4 p-s 1 sätestatud õigusnõustamise eest tasub abivajaja lisaks Määruse § 7 lg-s 1 sätestatud omaosalusmäärale omaosalusmäära, mis on esimese 2 õigusnõustamise tunni eest kalendriaastas 0% konkursi võitja poolt taotluses märgitud kohtumisega õigusnõustamise tunnitasu määrast ja 3.-5. õigusnõustamise tunni eest kalendriaastas 50% konkursi võita poolt taotluses märgitud kohtumisega õigusnõustamise tunnitasu määrast (p 5);
-
p-s 7 sätestati taotleja kvalifitseerimistingimused, mh tuli taotlejal esitada kõik Määruse § 11 lg-s 4 sätestatud andmed ning õigusnõustajatel pidi olema Määruse § 11 lg-s 3 sätestatud kvalifikatsioon ja piisav kogemus;
-
Justiitsministeeriumil (vastustaja) on õigus jätta taotlus kvalifitseerimata, kui taotleja on esitanud taotluses ebaõigeid andmeid või dokumente või kui taotleja planeeritud õigusnõustajate arv eelduslikult ei ole realistlik võrreldes taotleja poolt taotluses esitatud õigusnõustamise tundide koguarvuga kalendriaasta kohta (p 8);
-
vastustajal on õigus igal ajal ümber jagada kohtumisega õigusnõustamise tunnid taotluses märgitud linnade ja märgitud nõustamiskohtade vahel vastavalt kohtumisega õigusnõustamise nõudluse eeldatavale jaotusele ning vastavalt Määruse §-s 8 sätestatule muuta toetuse protsenti ja omaosalusmäära (p 9);
-
taotlus tuli esitada hiljemalt 12.02.2017 (p 10).
2.Taotluse esitas 5 taotlejat, sh SA Õigusteenuste Büroo (kaebaja) (tl 17-34) ning ühistaotlejad Eesti Õigusbüroo OÜ ja Kivar & Partnerid OÜ (kolmandad isikud) (tl 55-63).
3.Justiitsministri 11.01.2017 käskkirjaga nr 11 (tl 88p-89) moodustatud üldise õigusnõustamise kättesaadavuse parandamise tagamiseks toetuse jagamise konkursile esitatud 2(16)
3-17-729
taotluste hindamise ja võrdlemise komisjon (komisjon) tuvastas 15.02.2017 koosolekul (protokoll – tl 145-146p), et taotlustes esitatud andmed kohtumisega õigusnõustamise tundide koguarvu kohta kalendriaastas ei ole objektiivselt võrreldavad. Taotlejad on Määruse § 11 lg 4 p-s 5 sätestatut erinevalt mõistnud. Osad taotlejad olid arvestanud üksnes sellega, et toetust makstakse abivajaja kohta esimese 2 tunni eest kuni 40 eurot + km (s.o 100%) ja järgmise 3 tunni eest kuni 20 eurot + km (s.o 50%). Samas on konkursi võitjal kohustus osutada abivajajatele nõustamist pakkumises toodud tunnihinnaga lisaks veel 10 tunni ulatuses (ilma riigi toetuseta). Taotluse esitamisel tuli sellega arvestada ja olla valmis sellises mahus õigusteenust osutama. Kuna Määruse sõnastus ega ka seletuskiri ei täpsustanud, millest taotlejal tuli tundide koguarvu esitamisel lähtuda, ei saa erinevaid tõlgendusi pidada meelevaldseks. Pidades silmas konkursi eesmärke, taotlejate panust taotluste koostamisse jm, pidas komisjon konkursi nurjunuks kuulutamise asemel otstarbekamaks anda kõigile taotlejatele täiendav tähtaeg Määruse § 11 lg 4 p 5 alusel esitatud andmete täpsustamiseks.
4.Vastustaja küsis taotlejatelt 16.02.2017 kirjaga täiendavaid andmeid hiljemalt 19.02.2017 (tl 35-36p, 157-158p, 159-160p, 161-162p).
6.Komisjon tegi 22.02.2017 protokollis (tl 11-14p) justiitsministrile ettepaneku anda toetus kolmandatele isikutele nende taotluses esitatud pakkumuse ulatuses ja jätta ülejäänud taotlused rahuldamata. Komisjon kvalifitseeris 3 taotlust, sh kaebaja ja kolmandate isikute taotlused. Komisjoni hinnangul olid nii kaebaja pakutud kohtumisega õigusnõustamise tundide koguarv (20 500 tundi aastas, 3,4 tundi tööpäevas ühe õigusnõustaja kohta) kui ka kolmandate isikute pakutud tundide koguarv (50 000 tundi aastas, 9 tundi tööpäevas ühe õigusnõustaja kohta) realistlikud. Kolmandate isikute pakutu puhul ei ole tegemist tundide arvu ülepakkumisega, kuna suurema nõudluse korral ja suurema pingutusega, sh graafikujärgse töökorraldusega), ei ole võimatu sellises mahus õigusnõustamist osutada. Komisjon hindas ja võrdles kvalifitseeritud taotlusi vastavalt Määruses kehtestatud nõuetele järgmiselt: Kriteerium Kohtumisega õigusnõustamise tunnitasu määr Telefoni teel juhendamise toetuse suurus kalendriaasta kohta Veebilehtede haldamise toetuse suurus kalendriaasta kohta Kohtumisega õigusnõustamise tundide koguarv kalendriaasta kohta Korraldatava õigusnõustamise teavitustöö ulatus ja selle mõjusus Kokku
PunkPunk- Kolmandate tid isikute pakutu tid
Kaebaja pakutu 39,5 €
33,33 €
24 999 €
10 000 €
34 166 €
13 500 €
20 500 tundi laiaulatuslik ja väga mõjus
50 000 tundi laiaulatuslik ja väga mõjus
Eelnevast tulenevalt ning Määruse § 13 lg 6 alusel on Määruse § 13 lg-s 3 sätestatud kriteeriumitest lähtuvalt kokku kõige suurema punktisumma saanud taotluseks kolmandate isikute esitatud taotlus, mis on konkursi võitjaks.
3(16)
3-17-729
7.Justiitsminister tunnistas 01.03.2017 käskkirjaga nr 30 (tl 15) konkursi võitjaks kolmandad isikud ja andis neile toetuse taotluses esitatud pakkumise ulatuses (p 1); otsustas sõlmida konkursi võitjaga toetuse kasutamiseks lepingu tähtajaga kuni 31.03.2020, võimalusega lepingut samadel tingimustel kuni 2 aasta võrra pikendada (p 2); jättis ülejäänud konkursil esitatud taotlused rahuldamata (p 3). Käskkirja andmisel lähtuti mh komisjoni 22.02.2017 protokollis esitatud ettepanekutest.
8.Vastustaja ja kolmandad isikud sõlmisid 21.03.2017 toetuse kasutamise lepingu (tl 5153p).
9.Kaebaja esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse justiitsministri 01.03.2017 käskkirja nr 30 tühistamiseks. Kaebuses sisaldus taotlus tunnistada RÕS § 31 ja Määrus (alternatiivselt Määruse § 13 lg-d 4 ja 5) Eesti Vabariigi põhiseadusega (PS) vastuolus olevaks ning jätta asjas kohaldamata, kuna need ei näe piisavalt ette konkursi tingimusi; alternatiivselt tunnistada põhiseadusevastaseks sellise normi puudumine, mis ei arvesta taotleja varasemat kogemust, ja kohaldada norme, mida seadusandja oleks pidanud kehtestama. Põhjendused:
9.1.Pärast taotluste esitamise tähtaega täiendavate selgituste küsimine oli õigusvastane. Kuna Määrus võimaldas erinevaid tõlgendusi ega täpsustanud taotlejate jaoks, millest tuleb tundide koguarvu esitamisel lähtuda, tulnuks konkurss kuulutada nurjunuks. Tegemist ei olnud taotluses sisalduvate andmete täpsustamisega, vaid sisuliselt uue taotluse esitamisega. Arvestada tulnuks esialgsetes taotlustes esitatud andmetega.
9.2.Konkursi võitja oli eelisseisundis ja osutus võitjaks ainuüksi menetlusnormide rikkumise tõttu. Vastustaja eelistas kolmandaid isikuid, andes 14.02.-15.02.2017 (st enne teiste taotlejate poole pöördumist 16.02.2017) selgitusi arvudes ja summades. Selline ebavõrdne kohtlemine on vastuolus hea halduse põhimõttega ja konkursi olemusega.
9.3.Käskkiri on motiveerimata. Komisjoni protokollis ei ole põhjendatud, miks on võitjaks osutunud just kolmandad isikud. Vastustaja ei ole kaalunud erinevaid variante ega pakkumisi. Kolmandate isikute taotlus tulnuks jätta Määruse § 12 lg 4 alusel kvalifitseerimata, kuna nende planeeritud õigusnõustajate arv ei ole eelduslikult realistlik võrreldes taotluses esitatud õigusnõustamise tundide koguarvuga kalendriaasta kohta. Määruses ega selle seletuskirjas ei ole märgitud, millistest eeldustest lähtutakse õigusnõustajate arvu ja tundide arvu suhte kaalumisel. Kuna konkreetsed kriteeriumid puuduvad, on vastustaja kaalutlused meelevaldsed, põhjendamatud ja kontrollimatud.
9.4.Kolmandate isikute pakkumine telefoni- ja veebinõustamise osas ei ole realistlik. Tegemist on alapakkumisega, millega ei ole võimalik teenust osutada. Vastustaja on niigi kohtumistega nõustamise puhul kolmandate isikute puhul lugenud võimalikuks igale õigusnõustajale 9 tundi tööpäevas, mis ei ole õigusala tööd arvestades realistlik. Arusaamatuks jääb, kuidas on võimalik lisaks veel telefoninõustamine eesti ja vene keeles igal tööpäeval kl 9.00-17.00 ja veebinõustamine 5 päeva jooksul. Kolmandad isikud on märkinud, et telefoninõustajad suudavad teenindada kaht abivajajat korraga. Arvestatud pole Määruse § 7 lg-st 6 tulenevate tasuta lisaülesannetega. Pakutu eeldab täiendavat tööjõudu ja omafinantseeringut. Seega eeldas konkursi võitjaks tunnistamine omafinantseeringu olemasolu kontrollimist ja senise tegevuse analüüsi.
9.5.Määruses on märgitud õigusnõustajate kvalifikatsiooni ja kogemuse nõuded, kuid need ei ole piisavad. Kuna tegemist on väga suure ja pikaajalise projektiga, on oluline ka taotleja senine praktika, kogemus suuremahuliste projektide osas, jätkusuutlikkus. Nendega arvestamisel oleks võitjaks osutunud kaebaja. Kaebajal on 15-aastane sarnane üldise õigusnõustamisega õigusabi töö kogemus.
4(16)
3-17-729
9.6.Isegi kui täiendava teabe nõudmine ja sellega arvestamine oli põhjendatud, on see vastuolus hea halduse põhimõttega ja rikub kaebaja PS §-st 14 tulenevat üldist põhiõigust korraldusele ja menetlusele. Kuna tegemist on väga laiaulatusliku projektiga, mis hõlmab umbes 500 000 elanikku, oleks pidanud õigusnõustamise konkursi tingimused sätestama seaduses. Määrusega kehtestatud nõuded taotlejatele ei taga piisavalt eesmärki. Nt riigihangete läbiviimine on sätestatud seaduses.
9.7.Isegi kui RÕS § 31 ei ole PS-ga vastuolus, on Määrusega kehtestatud hindamissüsteem ebaproportsionaalne ega võimalda parima pakkuja väljaselgitamist. Hindamisel on lähtutud ebamõistlikest kriteeriumidest. Vastustaja on ise märkinud, et hindamist ja võrdlemist ei ole võimalik läbi viia. Kuna seaduses ega Määruses ei ole kõiki vajalikke küsimusi reguleeritud, tuleb asi lahendada lähtudes menetluskorrast, mille seadusandja oleks pidanud PS-st tulenevalt selliseks olukorraks kehtestama. Taotlejate senise tegevusega arvestamisel oleks võitjaks osutunuks kaebaja.
10.Vastustaja palus jätta kaebuse rahuldamata. Põhjendused:
10.1.Konkurss viidi läbi vastavalt Määruses ettenähtud tingimustele ja korrale ning kõiki osalejaid koheldi võrdselt. Päringud andmete täpsustamiseks esitati põhjendatud vajadusest lähtuvalt ja konkursi parima õnnestumise eesmärgil. Võimalus andmete täpsustamiseks oli Määruses ette nähtud ning vastustajal oli õigus ja kohustus päringud esitada. Kuna uute hinnapakkumiste esitamist ja õigusnõustajate arvu suurendamist ei võimaldatud, ei ole tegemist uute taotluste esitamisega. Konkursi tulemus oleks olnud sama ka juhul, kui lähtutud oleks esialgsetest taotlustest. Kuna andmeid paluti täpsustada kõigil taotlejatel, ei ole kedagi ebavõrdselt koheldud. Kuigi Määruse § 11 lg 4 p 5 sõnastus ei taganud esitatavate andmete võrreldavust, ei takistanud see konkursi nõuetekohast läbiviimist, sest andmeid oli võimalik täpsustada. Käskkiri on antud kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas ning puudub alus selle tühistamiseks.
10.2.Määrusest ei tulene vastustajale kohustust tunnistada konkurss nurjunuks. Samuti puudub kaebajal subjektiivne õigus seda nõuda. Konkursi nurjunuks lugemine olnuks ebaproportsionaalne ega oleks olnud ka taotlejate huvides. On ilmselge, et konkursi eesmärgist ja abivajajate huvidest lähtuvalt on madalam nõustamise tunnitasumäär ja suurem tundide koguarv soodsam. Kolmandad isikud said hindamisel enim punkte. Tegemist ei olnud kaalutlusotsusega.
10.3.Kaebaja ei ole konkursi käigus ühtegi vastustaja toimingut vaidlustanud. Praegused etteheited on tagantjärele otsitud ja tingitud konkursi mittevõitmisest. Kaebajale anti enne Määruse kehtestamist võimalus konkursitingimuste ja hindamiskriteeriumide väljatöötamisel kaasa rääkida, kuid kaebajal tänaseid etteheiteid polnud.
10.4.Määruse § 12 lg 4 järgi on taotluste kvalifitseerimata jätmine ja pakkumiste realistlikkuse hindamine vastustaja pädevuses ning vastustajal on ulatuslik hindamis- ja kaalumisruum. Kolmandate isikute taotluses toodud ühe õigusnõustaja nõustamistundide arv tööpäevas maksimaalselt 9 tundi ei ole ilmselge ülepakutud, kuna ajutise suurema nõudluse korral (ilmselgelt kõik abivajajad ei soovi saada nõustamist maksimaalse 15 tunni ulatuses) ja perioodilise suurema töökoormusega, sh graafikujärgse töökorraldusega, ei ole võimatu ajutiselt sellise töökoormusega nõustamist osutada. Võib eeldada, et praktikas kujuneb nõustaja kohta nõustamistundide arv ehk tööpäeva koormus 9 tunnist väiksemaks. Samuti on konkursi võitjal võimalik opereerida töökoormusega, kui lepib abivajajatega kokku nõustamisega kohtumisi. Määruse § 7 lg-st 6 tulenevad lisaülesanded on eelduslikult marginaalse lisakoormusega, mis ei mõjuta oluliselt taotleja võimekust oma kohustusi täita.
5(16)
3-17-729
10.5.Konkursi võitja pakkumist ei saa telefoni- ja veebinõustamise osas pidada ebarealistlikuks, arvestades, et telefoni teel juhendamise puhul eeldatakse abivajaja juhendamist maksimaalselt 10 minuti jooksul, seega eelkõige abivajaja õige ametiasutuse poole või veebilehele www.juristaitab.ee suunamist. Telefoni teel juhendaja ja abivajaja vahel ei teki kliendisuhet. Seega ei teki õigusnõustajale eelduslikult märkimisväärset lisakoormust. Veebilehe www.juristaitab.ee haldamise puhul ei eeldata samuti õigusnõustamise teenuse pakkumist ning kliendisuhet õigusnõustaja ja abivajaja vahel ei teki.
10.6.Kuna konkursitingimustes ei nõutud omafinantseeringut ega esitatud nõudeid taotleja varasema tegevuse või kogemuse osas, siis puudus alus neid kontrollida. Määrusega laiendati teadlikult potentsiaalsete osalejate ringi võrreldes RÕS § 31 eelmise redaktsiooni alusel kehtestatud korraga (justiitsministri 12.11.2013 määrus nr 35), et leida parim pakkuja.
10.7.Määruses konkreetsete hindamiskriteeriumide ja punktisüsteemi väljatöötamisel sooviti vältida liigset subjektiivsust taotluste hindamisel ning muuta taotluste hindamine, võrdlemine ja otsuse tegemine selgemaks ja läbipaistvamaks. RÕS § 31 lg-st 1 tulenevalt sooviti Määrusega kehtestada regulatsioon, mis aitaks tagada kvaliteetse õigusabi võimalikult suurele hulgale abivajajatele. Sellest eesmärgist kantuna peeti konkursi hindamissüsteemi kujundamisel kõige kaalukamaks kohtumisega õigusnõustamise tunnitasu määra ja abivajajatele tagatud nõustamistundide koguarvu, mis peegeldub ka Määruse § 13 lg-tes 4 ja
10.8.Ei ole alust ega põhjust kahelda RÕS § 31 ja Määruse põhiseaduspärasuses. Kaebajal ei ole PS-st tulenevat õigust, mida RÕS § 31 ja Määrus saaksid rikkuda. Kaebaja ei saa tugineda üksnes PS §-le 14, kuna selles sätestatud igaüheõiguse laiendamine juriidilistele isikutele sõltub sellest, millise põhiõigusega koosmõjus seda kohaldatakse. Kaebajal ei ole subjektiivset õigust riigilt toetust nõuda, samuti ei ole tal õigust nõuda õigusabi kättesaadavuse laiendamist. Kaebaja on oma väiteid põhjendanud üksnes avalike ja abivajajate huvidega, kuid tal puudub õigus neid praeguses kohtuasjas esindada. RÕS § 31 lg 3 on formaalselt õiguspärane. Selles on välja toodud volitusnormi sisu ja piirid. Seadusandja tahe oligi suunatud sellele, et konkursi läbiviimise tingimused ja kord kehtestatakse seadusest alamalseisva õigusaktiga. Ministril on võimalik ühiskonnas toimuvatele muutustele ja abivajajate vajaduste muutumisele piisavalt kiiresti ja paindlikult reageerida. Sarnaste ja võrreldava mastaabiga avalike konkursside läbiviimise tingimuste ja korra kehtestamise delegeerimine täidesaatva võimu organitele on pigem tavapärane praktika. Samuti ei ole põhjust kahelda Määrusega kehtestatud regulatsiooni seaduslikkuses (volitusnormi vastavuses) ja proportsionaalsuses.
11.Kolmandad isikud palusid jätta kaebuse rahuldamata. Põhjendused:
11.1.Menetlusnõudeid ei ole rikutud. Vastustaja ei andnud võimalust uute tõendite esitamiseks, vaid andmete täpsustamiseks. Kaebaja ei pidanud vastustaja 16.02.2017 kirja selle saamisel õigusvastaseks, vaid otsustas selle alusel taotluses toodud tundide koguarvu suurendada. Alles vaidlusalusest käskkirjast teada saades hakkas kaebaja süüdistama vastustajat menetluse ebaseaduslikkuses. Kaebus on pahatahtlik ja etteheited meelevaldsed. Kolmandate isikute pakutud tundide koguarv oli soodsaim nii esialgses kui ka täpsustatud taotluses, seega ei mõjutanud andmete täpsustamine menetluse käiku ja kaebaja võimalusi edukaks osutada. Kaebaja ei esitanud enne taotluse esitamist täpsustavaid küsimusi Määruse § 13 lg 3 p 4 sõnastuse kohta, seega oli selle sisu talle arusaadav. Vastustaja saatis kõigile taotlejatele täpselt samasuguse kirja ja andis samasuguse võimaluse andmeid täpsustada, seega jääb ebaselgeks, milles seisnes kolmandate isikute eelistamine. Käskkirja põhjendused sisalduvad komisjoni protokollis.
6(16)
3-17-729
11.2.Kaebaja etteheited konkursi kvalifitseerimistingimuste kohta ei ole asjakohased. Taotlusi hinnati Määruse § 13 alusel ja võitjaks tunnistati enim punkte saanud taotleja. Ilmselt ei ole kaebaja suuteline oma tööd korraldama turu- ja konkurentsiolukorda arvestades ning efektiivselt, mistõttu ei osutunud ta edukaks. Kaebaja ei ole ilmselt tutvunud Määruse § 3 kohta seletuskirjas tooduga, mille kohaselt ei pea telefoni teel nõustamisega tegelema jurist. Kaebajal ei olnud enne konkursi tulemuste selgumist konkursitingimustele etteheiteid, samuti ei esitanud ta vastustajale täpsustavaid küsimusi konkursitingimuste kohta. Kaebaja sai konkursist teada 11.01.2017. Praeguseks on kaebaja kaotanud võimaluse konkursitingimusi vaidlustada. Kohtul puudub vajadus ja alus hinnata konkursitingimuste seaduspärasust.
11.3.Konkursitingimustes puudus nõue, et konkursi võitjal peab olema pikaajaline kogemus. Õigusnõustamise teenust saavad osutada üksnes teatud kvalifikatsiooniga inimesed. Kaebusest ei selgu, kuidas saab pika ajalooga juriidiline isik juristidest eraldiseisvalt olla pädevam kui konkursitingimustele vastavad kogemustega juristid. Kaebaja ei ole põhjendanud, miks on tema juristid pädevamad kolmandate isikute omadest. Samuti ei ole kaebaja põhjendanud, milles seisneks taotleja jätkusuutlikkus.
11.4.RÕS § 31 ja Määrus ei ole PS-ga vastuolus. Kaebusest järeldub, et kaebaja soovib saada konkursitingimusi, mis tagaks tema võidu. Kaebaja soov, et konkursitingimused oleksid sätestatud seaduses, ei ole põhjendatud. Selline lahendus oleks ebamõistlik. Hindamissüsteem oli selge ja objektiivne.
KOHTU PÕHJENDUSED
12.Kaebaja on vaidlustanud nii vaidlusaluse konkursi tingimused kui ka selle tulemused. Kohus analüüsib järgnevalt, kas kaebaja etteheited on põhjendatud ja kas need võisid mõjutada asja tulemust.
13.Kaebaja leidis, et kuna konkursitingimused ei selgitanud, millest tuli kohtumisega õigusnõustamise tundide arvu pakkumisel lähtuda, olid konkursitingimused ebaselged ja konkurss tulnuks tunnistada nurjunuks.
13.1.Kohus nõustub sellega, et justiitsministri 11.01.2017 käskkirjas nr 12 ei ole viidatud konkursi võitja kohustusele osutada abivajajale teenust kokku 15 tunni ulatuses. Käskkirja p-des 4 ja 5 viidatakse kokku 5 õigusnõustamise tunnile, mida osutatakse riigi makstava toetuse toel. Lisanduvale 10 õigusnõustamise tunnile ei ole viidatud. Käskkirja andmise alusena tuuakse välja Määrus. Määruse § 6 lg-st 1 ja § 7 lg-st 2 järelduvalt maksab riik konkursi võitjale 2 esimese õigusnõustamise tunni eest kalendriaastas 50-100% konkursi võitja märgitud kohtumisega õigusnõustamise tunnitasu määrast ja abivajaja ise maksab täiendava omaosalusmäärana 050% konkursi võitja taotluses märgitud kohtumisega õigusnõustamise tunnitasu määrast ning 3.-5. õigusnõustamise tunni eest kalendriaastas maksab riik toetust 0-50% konkursi võitja taotluses märgitud kohtumisega õigusnõustamise tunnitasu määrast ja abivajaja ise maksab täiendava omaosalusmäärana 50-100% konkursi võitja taotluses märgitud kohtumisega õigusnõustamise tunnitasu määrast. Määruse § 7 lg 7 sätestab, et kui abivajaja soovib saada õigusnõustamist pärast 5 tunni täitumist, nõustab konkursi võitja abivajajat edasi konkursi võitja taotluses märgitud kohtumisega õigusnõustamise tunnitasu määra eest vähemalt järgneva 10 tunni ulatuses kalendriaastas. Konkursi võitja ei või nõuda eelnimetatud nõustamise eest abivajajalt muud tasu või hüve.
7(16)
3-17-729
Määruse § 11 lg 4 p 5 kohaselt pidi taotlus sisaldama pakkumist kohtumisega õigusnõustamise tundide koguarvu kohta kalendriaastas ning selle eelduslikku jagunemist linnade ja nõustamiskohtade kaupa. Määruse § 13 lg 3 p 4 järgi võrdleb komisjon taotluste hindamisel kohtumisega õigusnõustamise tundide koguarvu kalendriaasta kohta.
13.2.Kuigi konkursi aluseks olevad materjalid ei ole kõige paremini koostatud, ei saanud mõistlikule taotlejale jääda ebaselgeks, et kohtumisega õigusnõustamise tundide pakkumisel tuli arvestada kuni 15-tunnise õigusnõustamisega abivajaja kohta. Kohus arvestab seejuures asjaoluga, et konkursil otsiti pädevat ja kogemustega õigusnõustamise teenuse osutajat (Määruse § 11 lg 3), kes peab seega olema suuteline õigusakte lugema ja analüüsima. Samuti ei ole konkursi aluseks olevad dokumendid mahukad ega keeruliselt sõnastutud, mis võinuks taotlejaid põhjendamatult eksitada. 2 + 3 + 10 süsteemil toimuva hakkavale õigusnõustamise teenusele on osundatud konkursi väljakuulutamisel avaldatud uudises (tl 96-96p). Samuti on lisanduvat 10 nõustamistundi põhjendatud Määruse seletuskirjas (lk 4). Ebaselguse korral tulnuks taotlejal küsida vastustajalt selgitusi (justiitsministri 11.01.2017 käskkirja nr 12 p 11), mida ei ole asjaoludest nähtuvalt tehtud.
13.3.Kaebaja on tuginenud oma taotluses 5-tunnisele nõustamisteenusele. Kolmandad isikud kinnitasid vastustajale nii 15.02.2017 e-kirjas (tl 43-44p) kui ka 19.02.2017 e-kirjas (tl 41-42), et on arvestanud kohtumisega õigusnõustamise tundide pakkumisel mh kohustusega osutada teenust lisanduva 10 tunni jooksul. Kohtule ei ole esitatud teiste taotlejate taotlusi, mistõttu puudub võimalus kontrollida, kuidas said teised taotlejad konkursitingimustest aru ja vormistasid oma taotluse. Ainuüksi asjaolu, et kaebaja võis saada konkursitingimustest ekslikult aru ja vormistas seetõttu pakutud tundide arvu ebaõigesti, ei anna veel alust asuda seisukohale, et konkursitingimused olid sedavõrd ebaselged, et konkurss tuleks nurjunuks tunnistada.
13.4.Kohtu hinnangul ei saa vastustaja poolt konkursi nurjunuks tunnistamata jätmist pidada õigusvastaseks. Antud juhul puudusid Määruses toodud kohustuslikud alused konkursi nurjunuks tunnistamiseks (Määruse § 12 lg 5, § 16 lg 4). Määruse § 15 lg 1 andis ministrile diskretsioonilise aluse sõltumata põhjusest konkurss nurjunuks tunnistada. Konkursi nurjunuks tunnistamine olukorras, kus mõned taotlejad said konkursi tingimustest ebaõigesti aru, kuid selgituste küsimisega oli võimalik seda viga parandada, olnuks ebaproportsionaalne nii avalikke kui ka taotlejate huve arvestades. Taotlejad olid juba teinud ettevalmistusi ja kulutanud ressursse taotluse koostamiseks, mis osutunuks konkursi nurjumise korral asjatuteks. Avalikes huvides oli konkursi võimalikult kiire läbiviimine, et tagada abivajajatele pädeva õigusnõustamise teenuse osutamine. Uue konkursi korraldamine lükanuks teenuse osutamisega alustamise aja edasi. Ainuüksi kaebaja majanduslik huvi saavutada konkursil võit ei kaalu üles paljude abivajajate huvi saada nõustamisteenust võimalikult varakult. Konkursitingimustega tutvumise kohustus ja neist arusaamise risk oli taotlejatel endil. Seega ei ole vastustaja teinud siinkohal kaalumisvigu.
14.Kaebaja väitis, et vastustajapoolne taotluste andmete täpsustamine oli õigusvastane ja tõi kaasa ebavõrdse kohtlemise.
14.1.Määruse § 12 lg 2 järgi võidakse taotluses sisalduvate andmete täpsustamiseks, mis on vajalikud taotluse kvalifitseerimiseks, nõuda taotlejalt täiendavate andmete ja dokumentide esitamist, määrates tähtaja nende esitamiseks. Komisjon selgitas 15.02.2017 protokollis, et kuna taotlejad olid kohtumisega õigusnõustamise tundide pakkumisest erinevalt aru saanud, siis ei olnud taotlused omavahel objektiivselt võrreldavad ja andmete täpsustamine oli vajalik. Kohtul puudub praegusel juhul võimalus kontrollida, milliste andmetega taotlusi konkursil esitati, kuid kui osad taotlejad olid arvestanud vaid kohustusega osutada 5 tundi
8(16)
3-17-729
nõustamisteenust ja teised olid arvestanud 15-tunnise nõustamiskohustusega, siis arusaadavalt ei ole sellised taotlused omavahel objektiivselt võrreldavad. Sellist andmete täpsustamist saab lugeda Määruse § 12 lg 2 alusel lubatavaks, sest vastasel juhul ei oleks olnud võimalik hinnata, kas taotleja oli esitanud realistlike andmetega taotluse (st kas tal olnuks reaalselt võimalik osutada teenust vajadusel kuni 15 tunni ulatuses).
14.2.Vaidluse all ei ole asjaolu, et vastustaja edastas kõigile taotlejatele 16.02.2017 samasugused kirjad ja andis neile kõigile sama tähtaja taotluse täpsustamiseks kohtumisega õigusnõustamise tundide osas, kõigi taotlejate täpsustatud taotlustega arvestati edasises menetluses, seega ei ole kaebaja väited ebavõrdse kohtlemise kohta põhjendatud. Kuna asjaoludest ei nähtu, et vastustaja oleks teavitanud taotlejaid teiste taotluste sisust (sh pakutud nõustamistundide arvust või tunnihinnast), siis ei saanud selgituste küsimine ja taotluste täpsustamine kellegi õigusi rikkuda ja keegi ei saanud seeläbi konkurentsieelist.
14.3.Põhjendatud ei ole kaebaja väited ka selles osas, et kuna kolmandate isikutega konsulteeriti juba 14.-15.02.2017, siis said nad eelise, mille tulemusena võitsid konkursi. Esiteks ei ole kaebaja selgitanud, millise eelise kolmandad isikud selle konsulteerimise tulemusel said. Selleks ajaks olid kolmandad isikud oma taotluse juba esitanud ja taotlust muuta ei olnud võimalik. Ebavõrdne kohtlemine võinuks kõne alla tulla juhul, kui vastustaja oleks jaganud kolmandatele isikutele näpunäiteid taotluse koostamiseks juba enne taotluste esitamise tähtaega. Kolmandad isikud selgitasid viidatud kirjavahetuses enda pakutud nõustamistundide realistlikkust, mille kohta oli vastustajal Määruse § 12 lg 2 alusel õigus selgitusi küsida, kuna vastustajal tekkis kahtlus, kas kolmandad isikud suudavad pakutud meeskonnaga sellise arvu nõustamistunde ära teenindada. Kolmandad isikud ei muutnud 14.15.02.2017 selgituste küsimise käigus oma taotlust, seega ei saanud nad ka mingit eelist, mis võinuks nende taotlust edukamaks muuta. Vastustaja 16.02.2017 kirja saamise järel oli kõigil taotlejatel võimalik pakutavate tundide arvu parandada. Kolmandad isikud muutsid oma taotlust alles 16.02.2017 kirja saamise järel sarnastelt teistele taotlejatele. Isegi kui kolmandad isikud ei oleks pakutavat tundide arvu muutnud, oleks nende taotlus olnud ikkagi kaebaja taotlusest soodsam, sest nende pakutud tundide arv oli juba esialgses taotluses suurem kui kaebaja taotluses (sh kaebaja täiendatud taotluses). Järelikult ei saa vastustajale ebavõrdset kohtlemist ette heita ja selline väidetav ebavõrdne kohtlemine ei saanud konkursi tulemust muuta. Kaebaja etteheited on jäänud paljasõnalisteks ja põhjendamatuteks.
14.4.Kaebaja leidis, et Määruse ja ministri käskkirja alusel toimunud konkurss oli õigusvastane ja konkurss tulnuks läbi viia seaduse alusel sarnaselt riigihangetele. Samas võimaldab ka riigihangete seadus (RHS) hankijal küsida pakkujalt selgitusi pakkumuse osas (RHS § 114 lg 2), sh pakkumuse maksumuse osas (RHS § 115 lg 1). Seega ei oleks konkursi läbiviimine RHS või sarnase seaduse alusel menetluse tulemust muutnud.
15.Kaebaja väite kohaselt ei ole komisjoni protokollis põhjendatud, miks on võitjaks osutunud just kolmandad isikud. Vastustaja ei ole kaalunud erinevaid variante ega pakkumisi. Kohtu hinnangul ei ole vastustajale võimalik siinkohal etteheiteid teha. Määruse § 13 lg 3 toob välja, milliste kriteeriumide alusel taotlusi hinnatakse ning sama paragrahvi lg-d 4 ja 5 toovad välja hindepunktid kriteeriumide kaupa. Määruse § 13 lg 6 järgi võrdleb komisjon esitatud taotlusi, liites iga taotleja poolt lg-te 4 ja 5 alusel saadud punktid kokku. Võidab taotlus, mille punktisumma kokku on kõige suurem. Antud juhul nähtub komisjoni 22.02.2017 protokollist kvalifitseeritud taotluste hindamine kriteeriumide kaupa. Hindepunktid on jagatud vastavalt Määruses toodule, hindepunktide kokkuarvutamisel ei ole eksitud ja konkursi võitjaks tunnistati vastavalt Määruse § 13 lg-le 6 suurima hindepunktide saaja. Kuna hindamiskriteeriumid ja hindepunktide määramise reeglid olid juba varem kehtestatud, oli kõigil taotlejatel võimalik nendega oma taotluse koostamisel arvestada. Tegemist oli 9(16)
3-17-729
komisjoni ja taotlejate jaoks siduvate tingimustega, millest ei saanud hindamisel kõrvale kalduda. Teiste kriteeriumidega arvestamisel oleks komisjon teinud kaalumisvea, mis toonuks kaasa otsuse tühistamise.
16.Kaebaja leiab, et hindamiskriteeriumid olid põhjendamatud ja taotlusi tulnuks hinnata hoopis teiste näitajate alusel. Kohus nõustub kolmandate isikute seisukohaga, et kaebaja on hindamiskriteeriumide ja –metoodika vaidlustamisel hiljaks jäänud. Taotlejatele olid või pidid olema hindamiskriteeriumid ja –metoodika teada juba konkursi välja kuulutamisel, sest justiitsministri 11.01.2017 käskkirjas nr 12 viidati Määrusele. Määrus õigusaktina ei ole halduskohtus eraldi vaidlustatav, kuid vaidlustada saanuks ministri käskkirja ja selle vaidlustamise käigus ka Määruse põhiseaduspärasust. Riigikohus on oma praktikas korduvalt selgitanud, et otsus, millega määratakse konkursi korraldaja ja pakkujate jaoks siduvalt kindlaks pakkumiste esitamise nõuded, kvalifitseerimistingimused ja esitatud pakkumiste võrdlemise tingimused, on eelhaldusakt (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi 29.11.2012 otsus haldusasjas nr 3-3-1-29-12, p 16). Praegusel juhul on selliseks eelhaldusaktiks justiitsministri 11.01.2017 käskkiri nr 12. Eelhaldusaktid on kohtus vaidlustatavad sarnaselt tavalistele haldusaktidele ja neile kehtivad samad vaidlustamistähtajad. Seega tulnuks kaebajal konkursija hindamistingimusi vaidlustada 30 päeva jooksul konkursi väljakuulutamise käskkirjast teadasaamisest (HKMS § 46 lg 1). Kaebaja ei ole viidatud käskkirja ega konkursi- ja hindamistingimusi vaidlustanud, seega olid need tingimused konkursiosalistele siduvad ja neist tuli menetluse käigus lähtuda. Praegusel hetkel ei saa neid tingimusi enam vaidlustada. Kaebaja ei ole praeguses asjas justiitsministri 11.01.2017 käskkirja nr 12 vaidlustanud ega taotlenud ka kaebetähtaja ennistamist. Seega tuleb tema sellekohased etteheited jätta tähelepanuta. Kohus saab konkursi õiguspärasust hinnata kehtivate menetlusreeglite alusel, mitte reeglite ja nõuete alusel, mida kaebaja sobivaks peab. Kaebaja ei ole enne konkursitulemuste selgumist konkursi- ega hindamistingimusi oma õigusi rikkuvaks pidanud. Seejuures oli tal võimalik enne Määruse kehtestamist selle eelnõu ja seletuskirjaga tutvuda ning nende kohta oma arvamust avaldada (tl 169-170p). Seega on kaebaja etteheited tagantjärele otsitud põhjusel, et tema taotlus ei osutunud konkursil edukaks.
17.Kaebaja heitis ette ka seda, et vastustaja pole arvestanud taotluste hindamisel piisavalt taotlejate varasema kogemuse ja pädevusega.
17.1.Vaatamata sellele, et kaebajal puudub enam õigus konkursitingimusi vaidlustada, selgitab kohus järgmist. Määruse § 12 lg 1 p 4 järgi oli õigusnõustajate kvalifikatsioon ja piisav kogemus taotluse kvalifitseerimise, mitte hindamise kriteerium. See tähendab, et kvalifitseerida ei saanud ja hindamisele ei kuulunud (vt Määruse § 13 lg 2) taotlused, milles oli õigusnõustajatena välja pakutud isikud, kel puudus Määruse § 11 lg-s 3 sätestatud haridus ja piisav kogemus. Kuna õigusnõustamise teenust hakkavad reaalselt osutama õigusnõustajad, mitte taotlejad ise, siis ei ole taotlejatele endile (st neile kui juriidilistele isikutele) esitatavad kogemuse nõuded asjakohased. Kui ka taotleja ise on pikaajalise kogemusega ja viinud ellu mitmeid projekte, kuid tema töötajad on vahepeal vahetunud, siis ei saa taotleja enda kogemus näidata osutatava teenuse kvaliteeti. Juriidiline isik tegutseb läbi füüsiliste isikute ja tema kvaliteet avaldub läbi füüsiliste isikute kvalifikatsiooni, pädevuse ja kogemuse. Projekte on erinevaid ja mitte iga projekti juhtimise kogemus ei tingi praeguse projekti juhtimise edukust. Arvestades ka asjaoluga, et justiitsministri 11.01.2017 käskkirja nr 12 p 9 järgi oli vastustajal õigus kohtumisega õigusnõustamise tunnid taotluses märgitud linnade ja nõustamiskohtade vahel vastavalt nõudluse eeldatavale jaotusele ümber jagada, siis ei sõltunud projekti edukas elluviimine ainuüksi taotleja projektijuhtimise oskusest ja kogemusest. Kaebaja ei ole selgitanud, mida ta peab silmas jätkusuutlikkuse all ja kuidas seda tuleks hinnata või võrrelda.
10(16)
3-17-729
17.2.Pädevuse ja kogemuse omavaheline võrdlemine olnuks subjektiivne. Kaebaja ei ole selgitanud, mille järgi tulnuks seda teha (lõpetatud kõrgkool, haridustase, spetsialiseerumine, pikk tööstaaž, paljud erinevad ametid, erinevate täienduskoolituste läbimine, teadustöö tegemine, artiklite või õppekirjanduse avaldamine, õppejõuna tegutsemine või veel midagi muud) ning kuidas tulnuks pakutavate õigusnõustajate kvalifikatsioonid ja kogemused ühe taotleja piires omavahel liita. Seejuures ei näita pikem staaž, kõrgem haridustase või prestiižsem kõrgkool tingimata isiku osutatava teenuse paremat kvaliteeti. Kohtu hinnangul ei ole spetsialistide pädevuse ja kogemuse võrdlemine antud juhul võimalik ega asjakohane ning taotluste kvalifitseerimisel saab põhjendatult eeldada, et nõutava õigusalase hariduse ja piisava valdkondliku kogemusega isikud on suutelised õigusnõustamise teenust osutama. Antud juhul pole põhjust arvata, et kaebaja pakutud õigusnõustajad oleksid millegi poolest pädevamad ja kogenumad kui kolmandate isikute pakutud õigusnõustajad.
18.Kaebaja heidab ette, et kolmandate isikute pakutud 50 000 tundi kohtumisega õigusnõustamist aastas ei ole realistlik, mistõttu tulnuks kolmandate isikute taotlus konkursilt kõrvaldada.
18.1.Määruse § 13 lg 3 p 4 järgi oli kohtumisega õigusnõustamise tundide koguarv kalendriaasta kohta taotluse hindamise ja võrdlemise üks kriteeriume, mille eest on Määruse § 13 lg 4 p 1 järgi õigus saada topeltpunkte. Määruse § 12 lg 4 teise lause järgi võib Justiitsministeerium jätta taotluse kvalifitseerimata, kui taotleja planeeritud õigusnõustajate arv ei ole eelduslikult realistlik võrreldes taotleja poolt taotluses esitatud õigusnõustamise tundide koguarvuga kalendriaasta kohta.
18.2.Kolmandad isikud pakkusid esialgses taotluses 36 000 tundi kohtumisega õigusnõustamist kalendriaasta kohta ning tõid välja 21 õigusnõustajat. Täpsustatud taotluses pakkusid kolmandad isikud sama meeskonna kohta 50 000 tundi kohtumisega õigusnõustamist kalendriaastas. Vastustaja leidis kolmandate isikute pakutud tunde, õigusnõustajate arvu, kalendrikuude arvu aastas ja tööpäevade arvu kuus (22) arvestades, et 9 tundi tööpäevas ei ole ebarealistlik. Tegemist ei ole tundide arvu ülepakkumisega, kuna suurema nõudluse korral ja suurema pingutusega, sh graafikujärgse töökorraldusega ei ole võimatu sellises mahus õigusnõustamist osutada.
18.3.Kohtu arvates on vastustaja kasutatud metoodika iseenesest põhjendatud. See võimaldab jagada pakutud tunnid planeeritud õigusnõustajate vahel aasta peale ära ja hinnata ühte tööpäeva jäävate nõustamistundide mõistlikkust.
18.4.Samas on vastustaja teinud kohtu hinnangul selle metoodika kasutamisel mõningaid vigu. Esiteks ei ole vastustaja arvestanud asjaoluga, et ka õigusnõustajatel on õigus puhkusele. Kolmandad isikud ei ole selgitanud, millise lepingu alusel õigusnõustajad nende juures töötavad, seega pole kohtule hetkel teada, milline seadus lepingutele kohaldub. Nt töölepingu seaduse (TLS) § 55 järgi eeldatakse, et töötaja iga-aastane puhkus on vähemalt 28 kalendripäeva. Seega ühekuise puhkusega arvestamisel saab pakutud tundide arvu jagamisel õigusnõustajate vahel arvestada 11, mitte 12 kuuga, nagu tegi vastustaja. Sellega arvestamisel oleks õigusnõustaja keskmiseks tööpäeva pikkuseks 9,8 tundi.
18.5.Teiseks ei ole vastustaja arvestanud asjaoluga, et lisaks kohtumisega õigusnõustamisele peavad õigusnõustajad osutama ka telefoni teel juhendamist ja veebilehtede haldamist. Kuna tegemist on õigusnõustamise osaga (vt Määruse § 3 lg 4), siis ei saa neid teenuseid osutada mittejurist, nagu leiavad kolmandad isikud. Määruse seletuskirjas (lk 3) toodud selgituse kohaselt eeldatakse telefoni teel juhendamise puhul konkursi võitjalt abivajaja juhendamist maksimaalselt 10 minuti jooksul, mis võiks sisaldada nt abivajaja õige ametiasutuse poole suunamist või asjakohaste veebilehtede tutvustamist. Kuna seletuskirja kohaselt ei eeldata 11(16)
3-17-729
telefoni teel juhendamise puhul konkursi võitjalt abivajaja isikusamasuse tuvastamist, sissetuleku kohta kinnituse võtmist ja telefonikõnede salvestamist, siis ei teki telefoni teel juhendamise korral juhendaja ja abivajaja vahel lepingulist suhet. Arvestades ka eeldatavat telefonikõne kestust, ei saa olla tegemist põhjaliku õigusnõustamisega, mida osutatakse kohtumisega õigusnõustamise käigus. Ilmselt ei ole aga telefoni teel juhendamise all silmas peetud seda, et isik kutsutakse vaid kohtumisele. Lihtsamate probleemide korral saab abivajajale kohe soovitada asjakohaseid õiguskaitse võimalusi (nt vaide või kaebuse esitamise võimalus, konkreetsete otsuste vaidlustamise vajadus ja tähtaeg, riigi õigusabi taotlemise võimalus), mis aitaks nii nõustaja kui ka abivajaja aega kokku hoida. Abivajaja olukorda oskab pädevalt analüüsida ja talle vajadusel asjakohaseid õiguskaitse võimalusi soovitada vaid õigusnõustaja. Seega tuli taotluse esitamisel arvestada, et ka seda ülesannet peab täitma õigusnõustaja. Sõlmitud lepingu lisa 1 p 3.1.2 järgi peavad telefoni teel juhendamist tagama 2 õigusnõustajat. Kolmandate isikute taotluse kohaselt juhendatakse abivajajaid telefoni teel igal tööpäeval kl 9.00-17.00 maksimaalselt 30 minuti jooksul ja ollakse valmis juhendama 2 abivajajat korraga. See tähendab, et 2 õigusnõustajat ei ole hõivatud abivajajate nõustamisega kohtumise käigus. Ka veebilehtede haldamisega peab tegelema juriidiliste teadmistega isik, kes oskaks veebilehtede kaudu esitatud küsimustele pädevaid vastuseid anda ja asjakohaseid sisutekste koostada. Kui jätta selline ülesanne samade nõustajate kanda, kes telefonidele vastavad, siis ei tooks see teistele õigusnõustajatele kaasa täiendavat koormuse kasvu.
18.6.Kaebajad viitasid ka Määruse § 7 lg-st 6 tulenevatele lisaülesannetele. Kohus nõustub vastustajaga, et riigi õigusabi taotluse koostamisele kuluvat aega ei saa pidada märkimisväärseks ja see ei mõjuta tõenäoliselt kuigi palju õigusnõustaja tööpäeva pikkust.
18.7.Vastustaja selgitas kaebuse vastuses, et 9-tunniseid tööpäevi saab eeldada ajutise suurema nõudluse korral, kuna ilmselgelt kõik abivajajad ei soovi saada nõustamist 15 tundi, mistõttu võib eeldada, et praktikas kujuneb nõustaja nõustamistundide arv 9 tunnist väiksemaks. Samas ei ole vastustaja esitanud mingeid arvutusi ega prognoose, milliseks võib eelduslikult abivajajate arv kujuneda ja kui pikaajalist nõustamist eelduslikult vajatakse. Aastane toetus (€) Tunnihind (€/h) Teenus 2 h ulatuses 100% toetusega (h) Selle jooksul teenindatavad inimesed (in) Teenus 5 h ulatuses 100% ja 50% toetusega (h) Selle jooksul teenindatavad inimesed (in) Koos 10 h teenusega 0% toetusega (h)
Kolmandate isikute taotlus 738 800
18 470 9 235 26 386 5 277 79 157
Tabelist nähtub, et kui arvestada kolmandate isikute pakutud õigusnõustamise tunnihinnaga 40 eurot (koos käibemaksuga) ja vastustaja poolt makstava aastase toetusega (767 000 eurot), millest on maha arvatud kolmandate isikute taotluses pakutud telefoni teel juhendamise tasu (12 000 eurot koos käibemaksuga) ja veebilehtede haldamise tasu (16 200 eurot koos käibemaksuga), siis oleks kolmandatel isikutel õigusnõustajate arvu arvestamata võimalik selle toetuse eest teenindada 18 470 tunni ulatuses 9235 abivajajat, kes vajaksid ainult 2tunnist riigi poolt 100%-liselt finantseeritavat nõustamist. Kui abivajajad vajaksid 5-tunnist nõustamist riigi toetusega 2 esimese tunni eest 100% ja 3 järgmise tunni eest 50%, siis saaksid kolmandad isikud toetuse eest pakkuda nõustamist maksimaalselt 26 386 tundi 5277 abivajajale kokku. Kui viimati nimetatud abivajajad vajaksid täiendavalt veel 10 tundi nõustamist, mille eest tuleks neil endil tasuda, siis kujuneks nõustamistundide maksimaalseks 12(16)
3-17-729
arvuks kokku 79 157 tundi. Kuna kolmandad isikud pakkusid taotluses 50 000 tundi, siis jääks 29 157 tundi lihtsalt teenindamata. Eeltoodust järeldub, et kui abivajajad vajavad vaid lühiajalist nõustamist umbes 2 tunni ulatuses, siis tuleks kolmandate isikute õigusnõustajatel osutada saadava toetuse eest maksimaalselt 18 470 nõustamistundi (rohkemaks toetust ei jätku) ja ülekoormust ei teki (11 kuuga ja 19 õigusnõustajaga arvestades oleks ühe õigusnõustaja tööpäeva pikkuseks 4 tundi). Ka 5-tunnise nõustamise korral jääb toetusega finantseeritav nõustamistundide arv õigusnõustajate arvuga võrreldes mõistlikule tasemele (5,74 tundi). Probleem tekib juhul, kui suurem osa abivajajaid vajaks nõustamist pikema aja jooksul (nt haldus- ja/või kohtumenetluses esindamisel). Pakutud tundide kogumaht 50 000 tundi on kolmandatele isikutele siduv, sest nende taotlus on lepingu lisa ja täitmiseks kohustuslik. Kolmandad isikud ei saa keelduda abivajajatele teenuse osutamisest Määrusega ettenähtud ja lepingus kokku lepitud tundide ulatuses viitega nõustajate ülekoormusele, sest nõustajate koormusega tuli taotluse esitamisel arvestada. Samas arvestades asjaoluga, et riigi toetuse abil on võimalik teenindada maksimaalselt 5277 abivajajat, st tegemist on suhteliselt suure arvu inimestega, siis ei saa pidada eluliselt usutavaks, et kõigil neil on väga keerulised probleemid, mis vajavad lahendamiseks 15-tunnist nõustamist. Eriti arvestades asjaoluga, et ka abivajajatele endile on kehtestatud omaosalustasu, mis peaks nendepoolset süsteemi ülekoormamist vältima ja suunama saadud nõu abil eelkõige ise oma õiguste eest seisma. Ka 5 tundi nõustamist on suhteliselt pikk aeg, mis võimaldab abivajajalt asja lahendamiseks vajalikku teavet hankida, vajalikke norme otsida ja asjatundlikku nõu pakkuda. Samuti on osadel abivajajatel õigus RÕS alusel pakutavale riigi õigusabile, osad abivajajad kaitsevad endid ise ja osad abivajajad pöörduvad abi saamiseks teiste õigusnõustajate poole. Seega tuleb nõustuda vastustaja hinnanguga, et kolmandate isikute pakutud 50 000-tunnist nõustamist tõenäoliselt vaja ei lähe, kuid sellise erakorralise juhtumi korral oleks õigusnõustajate suurem mobiliseerimine ja töökoormuse tõstmine vajadusel teostatav. Ka TLS § 46 lg-d 1 ja 3 võimaldavad tööaega vajaduse korral pikendada. Seetõttu nõustub kohus vastustaja hinnanguga, et kolmandate isikute taotlus ei olnud ilmselgelt ebarealistlik, mis pidanuks kaasa tooma taotluse kvalifitseerimata jätmise.
19.Kaebaja väidab, et kolmandate isikute pakutud hinnad telefoni teel juhendamise ja veebilehtede haldamise osas on ebamõistlikud ega võimalda kaasnevaid kulusid katta. Kaebaja ei ole esitanud mingeid arvutusi, mis võimaldaks hindade ebamõistlikkust järeldada. Ainuüksi asjaolu, et kaebaja enda kulud nendele teenustele on suuremad, ei tähenda veel, et kolmandate isikute kulud oleksid tingimata ebamõistlikud. Erinev töökorraldus ja õigusnõustajatele makstava tasu suurus võimaldab teenuse osutamisega seotud kulusid optimeerida. Kolmandad isikud ei ole oma töökorraldust telefoni teel juhendamise ja veebilehtede haldamise osas täpsemalt kirjeldanud. Taotluses on kirjas, et telefoni teel juhendatakse kuni 2 abivajajat korraga igal tööpäeval kl 9.00-17.00 maksimaalselt 30 minuti jooksul. Veebilehtede haldamise osas on lubatud vähemalt kord poolaasta jooksul kontrollida veebilehtedel kajastatud valdkondade tekstide vastavust õigusaktidele ja vastata veebilehe foorumis esitatud küsimustele 5 tööpäeva jooksul. Korduvalt esitatud küsimused ja vastused lisatakse rubriiki „küsimused-vastused“. Kui arvestada sellega, et telefoni teel juhendamise ja veebilehtede haldamise teenust osutavad 2 õigusnõustajat, kes kohtumisega õigusnõustamise teenust ei osuta ja kelle töötasudeks saaks kolmandate isikute pakutud hindu (kokku 23 500 eurot ilma käibemaksuta) arvestada, siis kujuneks nende ühe kuu töötasuks 12 kuu arvestuses 979 eurot. Statistikaameti andmetel1 oli 2016. a keskmine brutopalk 1146 eurot ja 2017. a III kvartali keskmine brutopalk 1201 eurot. Seega ei ole tegemist ilmselgelt
http://www.stat.ee/stat-keskmine-brutokuupalk.
13(16)
3-17-729
ebamõistlike hindadega, mis ei võimalda nimetatud teenuseid osutada. Võimalik, et kolmandad isikud on korraldanud nimetatud teenused veelgi kuluefektiivsemal viisil.
20.Kaebaja väidab, et RÕS § 31 ja Määrus on PS-ga vastuolus, sest Määruses reguleeritud küsimused tulnuks reguleerida seaduse tasandil.
20.1.Riigikohus on oma praktikas korduvalt rõhutanud, et PS § 3 esimese lõike esimene lause ja § 11 esimene lause lubavad isiku põhiõigusi ja vabadusi piirata üksnes Riigikogu poolt või rahvahääletusel vastuvõetud seadusega sätestatud juhtudel ja korras. Seadusandja peab kõik põhiõiguste seisukohalt olulised küsimused otsustama ise ega tohi nende sätestamist delegeerida täitevvõimule. Täitevvõim võib seadusega kehtestatud põhiõiguste ja vabaduste piiranguid üksnes täpsustada, mitte aga kehtestada seaduses sätestatuga võrreldes täiendavaid piiranguid (vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 24.12.2002 otsus asjas nr 3-4-1-10-02, p 24; Riigikohtu üldkogu 26.06.2014 määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-153-13, p 27).
20.2.RÕS § 31 lg-st 1 nähtuvalt toetatakse riigieelarvest makstava toetusega üldise õigusnõustamise kättesaadavust abivajajatele. Seadus ise ei sätesta, millistel inimestel ja millistel tingimustel on õigus viidatud õigusnõustamist saada. Sellekohase materiaalõigusliku regulatsiooni kehtestamine on erinevalt analoogsest riigi õigusabi andmisest delegeeritud justiitsministrile. Samas ei piiratud Määrusega isikute põhiõigusi ega vabadusi ega pandud neile peale täiendavaid kohustusi. Riigil ei ole kohustust isikutele õigusnõustamise teenust tagada ega seda avalikest vahenditest finantseerida. Tegemist oli isikutele täiendava võimaluse loomisega oma õiguste kaitseks. Isikutel on võimalik otsustada, kas nad soovivad saada riigi toel rahastatavat õigusnõustamise teenust või pöörduvad enda valitud õigusnõustaja poole või proovivad ise oma õigusi kaitsta. Arvestades asjaoluga, et majanduslikult keerulisemas olukorras olevatel isikutel (väiksema sissetulekuga) ja suurema abivajadusega isikutel (nt kriminaalmenetluses süüdistatav) on õigus vajadusel taotleda riigi õigusabi RÕS alusel, ei saa asuda seisukohale, et Määrusega reguleeritakse isikute põhiõiguste seisukohalt olulisi küsimusi, mida võib reguleerida vaid seadus. Seega ei saa toetuse tingimuste delegeerimist täitevvõimule pidada põhiseadusevastaseks.
20.3.Olenemata sellest, kas RÕS § 31 alusel tagatava õigusnõustamise teenuse materiaalõiguslikud küsimused tuli lahendada seaduses või võis nende üle otsustamise õiguse anda ministrile, tuleb praeguses asjas Määruse põhiseaduspärasuse hindamisel lähtuda kaebaja põhiõiguste kaitse vajadusest. Kohus ei kontrolli õigustloova akti objektiivset põhiseaduspärasust, vaid akti põhiseadusevastaseks tunnistamine peab võimaldama kaitsta kaebaja õigusi. Kaebaja leiab, et tema PS §-st 14 tulenevat põhiõigust menetlusele ja korraldusele rikub see, et konkursitingimusi ei sätestatud seaduses, vaid seadusest madalamal seisvas õigusaktis.
20.4.Riigikohtu üldkogu selgitas 22.03.2011 otsuses haldusasjas nr 3-3-1-85-09 (p 75), et PS §-dest 14 ja 15 tulenevad põhiõigused sisaldavad endas isiku subjektiivset õigust nõuda ja riigi objektiivset kohustust tagada menetluse tõhusus. Tegemist on menetluslike põhiõigustega, mille eesmärk on avada tee isiku materiaalsete põhiõiguste teostamiseks ja tagada põhiõiguste tõhus kaitse. /../ See kohustus seob eelkõige seadusandjat, kes on kohustatud kehtestama normid, mis piisava tõenäosusega ja piisaval määral tagaks põhiõiguste teostumise ning kaitse.
20.5.Kaebaja ei ole põhjendanud, millised tema põhiõigused on jäänud seeläbi kaitseta, et õigusteenuse osutaja leidmiseks korraldatud konkursitingimusi ei sätestatud seadusega. Praegusel juhul ei ole seadusandja jätnud menetluskorda kehtestamata, vaid andnud RÕS § 31 lg-s 3 edasivolituse justiitsministrile sellise korra kehtestamiseks. Minister on sellise korra 14(16)
3-17-729
kehtestanud Määrusega, mis on antud volituse alusel ja piirides. Läbiviidud konkursi täpsemad tingimused kehtestati justiitsministri 11.01.2017 käskkirjaga nr 12. Seega ei olnud kaebaja konkursil osaledes õiguslikus vaakumis, mis võinuks tema õigusi kahjustada. Menetluskord oli olemas ja kaebajal oli võimalik sellega enne konkursil osalemist tutvuda. See, et Määrus ei sisalda kaebaja soovitud tingimusi, ei tähenda, et tema põhiõigusi oleks rikutud. Vastustajal nagu ka igal teisel hankijal ja konkursikorraldajal on õigus otsustada, millist asja või teenust ta soovib soetada ning kehtestada sellest tulenevalt pakkujatele tingimused ja parima pakkumise väljaselgitamise kriteeriumid. Kohtu hinnangul ei ole Määruses toodud hindamiskriteeriumid põhjendamatud ja kaebaja õigusi riivavad. Kohus on saanud Määruses toodud konkursitingimusi ja menetlusreegleid arvestades kaebuse lahendada. Kaebajal oli võimalik konkursitingimusi vaidlustada, kuid ta ei teinud seda. Järelikult ei pidanud ka kaebaja neid tingimusi oma õigusi rikkuvaks ja hilisemad väited regulatsiooni põhiseadusevastasuse kohta on otsitud. Samuti ei ole kaebaja selgitanud, milline eesmärk jäi konkursitingimuste kehtestamisel Määrusega täitmata. Erinevalt kaebaja väidetust on konkursi käigus taotlejate pakutud õigusnõustajate pädevust ja kogemust hinnatud (tegemist oli Määruse § 12 lg 1 p 4 kohase kvalifitseerimistingimusega). Kohus selgitas eespool oma seisukohta, mis põhjusel ei saa õigusnõustajate kogemuse ja pädevuse võrdlemist pidada põhjendatuks ning miks taotlejate endi pädevus pole esmatähtis. Abivajajatele hakati konkursi tulemusel riigi toetuse abil pädevat õigusnõustamise teenust osutama, seega sai RÕS § 31 eesmärk täidetud. Ka hindamissüsteemi pole põhjust pidada ebaproportsionaalseks. Selle abil oli võimalik välja selgitada avalikest huvidest lähtudes kõige soodsam pakkumine – madalamad hinnad võimaldavad osutada teenust rohkemate tundide ulatuses ja vähendavad abivajaja omaosalustasu suurust, suurim pakutud õigusnõustamise tundide arv võimaldab enamatel abivajajatel ja enamas ulatuses õigusnõustamise teenust saada, suurem teavitustöö võimaldab enamatel isikutel riigi toetusel tagatavast õigusnõustamise teenusest ja selle tingimustest teada saada. Seega olid hindamiskriteeriumid asjakohased ja avalikke huve arvestavad.
20.6.Kaebaja ei ole selgitanud, kuidas oleks konkursitingimuste kehtestamine seadusega tema õigusi rohkem kaitsnud. Riigihangete korraldust reguleeritakse küll RHS-ga, kuid RHS on mõeldud reguleerima määratlemata hulga hankijate ja pakkujate tegevust, samas kui praegune konkurss oli suunatud vaid vastustajale ja piiratud hulgal konkursist huvitatud õigusteenuse osutajatele. Konkursi tulemusel osutatakse õigusteenust küll suurele hulgale Eesti elanikkonnast, kuid konkursitingimused reguleerisid vastustaja ja konkursil osalejate õigusi ja kohustusi. Abivajajate õigusi ega huve ei ole kuidagi rikutud sellega, et konkursitingimused kehtestati seaduse asemel Määrusega. Nende huviks on saada soodsamalt õigusteenust ja läbi viidud konkursiga selline võimalus neile ka tagati. Ka RHS kehtestab vaid menetlusreeglid, samas kui konkreetse läbiviidava riigihanke hanketingimused, hindamiskriteeriumid ja –metoodika kehtestab hankija enda haldusaktiga. Kuna seaduse eesmärk on anda reeglid abstraktsemate juhtumite reguleerimiseks, siis ei saa eeldada, et seaduse tasandil tuleb reguleerida ka kõik täpsemad üksikküsimused. Haldusaktid on õigusaktidest lihtsamini kohtus vaidlustatavad, seetõttu on täpsemate tingimuste kehtestamise haldusaktidega ka konkursist huvitatud isikute huvides. Samuti on seadusest madalamal seisvate aktidega võimalik kiiremini elulistele muutustele reageerida ja olemasolevat regulatsiooni vastavalt vajadusele parandada, seega on nende kasutamine halduses märksa efektiivsem.
20.7.Avalike konkursside korraldamist reguleeritakse väga sageli seadusest madalamal seisvate aktidega, nt Eesti Haigekassa seaduse alusel Haigekassa juhatuse esimehe leidmiseks (§ 24), elektroonilise side seaduse alusel raadiosagedusala kasutamise õiguse andmiseks (§ 9) ja universaalteenuste osutaja leidmiseks (§ 73), kohtutäituri seaduse alusel kohtutäituri koha
15(16)
3-17-729
täitmiseks (§ 19), kunstiteoste tellimise seaduse alusel kunstiteoste tellimiseks (§ 3), kutseseaduse alusel kutse andja valimiseks (§ 10), mõõteseaduse alusel taatlusmärgiste valmistamise ainuõiguse andmiseks (§ 13), postiseaduse alusel universaalse postiteenuse osutaja leidmiseks (§ 6), teadus- ja arendustegevuse korralduse seaduse alusel personaalse uurimistoetuse andmiseks (§ 161), tervishoiuteenuste korraldamise seaduse alusel kiirabibrigaadi pidaja leidmiseks (§ 17) ja perearsti nimistu moodustamiseks (§ 34), välisteenistuse seaduse alusel vaba teenistuskoha täitmiseks (§ 80), õppetoetuste ja õppelaenu seaduse alusel õppelaenu andja valimiseks (§ 16), prokuratuuriseaduse alusel prokuröride ametisse nimetamiseks (§ 43). Avaliku konkursi korraldamise kord on seaduses endas reguleeritud täpsemalt väga harvadel juhtudel, nt veterinaarkorralduse seaduse alusel volitatud veterinaararsti leidmiseks (§ 10). Seega ei ole ka praegusel juhul avaliku konkursi korraldamise tingimuste kehtestamises Määrusega midagi ebatavalist või põhiseadusevastast. Kaebaja vastupidised väited on paljasõnalised ja põhjendamatud.
21.Eeltoodud põhjendustel leiab kohus, et vaidlusalune haldusakt on õiguspärane ja selle tühistamiseks puudub alus. Kaebus tuleb jätta rahuldamata.
22.Kuna kohus teeb otsuse kaebaja kahjuks, tuleb menetluskulud jätta kaebaja kanda (HKMS § 108 lg 1). Vastustaja ega kolmandad isikud ei ole taotlenud nende menetluskulude väljamõistmist kaebajalt ega esitanud kohtule tähtaegselt kuludokumente, seetõttu jäävad nende võimalikud menetluskulud nende enda kanda (HKMS § 109 lg 1).