Haldusasja number Otsuse kuupäev ja koht Kohtunik Haldusasi
Menetlusosalised
Asja läbivaatamine
3-17-452 4. august 2017, Tartu Janar Jäätma Luhamaa PM OÜ kaebus Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 29. detsembri 2016. a püsirohumaa tagasirajamise teatise nr 12-1/16/8640 tühistamiseks Kaebaja Luhamaa PM OÜ, esindaja Maris Luha Vastustaja Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet, esindaja Ave Paavel Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta Luhamaa PM OÜ kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD JA SELGITUSED
Otsuse peale võib Tartu Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 4. september (k.a) 2017. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus.
1.Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA) edastas Luhamaa PM OÜ-le (LPM) 29. detsembril 2016 püsirohumaa tagasirajamise teatise nr 12-1/16/8640 (teatis). Teatises märgitakse, et:
3-17-452 1) Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määruse nr 1307/2013 (määrus nr 1307/2013) art 45 lg 2 kohaselt ei tohi riiklikul tasandil määratav püsirohumaa aastane suhtarv väheneda rohkem kui 5%; 2) 2016. a pindalatoetuste ja maksetaotluste andmete alusel on Eesti riigis püsirohumaa suhtarv vähenenud võrreldes 2015 kehtestatud võrdlussuhtarvuga 5%. Seega tuleb püsirohumaad taastada; 3) LPM-l tuleb püsirohumaa tagasi rajada 5,31 ha ulatuses; 4) väited tuleb esitada 10 tööpäeva jooksul kirja kättesaamisest arvates
2.LPM esitas 19. jaanuaril 2017 PRIA teatisele vastuväited, kuna kokkuvõtlikult on kohustus ebamõistlikult koormav, vastuolus põhiseaduse (PS) §-ga 32 ja noortaluniku toetusega kaasnevate kohustustega.
3.PRIA märkis enda vastuses LPM-i 19. jaanuari 2017. a vastuväidetele, et: 1) püsirohumaade tagasirajamist reguleerib Euroopa Komisjoni delegeeritud määrus nr 639/2014 (määrus nr 639/2014) art 44 p 2, mille kohaselt on püsirohumaa tagasirajamise kohustus taotlejal, kelle kasutuses on viimase kahe aasta jooksul üles haritud maa; 2) põllumassiivil nr 62654649595 oli 2014. a pindalatoetuse taotluse alusel püsirohumaa ning seal olid heinataimed kasvanud vähemalt 6 aastat (aastatel 2009–2014). Kuna tegemist on viimase kahe aasta (2015 ja 2016) jooksul üles haritud maaga, kohustati LPM-i püsirohumaad tagasi rajama; 3) LPM ei ole mahetootja ega väiketootja, mistõttu ei kehti talle eelmainitud isikute erand; 4) püsirohumaana ei pea tagasi rajama ülesharitud püsirohumaad, vaid sobib ka teine põld, kus on kasvatatud põllukultuure; 5) LPM-l on põllumassiivi nr 62654649595 osas keskkonnasõbraliku majandamise kohustus, mis tähendab, et kui see rajatakse tagasi püsirohumaaks, katkeb keskkonnasõbraliku majandamise kohustus ning eelnevalt makstud toetus küsitakse tagasi; 6) kui LPM jätab püsirohumaa tagasi rajamata, vähendatakse alates 2017. a tema kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetust tagasi rajamata jäetud hektarite ulatuses. Alates 2017 kohaldatakse rohestamise nõuete rikkumise eest halduskaristust.
4.LPM esitas 23. veebruaril 2017 Tartu Halduskohtule kaebuse PRIA
29.detsembri 2016. a püsirohumaa tagasirajamise teatise nr 12-1/16/8640 tühistamiseks. Kaebaja esitas 2. ja 29. mail ning 31. juulil täiendavad seisukohad. Kaebaja põhjendab oma kaebust järgnevalt: 1) teatele vastuväite esitamise korda tuleb käsitada vaidemenetlusena; 2) teate näol on tegemist haldusaktiga. Menetluse algatas PRIA enda initsiatiivil; 3) kaebaja on haldusakti andmisel jäetud ära kuulamata. Haldusaktil on vormivead (puudu on allkiri, selgitused vaidlustamiskorra kohta ja haldusaktist tulenevate õiguste ja kohustuste kohta); 4) põllumajandusministri 21. juuli 2000. a määrusega nr 52 vastu võetud „Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti põhimääruse“ (põhimäärus) § 6 ja § 7 ei anna PRIA-le pädevust kaebajale sellist kohustust peale panna; 5) haldusakt ei ole antud seaduse alusel ning see ei ole kooskõlas seadusega. Määruse nr 1307/2013 art 45 lg-st 2 ei keela teha püsirohumaad põllumaaks ega kohusta põllumaad taastama püsirohumaaks. Vastustaja ei ole selgitanud, miks võetakse arvesse riiklik, mitte piirkondlik tasand. Õigusaktidest ei tulene seda, mil perioodil peab maa kasutamise viis olema muudetud, et sellega kaasneks tagasirajamise kohustus; 6) vaidlusalune maa pole käsitatav püsirohumaana määruse nr 1307/2013 mõttes. LPM sai vaidlusaluse maa enda kasutusse 2013. a teisel poolel. Kaebajal puudub teave selle kohta, kuidas maad varem kasutati. Tõenäoliselt oli tegemist endise põllumaaga, mis oli langenud
3-17-452 kasutusest välja. PRIA kaardirakenduse selgub, et enne 2014. a ei ole seda maad püsirohumaana deklareeritud. Vaidlusalusel põllumassiivil ei ole kasvanud heinataimede segu 5 a järjest. Kaebaja deklareeris 2014. a maa püsirohumaana, kuna see oli kasutusest väljas, seisis söödis ning selle kasutusele võtmine vajas investeeringuid; 7) vastustaja on seisukohal, et püsirohumaa ja kogu põllumajandusmaa korrigeeritud võrdlussuhtarv on 0,2685 ehk 26,85%, mis arvutati 2012., 2015. ja 2016. a andmete alusel. Vaidlusalune põllumassiiv deklareeriti 2014. Seega ei ole see mõjutanud võrdlussuhtarvu; 8) kaebaja ei saanud 2014. a põllumassiivi üheks aastaks püsirohumaana deklareerimisel ette näha, et minister võttis 17. aprillil 2015. a vastu määruse nr 32 (määrus nr 32); 9) PRIA on teinud kaalumisvea, kuna ta pole kaalunud erinevaid huvisid. Samuti ei nähtu haldusaktist kaalutlusi. Kaebajale pandud kohustus pole proportsionaalne. Kaebajale pandud kohustus rajada püsirohumaa 5,31 ha ulatuses ei täida ühtegi eesmärki, ei ole vajalik ja kahjustab põhjendamatult kaebaja huve (kaebaja ei saa kasvata teravilja või õlikultuure). Kaebajal puuduvad loomad, keda rohumaal karjatada või kellele sööta koguda. Põllumaa kvaliteet halveneb, kui rajada püsirohumaa; 10) haldusaktist ei selgu, miks kaebaja peab tagasi rajama just 5,31 ha maad. 15,81 ha-st on 5% 0,7905 ha maad; 11) määruse nr 639/2014 art 44 lg-st 3 ei tule põllumajandustootjale kohustust rajada tagasi püsirohumaad PRIA kasutatud valemi alusel. Riikliku tasandi valikul ei pruugi olla ainus oluline tegur Eesti territooriumi suurus, vaid arvestada tuleb ka mullatüüpe, põllumajandustootjate suurust ja arvu. Eestis on põllumajandusmaa koondunud suurte majapidajate kätte. Üheks aastaks sööti jäänud maad on põhjendamatu käsitada püsirohumaana. PRIA-l puuduvad andmed, et vaidlusalusel maal kasvas 2009–2014 heintaimede segu. Kaebajale teadaolevalt kasutati maad põllumaana. Eeltoodu tõttu võib olla vajalik Euroopa Kohtult küsida eelotsust.
5.Vastustaja palub jätta kaebuse rahuldamata ja menetluskulud kaebaja kanda. Vastustaja esitas 15. mail ja 13. juulil 2017 täiendavad seisukohad. Vastustaja põhjendab oma seisukohti järgmiselt: 1) teatis ei pane kaebajale peale kohustust rajada püsirohumaa tagasi. Teatisega teavitati kaebajat, et tal on kohustus 5,31 ha ulatuses; 2) püsirohumaa tagasirajamise kohustus tuleb õigusaktist (EL-i määrus nr 1307/2013 art 45 lg 3, ELÜPS § 15 lg 2 p 5 ja määrus nr 32 § 12); 3) PRIA on täitnud kohustuse määrata kindlaks põllumajandustootjad, kes peavad püsirohumaa tagasi rajama, ning teavitanud neid sellest kohustusest (määrus nr 32 § 12 lg 2); 4) püsirohumaade pindala 2016. a oli 191 413,24 ha ja kogu põllumajandusmaa pindala 780 944,87. Suhtarvu määramiseks tuli püsirohumaade pindala jagada kogu põllumajandusmaa pindalaga (191 413,24:780 944,87= 0,2451) Suhtarv muutus 8,73%. Suhtarv ei tohtinud muutuda üle 5% võrreldes 2015. a. Taastada tuli 8204,54 ha üles haritud maad. Iga taotleja peab taastama enda kasutuses olevast üles haritud maast 33,6%. (b=8204,54 ha, c (ülesharitud maa)=24 412,65 ha, seega 8204,54 : 24 412,65 =0,33 ehk 33,6%; 5) aluseks võetakse valem X=a/c*b. X on taotlejale määratav püsirohumaa tagasirajamise kohustus; a on taotleja kasutuses olev maa, mis muudeti püsirohumaast või püsikarjamaast muu kasutusega maaks eelneva kahe kalendriaasta jooksul; b on kogu Eesti lõikes tagasi rajatav püsirohumaa pindala, st pindala mis tuleb tagasi rajada; c on kogu Eesti maa, mis muudeti püsirohumaast või püsikarjamaast muu kasutusega maaks eelneva kahe kalendriaasta jooksul; a/c on koefitsient, mis näitab kui suure osakaalu moodustab konkreetse taotleja kasutuses olev ülesharitud püsirohumaa kogu Eesti ülesharitud püsirohumaast. Kuna kaebaja haris üles 15,81 ha, arvutati tagasirajatava püsirohumaa suurus järgmiselt: 15,81x33,6%:100=5,31 ha; 6) PRIA lähtus EL-i määruse nr 1307/2013 art 45 lg-s 3 sätestatud riiklikust tasandist, kuna Eesti ei ole valinud piirkondliku ega allpiirkondliku tasandit;
3-17-452 7) vaidlusalune maa oli kaebaja kasutuses 2014. a, mille kaebaja on eelneva kahe kalendriaasta jooksul muutnud püsirohumaast muu kasutusega maaks ehk tegemist on viimase kahe aasta (2015 ja 2016) jooksul üles haritud maaga EL-i määruse nr 639 art 44 lg 2 lõigu 2 punktide a ja b tähenduses; 8) kaebaja põllumassiiv nr 62654649595 oli 2014. a püsirohumaa, kuna seal kasvas heintaimede segu 2009–2014 ehk vähemalt 6 a (EL-i määrus nr 1307/2013 art 4). Kaebaja märkis selle massiivi 2014. a püsirohumaana. Enne kaebajat taotlesid sellele maale toetusi 2009. a Diner Osaühing (püsirohumaa – heintaimed), 2010. a ja 2011.a ei taotletud maale toetust, 2012. a taotles Diner Osaühing (põllumaa - liblikõieliste-kõrreliste segu), 2013. a taotles Meelis Pihlak (põllumaa - liblikõieliste-kõrreliste segu). Põllumaa, millel on kasvatatud heintaimede segu kuulub samuti püsirohumaa arvestusse. Seega ei tulene PRIA taotluste ajaloost, et vaidlusalusel maal oleks kasvanud aastatel 2009-2014 rohumaa vanust katkestavat kultuuri (nt. teravili); 9) PRIA veebikaardil on vaidlusalune põllumassiiv sama numbriga, sama kuju ja suurusega juba alates 30. maist 2012. 2011. a oli sel kohal põllumassiiv nr 2654657150 ning 2010.a ja enne põllumassiiv nr 62654733661. Aja jooksul on muutunud ainult põllumassiivi number; 10) asjaolu, et kaebaja 2012. aastal maad ei deklareerinud ega kasutanud, maade vanuse arvestust ei mõjuta. Püsirohumaa vanust arvestatakse maa põhiselt, mitte taotlejate järgi; 11) EL-i määruse nr 639/2014 art 44 lg 2 kohaselt ei ole oluline, kas konkreetne maa mõjutas püsirohumaade suhtarvu või mitte. Vaidlusalune põllumassiiv oli deklareeritud 2012. a, kuna Diner Osaühing esitas taotluse (põllumaa, liblikõieliste-kõrreliste segu). Maal kasvatati rohttaimi, sh 6 a; 12) püsirohumaa säilitamise kohustus on Eestis kehtinud juba 2006. a. Esmakordselt on tekkinud olukord, kus ülesharijatel tuleb püsirohumaid tagasi rajada. Tegemist ei ole uue asjaoluga, millest taotlejad varasemalt teadlikud olnud; 13) püsirohumaa suhtarvu leidmisel ja valemi koostamisel juhinduti määrustest nr 1307/2013 ja 639/2014 ning Euroopa Komisjoni töödokumendi p-des 5.1.3 ja 5.1.5. Määrus nr 1307/2013 annab liikmesriigile õiguse ise valida, kas lähtuda riiklikust, piirkondlikust või alapiirkondlikust tasandist. Määruse nr 32 andja on soovinud püsirohumaa tagasirajamist riiklikul tasandil, mida toetab seletuskirja § 12, mille kohaselt määrab PRIA igale taotlejale kohustuse individuaalselt ja kohustuse suurus sõltub riigi tasemel tagasirajatava püsirohumaa pindala suurusest ja sellest, kui suures ulatuses taotleja püsirohumaa kasutusotstarvet on muutnud. Suhtarvu kujunemisel võetakse aluseks kohustatud isikute kasutuses olev kogu maa. Taotluses märgitud maa loetakse taotleja kasutuses olevaks maaks hoolimata sellest, kas seal niidetakse, karjatatakse, haritakse.
KOHTU SEISUKOHT
6.Kohtuasjas on vaidlus selle üle, kas PRIA tegevus, millega PRIA märkis, et kaebajal on kohustus rajada tagasi püsirohumaad 5,31 ha ulatuses, on õiguspärane.
7.Kohtu hinnangul on vaidlustatud PRIA tegevus haldusakt. Haldusakti peamiseks tunnuseks on haldusorgani tegevuse regulatiivsus (vt RKHKo 3-3-1-22-15, p 9). Kohus ei jaga PRIA seisukohta, et vaidlustatud tegevuse ei ole haldusakt, kuna püsirohumaa tagasirajamise kohustus tuleb õiguse üldaktist. Kohus märgib, et nii õigusi piirav toiming kui ka kohustusi peale panev haldusakt peavad põhinevadki seaduslikul alusel ja peavad olema sellega kooskõlas (PS § 3 lg 1, HMS § 54 ja § 107 lg 1). Seejuures ei tähenda seadusliku aluse nõue, et kohustus ongi iga üksiku subjekti jaoks konkretiseeritud seadusega.
3-17-452 Riigisisesest õigusest ega Euroopa Liidu õigusest ei tule kaebajale vahetut kohustust rajada tagasi püsirohumaad 5,31 ha-d, vaid see tuli vaidlustatud PRIA tegevusest. PRIA määratles kehtiva õiguse alusel nii kohustatud subjekti kui ka kohustuse sisu ja ulatuse. Selles väljendubki PRIA tegevuse regulatiivsus. Kaebajale pani vaidlustatud kohustuse peale vahetult PRIA pärast seda, kui ta oli tuvastanud, et Eestis on püsirohumaa pindala suhtarv kogu põllumajandusmaa pindalasse vähenenud rohkem kui 5%. Ükski põllumajandustootja ei tea ilma PRIA tegevuseta, kas tal on püsirohumaa tagasirajamise kohustus ja millises ulatuses tal on see kohustus. Selle teeb õiguslikult konkreetse isiku jaoks kindlaks PRIA. Samuti kaasnevad kohustuse täitmata jätmisega kaebajale õiguslikud tagajärjed: suure tõenäosusega katkeb keskkonnasõbraliku majandamise kohustus põllumassiivil nr 62654649595 ja küsitakse eelnevalt makstud toetus tagasi; alates 2017 vähendatakse kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade toetust; rohestamisnõuete rikkumisel võidakse kohaldada halduskaristust (PRIA vastus kaebaja vastuväitele, tl 10).
8.Alljärgnevalt kontrollib kohus, kas PRIA on haldusakti andnud kehtiv õiguse alusel ja kas see on kooskõlas sellega.
9.Kohtu hinnangul on PRIA riigisiseselt pädev määrama kindlaks püsirohumaa tagasirajamise kohustust. ELÜPS-i kohaselt on PRIA pädev rakendama abinõusid ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas (ELÜPS § 2 lg 1 p 2, § 4 lg 1). Ühise põllumajanduspoliitika valdkonda kuulub ka EL-i määruse nr 1307/2013 alusel loodud otsetoetused ja selles valdkonnas muude abinõude rakendamine (ELÜPS § § 2 lg 1 p 2). Püsirohumaa tagasirajamise kohustuse näol on tegemist otsetoetusega kaaneva kohustusega. PRIA volitusi oma ülesande täitmisel on konkretiseeritud määruse nr 32 § 12 lg-ga 2 ja EL-i määrustega.
10.Kohtu hinnangul esinevad haldusaktis vormipuudused (nt haldusakti andmisel ei ole viidatud kõigile kohastele sätetele) ja eksitud on osaliselt menetlusreeglite (nt ärakuulamisõiguse kohustuse) vastu. Samas ei too need eksimused tingimata kaasa haldusakti tühistamist, kui nimetatud eksimused ei mõjutanud asja otsustamist (HMS § 58). LPM esitas
19.jaanuaril 2017 PRIA teatisele vastuväited, millele PRIA vastas. Kaebaja on seega PRIA-le enda seisukohad esitanud. Samuti on nii kaebaja kui ka PRIA kohtumenetluses esitanud enda väited. Kohtu hinnangul on usutav, et PRIA juhindus kohtumenetluses esitatud põhjendusest tegelikult juba haldusakti andmise ajal (RKHKo 3-3-1-29-12, p 20). Esitatud põhjendused kattuvad suures osas PRIA veebilehel esitatud põhjendustega, millel selgitakse seda, miks ja kes peavad püsirohumaad tagasi rajama (kohtu tehtud väljatrükk, tl-d 46–48). Seega on halduskohtu hinnangul vaidluse lahendamisel määrava tähendusega, kas PRIA on õiguse kohaldamisel teinud sisulise vea.
11.EL-i määruse nr 1307/2013 art 45 lg 2 esimene lause sätestab, et liikmesriigid tagavad, et püsirohumaa pindala ja põllumajandustootja deklareeritud kogu põllumajandusmaa pindala vaheline suhtarv ei vähene rohkem kui 5% võrreldes 2015. a suhtarvuga. Sama lõike teise lause kohaselt määratakse suhtarv seeläbi, et püsirohumaa pindala jagatakse deklareeritud kogu põllumajandusmaa pindalaga. Püsirohumaade säilitamise kohustusel on keskkonnale positiivne mõju, nt seeläbi seotakse CO2, kaitstakse püsirohumaale omaseid taimeliike (EL-i määrus nr 1307/2013 põhjenduste p 42; vt ka EuKo asjas C-47/13, p 36; vt käesolev otsus, p 19). Seega on tegemist keskkonnakaitselise meetmega.
3-17-452 PRIA hinnangul vähenes püsirohumaa pindala ja põllumajandustootjate deklareeritud kogu põllumajandusmaa pindala vaheline suhtarv rohkem kui 5%. Püsirohumaade pindala 2016. a oli 191 413,24 ha-d ja kogu põllumajandusmaa pindala oli 780 944,87 ha-d, mis teeb 2016. a suhtarvuks 0,2451 (191 413,24/780 940). PRIA väidab, et 2015. a oli võrdlussuhtarv 0,2685, mistõttu muutus suhtarv 8,73% ehk rohkem kui 5%. Kohtul ei ole alust kahelda PRIA andmete õigsuses, kuna ametlikult kogub ja töötleb PRIA eelpool viidatud andmeid.
12.EL-i määrus nr 1307/2013 art 45 lg 3 sätestab, kui suhtarv on vähenenud piirkondlikul või allpiirkondlikul või, kui see on asjakohane, riiklikul tasandil rohkem kui 5 %, paneb liikmesriik kohustuse püsirohumaa tagasirajamise kohta põllumajandustootjatele, kelle kasutuses on maa, mis muudeti püsikarjamaana või püsirohumaana kasutatavast maast muu kasutusviisiga maaks varasemal perioodil. Seega järeldub eelnevast, et liidu õigusest tuleb liikmesriigile kohustus tagada püsirohumaa tagasirajamine, kui püsirohumaa suhtarv kogu põllumajandusmaasse on vähenenud üle 5% (vt ka EL-i määrus nr 639/2014 art 44 lg 2). Kuna PRIA andmetel vähenes suhtarv riiklikul tasandil rohkem kui 5%, on Eestil kohustus tagada püsirohumaa tagasirajamine. Kellele ja kuidas see kohustus täpselt tuleb määrata, seda EL-i määrus nr 1307/2013 täpsemalt ei reguleeri, vaid täpsemate reeglite kehtestamise õiguse on jäetud Euroopa Komisjonile (EL-i määrus nr 1307/2013 põhjenduste p 43 ja art 45 lg 5). Euroopa Komisjoni määruse kohaselt võivad liikmesriigid püsirohumaa pindala muutmiseks ette nähta nn loasüsteemi (EL-i määrus nr 639/2014 art 44 lg 1). Samuti on komisjoni täpsustanud kohustatud isikute ringi ja kohustuse arvutamise aluseks võetavat ajavahemikku (EL-i määrus nr 639/2014 art 44 lg 2). Komisjon on sätestanud, kuidas tuleb protsendimäär arvutada (EL-i määrus nr 639/2014 art 44 lg 3).
13.Riigisisese õiguse kohaselt kehtestab maaeluminister määrusega mh püsirohumaa pindala säilitamise kohustuse täitmise täpsema regulatsiooni, milleks on määrus nr 32 (ELÜPS § 15 lg 2 p 5). Määrus nr 32 § 12 lg 2 sätestab, et EL-i määruse nr 1307/2013 art 45 lg-s 3 nimetatud juhul määrab PRIA kindlaks põllumajandustootjad, kes peavad püsirohumaa tagasi rajama, seejuures tuleb PRIA-l lähtuda ELi määruse nr 639/2014 art-st 44. Seega on riigisiseses õiguses püsirohumaa tagasirajamise kohustuse osas tehtud viide EL-i õigusele. Riigisiseses õiguses täpsemalt seda küsimust reguleeritud ei ole.
14.Eelnevast tulenevalt vajab kohtu hinnangul vastamist küsimus, kas PRIA saab vahetult tugineda viidatud EL-i määrustele ja nende alusel kaebajale peale panna püsirohumaa tagasirajamise kohustuse 5,31 ha ulatuses.
14.1.EL-i määrust kohaldatakse üldiselt ning see on tervikuna siduv ja vahetult kohaldatav kõikides liikmesriikides (Euroopa Liidu toimimise leping (ELTL) art 288 lg 2). Määruse vahetu kohaldatavusele on omistatud kaks tähendust. Esmalt võib sellest tuleneda isikule õigus, mida ta saab kohtus maksma panna, ning teisalt tähendab see, et EL-i määrusest tuleneva õigusnormi riigisiseseks rakendamiseks ei ole tarvis seda liikmesriigis eraldiseisva menetlusega üle võtta (vt P. Craig, G. De Burca. EU Law Text, Cases and Materials. 6. Ed. Oxford University Press, 2015, lk 107). Liikmesriigid peavad siiski teatud olukordades, kas ümber kujundama oma riigisisest õigust või sätestama meetmeid selleks, et EL-i määruses sätestatu täielikult ellu rakendada (vt eelpool viidatud P. Craig, G. De Burca ja EuKm asjas C-24/13, p 14). Kui EL-i määrus peaks nt jätma liikmesriigile kaalutlusruumi, eeldab see liikmesriigilt täiendava meetme kehtestamist. Kui EL-i määruses sätestatud norm on piisavalt selge, täpne ja asjakohane, saab mh selle sätte alusel isikule peale panna õigusi ja kohustusi (EuKo C-253/00, C-403/98). Eeskätt on küsimus, kas PRIA saab ilma täiendava riigisisese õigusaktita EL-i määruse nr 639/2014 art-t 44 vahetult rakendada.
3-17-452
14.2.Isikute ringi, kohustuse ulatust ja asjakohast perioodi reguleerib EL-i määrus nr 639/2014 art 44 lg-d 2–3. EL-i määruse nr 639/2014 art 44 lg 2 teise lõigu punktide a ja b kohaselt määravad liikmesriigid tagasimuutmiskohustusega põllumajandustootjad kindlaks nende põllumajandustootjate hulgast, kelle suhtes kohaldatakse EL-i määruse nr 1307/2013 III jaotise 3. ptk kohaseid kohustusi sellise püsirohumaa osas, mille suhtes ei kohaldata kõnealuse määruse art 45 lg 1, ning kelle käsutuses on olnud EL-i määruse nr 1306/2013 art 72 või EL-i määruse nr 73/2009 art 19 kohaselt esitatud taotluste põhjal eelneva kahe kalendriaasta jooksul või 2015. aastal eelneva kolme kalendriaasta jooksul põllumajandusmaa, mis muudeti püsirohumaast või püsikarjamaast muu kasutusega maa-alaks. EL-i määruse nr 639/2014 art 44 lg 2 kolmas lõik sätestab, kui art 44 lg 2 punktis b osutatud ajavahemikud hõlmavad 2015. aastale eelnevaid kalendriaastaid, kohaldatakse tagasimuutmiskohustust ka nende maa-alade suhtes, mis muudeti muu kasutusega maaks sellisest püsikarjamaast, mille suhtes kohaldati määruse (EÜ) nr 73/2009 art 6 lg-s 2 või määruse (EL) nr 1306/2013 art 93 lg-s 3 osutatud kohustusi. EL-i määruse nr 639/2014 art 44 lg 2 neljas lõik sätestab, kui liikmesriigid määravad kindlaks, millised põllumajandustootjad peavad maid püsirohumaaks muutma, panevad nad kohustuse kõigepealt sellistele põllumajandustootjatele, kelle kasutuses on maa, mis muudeti püsirohumaast või püsikarjamaast muu kasutusega maaks kas art 44 lg-s 1 või määruse nr 1122/2009 art 4 lg-s 1 osutatud loanõuet rikkudes. Need põllumajandustootjad peavad kogu muudetud kasutusega maa tagasi muutma. EL-i määruse nr 639/2014 art 44 lg 3 esimene lõige sätestab, kui art 44 lg 2 neljanda lõigu kohaldamisega ei kaasne suhtarvu suurenemist üle 5 % lävendi, näevad liikmesriigid ette, et põllumajandustootjad, kelle käsutuses on maa, mis muudeti püsirohumaast või püsikarjamaast muu kasutusega maaks art 44 lg 2 teise lõigu punktis b osutatud ajavahemike jooksul, peavad samuti teatava protsendi sellest muudetud kasutusega maast püsirohumaaks tagasi muutma või muutma selleks mõne teise samaväärsele protsendile vastava pindalaga maa. Kõnealune protsendimäär arvutatakse põllumajandustootja poolt art 44 lõike 2 teise lõigu punktis b osutatud ajavahemike jooksul muudetud kasutusega maa pindala põhjal ja pindala põhjal, mida on vaja, et suurendada suhtarvu üle 5% lävendi.
14.3.Eeskätt puudutab piisava selguse ja täpsuse probleem PRIA valitud valemit (X=a/c*b), mille alusel PRIA arvutas tagasi rajamisele kuuluva maa pindala. Eelpool viidatud valem ei ole sõnaselgelt sätestatud EL-i määruse nr 1307/2013 art-s 45 ega ka EL-i määruse nr 639/2014 art-s 44. Küll aga on EL-i määruse nr 639/2014 art 44 lg 3 esimese lõigu viimases lauses märgitud protsendimäära kohta: „Kõnealune protsendimäär arvutatakse põllumajandustootja poolt käesoleva artikli lõike 2 teise lõigu punktis b osutatud ajavahemike jooksul muudetud kasutusega maa pindala põhjal ja pindala põhjal, mida on vaja, et suurendada määruse (EL) nr 1307/2013 artikli 45 lõikes 2 osutatud suhtarvu üle 5 % lävendi.“ Kohtu hinnangul on tegemist samuti asjakohase sättega, sest see reguleerib protsendimäära arvutamist üldiselt. Seega järeldub eelnevast, et protsendimäär tuleb arvutada nn ülesharitud maa pindala ja pindala põhjal, mida on vaja, et taastada püsirohumaa pindala suhtarv 5%. Kohtu hinnangul kajastab PRIA valem eelpool viidatud elemente: taotleja kasutuses olev maa, mis muudeti püsirohumaast muu kasutusega maaks eelneva kahe kalendriaasta jooksul (a); kogu Eesti lõikes tagasi rajatav püsirohumaa pindala (b); Eesti kogu maa, mis muudeti püsirohumaast muu kasutusega maaks eelneva kahe kalendriaasta jooksul (c). Seega sai PRIA vahetult tugineda
3-17-452 EL-i määrus nr 639/2014 art 44 lg 3 viimasele lausele, kui ta määras kindlaks pindala, mis tuli kaebajal tagasi rajada.
14.4.Kohtu hinnangul ei jäta eelpool viidatud EL-i määruse nr 639/2014 art 44 lg-d 2 ja 3 liikmesriikidele kaalutlusruumi ning viidatud õigusnorm on nii kohustatud isikute ringi kui ka kohustuse määratlemisel piisavalt selged ja täpsed. Seetõttu sai PRIA vahetult tugineda viidatud määrusele, ilma et Eestil oleks tulnud vastu võtta täiendavaid rakendusakte (ELTL art 288 lg 2; Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamise seadus § 2).
15.EL-i määruse nr 1307/2013 art 45 lg 2 teist lauset saab suhtarvu osas pidada piisavalt selgeks ja täpseks, et seda ilma täiendava riigisisese õigusaktita rakendada. Viidatud säte ei näe liikmesriigile ette kaalutlusruumi. Võrrelda tuleb 2015. a ja 2016. a suhtarve. Samuti on määruses lahti kirjutatud see, kuidas tuleb suhtarv arvutada, sh tuleb püsirohumaa pindala jagada põllumajandusmaa pindalaga.
16.Kaebaja heidab PRIA-le ette, et ta lähtus EL-i määruse nr 1307/2013 art 45 lg-s 3 sätestatud suhtarvu arvutamisel riiklikust, mitte aga piirkondlikust ega alapiirkondlikust tasandist. Kohus jagab kaebaja seisukohta osas, et eelpool viidatud säte lubab suhtarvu arvutada nii piirkondlikul, alapiirkondlikul kui ka riiklikul tasandil. Samas on kohus seisukohal, et EL-i määrus nr 1307/2013 art 45 lg 3 annab liikmesriigile õiguse valida suhtarvu arvestamise tasand. Seda järeldust kinnitab EL-i määruse nr 1307/2013 põhjenduste p 42 neljas lause, milles märgitakse, et liikmesriigid peavad valima, millisel territoriaalse (s.o piirkondlikul, alapiirkondlikul või riiklikul) tasandil tuleks suhtarvu kohaldada. Viimati mainitut kinnitab ka EL-i määruse nr 639/2014 põhjenduste p 46. Seega ei kohusta art 45 lg 3 esmalt määratlema piirkondliku, seejärel alapiirkondliku ning lõpuks riikliku tasandi suhtarvu, vaid Eestil on õigus tasand ise valida. Selles küsimuses näeb liidu õigus liikmesriikidele ette võimaluse arvestada nii enda geograafiliste kui ka riigiõiguslike eripäradega. Kohtu hinnangul on minister teadlikult valinud arvestamise aluseks riikliku tasandi. Määruse nr 32 § 12 lg 8 kohaselt peetakse Eestis arvestust püsirohumaa säilitamise üle just riiklikul tasandil. Kui Eesti oleks tahtnud lähtuda piirkondlikust või alapiirkondlikust tasandist, oleks riigil tulnud arvestamise aluseks valida muu kui riiklik tasand. Seda aga tehtud ei ole. Ühtlasi ei ole Eesti võrreldes nt Saksamaaga oma territooriumilt väga suur, samuti on Eesti oma riigikorralduselt unitaarriik, mitte liidumaa. Seega ei saa Eestile ette heita, et ta lähtus riiklikust, mitte aga nt piirkondlikust tasandist.
17.Järgnevalt kontrollib kohus, kas täidetud olid eeldused, et kaebajale panna peale kohustus taastada püsirohumaad 5,31 ha ulatuses. PRIA tugines kaebajale vaidlustatud kohustuse peale panemisel ja selle ulatuse kindlaks määramisel EL-i määruse nr 639/2014 art 44 lg-le 2.
17.1.Vaidlust ei ole EL-i määruse nr 639/2014 art 44 lg 2 punkti a eelduste täidetavuse kontrollimisel selle üle, et kohaldamisele ei kuulu EL-i määruse nr 1307/2013 art 45 lg 1, kuna Eesti ei ole rakendanud nn loasüsteemi, ning tegemist on EL-i määruse nr 1307/2013 III jaotise
3.ptk-s nimetatud kohustusega (s.o kohustusega säilitada püsirohumaa).
17.2.EL-i määruse nr 639/2014 art 44 lg 2 punkti b kohaselt määravad liikmesriigid tagasimuutmiskohustusega põllumajandustootjad kindlaks nende põllumajandustootjate
3-17-452 hulgast, kelle käsutuses on olnud EL-i määruse nr 1306/2013 art 72 või EL-i määruse nr 73/2009 art 19 kohaselt esitatud taotluste põhjal eelneva kahe kalendriaasta jooksul või 2015. a eelneva kolme kalendriaasta jooksul põllumajandusmaa, mis muudeti püsirohumaast või püsikarjamaast muu kasutusega maa-alaks. Viidatu sätte kohaselt peab maa olema kahe aasta jooksul muudetud püsirohumaast muu kasutusega maaks. Kaebaja esitas taotluse 2014. a ja ta muutis vaidlusaluse maa püsirohumaast haritavaks maaks 2015. ja 2016. a, seega EL-i määruse nr 44 lg 2 punkti b kohaselt viimase kahe aasta jooksul. Kaebaja on seega tagasimuutmiskohustusega põllumajandustootja, kui tema kasutuses oli püsirohumaa.
18.PRIA on seisukohal, et põllumassiiv nr 62654649595 oli 2014. a pindalatoetuste taotluse esitamisel püsirohumaa, mis hariti üles 2015. ja 2016. a, ning seal olid heinataimed enne ülesharimist kasvanud vähemalt kuus aastat (2009–2014). Kui PRIA väited tõele vastavad, on täidetud ka EL-i määruse nr 639/2014 art 44 lg 2 punktis b sätestatud teine eeldus, milleks on püsirohumaa olemasolu. Kaebaja on seisukohal, et vaidlusalune maa ei ole püsirohumaa EL-i määruse nr 1307/2013 art 4 tähenduses.
18.1.EL-i määruse nr 1307/2013 art 4 punkti h kohaselt on püsirohumaa ja püsikarjamaa maa, mida kasutatakse rohu või muude rohttaimede kasvatamiseks kas looduslikul viisil (isekülvi teel) või harimise teel (külvamise teel), ning mis ei ole põllumajandusliku majapidamise külvikorraga hõlmatud viis aastat või kauem; see võib hõlmata muid liike, nagu karjatamiseks sobivad põõsad ja/või puud, tingimusel et rohi või muud rohttaimed jäävad valdavaks, samuti, liikmesriikide otsuse korral, karjatamiseks sobiv ja kohalike tavadega seotud maa, kus rohi ja muud rohttaimed ei ole tavapäraselt karjamaal ülekaalus.
18.2.Kaebaja väidab, et ta sai maa enda kasutus 2013. a teisel poolel ning tal puudub kindel informatsioon, kuidas seda maad eelnevalt kasutati. Kaebaja väidab, et tõenäoliselt oli tegemist endise põllumaaga, mis oli kasutusest välja langenud. Samuti ei saa välistada, et 2013. a kasvatati põllul teraviljakultuuri, mille all kasvatati kõrreliste ja liblikõieliste taimede segu.
18.3.PRIA on seisukohal, et maa kasutamine vähemalt viie aasta jooksul on tõendatud. Diner OÜ taotles vaidlusalusele maale toetust 2009. a kui püsirohumaale (heinataimed). Vaidlusalusele maale ei taotletud toetust 2010. ja 2011. a. Diner OÜ taotles vaidlusalusele maale toetust 2012. a kui põllumaale (liblikõieliste-kõrreliste segu). M. Pihlak taotles vaidlusalusele maale toetust 2013. a kui põllumaale (liblikõieliste-kõrreliste segu). Kaebaja taotles vaidlusalusele maale 2014. a toetust ja ta märkis selle püsirohumaana.
18.4.Kuna asjas puuduvad otsesed tõendid selle kohta, kuidas vaidlusalust maad 2012. ja 2013. a kasutati, tuleb lähtuda PRIA-le esitatud taotlustest ja elulise usutavuse kriteeriumist. Asjaolu, et vaidlusalusele maale taotleti 2012. a ja 2013. a toetust kui põllumaale (liblikõielistekõrreliste segu), ei saa järeldada, et tegemist ei olnud püsirohumaaga. Liblikõielised ja kõrrelised on samuti heinataimed, mida võidakse kasvatada rohumaal (liblikõieliste ja kõrreliste kohta vt http://entsyklopeedia.ee/artikkel/liblik%C3%B5ielised3, http://entsyklopeedia.ee/artikkel/kõrrelised_heintaimed). Seejuures on Euroopa Kohus märkinud, et maa püsirohumaana kvalifitseerimisel omab tähtsust maa tegelik kasutamine ning viieaastase perioodi sees nii rohttaimede liigi kui ka kasutatud tehnilise protsessi vahetus ei mõjuta maa kvalifitseerimist püsirohumaana (EuKo asjas C-47/13, p-d 35–38).
3-17-452 Kaebaja väidab, et ta hakkas vaidlusalust maad 2013. a teisel poolel kasutama. Kui 2012. ja 2013. a oli maa üles haritud ja seal oli kasvatatud teravilja, võib eeldada, et kaebaja oleks pidanud sellest teadlik olema. Arusaamatuks jääb, kuidas kaebaja ise 2014. a taotles vaidlusalusele maale kui püsirohumaale toetust, kui seal ei olnud eelneva viie aasta jooksul kasvanud rohttaimed. Kaebajal oli kohustus taotluse esitamisel esitada tõeseid andmeid. Kui kaebaja väidab praeguses vaidluses vastupidist, lasub tal kohustus tõendada, et vaidlusalusel maal kasvatati muid taimi kui rohttaimi (HKMS § 59 lg 1). Kaebaja pole vastupidist tõendanud. Rohumaa ülesharimine on eelduslikult töömahukas protsess, mistõttu on kaheldav, et seda tehakse üksnes mõneks aastaks, et seejärel muuta ülesharitud maa uuesti rohumaaks. Seetõttu ei pea kohus ka usutavaks kaebaja väidet, et 2012. ja 2013. a oli vaidlusalune maa ülesharitud ning seal ei kasvanud rohttaimed viiel järjestikul aastal.
19.Kohus jagab PRIA seisukohta, et vaidlusaluse maa 2012. ja 2015. a deklareerimata jätmine püsirohumaana ei mõjuta kaebajale kohustuse peale panemist. EL-i määruse nr 1307/2013 art 45 lg 2 ja EL-i määruse nr 639/2014 art 44 lg 2 kohaselt tuleb eristada püsirohumaa pindala suhtarvu kujunemist (s.t selle aluseks võetavaid lähteandmeid) põllumajandustootjatele hiljem peale pandavatest kohustustest. Suhtarvu kujunemisel võetakse aluseks deklareeritud püsirohumaa, kuid põllumajandustootjale kohustuse peale panekul võetakse aluseks tema kasutada olnud püsirohumaa ja selle maa hilisem muutmine muu kasutusega maaks. Need tegurid, mis mõjutasid suhtarvu kujunemist, ei ole EL-i määruse nr 639/2014 art 44 lg 2 punkti b kohaselt kohustuse panemisel määravaks. Kohustuse peale panemisel on määravaks asjaolu, kas isik on püsirohumaa kahe aasta jooksul muutnud muu kasutusega maaks. Meetme eesmärgiks on tagada, et püsirohumaa pindala suhtarv kogu põllumajandusmaa pindalasse ei väheneks rohkem kui 5% võrreldes 2015. a määratud suhtarvuga. Määruse mõttega ei lähe vastuollu lähenemine, kui püsirohumaad ei pea säilitama mitte üksnes need isikud, kes on maa püsirohumaana 2015. a deklareerinud, vaid ka need, kes on taotlenud püsirohumaale toetust ja võtnud endale kohustuse. Seeläbi kaitstakse keskkonda, nt seotakse CO2, kaitstakse elurikkust ja hoitakse ära mullaerosioon (EL-i määruse nr 1307/2013 põhjenduste p 42, EL-i määruse nr 639/2014 põhjenduste p 43).
20.Kaebaja väidab, et ta ei näinud põllumassiivi 2014. a deklareerides ette, et minister võtab 2015. a vastu määruse nr 32. Kohus jagab PRIA seisukohta, et püsirohumaade säilitamise kohustus kehtis Eestis juba varasemalt. Näiteks 1. jaanuaril 2010 jõustunud ELÜPS § 23 kohaselt tuli isikutel püsirohumaa pindala säilitada nõukogu määruse nr 73/2009 art 6 lg 2 kohaselt. Püsirohumaade säilitamise ja tagasirajamise kohustus ei tulnud määrusest nr 32, vaid EL-i määrustest nr 1307/2013 ja 639/2014. Kehtivast õigusest tulenevate kohustuste võimalik puudulik teavitamine seondub küll hea halduse põhimõttega, kuid see ei võta taotlejalt kohustust viia ennast kurssi toetusega kaasnevate kohustuste ja võimalike riskidega.
21.Eeltoodust tulenevalt on kohus seisukohal, et PRIA on kaebajale kui põllumajandustootjale püsirohumaa tagasirajamise kohustuse 5,31 ha ulatuses peale pannud materiaalselt õiguspäraselt. Sellest tulenevalt jätab kohus kaebuse rahuldamata.
Menetluskulud jäävad menetlusosaliste enda kanda (HKMS § 108 lg 1, § 109 lg 1).
(allkirjastatud digitaalselt) Janar Jäätma
3-17-452 Kohtuotsust on osaliselt muudetud Tartu Ringkonnakohtu 23.01.2018.a otsusega. Tartu Ringkonnakohtu 23.01.2018.a otsus Resolutsioon
1.Võtta kinnistu (katastritunnus 92701:004:0032) kinkeleping ning pindalatoetuste taotlused 2009., 2012., 2013. ja 2014. aasta kohta haldusasja toimikusse. Tagastada kaebajale Luhamaa PM OÜ äriregistri andmete väljatrükk.
2.Jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tartu Halduskohtu 04.08.2017. a otsuse resolutsiooni p 1 muutmata. Muuta otsuse resolutsiooni p 2 ning mõista Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametilt Luhamaa PM OÜ kasuks välja halduskohtus kantud menetluskulud (riigilõiv 15 eurot).
3.Mõista Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametilt Luhamaa PM OÜ kasuks välja ringkonnakohtus kantud menetluskulud (riigilõiv 15 eurot).
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.