Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Maret Altnurme ja Villem Lapimaa
Otsuse tegemise aeg ja koht
15. detsember 2016, Tallinn
Haldusasja number
3-14-321
Haldusasi
HL kaebus Tööinspektsiooni 21. veebruari 2014. a käskkirja nr 1.2-1/4 õigusvastasuse tuvastamiseks ja hüvitise väljamaksmiseks kohustamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 14. detsembri 2015. a otsus
Menetlusosalised
Kaebaja – HL Vastustaja – Tööinspektsioon, esindaja Meeli MiidlaVanatalu
Menetluse alus ringkonnakohtus
HL apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta HL apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 14. detsembri 2015. a otsus haldusasjas nr 3-14-321 muutmata.
Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 16. jaanuaril 2017 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).
3-14-321 Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Tööinspektsiooni peadirektor vabastas 21.02.2014 käskkirjaga nr 1.2-1/4 HL Põhja inspektsiooni tööinspektor-uurija ametikohalt alates 28.02.2014 koondamise tõttu viitega avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 90 lg 1 p-le 2.
2.HL esitas 20.03.2014 Tallinna Halduskohtule kaebuse Tööinspektsiooni 21.02.2014 käskkirja õigusvastasuse tuvastamiseks, leides, et koondamissituatsiooni ei esinenud. Samuti palus kaebaja mõista vastustajalt välja hüvitis 24 kuu keskmise töötasu ulatuses kogusummas 24 277,44 eurot. Tööinspektsioon kuulutas 10.02.2014 välja konkursi Lõuna inspektsioonis ajutiselt vabanenud tööinspektori ametikohale lõpptähtajaga 02.03.2014, kuid vastustaja ei pakkunud kaebajale kui koondatavale teist tööd sama tööandja juures. Tööinspektor-uurija ametiülesanded ja tööinspektori ametiülesanded on samalaadsed ega erine palju oma sisult. Kaebajal on alust arvata, et koondamist kasutati üksnes temast vabanemiseks. Tööinspektsiooni peadirektori 04.02.2014 nr 1.4-1/201 registreeritud taotlus „Tööinspektsiooni teenistuskohtade koosseisu muutmine“ ei kajastanud Põhja inspektsiooni tööinspektor-uurija töökoha väljaarvamist Tööinspektsiooni teenistuskohtade koosseisust, kuid sotsiaalministrile 05.02.2014 esitatud taotlus 1.4-1/201 nägi ette säärase töökoha väljaarvamise.
3.Tööinspektsioon vaidles kirjalikus vastuses kaebusele vastu ning palus jätta selle rahuldamata. Kaebaja ei ole esitanud kohtule taotlust teenistusest vabastamise aluse muutmiseks. Koondamisel tegi Tööinspektsioon valiku kahe ametniku vahel ja arvestas valiku tegemisel teise ametniku (Põhja inspektsiooni tööinspektor-uurija IA) pikema töökogemuse ja kõrgema haridustasemega. Tööinspektsioon on viimasel aastal teinud läbi mitmeid olulisi struktuurimuudatusi ja need ei ole mingilgi moel seotud kaebaja isikuga. Kaebaja pädevuses ei ole otsustada, kas koondamissituatsioon esines või mitte (vt Riigikohtu 19.12.2011 otsus nr 3-3-1-50-11, p 12). Kaebaja koondamise ja teenistusest vabastamise ajal ei olnud ametiasutuses vakantseid töökohti, mida saanuks HL-le pakkuda.
4.Tallinna Halduskohus rahuldas 14.12.2015 otsusega kaebuse osaliselt, tunnistas Tööinspektsiooni 21.02.2014 käskkirja nr 1.2-1/4 õigusvastaseks ja mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja hüvitise tema kolme kuu keskmise palga ulatuses. Koondamissituatsioon oli olemas, kuna Põhja inspektsiooni teenistujate koosseis vähenes ühe tööinspektori ametikoha võrra, mis ilmneb ka Tööinspektsiooni teenistujate koosseisude võrdlemisel seisuga 01.01.2014 ja 01.03.2014. Vastustaja on koondamissituatsioonis teinud ATS § 90 lg 5 kohase valiku üksnes kahe ametniku (HL ja IA) vahel ning teised Põhja inspektsiooni ametnikud võrdlusgruppi ei kuulunud. Põhja inspektsiooni teenistuskohtade koosseis ei eristanud tööinspektor-uurijate ja tööinspektorite ametikohti ning kaebaja ametijuhendi ja tööinspektorite ametijuhendite võrdlemisel ei nähtu neis olulisi erinevusi: sarnased on nii teenistusülesanded (nt tööõnnetuste uurimine) kui ka nõuded ametikoha täitjale. Seega on tegemist sarnaste ametikohtadega, mistõttu olid koondamissituatsioonis ja tulnuks järelikult võrdlusgruppi arvata kõik Põhja inspektsiooni tööinspektorid. Seega pole vastustaja enne kaebaja teenistusest vabastamist viinud läbi ATS § 90 lg 5 kohast võrdlust ega selgitanud 2(5)
3-14-321 välja isikut, keda tuleks teenistusse jäämisel eelistada. Tööinspektsiooni 21.02.2014 käskkiri nr 1.2-1/4 tuleb tunnistada õigusvastaseks ja kaebajale mõista ATS § 105 lg 1 alusel välja hüvitis tema kolme kuu keskmise palga ulatuses. Erandlikke asjaolusid hüvitise suurendamiseks pole kaebaja välja toonud.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
5.HL palub apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus osas, millega mõisteti kaebajale välja hüvitis kolme kuu keskmise palga ulatuses (põhjenduste p 6.3), ja teha selles osas asjas uus otsus, millega mõista talle välja hüvitis 24 kuu keskmise palga ulatuses. Kohtu poolt sedavõrd väikese hüvitise väljamõistmine ei ole põhjendatud ja hüvitise määramisel ei ole võetud arvesse asjaolu, et töötuks jäämine, töötu olemine ja sellel ajal majandusliku olukorra halvenemine on erandlik asjaolu, millega halduskohus pidanuks arvestama. Välja mõistetud hüvitis ei ole sanktsiooni iseloomuga ning analoogia korras on põhjendatud lähtuda Riigikohtu 14.05.2014 otsusest nr 3-2-1-79-13 (p 32.7), mille kohaselt tuleb väljamõistetava hüvitise suuruse kindlakstegemisel lähtuda muu hulgas võlaõigusseaduses sätestatud kahju hüvitamise põhimõtetest. Tunnistades kaebaja teenistusest vabastamise ebaseaduslikuks, pidanuks halduskohus ATS § 135 lg-s 1 nimetatud teenistusest sunnitult puudutud aja eest määratava tasu väljamõistmisel arvestama kaebajale Eesti Töötukassa poolt juba välja makstud töötukindlustushüvitist ja selles ulatuses vähendama välja mõistetavat tasu töölt eemalviibimise aja eest. Kaebaja oli registreeritud töötuna ajavahemikul 03.03.2014– 11.12.2015 (21 kuud ja 8 päeva), mis on piisavalt erandlik, et põhjendada suurema hüvitise määramist. Kohus ei ole arvestanud, et kui kaebaja teenistusest vabastamine tunnistatakse ebaseaduslikuks, siis peab ta tagasi maksma Tööinspektsiooni poolt makstud koondamistasu summas 4640,35 eurot (sh tulumaks 20%) ja töötuskindlustuse seaduse (TKindlS) § 46 lg 1 alusel enam makstud töötukindlustushüvitise 9226,50 eurot (sh tulumaks 20% ja sotsiaalmaks 13%). Kaebaja ei ole töötuna saanud juhatuse liikme tasusid OÜ-st V ja KÜ-st S.
6.Tööinspektsioon vaidleb kirjalikus vastuses apellatsioonkaebusele vastu ning palub jätta selle rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Isegi kui 2014. aastal oleks võrreldud suuremat ametnike gruppi, oleks koondatavaks ikkagi osutunud HL. Kuigi kaebaja teenistusest vabastamise käskkiri on tunnistatud kohtuotsusega osaliselt õigusvastaseks, on see jätkuvalt kehtiv teenistusest vabastamise õigusliku aluse määramise osas (ATS § 90 lg 1 p 2). Seega puudub Tööinspektsioonil ja Eesti Töötukassal õiguslik alus HL-le makstud täiendava koondamishüvitise või muude hüvitiste tagasinõudmiseks. Kaebaja ei ole kohtumenetluse ajal toonud välja selliseid erandlikke asjaolusid, mis põhjendaksid väljamõistetava hüvitise suurendamist. Kahjuhüvitist tuleb korrigeerida, arvates sellest maha sissetuleku, mida isik sai või oleks võinud saada oma tööjõudu mujal rakendades (vt Riigikohtu 21.09.2015 otsus nr 3-2-1-80-15, p 30). Kaebaja on juhatuse liige Garaažiühistus R MTÜ, V OÜ-s, B OÜ-s ja KÜ-s S. Juhatuse liikmena tasu saamist on põhjust eeldada. Praeguses asjas tuleb tuvastada isiku tulu kahju hüvitamise aluseks olevas ajavahemikus (vt Riigikohtu 08.03.2012 otsus nr 3-3-1-85-11) ning kehtiva ATS § 105 lg 5 lubab makstavast tasust arvata maha summad, mida isik on saanud tingituna õigusvastaselt teenistusest vabastamisest.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.Ringkonnakohus leiab, et HL apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Kuna HL apellatsioonkaebuses on Tallinna Halduskohtu 14.12.2015 otsust 3(5)
3-14-321 vaidlustatud üksnes välja mõistetud hüvitise suurust puudutavas osas ning Tööinspektsioon ei ole halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebust esitanud, siis ei analüüsi ringkonnakohus täiendavalt küsimust, kas HL koondamine toimus õiguspäraselt või mitte. Kuivõrd praeguses haldusasjas on vaidlustatud üksnes HL koondamise tõttu teenistusest vabastamise käskkirja, siis ei ole asjassepuutuvad ka apellandi seisukohad, mis puudutavad temale koondamise tõttu Tööinspektsiooni või Eesti Töötukassa poolt makstud hüvitiste tagasinõudmise küsimusi. Vastustaja on juhtinud õigesti tähelepanu, et kuna Tööinspektsiooni 21.02.2014 käskkirja nr 1.2-1/4 õigusvastaseks tunnistamine ei mõjuta selle haldusakti kehtivust (vt haldusmenetluse seaduse § 61 lg 2) ega HL teenistusest vabastamise alust, siis ei saaks kaebajale makstud hüvitiste võimalik tagasinõudmine kuidagi seonduda tema koondamise õigusvastasuse tuvastamisega (st tegemist ei ole olukorraga, kus hüvitiste maksmise õiguslik alus oleks hiljem ära langenud), vaid selle aluseks saaks olla üksnes kaebaja enda poolt vastavate hüvitiste või toetuste saamise tingimuste rikkumine, mis ei puutu praegusesse vaidlusesse. Asjassepuutumatud on ka väited, mis seonduvad kuni 31.03.2013 kehtinud ATS § 135 lg-s 1 sätestatud tasuga teenistusest sunnitult puudutud aja eest ja sellest tehtavate mahaarvamistega, sest need saaksid omada tähtsust vaid juhul, kui ametnik ennistatakse teenistusse, mis oleks aga kehtiva ATS § 105 lg 4 järgi võimalik vaid väga piiratud juhtudel, mida praeguses asjas ei esine.
8.ATS § 105 lg 1 kohaselt on õigusvastaselt teenistusest vabastatud ametnikul õigus nõuda vabastamise kohta antud haldusakti õigusvastaseks tunnistamist, teenistusest vabastamise aluse muutmist ning hüvitist ametniku kolme kuu keskmise palga ulatuses. Kohus võib hüvitise suurust muuta, arvestades teenistussuhte lõpetamise asjaolusid ja mõlema poole huve. Kaebaja on õigesti märkinud, et ATS § 105 lg-s 1 sätestatud hüvitis on käsitatav kahjuhüvitisena, mitte sanktsioonina (vt Riigikohtu 19.04.2016 otsus nr 3-3-1-83-15, p 13). Hüvitise suuruse kindlaksmääramisel on kohtul ulatuslik kaalutlusruum. Senise kohtupraktika kohaselt ei õigusta suurema hüvitise väljamõistmist siiski näiteks koondamise ootamatus või ettenägematus (nt Tallinna Ringkonnakohtu 07.12.2015 otsus nr 3-14-51857, p 18; 30.12.2014 otsus nr 3-13-2019, p 29; 31.10.2014 otsus nr 3-13-2077, p 18).
9.ATS § 105 lg-st 1 saab järeldada, et kolme kuu keskmise palga suuruse hüvitise väljamõistmiseks ei ole vaja kindlaks teha muid asjaolusid peale teenistussuhte õigusvastase lõpetamise. Kui tahetakse määrata eelnimetatust suuremat (või väiksemat) hüvitist, tuleb lisaks eeldatavalt tekkinud kahju suurusele võtta arvesse ka teenistussuhte lõpetamise asjaolusid ja mõlema poole huve (vt Riigikohtu 18.10.2016 otsus nr 3-3-1-13-16, p 29). Tööinspektsiooni 21.02.2014 käskkirja nr 1.2-1/4 p-de 2 ja 3 kohaselt maksti HL-le vastavalt ATS § 102 lg-le 1 hüvitist ühe kuu keskmise palga ulatuses ja vastavalt ATS § 101 lg-le 6 palka etteteatamistähtajast puudu jäänud 55 tööpäeva eest (I kd, tl 7). Eesti Töötukassa määras HL-le 05.03.2014 otsusega nr 114008353 TKindlS §-de 6-12 alusel töötukindlustushüvitise perioodiks 10.03.2014–04.03.2015 (II kd, tl 18) ja 17.03.2014 otsusega nr 214000864 TKindlS § 142 lg 1 p 2 alusel koondamisega seotud kindlustushüvitise summas 2023,12 eurot (I kd, tl 38). Koondamisest teadasaamise ootamatuse korvab ATS § 101 lg-st 6 tulenev nõue maksta ametnikule palka etteteatamistähtajast puudu jäänud aja eest, mida vastustaja ka järgis.
10.Eeldatavalt tekkinud kahjuna ja hüvitise suurendamist tingiva erakorralise asjaoluna on kaebaja käsitanud sisuliselt töö kaotuse tulemusel saamata jäänud tulu. Ringkonnakohus juhib tähelepanu, et koondamise tõttu teenistusest vabastamisega kaasneva sissetuleku kaotuse kompenseerimiseks ja uue töö leidmise võimaldamiseks on seadusandja lisaks ATS § 102 lg 1 alusel makstavale koondamishüvitisele näinud koondatud isikule ette töötuskindlustushüvitise maksmise ja vajadusel ka tööturuteenuste osutamise (vrd Riigikohtu 14.05.2014 otsus nr 3-24(5)
3-14-321 1-79-13, p 32.7). Seda arvestades ei ole ka ebaseadusliku koondamise korral reeglina põhjust suurendada isikule ATS § 105 lg 1 alusel välja mõistetavat hüvitist pelgalt seetõttu, et õigusvastase koondamiseta oleks isik saanud oma ametikohal jätkata ja teenida sellest tulu. Halduskohus ei tuvastanud, et kaebaja koondamine olnuks põhjustatud vastustaja soovist temast vabaneda. Vaidlust ei ole selles, et Tööinspektsiooni struktuurimuudatused tõid kaasa kaebaja ametikoha kadumise ning seega esines koondamissituatsioon, milles oli ka HL. Vaidlustatud käskkirja õigusvastasuse tingis üksnes see, et vastustaja ei olnud enne kaebaja koondamise otsustamist viinud läbi ATS § 90 lg 5 nõuetele vastavat ametnike võrdlemist (st võrreldi üksnes tööinspektor-uurija ametikohti täitnud isikute näitajaid, kuigi ametiülesannete sarnasust arvestades tulnuks võrdlusse hõlmata ka tööinspektori ametikohti täitnud isikud). Seega ei ole alust asuda seisukohale, et kaebaja teenistussuhte lõpetamise asjaolud saanuks tekitada talle mingit tavapärasest suuremat kahju. HL ei ole ka haridustaseme (keskeriharidus), vanuse (sündinud 1970) või muude asjaolude poolest isikuks, keda iseloomustaks vähene paindlikkus või kohandumisvõime tööturul või kes kuuluks tööturul riskigruppi. Hüvitise suuruse määramisel ei saa võtta aluseks hilisemaid sündmusi ehk seda, kui pikk aeg kulus kaebajal pärast koondamist tegelikkuses temale sobiva uue töö leidmiseks. Sarnastes olukordades, kus ametiasutus ei ole enne koondamise otsustamist viinud läbi nõuetekohast ametnike võrdlemist, on ringkonnakohtu varasemas praktikas peetud ATS § 105 lg-s 1 sätestatud kolme kuu keskmise palga suurust hüvitist piisavaks (vt Tallinna Ringkonnakohtu 30.12.2014 otsus nr 3-13-2028, p 26; 30.12.2014 otsus nr 3-13-2019, p 30; 31.10.2014 otsus nr 3-13-2077, p 18). Apellatsioonkaebuses esitatud väited ei anna alust arvata, et halduskohus on hüvitise määramisel jätnud asjakohased asjaolud tähelepanuta või rikkunud kaalutlusnorme.
11.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 1 alusel jääb HL apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 14.12.2015 otsus muutmata.
12.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks kohtule esitada menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. HKMS § 109 lg-st 2 juhindudes märgib ringkonnakohus, et HL on apellatsioonimenetluses tasunud riigilõivu kokku 637,28 eurot (II kd, tl 23). Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad apellandi menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. Tööinspektsioon ei ole esitanud ringkonnakohtule andmeid apellatsioonimenetlusega seotud kulude kandmise kohta, mistõttu jäävad ka vastustaja võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
(allkirjastatud digitaalselt)
(allkirjastatud digitaalselt)
Maret Altnurme
Villem Lapimaa
Virgo Saarmets
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.