Teenistussuhted › Riigiteenistus

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse hiljemalt 12. detsembril 2016 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse

3-13-658 esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

2(9)

3-13-658 01.01.2012 kehtivad PPVS § 53 lg-d 5 ja 6 võimaldavad erandina reeglist politseiametniku teenistusastme nn hüppelist ülendamist.

3-13-658 riigieelarvevälisel õppekohal õppides õppemaksu tasumise näol ka märkimisväärseid kulutusi (u 80 000 kuni 85 000 krooni). Kaebajad tegid sealjuures olulisi pingutusi ja muudatusi oma senises elukorralduses, et lisaks täiskohaga tööülesannete täitmisele omandada kõrgharidus. Politsei- ja Piirivalveametilt (PPA) peadirektori 31.01.2012 käskkirja nr 1.1-2/21 „Politsei- ja Piirivalveameti 2012. aasta palgajuhendi kinnitamine“ hinnati PT, IS ning TL ametikohad „vanemspetsialisti“ põhigruppi kuuluvaks, mis välistas nende leitnandiks ülendamise, kuna leitnandi teenistusastmele vastav ametikoht eeldab PPVS § 49 lg 3 p 3 kohaselt vähemalt ametikoha põhigruppi „juhtivspetsialist“, samas kui „vanemspetsialist“ vastab PPVS § 49 lg 2 p-st 5 nähtuvalt maksimaalselt vaid vanemkomissari teenistusastmele. Seejuures on tähelepanuväärne, et PT-l, TL-l ja IS-l olid kuni 01.01.2013 politseileitnandi teenistusastmele vastavad ametikohad, kuid PPA 2012. a käskkirjaga, mida rakendati tagasiulatuvalt alates 01.01.2012, hinnati need leitnandi teenistusastme mittevastavateks. Leitnandi teenistusastme andmise korral oleks olnud kaebajate ametikohtade ümberhindamine madalamaks kui leitnandi teenistusastet eeldavaks ametikohaks PPVS § 1198 alusel keelatud. Eelkäsitletud põhjustel on õigusvastane ka PPA 2012. a käskkirjaga samasisuline PPA peadirektori 25.01.2013 käskkiri nr 1.1-1/29 osas, millega kehtestati palgaastmed ja ametikoha põhigrupp põhitöödele nr 148 ja 168. Siseministri 30.01.2014 käskkirja nr 1-3/11 „Politsei- ja Piirivalveameti palgajuhend“ osas, milles see näeb ette põhitööde nr 148 ja 168 ametikoha põhigrupiks „vanemspetsialist“ ja palgaastmeks „4“, ning siseministri 30.05.2013 käskkiri nr 1-3/61 „Politsei- ja Piirivalveameti palgajuhend“ ei kõrvaldanud kaebajate õiguste riivet. PPVS sätestab alates 01.01.2012 võimaluse politseiametniku teenistusastme ülendamiseks rohkem kui ühe teenistusastme võrra korraga PPVS § 56 lg 4 ja § 53 lg 5 alusel. Järelikult oli alates 01.01.2012 siseministril võimalus ülendada kaebajate teenistusastet leitnandi teenistusastmeni. KS, JM, MO, AR, AM ja AA teenistusaste ülendati leitnandi teenistusastmeks alles siseministri 20.02.2013 käskkirjaga, s.o ligi aasta ja kolm kuud hiljem PPVS muudatuse jõustumisest. Siseministri käskkirjaga 20.02.2013 keelduti IS-le, MM-le, PT-le ja TL-le leitnandi teenistusastet andmast ning omistati piirivalvevanemkomissari teenistusastmed, sest neil puudusid leitnandi teenistusastmele vastavad ametikohad. Samas olid kuni ametikohtade ümberhindamiseni PPA 2012. a käskkirjaga I. Sätel, PT-l ja TL-l leitnandi teenistusastmele vastavad ametikohad olemas. Siseminister pidanuks kaebajate teenistusastet ülendama vahetult pärast PPVS-e jõustumist, kuna tema kaalutlusõigus oli redutseerunud nullini. Rikkumiste koosmõju tagajärjel on kaebajatel tekkinud kahju saamata jäänud tulu näol. Sellest tulenevalt nõuavad kaebajad siseministrilt ja PPA-lt solidaarselt kahju hüvitamist. Kahju hüvitamine rahas ei aseta neid olukorda, nagu nende õiguste rikkumist ei oleks aset leidnud, kuna kaebajad on nõudnud kahju hüvitamist üksnes osas, millises see on juba (kaebuse esitamise aja seisuga) tekkinud. Kaebajate õiguste täielikuks taastamiseks tuleb tagada õiguste rikkumise vältimine tulevikus kaebajate teenistusastme vanuste arvestamisel ja sotsiaalsete tagatiste rakendamisel heastamiskaebusega. PPVS § 36 lg 2 sätestab, et teenistusastmele kehtestatakse nõutav teenistusaeg ehk teenistusastme vanus. Teenistusastme vanuse täitumisega on seotud kaebajate teenistusastmete ülendamine, kuna ülendamine on PPVS § 53 lg 3 kohaselt võimalik reeglina ainult siis, kui ametniku teenistusastme vanus on täitunud. Kui kaebajad oleksid saanud leitnandi teenistusastmed kõrghariduse omandamisel, oleks neil leitnandi teenistusastme vanus (3 aastat) juba täitunud ning võimalik oleks kaebajate teenistusastmete ülendamine. Lisaks sõltub politseiametniku teenistusastmest ja teenistusastmetasust tema pension. Liiatigi ei saa välistada, et seadusandja kehtestab tulevikus sotsiaalseid garantiisid, hüvitisi jms, mis sõltuvad teenistusastmest.

Siseministeerium ja PPA palusid jätta kaebuse rahuldamata. 4(9)

3-13-658

Tallinna Halduskohus jättis 30.06.2015 otsusega kaebuse rahuldamata.

Vastustajad leiavad ekslikult, et KVTS-st ja PVTS-st ei tulenenud kohustust anda erialase kõrghariduse omandanule ohvitseri auaste. Pärast vastava hariduse omandamist tuli ohvitseri auaste anda. Vajalikule tasemele vastava piirivalvehariduse all PVTS § 18 lg 3 tähenduses tuleb mõista piirivalvealase kõrghariduse omandamist, sest siseministri 13.06.2007 määruse nr 37 „Piirivalveametnike ametikohtadele vastavad kvalifikatsiooniastmed“ § 2 lg 1 p 7 kohaselt eeldas piirivalveleitnandi auastmega ametikoht kutsekvalifikatsiooni „Piirivalveametnik IV“ olemasolu, mille kutseeksami sooritamine toimus piirivalvealase kõrghariduse õppekava täitmise käigus. PPVS jõustumisega kaebajate olukord halvenes. Kui PVTS kehtivuse ajal oleks õpingute lõpetamisel tulnud kaebajatele anda ohvitseri auaste, siis PPVS-s kaebajate kõrghariduse omandamise ajal võrreldavat regulatsiooni ei olnud. Sellest sõltus muu hulgas kaebajate sissetulek, sest PPVS §-st 70 tulenevalt on politseiametniku palk seatud sõltuvusse tema teenistusastmest. Isegi juhul, kui usalduse kaitse ja õiguspärase ootuse põhimõtteid on riivatud, ei pruugi selline riive olla ebaproportsionaalne, arvestades sätte eesmärki ja sättega põhjustatud riive mõõdukust (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus nr 3-4-1-13-09, p 39). Kaalukas avalik huvi ümberkorralduste tegemiseks seisnes: 1) riigi ressursside otstarbekamas ja säästlikumas kasutamises, sh ametite tegevuse tarbetu dubleerimise vältimises ja töö optimeerimises; 2) politsei- ja piirivalveametnike karjäärisüsteemi ühtlustamises; 3) politsei- ja piirivalveametnike võrdses kohtlemises; 4) õigusselguses; 5) sisejulgeolekuasutuste sujuvas üleminekus ühistele töö- ja teenistusregulatsioonidele; 6) tugifunktsioonide suutlikkuse tugevdamises ja tsentraliseerimises. PPA loomisega kaasnenud politsei- ja piirivalveametnike karjäärisüsteemi ühtlustamise ning ühisele teenistusregulatsioonile sujuva ülemineku vajaduses (vt PPVS seletuskiri, lk 13) seisnev avalik huvi on kaalukam kaebajate õiguspärasest ootusest. Vastustajate selgituste kohaselt poleks teenistusastme tõus endaga vältimatult kaasa toonud sissetuleku kasvu, kuna praktikas kaasnes tegelik palgatõus üldjuhul kõrgemale ametikohale asumisega. Piirivalvurite grupile erineva üleminekuregulatsiooni loomine oleks tekitanud politsei ja piirivalve õppesuuna lõpetajate ebavõrdse kohtlemise, kuna esimesed oleksid teenistusse asudes saanud vanemkonstaabli, teised aga neli teenistusastet kõrgema – politseileitnandi – teenistusastme. See oleks tekitanud asutusesisese rahulolematuse ja pinged, sest sellisel juhul tulnuks sama haridustasemega politseiametnikel töötada vähemalt üheksa aastat, et jõuda samale tasemele, mis oleks piirivalveametnikel olnud kohe pärast õpingute lõpetamist. Avaliku huvi ülekaalukuse tõttu oli kaebajate õiguspärase ootuse riive õigustatud. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

5(9)

3-13-658 üleminekuregulatsiooni. Kohus on põhjendamatult aktsepteerinud apellantide ebavõrdset kohtlemist ja soosinud politseiametnike eeliskohtlemist. PPVS § 36 lg 2 sätestab, et teenistusastmele kehtestatakse nõutav teenistusaeg ehk teenistusastme vanus. Teenistusastmete ülendamine on PPVS § 53 lg 3 kohaselt aga võimalik reeglina vaid siis, kui ametniku teenistusastme vanus on täitunud ning teenistusastet ülendatakse üldjuhul üksnes ühe astme võrra (PPVS § 53 lg 4). Vanemkonstaabli, millisele teenistusastmele olid kooli lõpetamise ajaks apellandid eranditult jõudnud, saab ülendada ülemkonstaabli teenistusastmele, ülemkonstaabli omakorda komissari, kommisari vanemkommisari teenistusastmele ning alles vanemkommisari teenistusastmelt on võimalik ülendamine politseileitnandi teenistusastmele (PPVS § 48 lg 3). Selline regulatsioon ei muutunud varasemaga võrreldes politseiametnike jaoks, ent muutus oluliselt apellantide jaoks. Eriregulatsioon ei oleks loonud juurde liigset ebaõiglust ega põhjustanud märkimisväärset ebavõrdset kohtlemist politseiametnikega, sest eriregulatsioon oleks puudutanud üksnes piiratud arvul isikuid, kelle erinevaks kohtlemiseks esinesid varasemast regulatsioonist tulenevad objektiivsed põhjused. Sellest tulenevalt ei oleks ka riigi halduskoormus märkimisväärselt suurenenud. Samale seisukohale asus ka õiguskantsler. Kõikide PPA ametnike ühesugune kohtlemine ei ole legitiimne eesmärk. Kõikide ametnike identne kohtlemine, arvestamata erisusi nende staatust reguleerinud varasemates õigusaktides ning neil tekkinud õiguspärast ootust puudutavas, on vastuolus võrdse kohtlemise põhimõttega. Apellantide õiguspärase ootuse riive tingib ka nende ebavõrdne kohtlemine võrreldes varasema õpperühma BK050 lõpetajatega, kellele omistati leitnandi teenistusastmed vahetult kõrghariduse omandamise järgselt.

Siseministeerium ja PPA paluvad jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata.

KVTS, PVTS ja PPVS teenistusalased sätted ei andnud apellantidele subjektiivset õigust saada pärast SKA lõpetamist leitnandi auaste või teenistusaste. Kõrgharidus oli eelduseks saada keskastme juhiks, planeerida ning juhtida piiripunktide ning kordonite tegevust, kuid kõrgharidusest ei saanud tuleneda seaduse alusel garantii, et rakenduskõrgharidusõppe lõpetajatele pakutakse kõrgemat teenistusastet kohe pärast kõrghariduse omandamist. KVTS §dest 27 ja 31 tulenevalt ei sõltunud auastme andmine ainult hariduse omandamisest, vaid tulenevalt § 27 lõike 1 mõttest ka ametikohast, staažist ja põhiväeliigist. Ka PVTS § 14 lg 1 kohaselt sõltus auastme andmine ametikohast. Nooremleitnandi näol on tegemist juhtivspetsialistiga. Kõrghariduse omandamine on ohvitseri teenistusastme saamise eeldus, kuid mitte ainus tingimus. Lähtuda ei saa varasemast praktikast, sest varem lõpetas piirivalvekolledži vaid üks lend, kus lõpetajad olid juba varem suures osas kõrgematel ametikohtadel ja neil oli pikk teenistusstaaž. Muudatused piirivalveteenistuses pidid olema apellantidele ettenähtavad juba 2006. aastal, kui nad alustasid õpinguid, kui mitte varem. Nad pidid aru saama Schengeni viisaruumi rakendumisega kaasnevate muudatuste mõjudest nende teenistusele, uute seaduste kehtestamise vajadusest, piirivalvurite arvu vähendamise vajadusest ja muust seonduvast. Ka õiguskantsler on oma 04.07.2011 märgukirjas jõudnud järeldusele, et muudatused õiguskorras – erinevate teenistuste ühendamine ja teenistuskorra ühtlustamine – ei olnud ootamatud. Õiguspärane ootus ei saanud apellantidel tekkida enne hariduse omandamist ning seega enne PPVS jõustumist. Õiguste suhtes, mille realiseerimisaeg saabub tulevikus, ei teki õiguspärast ootust. Õppima asudes ei saa olla õiguspärast ootust sellele, et õpingute ajal kehtiv regulatsioon jääb püsima. Teistsugusele seisukohale asumine tähendaks seda, et õiguskord muutuks paindumatuks ja jäigaks, sest regulatsiooni muutmisel peaks arvestama sellega, et koolis 6(9)

3-13-658 käivatele isikutele tuleb veel aastaid tagada enne uue regulatsiooni jõustumist kehtinud tingimused ning leida ka vabad ametikohad. Üldjuhul on õppima asumise eesmärgiks omandada haridus, saada juurde uusi teadmisi ja luua endale eeldus teha teenistusalast karjääri. See eesmärk on apellantidel ka täitunud. Ilma kõrghariduse omandamiseta ei oleks apellantidel nii või teisiti võimalik piirivalveteenistuses karjääri teha. Uue regulatsiooni kehtima hakkamisel ei võetud isikutelt ära õigust saada leitnandi teenistusaste. Asjaolu, et apellandid on teinud kulutusi hariduse omandamiseks, ei tähenda, et diplom peaks tagama isikutele kindla ametikoha. Ei saa pidada mõistlikuks lähenemist, kus oma hariduse eest maksnud isikud peaksid automaatselt saama teatud ametikoha. Isegi kui jaatada apellantidel õiguspärase ootuse tekkimist ohvitseri teenistusastme saamiseks, on avalik huvi teha ümberkorraldusi kaalukam. Halduskohus on õigesti näidanud nii avalikku huvi kui hinnanud selle ülekaalukust. 2014. aastal oli Eestis kõrgharidusega inimeste osakaal tõusnud üle 43 protsendi, millest tulenevalt ei ole mõeldav, et kaasaegne asutus pakub kõikidele kõrgharitud teenistujatele juhtivaid ametikohti. Apellantide poolt nõutud üleminekuregulatsioon oleks pidanud kehtima ka teiste enne 2010. aastat õpet alustanud õppegruppide suhtes. Halduskohus on nõuetekohaselt hinnanud abinõu proportsionaalsust. Apellantide taotletud üleminekuregulatsioon oleks olnud ilmselgelt ebasobiv abinõu avalike huvide tagamiseks. Seetõttu ei pidanud halduskohus hindama abinõue vajalikkust ja mõõdukust. Üleminekuregulatsiooni kehtestamist asendas apellantidele juhtivspetsialistide ametikohtade pakkumine ning samuti apellantide (välja arvatud TL) teenistusastmete ülendamine leitnandi teenistusastmeni sujuvalt, kuid samas tavapärasest kiiremini.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

3-13-658 ootuse põhimõte kaitseb isikut ka juhul, kui ta kehtivat õigusnormi usaldades on asunud oma elukorraldust muutma, sh teinud kulutusi, jäädes lootma regulatsiooni püsimisse. Kaebajad olid PPVS jõustumise ajaks läbinud Sisekaitseakadeemias läbitava ainekava kestusest seitse kaheksandikku ja teinud seega suurema osa kulutustest õpingutele. Kõrghariduse omandamiseks elukorralduse muutmise vajalikkus on üldiselt teadaolev asjaolu. Õpingute alustamise ja seetõttu senise elukorralduse muutmise võis tingida teadmine, et kõrghariduse omandamise järel saavad isikud, eeldusel, et nad teenistuses jätkavad, viivitamatult kõrgema auastme ja sellest lähtudes kiirema võimaluse järgnevateks auastme ülendamisteks ja sellega seoses töötasu ja hilisema pensioni tõusuks. Õppima asumise ajal kehtinud KVTS § 35 lg 2 sätestas, et kaitseväelast võib esitada (teha esildise või ettepaneku) auastme ülendamiseks, kui ta on saanud vastava sõjaväelise väljaõppe või omandanud hariduse, määratud ülendatavale auastmele vastavale ametikohale ja on välja teeninud järgmisse auastmesse ülendamiseks eelmises auastmes nõutava teenistusaja (auastme vanus). KVTS § 36 lg 2 ls 1 sätestas, et auastme vanust arvestatakse auastme andmise või auastme ülendamise käskkirja kuupäevast.

3-13-658 tagada sarnaseid funktsioone täitvatele ametikohtadele ühesugused võimalused teenistujate leidmiseks, sisejulgeolekuasutuste sujuvas üleminekus ühistele tööja teenistusregulatsioonidele.

/allkirjastatud digitaalselt/

/allkirjastatud digitaalselt/

Oliver Kask

Villem Lapimaa

Kaire Pikamäe

9(9)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.