JV kaebus Keila Vallavalitsuse 01.10.2014 käskkirja nr 32-k õigusvastaseks tunnistamiseks ja hüvitise väljamõistmiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – JV, esindaja vandeadvokaat Madis Päts Vastustaja – Keila vald, esindaja Jaan Alver
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 28.12.2015 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
JV apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta JV apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 28.12.2015 otsus haldusasjas nr 3-14-52627 muutmata.
Menetluskulud apellatsiooniastmes jätta menetlusosaliste endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 30.11.2016, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.Keila Vallavalitsus vabastas 01.10.2014 käskkirjaga nr 32-k JV maakorraldaja ametikoha koondamise tõttu Keila Vallavalitsuse teenistusest alates 03.10.2014. Käskkirja kohaselt tuleneb ametikoha koondamine töömahu vähenemisest ning valla juhtimisstrateegia ja töökorralduse ümberkujundamisest. Käskkirjast nähtuvalt tagatakse tööprotsesside ja vastutuse olulise muutmisega asutuse töö tulemuslikkuse kasv ja eelarveliste vahendite kokkuhoid ning ametiasutuse koosseisudes puudub edaspidi vajadus maakorraldaja ametikoha järele. Avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 90 lg 7 kohast ametniku haridusele, töökogemusele, teadmistele ja oskustele vastavat ning eelmise ametikohaga sarnaste teenistusülesannetega ametikohta Keila Vallavalitsusel pakkuda ei ole. Käskkirja õiguslike alustena olid märgitud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 50 lg 1 p 3, ATS § 90 lg 1 p 2, § 101 lg 1, § 102 lg 1, § 104 lg 1 ja Keila Vallavolikogu 29.09.2014 otsus nr 124/0914 „Keila Vallavalitsuse teenistujate struktuuri ja koosseisu kinnitamine“. Käskkirjaga otsustas Keila valla vallavanem lugeda JV teenistussuhte viimaseks päevaks 03.10.2014, maksta talle koondamise tõttu hüvitist ühe kuu keskmise palga ulatuses ning maksta rahalist hüvitist etteteatamistähtajast puudu jäänud 60 kalendripäeva eest.
2.JV esitas 30.10.2014 Tallinna Halduskohtule kaebuse 01.10.2014 käskkirja nr 32-k õigusvastasuse tuvastamiseks ning kaebaja kolme või alternatiivselt kuni kuue kuu keskmisele palgale vastava hüvitise väljamõistmiseks. Käskkiri on põhjendamiskohustuse rikkumise tõttu õigusvastane. Kaebaja on töötanud Keila vallavalitsuses maakorraldajana alates 01.11.2004 ning sobis täitma nii Keila valla vallavanema 26.09.2013 käskkirjaga nr 187 kinnitatud ametijuhendis kui ka 04.02.2014 käskkirjaga nr 10-k kinnitatud ametijuhendis sätestatud maakorraldaja ülesandeid. Neis ametijuhendites sätestatud ülesandeid arvestades ei saa järeldada, et alates 29.09.2014 vallavalitsuse struktuuris loodud uus registrite spetsialisti ametikoht erines olemuslikult senisest maakorraldaja ametikohast. ATS § 90 lg 4 kohaselt ei ole koondamine lubatud, kui ametikoha ülesandeid muudetakse nii, et ametniku haridus, töökogemus, teadmised ja oskused sobivad ametikoha muudetud ülesannete täitmiseks. Käskkirjast ei selgu, miks pikaaegse töökogemuse ning eriharidusega kaebaja enam varasema maakorraldaja ametikoha asemele loodud mõnevõrra muudetud ülesannetega registrite spetsialisti ülesandeid täitma ei sobinud ja miks ta kiirkorras teenistusest vabastada tuli. Käskkirjas ei ole põhjendatud koondamissituatsiooni esinemist just kaebaja puhul. Kaebaja ametikoht ja 29.09.2014 loodud registrite spetsialisti ametikoht on teenistusülesannetelt ja funktsioonidelt sarnased. Seega on paljasõnaline ja ebaõige valla väide, et neil ei olnud kaebajale sobivat ametikohta pakkuda. Käskkirjas nimetatud valla juhtimisstrateegia ja töökorralduse ümberkorraldamine ei saa olla piisavaks põhjenduseks. See ei võimalda kaebajal aru saada, miks otsustati koondada just teda.
3.Keila vald vaidles kaebusele vastu ning palus selle jätta rahuldamata. Seoses maareformi teostumisega oli aastaks 2012 maakorraldajate töökoormus oluliselt langenud. Maa ostueesõigusega erastamise toimikuid oli tagasihoidlik kogus. Õigusvastaselt võõrandatud maa tagastamine, millega seotud toimingud olid JV põhiliseks tööülesandeks, oli sisuliselt lõppenud. Valla teine maakorraldaja lahkus 2012. a teenistusest, tema ametikoht koondati ning endise kahe maakorraldaja asemel jäi tööle üks maakorraldaja JV. Maamaksu arvestusest ja maamaksuregistri pidamisest kaebaja keeldus. 29.01.2014 otsustas Keila Vallavolikogu töömahu vähenemise tõttu maakorraldaja koosseisulist ametikohta vähendada töökoormuseni 0,7 ametikohta. Kaebaja pidi olema teadlik, et tema töökoormus on teenistuse jooksul oluliselt vähenenud, mistõttu jääb arusaamatuks koondamise vaidlustamine. Kuna kaebaja oli varaemalt
2(6)
3-14-52627 keeldunud maamaksu arvestuse ja maamaksuregistri pidamisest, ei saa väita, et seisukoht talle sobiva töö puudumise kohta oleks paljasõnaline ja ebaõige.
4.Tallinna Halduskohus jättis 28.12.2015 otsusega JV kaebuse rahuldamata. Tuvastatud on maakorraldaja ametikoha kadumine Keila Vallavalitsuse koosseisust ümberkorralduste käigus. See ilmneb Keila Vallavolikogu 29.01.2014 otsusega nr 50/0114 „Keila Vallavalitsuse teenistuskohtade struktuuri ja koosseisu kinnitamine“ ja 29.09.2014 otsusega nr 124/0914 „Keila Vallavalitsuse teenistuskohtade struktuuri ja koosseisu kinnitamine“ kinnitatud Keila Vallavalitsuse koosseisude võrdlemisel (tl 52-53, 55-56). Seega oli tegemist koondamissituatsiooniga ja kaebaja viide ATS § 90 lg-le 4 ei ole asjakohane. Pooled vaidlevad selle üle, kas registrite spetsialisti ametikoht vastas kaebaja haridusele, töökogemusele, teadmistele ja oskustele ning kas kaebaja ametikoht ja registrite spetsialisti ametikoht on sarnaste teenistusülesannetega. Kaebaja leiab, et ametikohad on sarnaste teenistusülesannetega, mistõttu tulnuks talle pakkuda registrite spetsialisti ametikohta. Võrreldes Keila vallavanema 04.02.2014 käskkirjaga nr 10-k kinnitatud maakorraldaja ametijuhendit ja vallavanema 26.11.2014 käskkirjaga nr 140 kinnitatud registrite spetsialisti ametijuhendit, nähtub, et neil ametikohtadel on erinevad eesmärgid ja teenistusülesanded (tl 5860, 104-106). Kui esimese põhiülesandeks oli maareformiga seotud küsimuste lahendamine, siis teisel ametikohal on põhiülesandeks töö erinevate registritega. Vastustaja väitel nõudnuks kaebaja üleviimine registrite spetsialisti ametikohale tema täiendavat koolitamist (tl 132p). Asjaolu, et kaebaja omas ka senisel ametikohal teatud kokkupuudet registritega, ei välista registrite spetsialisti ametikohale asumiseks täiendava koolituse vajadust. Asjas puuduvad andmed, mis kinnitaksid kaebaja teadmisi ja oskusi registrite spetsialisti ametijuhendis nimetatud infosüsteemidega toimetulekuks. Seega ei ole maakorraldaja ja registrite spetsialisti ametikohad sarnaste teenistusülesannetega, mistõttu ei pidanudki vastustaja kaebajale registrite spetsialisti ametikohta pakkuma. Seega toimus kaebaja teenistusest vabastamine õiguspäraselt, mistõttu puudub alus ka hüvitisnõudel. Käskkiri on piisavalt motiveeritud, sest selles sisalduvad kaebaja teenistusest vabastamise õiguslik ja faktiline alus. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
5.JV palub apellatsioonkaebuses (täiendatud 13.10.2016) halduskohtu otsus tühistada ja teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada. Kaebaja leiab, et halduskohus ei ole õigesti või põhjendatult käsitlenud küsimusi, kas esines koondamissituatsioon (ATS § 90 lg 4), kas kaebaja koondamisele eelnes teenistujate võrdlus (ATS § 90 lg 5) ja kas kaebajale tulnuks pakkuda vaba ametikohta (ATS § 90 lg 7), ning on hinnanud tõendeid valikuliselt ja pealiskaudselt. Koondamissituatsiooni ei esinenud. Keila Vallavolikogu 29.09.2014 otsusega nr 124/0914 ei muutunud vastustaja ehituse-, planeerimise ja maateenistuse ametnike arv ja põhifunktsioonid. Nende töökoormus tervikuna hoopis suurenes. Käskkirja andmise hetkeks ei olnud registrite spetsialisti ametijuhendit veel kehtestatud, kuid oli ilmne, et ametikohtade ülesanded olid olemuselt sarnased. Maakorraldusega seonduvate küsimuste lahendamine jäi vastustaja oluliseks ja jätkuvaks funktsiooniks ning see jätkus ka pärast kaebaja koondamist. Ametijuhendite võrdlusest nähtub, et ametikohtade ülesanded küll erinesid, kuid ametikohtade täitmise eeldused olid identsed. Sellest järeldub, et pika aja jooksul maakorraldajana töötanud kaebaja olnuks pädev töötama ka registrite pidaja ametikohal. Asjas ei ole tõendatud täienduskoolituse vajadus, kuid isegi lühiajalise täienduskoolituse vajadus ei muudaks eeltoodud järeldust. Vastustaja ei teinud kaebajale ettepanekut muudetud ametikoha ülesannete täitmiseks. Struktuurimuudatus ja maakorraldaja ametikoha asendamine registrite spetsialisti ametikohaga ei toonud kaasa uue ametikoha loomist, vaid tegu oli maakorraldaja ametikoha 3(6)
3-14-52627 ülesannete muutmisega ning üksnes ametikoha formaalse kaotamisega. Seega oli kaebaja koondamine vastuolus ATS § 90 lg 4 nõuetega. Halduskohus tuletas koondamissituatsiooni esinemise 29.01.2014 ja 29.09.2014 kinnitatud koosseisude formaalsest võrdlemisest, kuid üksnes sellise võrdluse pinnalt ei saa teha järeldust koondamissituatsiooni esinemise kohta. 13.10.2016 seisuga on vastustaja kodulehe andmetel Keila Vallavalitsuse koosseisus maakorraldaja. Tegu ei olnud objektiivsest vajadusest tingitud töö ümberkorraldamisega, vaid sooviga kaebajast vabaneda. Tõendamata on väide, et kaebajal puudus nõutav haridus ja töökogemus registrite spetsialisti ametikohal töötamiseks. Vastustaja ei teostanud ATS § 90 lg-s 5 ettenähtud analüüsi ega määratlenud samaaegselt koondamissituatsioonis olevaid ametnikke. Halduskohus ei käsitlenud kaebaja sellekohaseid seisukohti. Vastustaja ei ole analüüsinud, millised ametnikud koondamissituatsiooni sattusid. Vastustaja oleks ATS § 90 lg-st 7 tulenevalt pidanud kaebajale pakkuma registrite spetsialisti ametikohta, kuna ametikohtade ülesanded on sarnased ja neile asumise eeldused identsed. Kuna koondamise hetkel ei olnud registrite spetsialist ametijuhendit veel kehtestatud (see kehtestati 26.11.2014), jääb arusaamatuks vastustaja seisukoht, et kaebaja ei vastanud registrite spetsialistile esitatavatele eeldustele ega saanuks tema ametiülesannete täitmisega hakkama. Halduskohtu hinnang ülesannete erinevusest ei välista, et tegu oli sarnaste ametikohtadega. Ka vastustaja ei ole vastupidist väitnud. Kuna ametijuhenditest nähtuvalt on nõudmised mõlemale ametikohale asumiseks hariduse ja töökogemuse osas identsed, peaks ühele ametikohale sobiv isik sobima ka teisele. Vastustaja väide kaebaja vähesest riiklike registritega töötamise oskusest on paljasõnaline ja asjasse puutumatu. ATS § 90 lg 7 kohaldamise eelduseks ei ole ametniku täiendõppe läbimine. Isegi lühiajalise täiendõppe vajadus ei tohiks õigustada sarnase vaba ametikoha mittepakkumist. Halduskohus on asunud üllatuslikule seisukohale, leides, et asjas puuduvad tõendid, mis kinnitaksid kaebaja teadmisi ja oskusi registrite spetsialisti ametijuhendis nimetatud infosüsteemidega toimetulekuks. Kohtuotsusest ei selgu, milles väidetav ebapädevus seisnes või milliseid tõendeid pidanuks kaebaja esitama. Kaebaja kasutas maakorraldajana aastaid osaliselt samu riiklikke registreid, mida kasutab registrite spetsialist. Selliste registritega töötamiseks ei ole vaja omada eriharidust või spetsiifilist töökogemust. Vastustajal puudus mistahes mõistlik alus kaebajaga teenistussuhte kiirkorras lõpetamiseks koondamise tõttu. Kui ametikohta pole võimalik pakkuda, tuleb koondamise asemel pakkuda töökohta. Praegusel juhul puudub vaidlus selles, et vastustaja koosseisus säilis ka pärast struktuurimuudatust maakorraldaja töökoht. Õigusvastase koondamise tõttu sattus kaebaja majanduslikult raskesse olukorda ning ta ei ole siiani leidnud uut tööd. Seetõttu on põhjendatud kaebajale ATS § 105 lg 1 viimase lause alusel hüvitise määramine suurendatud määras, kokku 5040 euro ulatuses (6 kuu keskmise palga ulatuses). Alusetu on väita, et kaebaja saanuks osaleda 8 kuud pärast koondamist ning poolelioleva kohtuvaidluse ajal toimunud registrite spetsialisti ametikoha täitmise avalikul konkursil.
6.Keila vald vaidleb apellatsioonkaebusele vastu ning palub selle jätta rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Vastustaja jääb kõigi halduskohtus esitatud vastuväidete juurde. Keila Vallavolikogu 29.09.2014 otsus, millega kaotati maakorraldaja ametikoht, on õiguspärane ja kehtiv õigusakt. Otsuse seletuskirja kohaselt oli ametikoha kaotamise põhjuseks ametikoha töökoormuse oluline langus. Langust ilmestab ka 29.01.2014 otsusega maakorraldaja ametikoha töökoormuse vähendamine, samuti Keila Vallavalitsuse esitatud andmed maareformi käigu kohta. Seega oli käskkirja andmise ajal koondamissituatsioon. Tegu ei olnud üksnes ametikoha ülesannete muutmisega, mis oleks võimaldanud kohaldada ATS § 90 lg-t 4. 29.09.2014 otsusega muudeti ametiasutuse struktuuri, mitte ühe ametikoha 4(6)
3-14-52627 ülesandeid ja vastutusala. Registrite spetsialisti ametikoha näol oli tegu sisuliselt teise ametikohaga ning selle loomine tõi vallavalitsuse töös kaasa kvantitatiivse muudatuse. Iga ametnik puutub töös registritega teatud määral kokku, kuid see ei tee temast spetsialisti, kes oskaks registrit kasutada põhjalikumalt kui lõppkasutaja. Maakorraldaja ja registrite spetsialisti ülesanded on oluliselt erinevad isegi juhul, kui ametijuhendite osad punktid kattuvad. Ka kaebaja ise on nõustunud, et registritega töötamiseks vajanuks ta täiendkoolitust. Viide ATS § 90 lg-le 5 on asjakohatu, sest kuivõrd kaotati ainukese maakorraldaja ametikoht, puudus võimalus võrrelda kaebajat teise sarnaseid ülesandeid täitva ametnikuga. ATS § 90 lg 7 kohustab teist ametikohta pakkuma võimaluse korral ning juhul, kui isik vastab ametikohale oma hariduse, töökogemuse, teadmiste ja oskuste poolest. Kõnealused ametikohad on erinevad. Ametnikku saab hinnata vaid asutuse juht ning lisaks haridusele, kogemustele ja oskustele on olulised ka isikuomadused. Kaebaja töökogemus, teadmised ja oskused ei vastanud registrite spetsialisti ametikoha eeldustele. See ametikoht moodustati samaaegselt maakorraldaja ametikoha kaotamisega ning täideti avaliku konkursi tulemusel 01.06.2015. Kaebaja avalikul konkursil ei kandideerinud.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata. Nõustudes esimese astme kohtu otsuse põhjendustega, ei pea ringkonnakohus vajalikuks neid korrata (HKMS § 201 lg 4. Vastuseks apellatsioonkaebusele märgib ringkonnakohus järgmist.
8.Halduskohus leidis õigesti, et koondamissituatsioon esines. Keila Vallavolikogu 29.09.2014 otsusega nr 124/0914 kinnitatud vallavalitsuse struktuur ja teenistuskohtade koosseisu loetelu ei sisaldanud enam maakorraldaja ametikohta. Kaebaja ei ole vastu vaielnud asjaolule, et maakorraldaja töö osakaal üha vähenes ning juba Keila Vallavolikogu 29.01.2014 otsusega nr 54/0114 oli maakorraldaja koormust vähendatud 1-lt 0,7-ni. Asjaolu, et struktuurimuudatuse käigus ametikohtade arv ei muutunud, vaid isegi kasvas, ei tähenda, et koondamissituatsiooni ei esinenud. Haldusorgan võib vastavalt tegelikule vajadusele oma struktuuri ümber kujundada selliselt, kus teatud ametikohad kaovad, kuid luuakse uued ametikohad uute funktsioonide täitmiseks. Uusi ametikohti ei pea täitma teenistuses olevate ametnikega, kui viimaste kvalifikatsioon ei vasta nõutule. Kuigi vastustaja koduleht näitab maakorraldaja olemasolu, on vastustaja selgitanud, et teenistuskohtade koosseisu ei ole muudetud, vaid teatud maa munitsipaliseerimisega seotud ülesannete täitmiseks on vald sõlminud tähtajalise lepingu. Vastustajal on otsustusõigus selle üle, mil viisil ta oma ülesannete täitmise tagab. Kui omandireformiga seotud tegevuste maht oli vähenenud määrani, kus ametniku teenistuses hoidmine ei olnud enam vajalik ja otstarbekas, ei olnud selle ametikoha kaotamine meelevaldne.
9.Kaebaja leiab, et maakorraldaja ametkoha ülesanded olid sarnased uue registrite spetsialisti ametikoha ülesannetega ning kaebaja haridus, töökogemus, teadmised ja oskused sobisid ametikoha muudetud ülesannete täitmiseks, mistõttu koondamissituatsiooni ei esinenud (ATS § 90 lg 4). Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et eelnimetatud ametikohtadel olid erinevad eesmärgid ja teenistusülesanded. Maakorraldaja põhiülesandeks oli maareformiga seotud küsimuste lahendamine, registrite spetsialistil aga töö erinevate registritega. Asjaolu, et ka kaebaja puutus maakorraldajana kokku teatud andmete registritesse sisestamisega, ei tähenda, et tal olid olemas vajalikud oskused registrite spetsialisti teenistusülesannete täitmiseks. 5(6)
3-14-52627 Kaebaja ei ole eitanud, et enne uuele ametikohale asumist oleks vajalik olnud teatud täienduskoolitus. Ametiasutuse juhil on koondatava väljaõppe üle otsustamisel suur kaalutlusruum. Antud juhul ei pidanud vastustaja kaebaja koolitamist otstarbekaks. Oma seisukohta on vastustaja kohtumenetluses põhjendanud.
10.Põhjendatud ei ole kaebaja etteheide, et vastustaja pole läbi viinud ATS § 90 lg-s 5 sätestatud menetlust, s.o määratlenud koondamissituatsioonis olnud ametnikke ning neid võrrelnud. Kaebaja oli valla ainuke maakorraldaja. Ringkonnakohtu hinnangul ei täitnud ükski teine vallaametnik kaebajaga niivõrd sarnaseid teenistusülesandeid, et kõne alla oleks tulnud nt teenistustuslike näitajate jms võrdlus.
11.Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebaja menetluskulud apellatsiooniastmes tema enda kanda (HKMS § 108 lg 1). Kaebaja on taotlenud menetluskulude hüvitamist summas 609 eurot. Vastustaja ei ole menetluskulude hüvitamist taotlenud.
/allkirjastatud digitaalselt/ Kaire Pikamäe
/allkirjastatud digitaalselt/ Ruth Plaks
/allkirjastatud digitaalselt/ Virgo Saarmets
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.