Tartu Ringkonnakohus Maili Lokk, Tiina Pappel ja Einar Vene 6. oktoober 2016, Tartu 3-14-53166
Haldusasi
XX kaebus Mustvee Linnavalitsuse 8. oktoobri 2014. a korralduse nr 155 p 2 tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamine Menetlusosalised
Tartu Halduskohtu 15. mai 2015. a otsus Mustvee linna apellatsioonkaebus Kirjalik menetlus Kaebaja XX Vastustaja Mustvee linn
RESOLUTSIOON
1.Jätta Mustvee linna apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 15. mai 2015. a otsus muutmata.
2.Mõista XX kasuks välja apellatsioonimenetluses kantud menetluskulu 40 eurot.
3.Tagastada apellatsioonimenetluses esitatud dokumendid kaebajale.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest (kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on seega 7. november 2016).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Mustvee Linnavalitsuse 3. aprilli 2007. a korraldusega nr 30 väljastati XX le üksikelamu püstitamiseks ehitusluba Narva mnt 59b kinnistule. Mustvee Linnavalitsuse 8. oktoobri 2014. a korraldusega nr 155 p-ga 2 tunnistati kehtetuks eelnevalt nimetatud korraldusega väljastatud ehitusluba kuni 30. juunini 2015 kehtinud ehitusseaduse (EhS v.r) § 25 lg 2 alusel, mis sätestab, et ehitusluba kaotab kehtivuse, kui ehitamist ei ole alustatud kahe aasta jooksul ehitusloa väljastamise päevast arvates.
2.XX esitas Tartu Halduskohtule kaebuse Mustvee Linnavalitsuse 8. oktoobri 2014. a korralduse tühistamiseks. Kaebaja on enne ehitise püstitamise alustamist teostanud mitmeid töid, näiteks ehitanud 2007. a kinnistule puurkaevu; 2010–2013 ehitanud kinnistuga piirneval alal välja vee- ja kanalisatsioonitrassi; puhastanud kinnistut pilliroost, et alustada kinnistule maakütte trassi
rajamist; toonud 2013. a pinnase tõstmiseks vajalikku materjali kinnistule. Asjaolu, et üksikelamu ei ole veel valmis ehitatud, ei ole aluseks väitmaks, et kinnistul ei ole ehitust veel alustatud.
3.Tartu Halduskohtu 15. mai 2015. a otsusega rahuldati XX i kaebus järgmistel põhjendustel:
3.1.Mustvee Linnavalitsuse 3. aprilli 2007. a korraldusega nr 30 väljastati XX ile ehitusluba üksikelamu püstitamiseks Mustvee linnas Narva mnt 59b kinnistule. Mustvee Linnavalitsuse
8.oktoobri 2014. a korralduse nr 155 p-ga 2 tunnistati eelnevalt nimetatud käskkirjaga väljastatud ehitusluba kehtetuks, kuna kaebaja ei olnud tulenevalt EhS v.r § 25 lg-st 2 alustanud ehitamist kahe aasta jooksul ehitusloa väljastamise päevast arvates.
3.2.Kuna ehitusluba oli kaotanud oma kehtivuse aastaid tagasi, oli vastustajal õigus see kehtetuks tunnistada, kuid seda tulnuks teha haldusmenetluse seaduse sätteid järgides. Riigikohtu halduskolleegium leidis haldusasjas nr 3-3-1-23-06, et ehitusloa kehtetuks tunnistamise menetlus peab tagama menetluse adressaadile võimaluse menetlusõiguste kasutamiseks. See eeldab, et haldusorgan informeeriks adressaati tema suhtes alanud menetlusest ja selle eesmärgist, samuti looks võimaluse olla ära kuulatud. Käesoleval juhul ei nähtu haldusasja materjalidest, et kaebajat oleks menetlusest teavitatud või et talle oleks antud võimalus olla ära kuulatud. Mainitud Riigikohtu lahendis märgiti veel, et ehitusloa kehtetuks tunnistamine on äärmiselt range mõjutuvahend, mida tuleb kohaldada kohases menetluses ilmselgelt domineeriva avaliku huvi korral. Sealjuures peavad puuduma või olema ammendatud leebemad võimalused rikkumise kõrvaldamiseks või selle kahjulike tagajärgede ärahoidmiseks. Ehitusloa kehtetuks tunnistamine võib olla välditav selle peatamisega, puuduste kõrvaldamise ettekirjutusega, ehitusloa muutmisega ja muude leebemate vahendite kasutamisega. Ehitusloa kehtetuks tunnistamine on kaalutlusotsus. Vaidlustatud korralduse andmisel ei ole vastustaja kaalutlusõigust teostanud. Ühtlasi ei ole sellesse märgitud ehitusloa kehtetuks tunnistamise alust. Kuna otsus on motiveerimata, ei saa kontrollida kaebaja väidete õiguspärasust.
3.3.Kuna halduskohus rahuldas kaebuse, mõistis ta vastustajalt kaebaja kasuks halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 108 lg 1 alusel välja tasutud riigilõivu summas 15 eurot.
ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES
4.Mustvee linna apellatsioonkaebuses palutakse halduskohtu otsus tühistada ja teha uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata. Apellatsioonkaebust põhjendatakse järgnevalt:
4.1.Vastustaja tühistas ehitusloa, kuna kaebaja ei olnud alustanud ehitamist kahe aasta jooksul pärast ehitusloa väljastamist. Kaebaja sai vaidlustatud korraldusest teada 28. oktoobril 2014 ning esitas sellele otsusele vaide. Vaie vaadati läbi Mustvee Linnavalitsuse 14. novembri 2014. a korraldusega nr 180 ning selles vastati kõigile kaebaja vaides esitatud vastuväidetele ning põhjendati ehitusloa kehtetuks tunnistamist. Kuivõrd kaebaja sai vaidemenetluses esitada vastuväited ehitusloa kehtetuks tunnistamisele, on kaebaja ka ära kuulatud.
4.2.Halduskohtu otsuses viidatud Riigikohtu lahend ei ole üks-ühele laiendatav antud kaasusele, kuna viidatud lahendis tunnistati ehitusluba kehtetuks EhS v.r § 28 lg 1 alusel. Vastustaja leiab, et EhS v.r § 25 lg-st 2 ei tulene haldusorganile kaalutlusõigust, kuna ehitusloa kehtivus oli otsuse tegemise hetkeks juba lõppenud. Juba kehtivuse kaotanud haldusakti kehtetuks tunnistamine ei saa mõjutada kaebaja õigusi, vaid akt anti üksnes õigusselguse huvides.
5.XX i vastuses palutakse apellatsioonkaebus rahuldamata jätta, leides, et halduskohtu otsuse põhjendused on õiged.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
6.Apellatsioonkaebuse rahuldamiseks ei ole alust.
7.Vastustaja väljastas 3. aprillil 2007 kaebajale ehitusloa, mille ta tunnistas kehtetuks 8. oktoobri 2014. a korraldusega, kuna kaebaja ei olnud kahe aasta jooksul ehitusloa väljastamise päevast arvates ehitamist alustanud (EhS § 25 lg 2). Vastavalt EhS § 25 lg-le 3 loetakse ehitamise alustamise päevaks esimest ehitusprojektile vastavate tööde tegemise päeva.
8.Halduskohus leidis, et haldusakti ei tunnistatud kehtetuks kooskõlas haldusmenetluse seaduse nõuetega, st haldusakt oli motiveerimata ja haldusmenetluses ei oldud isikut ära kuulatud. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse seisukohtade ja järeldustega, et vastustaja pidi haldusakti kehtetuks tunnistades lähtuma haldusaktile esitatavatest nõuetest, st haldusakt pidi olema nii formaalselt kui materiaalselt õiguspärane ja vastama haldusmenetluse seaduse (HMS) §-des 54–56 esitatud nõuetele.
9.Kuna EhS § 25 lg 2 sätestab haldusakti kehtivuse kadumise ehitamise mittealustamisega, siis oleks haldusorgan pidanud tuvastama, kas kaebaja ei ole tõepoolest kahe aasta jooksul ehitamist alustanud. See eeldab nõuetekohase haldusmenetluse läbiviimist, mille alguses on vaja menetlusosalist ehk haldusakti adressaati haldusmenetlusest teavitada (HMS § 35 lg 1 p 2) ning anda talle võimalus oma arvamuse ja vastuväidete esitamiseks. Antud juhul ei nähtu asjaolusid, mis oleksid välistanud isiku ärakuulamata jätmise (HMS § 40 lg 3 p-d 1–7). Seega oli vastustajal kohustus isikut menetlusest teavitada ja anda talle võimalus olla ära kuulatud. Ringkonnakohus ei leia, et isiku ärakuulamise saab lugeda tagatuks vaidemenetluses vastuväidete esitamise võimalusega. Ärakuulamine peab toimuma enne haldusakti andmist (HMS § 40 lg 1), seega enne seda, kui ehitusluba kehtetuks tunnistati. Vaidemenetlus on juba haldusakti üle toimuv kontroll. Vaidemenetluses vaide kaudu oma seisukohtade esitamine ei täida haldusmenetluses kohustuslikku ärakuulamise ülesannet. Sellisel juhul ei toimu enam vaidemenetluses kontrolli senise haldusmenetluse ja antud haldusakti üle, vaid viiakse selles osas sisuliselt läbi haldusmenetlust esmakordselt. Vastavalt jääb isik ilma ühest hierarhilisest etapist oma õiguste kaitsmisel, kuna vaidemenetluses ei toimu mitte senise tegevuse kontrollimist, vaid täidetakse ülesandeid, mida oleks tulnud läbi teha juba esialgses haldusmenetluses.
10.Teiseks on vastustajale ette heidetud asjaolu, et viimane ei ole ehitusloa kehtetuks tunnistamist motiveerinud. Ehitusloa kehtetuks tunnistamise korraldusest (tl 6) ei nähtu peale viite EhS v.r § 25 lg-le 2 mitte ühtegi muud asjaolu, millest selguks, mis on need asjaolud, mis tõid kaasa haldusakti kehtetuks tunnistamise. Seal ei nähtu isegi linnavalitsuse konstateeringut, et kaebaja ei ole ehitamist alustatud, rääkimata hinnangust, miks linnavalitsus sellisel seisukohal on. Riigikohus on 11. veebruari 2009. a otsuse nr 3-3-1-81-08 p-s 22 sõnaselgelt märkinud, et „haldusakti põhjendamisel tuleb faktilised asjaolud siduda õigusnormi koosseisuga, mis vastab tuvastatud asjaoludele.“ See aga eeldab, et haldusorgan asuks reaalselt tuvastama asjaolusid, mis annaksid aluse õigusaktis toodud tagajärje saabumiseks. Seda antud juhul ei nähtu. See asjaolu aga ei võimalda piisaval määral põhjendada, miks taoline otsustus üldse vastu võeti. „Haldusakti põhjendamine on üldine nõue, mis peab tagama põhiseaduse §-s 15 sätestatud kaebeõiguse reaalse teostamise võimaluse (Riigikohtu halduskolleegiumi 22. mai 2000. a otsus asjas nr 3-3-1-14-00). Kui haldusakti adressaat ei tea haldusakti andmise tegelikke põhjuseid selle andmise hetkel, siis ei ole tal efektiivselt ja argumenteeritult võimalik vaidlustada haldusakti andmise asjaolusid. Läbi haldusakti õigusliku ja faktilise aluse saab isikule selgeks, miks just selline haldusakt tema suhtes
anti. Vastasel korral kanduks haldusakti õigusliku ja faktilise aluse otsimine üle kohtumenetlusse. Sellisel juhul ei kontrollita enam haldusorgani tegevust, vaid otsitakse põhjendusi haldusakti kehtima jäämiseks. Ühtlasi ei ole kirjaliku põhjendamise eesmärk ainult tagantjärele otsuse kontrollimine, vaid ka haldusorgani enesekontrolli tagamine (Riigikohtu halduskolleegiumi
14.oktoobri 2003. a otsus asjas nr 3-3-1-54-03, p 36). Haldusorgani enesekontrolli kaudu peab haldusorgan jõudma selgusele otsuse õigsuses.“ (Riigikohtu halduskolleegiumi 5. novembri 2008. a otsus asjas nr 3-3-1-49-08, p 11).Viidatud seisukoht kohaldub ka antud asjale.
11.Apellatsioonkaebuses on vastustaja märkinud, et EhS v.r § 25 lg 2 ei näe haldusorganile võimalust kaalutlusõiguse teostamiseks, st otsustada selle üle, kas ehitusluba jääb kehtima või mitte, sest kehtetus tuleneb automaatselt, kui on möödunud sättes märgitud ajaperiood. Siinkohal ei ole ringkonnakohtu hinnangul käesoleva kaasuse asjaolusid arvesse võttes mitte niivõrd oluline see, kas seadus näeb ette kaalutlusõiguse kohaldamise või mitte, vaid see, et haldusakt on sisuliselt jäänud täielikult motiveerimata. Motiveerimise kohustus esineb aga nii nende haldusaktide suhtes, kus on vaja teostada kaalutlusõigust kui ka nende suhtes, kus kaalutlusõiguse teostamiseks võimalus puudub (HMS § 56 lg 1). Nagu eelnevalt märgitud, peab haldusorgan esiteks tuvastama vajalikud asjaolud, mis tingivad haldusakti andmise. Vastavalt tuleb need asjaolud ära näidata ka haldusaktis endas. Kui toimub isiku ärakuulamine ning isik esitab oma nägemuse, miks tuleb lugeda ehitamist alustatuks, peab haldusorgan näitama ära põhjendused, miks ta isikuga ei nõustu.
12.Kuna vaidlusalusest haldusaktist ei nähtu põhjendusi, mis viisid selle otsuse tegemiseni ning lisaks ei saanud kaebaja haldusmenetluses võimalust oma seisukohtade avaldamiseks, on vaidlusalune haldusakt õigusvastane ning halduskohus on selle õigesti tühistanud.
13.Tulenevalt eelnevalt esitatud seisukohtadest jääb Mustvee linna apellatsioonkaebus rahuldamata.
14.Täiendavalt märgib ringkonnakohus järgmist. EhS v.r § 25 lg 2 sõnastusest järeldub, et ehitusluba kaotab automaatselt kehtivuse, kui ehitamisega ei ole alustatud kahe aasta jooksul pärast ehitusloa väljastamist. Ringkonnakohus ei ole veendunud, et kui leiab tuvastamist, et ehitamist ei ole tõepoolest selle aja jooksul alustanud ja järelikult on ehitusluba kehtetuks muutunud, on võimalik veel ehitusluba kehtetuks tunnistada haldusorgani poolt. See tähendaks paradoksi, kuna kehtetuks tunnistamine tähendab kehtivuse kõrvaldamist, kuid kuna haldusakti kehtivus on juba kadunud tulenevalt seaduses sätestatud tingimuse saabumist, ei ole pärast seda enam kehtivust, mida saaks haldusorgan eraldi haldusaktiga tunnistada. Sellises olukorras võib ehitusloa täiendav kehtetuks tunnistamine tekitada õigusselguse asemel hoopis õigusselgusetust, kuna niisuguse praktika juurdumisel võivad isikud hakata väitma, et EhS v.r § 25 lg 2 eeldabki ehitusloa täiendavat kehtetuks tunnistamist ning kuni seda ei ole tehtud, ei ole ehitusloa kehtivus lõppenud. See omakorda tähendaks EhS v.r § 25 lg 2 sisutuks muutumist. Sellest tulenevalt võib olla olukorras, kus isik ei ole haldusorgani arvates alustanud õigeaegselt ehitamist ning ehitusluba on seetõttu kehtetuks muutunud, haldusorganil mõistlikum fikseerida oma seisukoht, et ehitusluba on kehtetuks muutunud, ning teha see teatavaks ehitusloa adressaadile. Võimalik, et selline fikseering oleks käsitatav tuvastava haldusaktina. Õiguskaitsevahendina saaks isik sellisel juhul pöörduda kohtusse ning taotleda seal HKMS § 37 lg 2 p 6 alusel tuvastamiskaebusega avalik-õiguslikus suhtes tähtsust omava fakti – et ehitusluba on jätkuvalt kehtiv – kindlakstegemist. Alternatiivselt oleks haldusorganil võimalik ka
ehitustegevuse keelamine, kui isik jätkab ehitamisega pärast ehitusloa kehtetuks muutumist pärast seaduses sätestatud tähtaega. Eelnevalt otsuse p-des 7-12 väljatoodut see siiski ei muuda, sest käesoleval juhul kuulub kaebus nagunii rahuldamisele. Käesoleval juhul on ebaselge see, kas algse ehitusloa kehtivus oli lõppenud või mitte, mistõttu tuleb ehitusloa kehtetuks tunnistamist lugeda siiski haldusaktiks. Ning ka juhul, kui ehitusloa kehtivuse lõppemine fikseeritaks haldusorgani poolt ilma, et seda kehtetuks tunnistataks, tuleb haldusmenetluse üldpõhimõtetest tulenevalt sellisel juhul ikkagi tuvastada kõik vajalikud asjaolud, isik ära kuulata ning oma seisukohta kirjalikult motiveerida. Seega kohaldub ka niisuguse lahenduse puhul kõik ülaltoodu.
15.Lisaks märgib ringkonnakohus, et ei ole veendunud ka selles, et EhS v.r § 25 lg 2 oli põhiseaduspärane. Kuna kaebus kuulub aga niikuinii rahuldamisele, ei ole põhiseaduslikkuse järelevalve algatamine asjas võimalik ning ringkonnakohus seda küsimust põhjalikumalt ei käsitle.
17.Kaebaja on esitanud täiendava tõendina 15. septembril 2016 tema ja kolmanda isiku vahel 2009. a juunis sõlmitud kokkuleppe, mille järgi kolmas isik paigaldab vee- ja kanalisatsioonitrassi muuhulgas kaebaja kinnistule. Sellega soovib kaebaja tõendada, et ehitamist oli alustatud. Ringkonnakohus leiab, et kuna kaebus kuulub niikuinii ülaltoodud põhjustel rahuldamisele, ei ole täiendava tõendi võtmine asja materjalide juurde vajalik. Seetõttu pole vajalik peatuda ka küsimusel, kas uue tõendi esitamine alles apellatsioonimenetluses on käesoleval juhul HKMS § 198 lg 2 ja 3 järgi lubatav. Eeltoodu tõttu tagastatakse kaebajale tema poolt apellatsioonimenetluses esitatud dokumentaalsed tõendid.
18.Kaebaja on taotlenud menetluskuludena nõustaja kulude (250 eurot) ja kaebuse esitamisel tasutud riigilõivu (15 eurot) väljamõistmist vastustajalt. Ringkonnakohus selgitab, et kaebuse esitamisel tasutud riigilõivu 15 eurot mõistis kaebaja kasuks välja juba halduskohus oma otsuses ning kuivõrd halduskohtu otsus jääb muutmata, ei ole riigilõivu teistkordne väljamõistmine vastustajalt vajalik ega võimalik. Nõustaja kulud koosnevad enamjaolt (210 eurot) halduskohtus kantud kuludest. Nähtuvalt asja materjalidest ei esitanud kaebaja halduskohtus õigeaegselt taotlust nende menetluskulude väljamõistmiseks ning seetõttu piirdus halduskohus oma otsuses vaid riigilõivu (15 eurot) väljamõistmisega kaebaja kasuks (tl 65). Kuna kaebaja poolt selles osas otsuse vaidlustamiseks esitatud apellatsioonkaebus oli esitatud apellatsioonitähtaja rikkumisega ning apellatsioonkaebus tagastati kaebajale ringkonnakohtu 30. septembri 2015. a määrusega, ei ole võimalik ringkonnakohtul selles osas nõustaja kulude välja mõistmata jätmist ümber hinnata ning need kulud jäävad kaebaja kanda.
19.Küll tuleb aga kaebaja kasuks HKMS § 108 lg 1 alusel välja mõista apellatsioonimenetluses kantud nõustaja kulud 40 eurot.
/allkirjastatud digitaalselt/ Maili Lokk
/allkirjastatud digitaalselt/ Tiina Pappel
/allkirjastatud digitaalselt/ Einar Vene
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.