Tartu Ringkonnakohus Maili Lokk, Agu Timmi ja Einar Vene 29. september 2016, Tartu 3-14-52930
Haldusasi
OÜ BENU Apteek Eesti kaebus Ravimiameti 28. oktoobri 2014. a otsuse tühistamiseks ja tegevusloa andmise taotluse uueks lahendamiseks kohustamiseks
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamine Menetlusosalised
Tartu Halduskohtu 6. oktoobri 2015. a otsus OÜ Benu Apteek Eesti apellatsioonkaebus Kirjalik menetlus Kaebaja OÜ Benu Apteek Eesti Vastustaja Ravimiamet
RESOLUTSIOON
1.Jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 6. oktoobri 2015. a otsus muutmata.
2.Jätta apellandi menetluskulud tema enda kanda.
3.Võtta asja materjalide juurde apellandi poolt esitatud Konkurentsiameti 11. detsembri 2015. a seisukoht. Tagastada apellandile ülejäänud tema poolt esitatud dokumentaalsed tõendid.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest (kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on seega 31. oktoober 2016).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.OÜ Benu Apteek Eesti esitas Ravimiametile 27. augustil 2014 taotluse apteegiteenuse osutamise tegevusloa saamiseks, et avada üldapteek Abja-Paluoja linnas.
Ravimiameti 28. oktoobri 2014. a otsusega nr IN-1-3/14/237 keelduti taotluse rahuldamisest. Otsuse kohaselt on taotleja osanik OÜ Tamro Eesti, kellel on tegevusload ravimite hulgimüügiks ja ravimite tootmiseks. Sellisele isikule üldapteegi tegevusloa andmine on ravimiseaduse (RaVS) § 42 lg-st 5 tulenevalt keelatud.
2.OÜ Benu Apteek Eesti esitas kaebuse selle otsuse tühistamiseks ja tegevusloa taotluse uueks lahendamiseks kohustamiseks. Kaebuse kohaselt on keeldumise aluseks olnud RaVS § 42 lg 5 põhiseadusevastane ja tuleb kohaldamata jätta. Säte rikub õigusselguse ja võrdse kohtlemise põhimõtet ning ettevõtlusvabadust ja ei ole proportsionaalne.
3.Tartu Halduskohtu 6. oktoobri 2015. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata järgmistel põhjendustel.
3.1.Vaidlustatud otsuse tegemise ajal kehtinud RaVS § 42 lg 5 sätestas, et üldapteegi tegevusluba omava eraõigusliku juriidilise isiku osanikuks, aktsionäriks või liikmeks ei või olla ravimite hulgimüügi, tootmise või tervishoiuteenuste osutamise tegevusloa omaja ega konkurentsiseaduse tähenduses nende ettevõtjatega valitseva mõju kaudu seotud ettevõtjad, ravimite väljakirjutamise õigust omav isik ega veterinaararsti kutsetegevuse loa omaja. Vaidlus käib sätte selle osa üle, mille järgi ei tohi üldapteegi tegevusluba omava isiku osanikuks enam olla ravimite hulgimüügi tegevusloa omaja.
3.2.Kaebaja on vertikaalselt integreeritud ettevõtja, st isik, kellele apteegiteenuse osutamiseks tegevusloa andmine suurendaks tema kui ravimite hulgimüügi tegevusloa omaja osalust väärtusahelas lõpptarbijale lähenemise teel.
3.3.RaVS § 42 lg-s 5 sätestatud regulatsioon, mis jõustus 9. juunil 2014, ei saanud tulla kaebajale üllatusena. Ravimite hulgimüügi, tootmise ja jaemüügi kattumise negatiivseid mõjusid on püütud vähendada juba 2005. a märtsist, mil seaduses loetletud isikute ringile keelati olla ravimite jaemüüja osanik või aktsionär. 2014. aastal lisati loetelusse ravimite hulgimüüja. Regulatsiooni eesmärgiks on apteegiturul vertikaalse integratsiooni kaotamine, mille läbi soovitakse saavutada konkurentsiolukorra paranemist, mis võimaldaks parandada ravimite kättesaadavust, tõsta teenuse kvaliteeti ja suurendada patsientide heaolu.
3.4.Kaebaja tähtsustab üle Riigikohtu otsust asjas nr 3-4-1-2-13, mis käsitles geograafilisi ja demograafilisi piiranguid apteekide asutamisel. Need seisukohad ei ole ülekantavad praegusesse vaidlusesse, kus on teemaks vertikaalne integratsioon.
3.5.Arusaamatuks jääb kaebaja nõue, et võrdse kohtlemise saavutamiseks oleks tulnud mingid piirangud kehtestada ka vertikaalselt integreerimata apteekide suhtes. Vertikaalselt integreerimata isikud pole kaebajaga võrreldavaks grupiks.
3.6.RavS § 42 lg 5 ei ole vastuolus teenuste vaba liikumise ja ettevõtete asutamisvabaduse põhimõttega. Puutumus Euroopa Liidu õigusega puudub, vaidlus käib siseriikliku õiguse üle (RKHKo 3-3-1-84-12, p 12). Siseriiklikud reeglid vertikaalsest integratsioonist tuleneva konkurentsieelise minimeerimiseks kehtivad kõikidele ettevõtjatele olenemata päritolust ega piira kaebaja tõstatud kontekstis üldist liikumis- ja asutamisvabaduse õigust. Omandipiirang on kehtestatud neljateistkümnes EL-i liikmesriigis.
ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES
4.OÜ Benu Apteek Eesti apellatsioonkaebuses palutakse kohtuotsus tühistada ja kaebus rahuldada järgmistel põhjendustel.
4.1.Kohtuotsus pole põhjendatud. Mitmed olulised kaebaja seisukohad on kohtu poolt käsitlemata jäänud. Nii on jäetud käsitlemata kaebaja seisukoht, et ravimite jaeturu vertikaalse integratsiooni keelu kohta puuduvad igasugused analüüsid ja hinnangud. Selle keelu mõju on
kindlaks tegemata ja selle tegelikud tagajärjed ei ole teada. Seadusandja on seda ka ise tunnistanud
4.2.Sätte mõju, faktiliste tagajärgede jms hindamise ja tuvastamiseta ei ole võimalik kaaluda eesmärgi legitiimsust ega proportsionaalsust.
4.3.Vertikaalse integratsiooni kaotamine ei saa olla põhiseaduspärasuse kontekstis eesmärk iseenesest. Eesmärgiks saaks olla üksnes mõne põhiõiguse tagamine. Kui lugeda selleks rahvatervise kaitset, siis tegelikult vertikaalse integratsiooni kaotamine rahvatervise kaitset ja apteegituru jätkusuutlikkust ei edenda.
4.4.Kohus ei ole hinnanud tõendina esitatud Tartu Ülikooli analüüsi, mis käsitleb ravimite jaemüügituru vertikaalse integratsiooni mõjusid. Uuringus on märgitud, et apteekide omandipiirang ei ole eesmärgipärane, sest apteekide kuulumine ainult proviisoritele ei taga teenuse kättesaadavust piirkondades, kus apteegi pidamine on majanduslikult kahjulik.
4.5.Sarnaselt Tartu Ülikooli uuringule on Austraalias peetud analoogse keelu mõjusid hoopis vastupidisteks.
4.6.Võrdsuspõhiõiguse riive hindamisel ei saa eristada ravimite jaemüügiturul vertikaalselt integreeritud ja integreerimata müüjaid, kuna tarbija ei tunneta müüja omandisuhteid. Sellega tõrjutakse osad ravimite jaemüüjad oletuslikel põhjustel turult täielikult välja. Puudub probleem, mis seda riivet õigustaks.
4.7.Ka ettevõtlusvabaduse riive ei ole õigustatud. Ei ole võimalik väita, et see edendab rahvatervise kaitset. Tegelik mõju on sättel tõenäoliselt hoopis vastupidine – teenuse kvaliteet ja seega patsiendi olukord halveneb.
4.8.RaVS § 42 lg 5 kehtestati ootamatult, millega rikuti õiguskindluse põhimõtet.
4.9.Sätte mõju kohta puuduvad analüüsid. Sellest järeldub, et RaVS § 42 lg-l 5 puudub legitiimne eesmärk. Tuvastatud ei ole isegi seda, et hulgimüüjatega vertikaalselt integreeritud ravimite jaemüüjad omaksid turule ja laiemalt rahvatervise kaitsele negatiivset mõju. Puudub probleem, meede pole vajalik ega sobilik ja apteegiteenuse kvaliteedi ja kättesaadavuse parandamiseks on vähem koormavamaid meetmeid.
4.10.Vaidlusalust sätet sisaldunud seaduseelnõu seletuskirja järgi oli eelnõu eesmärgiks täita Riigikohtu otsust põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-2-13. Vertikaalset integratsiooni kohtulahendis Riigikohus ei tõstatanud ja seda ei mainitud ka seaduseelnõu materjalides. Ükski uuring ega analüüs ei kinnita, et RaVS § 42 lg-l 5 on mõju teenuse kvaliteedile ning kättesaadavusele või et see tagab ka tegelikkuses apteekrite sõltumatuse, konkurentsiolukorra ja apteegisektori tasakaalustatud arengu. Kaebaja poolt esitatud tõendid kinnitavad vastupidist (vt ülal p 4.5).
4.11.Vaidlusaluse sätte jõustumisest 9. juunil 2014 ei saa kaebaja avada enam uusi apteeke. RavS §-s 1163 kehtestatud rakendussättest tulenevalt kaotab kaebaja 1. aprillil 2020 õiguse pidada ka juba olemasolevaid üldapteeke. See on käsitatav omandi varjatud sundvõõrandamisena.
4.12.Euroopa Liidu õiguse rikkumist ei välista see, kui sarnane keeld on kehtestatud ka teistes liikmesriikides. Lisaks pole tuvastatud, kas tegemist on samasuguse regulatsiooniga. Apellatsioonkaebuses palutakse ringkonnakohtul võtta vastu täiendavaid tõendeid.
5.Ravimiameti vastuses apellatsioonkaebusele palutakse jätta see rahuldamata järgmistel põhjendustel.
5.1.Ravimite hulgimüügi, tootmise ja jaemüügi kattumise negatiivseid mõjusid on püütud vähendada juba alates 2005. aastast. Vaidlusaluse sätte kehtestanud seaduseelnõu seletuskirjas on märgitud, et eesmärk on võimaldada võrdsema konkurentsiolukorra loomist ravimite hulgimüügi tasandil tegutsevatele ettevõtetele ja ravimite hulgimüügi tasandile sisenevatele uutele ettevõtetele. Ravimite hulgimüügi turul konkurentsi loomine avaldaks positiivset mõju mitte ainult apteekide otsustusõiguse suurendamisele, vaid looks eeldused uute ravimite turuletulekule,
olemasoleva sortimendi laiendamisele, millega kaasneks ka positiivne mõju ravimi hinna alanemisele (vähendaks valitsevat mõju omavate ettevõtete poolt ravimi hinna ja sortimendi kontrollimist). Samuti annaks regulatsioon kindluse ravimi müügiloa hoidjatele või ravimite käitlemise tegevusloa omajatele, kelle toodete turustamisele võib olla loodud kunstlikke tõkkeid, oma pakutavate toodetega turule tulla, mis kokkuvõttes loob parema eelduse patsiendile nii ravi kui kvaliteetsema apteegiteenuse saamiseks.
5.2.Vertikaalse integratsiooni keeld ei ole vastuolus Euroopa Liidu õigusega, see on lubatud erinevates liikmesriikides ning rikkumismenetlust nende suhtes algatatud ei ole.
5.3.RaVS § 42 lg 5 on suunatud konkurentsi suurendamiseks ravimite hulgimüügiturul. Tartu Ülikooli uuringule tuginemine ei ole asjakohane, kuna selle uuringu lähteülesanne on teine.
5.4.Kaebajal on võimalik enne 2014. aasta 9. juunit välja antud tegevusload viia nõuetele vastavaks 2020. aasta 1. aprilliks tulenevalt RavS §-st 116 3. Seadusandja on selleks kehtestanud üleminekuperioodi.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
6.Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata.
7.Vaidlus asjas on taandunud sisuliselt üksnes RavS § 42 lg 5 põhiseaduspärasuse hindamisele. Selle sätte kohaldamise korral tuleks vaidlustatud haldusakt lugeda õiguspäraseks. Sätte kohaldamata jätmisel ja põhiseaduslikkuse järelevalve kontrolli algatamisel tuleks kaebus rahuldada.
8.RavS § 42 lg 5 sätestab järgmist: „Üldapteegi tegevusluba omava eraõigusliku juriidilise isiku osanikuks, aktsionäriks või liikmeks ei või olla ravimite hulgimüügi, tootmise või tervishoiuteenuste osutamise tegevusloa omaja ega konkurentsiseaduse tähenduses nende ettevõtjatega valitseva mõju kaudu seotud ettevõtjad, ravimite väljakirjutamise õigust omav isik ega veterinaararsti kutsetegevuse loa omaja. Ravimiametil on õigus küsida Konkurentsiametilt valitseva mõju kaudu seotud ettevõtja tuvastamist.“ Kaebaja suhtes kohaldub tsiteeritud säte seetõttu, et tema osanikuks on OÜ Tamro Eesti, kes omab ravimite hulgimüügi ning tootmise tegevuslubasid. Kaebaja arvates rikub RavS § 42 lg 5 mitmeid põhiseaduse (PS) sätteid ning neist tulenevaid põhimõtteid.
9.Vaidlusalune norm kehtestati ravimiseaduse, riigilõivuseaduse ja tervishoiuteenuste korraldamise seaduse muutmise seadusega (eelnõu 615 SE). Seaduseelnõu seletuskirjast (koostatud 10. märtsil 2014) ilmneb, et ehkki seaduseelnõu loomise üheks ajendiks oli Riigikohtu üldkogu otsus asjas 3-4-1-2-14, millega tunnistati kehtetuks ja põhiseadusevastaseks varem kehtinud geograafilised ja demograafilised asutamispiirangud apteekidele, püüti kujunenud olukorras lahendada apteegiturul tegutsemise küsimusi kompleksselt. Seetõttu on asjakohatu kaebaja etteheide, et Riigikohus ei käsitlenud ega näinud viidatud lahendis apteegituru vertikaalses integratsioonis probleemi. Seadusandja ei ole sellises olukorras uute normide loomisel kammitsetud üksnes Riigikohtu poolt käsitletud küsimustega, vaid tal on vabad käed lahendamaks problemaatikat laiemalt.
10.Vaidlusaluse normi kehtestanud seaduseelnõu laiemaks eesmärgiks saab lugeda seletuskirjas lk 2 märgitu – rahva tervise senisest kõrgem kaitstuse taseme ning apteegivõrgu ja –teenuse pikaajalise jätkusuutliku arengu tagamine. Samuti märgitakse sealsamas eelnõu eesmärgina ärihuvide mõju vähendamist apteegiteenuse osutamisele, kuna selle puhul esineb huvide konflikti oht.
Iseenesest tuleb neid eesmärke käsitada selgelt legitiimsete eesmärkidena. Ringkonnakohus ei näe ühtki alust nende eesmärkide legitiimsuses kahelda.
11.Järgnevalt vaadeldakse seda, kuidas on eelnõu seletuskirjas põhjendatud seda, kuidas vertikaalse integratsiooni keeld nende eesmärkide saavutamisele kaasa aitab. Seoses vertikaalse integratsiooni kaotamisega on eelnõus muuhulgas märgitud seda, et „Vertikaalse integratsiooni kaotamisel saavutatakse konkurentsiolukorra paranemine, mis omakorda võimaldab parandada ravimite kättesaadavust, tõsta teenuse kvaliteeti ja suurendada patsientide heaolu. Apteegiteenuse tegevusluba omava eraõigusliku juriidilise isiku osaluse reguleerimine taastab olukorra, kus apteekril on otsustusõigus apteegis toimuva üle. /.../ Läbi seesuguse regulatsiooni on võimalik kaotada Eesti ravimiturul konkurentsiolukorda halvendav vertikaalse integratsiooni mudel (st apteegid on hulgimüüjate omanduses), mida on kritiseerinud Konkurentsiamet, Riigikontroll, õiguskantsler ja avalikkus“ (seletuskirja lk 3-4). Põhjendusi vertikaalse integratsiooni kaotamisele leiab seletuskirjast veel, nt on märgitud, et „Täiendavalt tagab selline meede parema konkurentsiolukorra apteegisektoris ning aitab parandada ka konkurentsi hulgimüügiturul. Riigikontrolli hinnangul tuleb Eestis ravimite hulgi- ja jaemüük lahutada, sest see voimaldaks ka uutel hulgimüüjatel siseneda ravimiturule. See voib aidata kaasa ravimi hinna vähenemisele mingis ulatuses. Paranenud konkurentsiolukord omakorda aitab parandada apteegiteenuse kvaliteeti mh ka stimuleerides pakkuma apteegis erinevaid lisateenuseid. Lisateenuste osutamine aga nõuab apteekri sõltumatuse garantiide suurendamist.“ Veel märgitakse, et „Nii on võimalik välistada võimalus, et hulgimüüjad omavad osaniku- või aktsionäriõiguste teostamise kaudu olulist mõju apteegiteenuse osutamisele. Selline olukord ei ole patsiendi huvides.“ (seletuskirja lk 7). „Apteegi pädev isik on vaba kolmandate isikute ärihuvidest, kui ta omab ettevõtte üle kontrollosalust. Üldapteegi tegevusloa omajale avalduvad kolmandate isikute ärihuvid kaudselt, nii nagu iga majandustegevuse puhul. Majandustegevuses ei saa kunagi rääkida absoluutsest sõltumatusest, kuna iga majandustehingu puhul osapooled avaldavad teineteisele teatavat mõju. Eelnõu meede on aga sobiv vabanemaks kolmandate isikute ärihuvide otsesest, vahetust ja potentsiaalselt kahjulikust mõjust üldapteegi tegevusele ja üldapteegi juhatajale. Üldapteegi tegevusloa omaja omanike ringi piiramine on vajalik, et saavutada apteegiteenuse sõltumatus kolmandate isikute ärihuvidest ja suurendada konkurentsi apteegiturul, kus täna domineerivad kahe suure hulgimüüjaga vertikaalselt integreeritud apteegiketid. Teadaolevalt (sh Euroopa Kohtu praktika kohaselt) ei ole olemas alternatiivset meedet, mis tagaks üldapteegi juhatajale samasuguse kontrolli ja sõltumatuse ulatuse nagu see on juhul, kui üldapteegi juhatajal on ettevõttes kontrollosalus. Seega on piirang igal juhul vajalik eesmärgi saavutamiseks.“ (seletuskirja lk 9). Ka osundatakse, et „Kui lubatakse apteegis kontrolli omada üksnes proviisoril, võimaldaks see vältida olukorda, kus apteegi tegevuse üle omavad kontrolli ravimite hulgimüüjad. Kõnealustel ettevõtjatel võib tekkida huvi müüa eelkõige tooteid, mida nad ise vahendavad, hoolimata patsientide tegelikest ravivajadustest. Suurettevõtjate puhul on tugev surve, et ei keskenduta niivõrd kvaliteedile, vaid püütakse vähendada müügi ja ladustamisega seotud kulusid, mistõttu koondatakse müügipunktid kõige tihedama asustusega paikadesse.“ (seletuskirja lk 11), ning et „Piirang on vajalik, et välistada hulgimüüjate mõju apteegiteenuse osutajatele, mida võidakse rakendada osaniku- või aktsionärina, kes vastavalt äriseadustikule osalevad äriühingu juhtimises. Apteegi seotus hulgimüüjaga võib kätkeda eneses riski, et hulgimüüjal tekib ahvatlus mõjutada enda kaupade käivet endaga seotud apteekides viisil, mis ei lähtu patsiendi meditsiinilistest vajadustest. Sellise riski vältimiseks ning apteegiteenuse kvaliteedi ja sõltumatuse tagamiseks kehtestatakse ravimite hulgimüüjate ja üldapteekide lahususe põhimõte.“ (seletuskirja lk 14).
Esiteks koorub neist selgitustest piisavalt selgelt välja, et vertikaalse integratsiooniga apteegiturul kaasnevad probleemid. Kaebaja konstruktsioon, kus ta väidab, et probleem puudub, vaatab teadlikult neist põhjendustest mööda. Teiseks koorub ringkonnakohtu arvates neist selgitustest piisavalt selgelt välja, et valitud vahend on eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne. On usutav, et olukorras, kus apteegid kuuluvad ravimite hulgimüüjatega samasse kontserni, võivad tekkida reaalsed ohud, mis võivad apteekide ja ravimite hulgimüüjate omavahelist konkurentsi moonutada ning seeläbi halvendada ravimite igakülgset kättesaadavust lõpptarbija jaoks. Nii võivad ravimite hulgimüüjatega ühte kontserni kuuluvad apteegid olla huvitatud eeskätt enda müüdavate ravimite jaemüügist ja käituda sellele vastavalt nt ravimite hinnapoliitika kujundamisel või siis teiste tootjate ravimite müümisel. On ilmne, et selliseks konkurentsi moonutavaks käitumiseks on apteeki omaval ravimite hulgimüüjal avarad võimalused. Samuti on ilmne, et sellise käitumise korral satub halvemasse olukorda ravimite lõpptarbija. Vertikaalse integratsiooni keelamine on sobiv vahend sellise olukorra vältimiseks, sest siis ei saa ravimite hulgimüüjad enam mõjutada apteekide otsustusi ravimite müügi osas. Ringkonnakohus ei näe alternatiivseid sama tõhusaid lahendusi sama eesmärgi saavutamiseks, mistõttu tuleb seda meedet pidada ka vajalikuks. Meedet ei saa pidada ka ülemääraselt koormavaks, kuivõrd ravimite hulgimüügi või tootmisega tegelevalt isikult võetakse üksnes võimalus olla üldapteegi tegevusluba omava juriidilise isiku osanikuks, aktsionäriks või liikmeks. Neil säilib võimalus jätkata tegevust ükskõik millises muus tegevusvaldkonnas, sh jätkuvalt ravimite hulgimüügis või tootmises. Selliselt isikult võimaluse võtmine kitsalt vaid ühes tegevusvaldkonnas tegutsemiseks (keeld tegutseda üldapteegina), ei ole ülemääraselt koormav piirang. Rõhutamist vajab, et sellisel ravimitootjal või hulgimüüjal säilib jätkuvalt võimalus oma kauba turustamiseks apteekidena tegutsevatele isikutele, ning eelduslikult vajavad inimesed jätkuvalt sama palju ravimeid, st ravimite müügimahud kokkuvõttes ei muutu. Muutuda võivad vaid ravimite müügimahtude omavahelised proportsioonid ning hind. Senise turusituatsiooni, müügimahtude ja – proportsioonide säilitamine ei ole aga niisugune kaitstav õigus, mille riivet tuleks lugeda ebaproportsionaalseks kitsamas mõttes. Lisaks on vastustaja põhjendatult osundanud, et kaebajal kaob vaid võimalus üldapteegi asutamiseks. Jätkuvalt oleks tal võimalik soovitud kohas haruapteegi avamine (vt vastus apellatsioonkaebusele, lk 4). Eelneva tõttu ei ole ringkonnakohtu arvates alust pidada vaidlusalust regulatsiooni PS §-s 11 sätestatud proportsionaalsuse põhimõttega vastuolus olevaks.
12.Eelnevalt välja toodud seletuskirja väljavõtteid arvestades on asjakohatu kaebaja etteheide, et vertikaalse integratsiooni kaotamise vajadus oli tuvastamata. Seletuskirjast on selgelt väljaloetav, miks on vertikaalne integratsiooni apteegiturul negatiivne nähtus (konkurentsi moonutamine, hulgimüüjate mõju apteekide üle, ravimite mõjutatud hind jne).
13.Kaebaja võrdsuspõhiõigust ringkonnakohtu hinnangul samuti ei rikuta. Käesoleval juhul koheldakse ühte isikute gruppi – ravimite jaemüügiga tegelevaid isikuid (st apteeke) – erinevalt, sõltuvalt sellest, kas nende osanikuks, aktsionäriks või liikmeks on ravimite hulgimüügi või tootmise tegevusloa omaja (esimene võrreldav grupp) või mitte (teine võrreldav grupp). Selliseks erinevaks kohtlemiseks on aga põhjus – eelnevalt välja toodud soov vältida huvide konflikti esimesse gruppi kuuluvate isikute ja nende ravimite hulgimüügi või tootmisega tegelevate osanike, aktsionäride või liikmete vahel, tagada moonutustevaba konkurents ja vabas konkurentsis kujunenud ravimite hind ja kättesaadavus lõpptarbija jaoks ning seeläbi rahvatervise kaitse laiemas tähenduses. Ringkonnakohus leiab, et see põhjus on igati mõistlik ning eelnevalt kirjeldatud isikute gruppide ebavõrdne kohtlemine on seega põhjendatud.
14.Kaebaja õiguspärast ootust ei ole rikutud. Kaebajalt ei ole üldapteegi tegevusluba ära võetud ega tühistatud, muutunud on lihtsalt selle väljastamise alused. Samas ei saanud kaebaja eeldada, et üldapteegi tegevusloa andmise aluseid kunagi ei muudeta. Riigil on ilmselgelt õigus muuta tegevuslubade väljastamise aluseid ning kujundada neid vastavalt reaalselt eksisteerivale olukorrale. Õiguspärase ootuse põhimõte ei nõua kehtiva regulatsiooni kivistamist (RKPKo 314-1-20-04, p 14). Kaebaja tugineb õiguspärase ootuse rikkumise äranäitamisel muuhulgas ka RavS §-le 116 3, mille järgi tuleb enne 2014. aasta 9. juunit väljastatud üldapteegi tegevusload, mis ei vasta § 42 lõikes 5 sätestatud tingimustele, viia kehtestatud nõuetega vastavusse hiljemalt 2017. aasta 9. juuniks. See norm ei ole aga vaidlustatud haldusakti andmise aluseks ning seega pole see ka käesoleva vaidluse lahendamisel asjassepuutuv õigusnorm ja selle suhtes põhiseaduslikkuse järelevalve kontrolli algatamine pole võimalik. Samal põhjusel pole käesolevas asjas võimalik asuda analüüsima kaebaja väidet, et tänu RavS §le 1163 saab toimuma tema omandi varjatud sundvõõrandamine. Nagu öeldud, pole see norm käesolevas vaidluses asjakohane ning RavS § 42 lg 5 ainuüksi niisugust tagajärge kindlasti kaasa tuua ei saa.
15.Kuna kõnealuse regulatsiooni kehtestamiseks on legitiimne eesmärk ja regulatsioon on proportsionaalne, siis ei ole ka kaebaja ettevõtlusvabadust rikutud, vaid selle riivet saab lugeda samuti proportsionaalseks. Jätkuvalt tasub siinkohal rõhutada, et kaebaja ettevõtlusvabaduse riive ei ole absoluutne, sest tal säilib õigus haruapteegi avamiseks ning kui tema osanike seas ei oleks ravimite tootmise ja hulgimüügiga tegelevat isikut, oleks tal taas võimalik saada üldapteegi tegevusluba.
16.Kaebaja etteheited seaduseelnõu väljatöötamise formaalsele küljele, eeskätt see, et puuduvad mõjuanalüüsid, ei ole põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse algatamise aluseks. Esiteks ei tähenda see, kui seaduseelnõu väljatöötamise protsess pole olnud eeskujulik, seda, et vastav norm tuleks tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks. Mõningad minetused seaduseelnõu väljatöötamisel ei too kaasa automaatselt normi põhiseadusevastasust, kuna see ei tähenda vastuolu põhiseaduse normide või printsiipidega. Seepärast ei pea ringkonnakohus vajalikuks põhjalikult analüüsida kõiki kaebaja etteheiteid seaduseelnõu väljatöötamise kvaliteedile. Seoses mõjuanalüüside puudumise etteheitega märgib ringkonnakohus vaid, et seda tehes jätab kaebaja tähelepanuta selle, et kõiki normi tagajärgi ei olegi võimalik üldjuhul normi kehtestades ette näha. Sedasama on möönnud Riigikohtu üldkogu (RKÜKo 3-4-1-2-13, p 129). Nõuet, et seaduseelnõu väljatöötamisel oleks alati täielikult ja lõplikult selge ka see, milline on selle mõju ja mida kõike see endaga kaasa võib tuua, ei ole ilmselt võimalik täitagi. Etteheidet, et regulatsioon kehtestati kiiresti (kaebaja sõnul üleöö), ei pea ringkonnakohus põhjendatuks. RavS § 42 lg 5 avaldas kaebaja jaoks mõju alles siis, kui ta asus taotlema üldapteegi tegevusluba. Kaebaja senine positsioon selle regulatsiooni tõttu ei muutunud ja mingeid ümberkorraldusi oma tegevuses kaebaja selle normi tõttu kiirustades tegema ei olnud sunnitud. Ringkonnakohus ei näe, kuidas oleks kaebaja positsioon olnud parem, kui regulatsiooni kehtestamine oleks võtnud kauem aega.
17.Ringkonnakohus ei näe alust pidada regulatsiooni vastuolus olevaks Euroopa Liidu õigusega. Seaduseelnõu seletuskirjas on seda küsimust põhjalikult analüüsitud ning leitud, et vastuolu puudub. Kaebaja konstruktsioon vastuolu nägemisel põhineb jätkuvalt eeldusel, et see meede
pole rahvatervise kaitseks proportsionaalne, kuid nagu eelnevalt ilmnes, ei pea see seisukoht paika. Kuna tegemist on proportsionaalse meetmega, on selle kehtestamine siseriikliku õigusega kooskõlas Euroopa Liidu õigusega.
18.Kaebaja väidab, et RavS § 42 lg 5 toob endaga kaasa hoopis konkurentsi vähenemise, mille mõjudeks on hindade tõus ja teenuse kvaliteedi langus. Seda põhjusel, et RavS § 42 lg-s 5 sätestatud keelu adressaatidel on apteegi kui spetsiifilise majandusüksuse opereerimise ja haldamise kompetents ning samuti suletaks Eesti apteegiturg rahvusvahelisele kompetentsile ja investeeringutele. Oma väidete tõendamiseks on kaebaja esitanud ka Konkurentsiameti 11. detsembri 2015. a seisukoha, kus tehakse ettepanek apteekide asutamisele kehtestatud piirangute ülevaatamiseks. See seisukoht võetakse asja materjalide juurde. Ringkonnakohus möönab, et Konkurentsiameti hinnang pärast Riigikohtu üldkogu otsust kehtestatud uutele apteegi asutamise piirangutele on negatiivne. Samas analüüsib see hinnang kehtestatud piiranguid tervikuna – st lisaks RavS § 42 lg-ga 5 kehtestatud vertikaalse integratsiooni keelule ka apteekide omandipiirangut (st RavS § 41 lg-eid 2-6, mille järgi võib apteegi omanikuks olla proviisor või eraõiguslik juriidiline isik, milles 50% osadest või aktsiatest ja valitsev mõju kuulub proviisorile). Väide, et uute apteekide avamine on peaaegu seiskunud, on seotud just omandipiirangu kehtimahakkamisega (Konkurentsiameti kirja lk 4). Seega ei pruugi vertikaalse integratsiooni keeld eraldivõetuna olla olulise negatiivse mõjuga konkurentsile. Lisaks on regulatsiooni puudulikkust põhjendatud paljuski Konkurentsiameti enda vähese võimekusega kontrollida hulgimüüja valitsevat mõju apteegiturul (nt kui osa omanikest asub välismaal). Võimalik, et lahendus oleks sellisel juhul hoopis Konkurentsiameti volituste täiendamine. Kaebaja esitatud Tartu Ülikooli 2014. a septembri raportis (tl 41jj) esitatud negatiivne hinnang vaidlusaluse sätte kehtestatud eelnõule keskendub samuti eeskätt apteekide omandipiirangule (et apteegid peavad kuuluma proviisoritele), mitte niivõrd vertikaalse integratsiooni keelule. Samas on vertikaalse integratsiooni osas esitatud ka vastupidiseid seisukohti. Nii on seaduseelnõu seletuskirjas osundatud, et ravimite hulgi- ja jaemüük tuleks lahutada Riigikontrolli hinnangul ning viidatud ka vastavale Riigikontrolli aruandele (eelnõu lk 6). Veel on osundatud, et vertikaalse integratsiooni mudelit Eesti ravimiturul on kritiseerinud ka Konkurentsiamet ise, ning peale Riigikontrolli ka õiguskantsler ja avalikkus (eelnõu lk 4). Kokkuvõttes nendib ringkonnakohus, et vertikaalse integratsiooni keelu osas on asja materjalidest ja seaduseelnõu seletuskirjas viidatuna võimalik leida nii selle poolt kui vastu olevaid seisukohti. Sellises olukorras leiab ringkonnakohus, et ehkki vertikaalse integratsiooni keeld ei pruugi olla kõige parem lahendus, ilmnes eelnevalt siiski selgelt, et see lahendus ei ole ka otseselt põhiseadusevastane. Niisuguses olukorras vertikaalse integratsiooni kasuks otsustamine on seadusandja õiguspoliitiline valik. Sellesse valikusse ei saa kohtuvõim põhiseaduslikkuse järelevalve korras sekkuda, kui normi põhiseadusevastaseks pidada ei saa. Ringkonnakohus märgib, et sellises olukorras saab seadusandja pärast regulatsiooni kehtestamist hinnata selle reaalseid tagajärgi ning kaaluda vajadusel selle muutmist.
19.Eeltoodust tulenevalt jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. HKMS § 108 lg 1 alusel jäävad kaebaja menetluskulud (15 eurot apellatsioonkaebuse esitamisel ning õigusabikulu 13 900 eurot) tema enda kanda. Kuna õigusabikulu välja ei mõisteta, ei võta ringkonnakohus seisukohta sellises suuruses õigusabikulude põhjendatuse kohta.
20.Kaebaja poolt koos apellatsioonkaebusega esitatud tõendid – kaebaja teabenõue Riigikogu Kantseleile ning vastus sellele, OÜ Geomedia 2013. a raport ning Riigikogu sotsiaalkomisjoni 2013. a raport – tagastatakse kaebajale. Teabenõue Riigikogu Kantseleile, kas vaidlusaluse sätte kehtestamisel tehti täiendavaid mõjuanalüüse ning vastus sellele ei oma ringkonnakohtu eeltoodud seisukohti arvestades tähtsust. Ülejäänud 2013. aastast pärit allikad ei ole asjakohased, kuna vaidlusaluse regulatsiooni väljatöötamine algas alles 10. märtsil 2014 (vt seaduseelnõu 615 SE seletuskirja lk 1). Ehkki need materjalid võivad iseloomustada apteegituru tausta, ei ole need käesoleva vaidluse lahendamiseks siiski vajalikud.
/allkirjastatud digitaalselt/ Maili Lokk
/allkirjastatud digitaalselt/ Agu Timmi
/allkirjastatud digitaalselt/ Einar Vene
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.