3-16-46 E.V.i kaebus Maksu- ja Tolliameti peadirektori 10.12.2015 käskkirja nr 3.1-2/0495-K õigusvastaseks tunnistamiseks ning hüvitise väljamõistmiseks Kaebaja – E.V.
Asja läbivaatamise vorm
Vastustaja – Maksu- ja Tolliamet, esindaja Irmeli Kuusemäe Kirjalik menetlus
Haldusasi
Resolutsioon
1.Rahuldada kaebus osaliselt.
2.Tunnistada Maksu- ja Tolliameti peadirektori 10.12.2015 käskkiri nr 3.1-2/0495-K õigusvastaseks ja mõista Maksu- ja Tolliametilt E.V.i kasuks välja hüvitis tema kolme kuu keskmise palga ulatuses. Teha Maksu- ja Tolliametile ettekirjutus E.V.ile väljamaksmisele kuuluva summa kindlaksmääramiseks.
3.Muus osas jätta kaebus rahuldamata.
4.Jätta menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
Edasikaebamise kord
Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 13.10.2016.
Maksu- ja Tolliamet (MTA) koostas 25.11.2015 koondamisteate, milles teavitas E.V.it, et tema ametikoht kaotatakse alates 01.01.2016. Koondamisteates selgitati, et ametikoha kaotamine on seotud MTA uue struktuuri ja teenistuskohtade koosseisu kinnitamisega ning et MTA-l ei ole E.V.ile teist sarnaste teenistusülesannetega ametikohta pakkuda.
2.MTA peadirektori 10.12.2015 käskkirjaga nr 3.1-2/0495-K vabastati E.V. MTA teenistusest teabeosakonna I teabetalituse (I TBT) vanemspetsialisti ametikohalt seoses koondamisega avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 90 lg 1 p 2 alusel ametikoha kaotamise tõttu ametiasutuse koosseisus ja märgiti teenistussuhte viimaseks päevaks 31.12.2015 (p 1).
1(10)
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
3.E.V. esitas 07.01.2016 Tallinna Halduskohtule kaebuse MTA peadirektori 10.12.2015 käskkirja nr 3.1-2/0495-K õigusvastaseks tunnistamiseks ning kolme kuu keskmise palga ulatuses hüvitise väljamõistmiseks (ATS § 105 lg 1). Võimalusel palus kaebaja kohtul hüvitist suurendada kuni kuue kuu keskmise palga suuruse summani, arvestades võrdse kohtlemise põhimõtete rikkumist teenistussuhte lõpetamisel. Õigustamatu ebavõrdne kohtlemine seisneb nii ATS § 90 lg-s 5 sätestatud põhimõtete mitterakendamises kui ka teiste ametnike põhjendamatul eelistamisel vabade ametikohtade täitmisel. Koondamise käskkirjas puudub viide ATS § 90 lg-le 5 ning koondamissituatsioonis olevatest ametnikest ei ole pingerida moodustatud. Kuni 31.12.2015 kehtinud struktuuris oli I TBT infovahetuse üksuses lisaks kaebajale 4 vanemspetsialisti ametikohta, kelle ametijuhendid olid töökohustuste ja ametnikele esitatavate nõuete osas sarnased kaebaja ametijuhendiga, ning 7 peaspetsialisti ametikohta, kes vastavalt ametijuhendile täitsid vanemspetsialistidega sisuliselt sarnaseid teenistusülesandeid. Üksuse sisemine töökorraldus oli juhtivspetsialisti ja talitusejuhataja otsustuspädevuses. Kuna I TBT infovahetuse üksuses töötas veel mitmeid kaebajaga sarnaseid teenistusülesandeid täitvaid ametnikke, pidanuks MTA selgitama välja teenistusse jäämise eelisõiguse (ATS § 90 lg 5). Kohtumisel vahetu juhiga selgus, et kaebaja koondati, sest seoses ümberkorraldamisega väheneb ka I TBT rahvusvahelise infovahetuse üksuse töömaht ning seda eelkõige väljaminevate käibemaksualaste päringute osas, mis moodustavad valdava enamuse kaebaja tööülesannetest. I TBT juhtkond on kaebaja koondamisel lähtunud puhtalt subjektiivsetest otsustustest ning teda on meelevaldselt ebavõrdselt koheldud. Koondatava ametniku määramisel ja koondamise põhjendamisel lähtus juhtkond omaenda poolt kehtestatud üksuse sisemisest töökorraldusest ja tööülesannete jaotamisest ametnike vahel. MTA senise praktika kohaselt avaldatakse vakantsete ametikohtade loetelu ameti intraneti leheküljel. Kaebaja jälgis koondamisest teadasaamisest saadik pidevalt ameti intraneti leheküljel olevat personaliinfot, kuid täitmata ametikohtade kohta seal informatsiooni ei avaldatud. Koondamissituatsiooni tekkimise ajal oli I TBT-s kaks vaba ametikohta (rasedus- ja lapsehoolduspuhkusel viibijate kohad). Ühe kohta saatis osakonnajuhataja kohusetäitja U. Rudissaar 03.12.2015 e-kirja, kus andis teada, et üks I TBT vaba koht antakse II teabetalituse (II TBT) koondamisele määratud ametnikule koos uue koostatava ametijuhendiga, mis vastab tema praegustele tööülesannetele. Teise vaba ametikoha kohta teatas I TBT juhataja P. Viks-Binsol suuliselt, et ka see antakse II TBT asenduskohal viibivale ametnikule. Taoline käitumine asetas kaebaja võrreldes teiste ametnikega põhjendamatult halvemasse olukorda, käitumine ei ole vastavuses hea tavaga ning ebavõrdseks kohtlemiseks ei ole esitatud ühtegi mõistlikku põhjust.
4.MTA palus 08.02.2016 vastuses kaebuse rahuldamata jätta. ATS § 90 lg 5 alusel saab võrrelda üksnes tööfunktsioonide lõikes sarnast tööd tegevaid ametnikke. Vaatamata sellele, et I TBT-s olid lisaks kaebajale sarnased ametijuhendid veel 4 vanemspetsialistil ning 7 peaspetsialistil, olid nende ametnike teenistusülesanded võrreldes kaebajaga põhimõtteliselt erinevad. Enne MTA uue struktuuri ja teenistuskohtade koosseisu kinnitamist tegeles I TBT-s rahvusvahelise infovahetusega kokku 12 ametnikku, kelle peamisteks teenistusülesanneteks oli välisriikidest MTA-le saadetud päringutele vastuste koostamine ning MTA põhiosakondade järelevalvemenetluse raames vajalike päringute väljasaatmine välisriikidesse. Ametnikud olid spetsialiseerunud maksuliikide lõikes, sh oli E.V.i töövaldkonnaks käibemaksupäringute väljasaatmine. Lisaks kuulus tema teenistusülesannete hulka käibemaksualase spontaanse info väljasaatmine välisriiki, mis erineb päringute edastamisest selle poolest, et välisriigist vastust ei oodata. Teised ametnikud tegelesid näiteks tulumaksualaste päringute väljasaatmise ja sissetulevate menetlemisega, sissetulevate 2(10)
käibemaksupäringute menetlemisega, aktsiisipäringutega jne. I TBT töö oli korraldatud selliselt, et kaebaja tegeles päringute väljasaatmisega ning juhul, kui töökorraldust oli vaja ajutiselt muuta, menetles ta ka üksikuid sissetulevaid päringuid. Käibemaksualaste päringute ning spontaanse info saatmise ja sissetulevate käibemaksualaste päringute menetlemise statistika kinnitab, et kaebaja teenistusülesanded olid seotud just käibemaksualaste päringute väljasaatmisega ning tema poolt täidetavad teenistusülesanded erinesid oluliselt teiste I TBT ametnike omadest. Kahtlemata tuleb asutuse töö korraldamisel lähtuda ka konkreetse üksuse sisemisest töökorraldusest ning ametnikele teenistusülesannete jagamisel on oluline roll ametniku vahetul ülemusel, mis aga ei tähenda, et kaebaja koondamisel oleks lähtutud puhtalt subjektiivsetest otsustustest või et kaebajat oleks koheldud ebavõrdselt. Rahandusministri 19.11.2015 käskkirja nr 64 „Maksu- ja Tolliameti struktuur ja teenistuskohtade koosseis“ seletuskirjast nähtub, et alates 01.01.2016 korraldatakse teabeosakonna osakonna eesmärgid ja tegevused ümber tulenevalt arendustegevusest ja MTA uuest strateegilisest suunast põhiosakondade töös. Seoses töö ümberkorraldamisega kaob töö ja kaotatakse 1 vanemspetsialisti ametikoht nii I kui II TBTst. Arvestades MTA uusi tegevussuundi, mille raames väheneb oluliselt põhiosakondades seni läbiviidud kontrollide ja revisjonide arv ning tähelepanu hakatakse pöörama ettevõtete maksukäitumise mõjutamisele tulevikus, langeb oluliselt ka väljasaadetavate käibemaksupäringute arv. Eeltoodust tulenevalt korraldas MTA töö ümber ka I TBT-s ning tegi muudatusi ametnike töövaldkondades. Seoses töömahu vähenemisega korraldati töö ümber nii, et ametnikud, kelle töövaldkonnaks oli seni sissetulevate päringute menetlemine, tegelevad alates 01.01.2016 ka päringute väljasaatmisega. Seetõttu kaotati I TBT-s ka vanemspetsialisti ametikoht, millele oli nimetatud E.V.. Seega oli E.V.i ametikoha kaotamine objektiivselt põhjendatud. Riigikohus on otsuses nr 3-3-1-5-05 rõhutanud, et iseäranis suuremate ümberkorralduste ja struktuurimuudatuste käigus ametnikele sobivate ametikohtade leidmine ja pakkumine ei saa muutuda asutuse jaoks sedavõrd koormavaks, et see takistab ümberkorralduste läbiviimist ja pikendab nende kulgu. Riigikohus leidis, et kuigi sobiva ametikoha leidmine ja pakkumine eesmärgiga vältida isiku teenistusest vabastamist on asutuse kohustus, ei välista see isiku enda hoolikust ja aktiivsust sobiva ametikoha väljaselgitamisel. Tööandja ei ole kohustatud koondatavale pakkuma kõiki vakantseid ametikohti, isik peab ka ise astuma samme endale sobiva ametikoha leidmiseks. Eeltoodud Riigikohtu seisukohad on kohaldatavad ka praeguses asjas, sest tegemist on suurema ümberkorraldusega, mille käigus kaotati ametiasutuse koosseisust 168 teenistuskohta. Teabeosakonnas kaotati lisaks I TBT 1 vanemspetsialisti ametikohale ka 1 vanemspetsialisti ametikoht II TBT-st, millele oli nimetatud E. I. Vältimaks tema teenistusest vabastamist koondamise tõttu, tegi MTA talle ettepaneku üleviimiseks I TBT peaspetsialisti ametikohale lapsehoolduspuhkusel viibiva K. D.-B. asendajana alates 01.01.2016. Pakkumise tegemisel võeti mh arvesse, et E. I. omas ametikohal töötamiseks vajalikke oskusi ja kogemusi. Puutuvalt U. Rudissaare 03.12.2015 e-kirja leiab vastustaja, et olukorras, kus ametiasutus otsustab seoses töömahu vähenemise ja töö ümberkorraldamisega töö paremaks korraldamiseks jagada rasedus- ja lapsehoolduspuhkusel viibivate ametnike tööülesanded teiste teenistuses olevate ametnike vahel, ei saa väita, et ametiasutus on rikkunud koondatavale teise ametikoha pakkumise kohustust ning et tegemist oli vabade ametikohtadega, mida MTA oleks pidanud pakkuma ka kaebajale. Vastustaja andis koondamisteatisega kaebajale võimaluse valida endale sobivaim ametikoht vakantsete ametikohtade seast ning ei vasta tõele, et MTA ei avaldanud vakantsete ametikohtade loetelu ameti sisevõrgus. Vastav info oli MTA sisevõrgu personalirubriigis üleval alates 14.12.2015 ja kõigile nähtav kuni 2016. a jaanuari keskpaigani. Kaebaja ei pöördunud kuni teenistusest vabastamiseni täiendava info saamiseks personalitöötaja poole ega väljendanud muul moel soovi teenistuse jätkamiseks.
5.E.V. esitas 23.02.2016 täiendavad selgitused.
3(10)
Vastustaja seisukohad kinnitavad ATS § 90 lg 5 rikkumist. Vastustaja möönab, et I TBT-s olid lisaks kaebajale tööl ka teised sarnase ametijuhendiga ametnikud, kuid leidis, et need sarnased ülesanded olid siiski erinevad. Vastustaja toodud andmetest ja töökirjeldustest nähtub üheselt, et teatud ametnike tööülesanneteks oli nii sissetulevate kui väljaminevate käibemaksualaste päringute menetlemine. Õige on vastustaja seisukoht, et kaebaja on sarnaselt teistele ametnikele, kes tegelesid käibemaksualaste päringute menetlemisega, täitnud tööülesandeid nii väljaminevate kui sissetulevate käibemaksupäringute osas. MTA seisukohast U. Rudissaare 03.12.2015 e-kirja kohta saab järeldada, nagu olnuks rasedusja lapsehoolduspuhkusel viibivate ametnike tööülesanded kuni 03.12.2015 üldse täitmata ning U. Rudissaar asus neid ülesandeid 03.12.2015 laiali jagama. Tegelikkuses koondas MTA teabeosakonnas teatud arvu ametikohti ning viis koondatavaid ametikohti täitnud ametnikud üle teisele ametikohale, mis olid täitmata seoses mõne ametniku rasedus- ja lapsehoolduspuhkusega. Ametikohad, millele üleviidavad ametnikud asusid, ei olnud sarnased koondatavate ametikohtadega, kuid MTA muutis ametnike üleviimiseks ametijuhendeid. Lõpptulemusena koondatigi ainult kaebaja, kuid teised ametnikud viidi eelisolukorda. Kaebajal ei ole võimalik kontrollida väidet asutuse intranetis vakantsete ametikohtade loetelu avaldamise kohta 14.12.2015. Isegi, kui MTA väide vastab tõele, jääb arusaamatuks, miks varjati vakantsete ametikohtade loetelu kolme nädala jooksul pärast kaebajale koondamisteate esitamist. Vakantsete ametikohtade loetelu väidetav avaldamine ei ole kooskõlas ATS-i ja töölepinguseaduse (TLS) põhimõtetega, mille kohaselt on ametiasutusel kohustus pakkuda töötajale enne koondamist võimalusel teist töökohta, ning vaba ametikoha pakkumine ei pea olema piiratud ainult töötaja seniste töökohustustega. Viide Riigikohtu lahendile nr 3-3-1-5-05 ei ole kohane, kuna sobivate ametikohtade leidmine ja pakkumine õigeaegse info avaldamise kaudu asutuse intranetis ei ole mingil viisil asjaolu, mis muudaks koondamise läbiviimise asutuse jaoks eriti koormavaks ja takistaks ümberkorralduste läbiviimist. MTA ei ole enda diskrimineerivat käitumist kuidagi põhjendanud.
6.MTA esitas 20.07.2016 täienduse, milles selgitas, et E. I. töötas vanemspetsialistina teabejuhtimiskeskuses (TJK), kus tema ametikoha eesmärgiks oli maksuseaduste ja tollieeskirjade rikkumiste tõhusaks avastamiseks, tõkestamiseks ja ennetamiseks vajaliku järelevalvelise info haldamine ja objektivalik. E. I. on lõpetanud Sisekaitseakadeemia maksunduse ja tolli erialal, lisaks on ta MTA-siseselt läbinud erinevaid tollialaseid koolitusi ning tervisekontrolli summeeritud tööajaga (sh öötöö) töötamiseks ning ta omab juurdepääsuõigust „EU RESTREINT“ ja „PIIRATUD“ tasemega informatsioonile. E. I. on alates 20.01.2014 täitnud II TBT vanemspetsialisti ametikohal TJK funktsioone, ta on omandanud kõik vajalikud töövõtted ja oskused ning ta valdab eesti, vene ja inglise keelt. Kaebajal puudub nii tollialane haridus kui ka TJK töö tegemiseks vajalikud tollialased oskused ja praktiline kogemus. E. V. ametikohta ei saanud vastustaja pakkuda ei kaebajale ega E. I.le, sest koht vabanes alles 26.04.2016. Sisekonkursi tulemusel asus E. V. kohale alates 03.05.2016 E. I. U. Rudissaare 03.12.2015 e-kirjast nähtub selgelt, et teenistuse ümberkorraldamise 03.12.2015 tingis asjaolu, et E. V. teavitas enda rasedusest ning et vaja oli tagada TJK funktsiooni täitmine 24/7. Rasedus- ja lapsehoolduspuhkusel viibijate teenistusülesanded, mis teistele ametnikele jagati, erinesid oluliselt kaebaja teenistusülesannetest, olles seotud TJK funktsioonide täitmisega. Info vakantsete ametikohtade kohta avaldati MTA sisevõrgus alles 14.12.2015 seetõttu, et MTAl olid pooleli läbirääkimised teiste koondamissituatsioonis teenistujatega ning lõplik vabade kohtade koosseis selgus 14.12.2015.
7.E.V. märkis 02.08.2016 täiendavates seisukohtades, et vastustaja on menetluse jooksul kinnitanud, et kaheksa I TBT infovahetuse ametniku töövaldkonnaks oli käibemaksupäringute väljasaatmine ja sissetulevate käibemaksupäringute menetlemine, ning kaebaja omas kogemust mõlemas. Seega olid koondamissituatsioonis peale kaebaja veel seitse ametnikku. 4(10)
K. D.-B. ametikohal töötamise eelduseks on kõrgharidus, mitte kõrgharidus tolli erialal. E. I.l puudus nõutav 4-aastane töökogemus sarnasel tööl, kuid kaebajal oli see olemas. K. D.-B. ametikohta pakuti E. I.le soodustingimustel lubadusega muuta ametijuhendit selliselt, et E. I. selle nõuetele vastaks. Kaebajal on võimatu kontrollida, millal ametijuhendit muudeti, kuid MTA tegevus on igatahes õigusvastane, sest vaba ametikoht tuleks täita avaliku konkursi korras (ATS § 16 lg 1). Vastustaja metoodika on subjektiivne, sest kaebajaga identsete ametijuhenditega ametnike tööülesanded loeti erinevateks, kuid samas on II TBT vanemspetsialisti (E. I.) ja I TBT juhtivspetsialisti (K. D.-B.) absoluutselt erinevad ametijuhendid loetud sarnasteks. Kaebaja jääb enda seisukoha juurde, et võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumine seisnes ATS § 90 lg 5 kohaldamata jätmises ja E. I. eelistamises.
KOHTU PÕHJENDUSED
8.ATS § 90 lg 1 p 2 sätestab, et ametiasutus võib ametniku teenistusest vabastada koondamise tõttu, kui põhjendatud juhul kaotatakse ametniku ametikoht ametiasutuse koosseisus. Rahandusministri 19.11.2015 käskkirja nr 064 „Maksu- ja Tolliameti struktuur ja teenistuskohtade koosseis“ eelnõu seletuskirja (tl 23-25) p 4.1 kinnitab, et alates 01.01.2016 kadus seoses töö ümberkorraldamisega töö ja kaotati I TBT-st üks vanemspetsialisti ametikoht. Seega oli I TBT vanemspetsialisti ametikohal töötanud kaebaja koondamissituatsioonis.
9.Vaidlus on selles, kas kaebaja teenistusest vabastamine oli õigusvastane ATS § 90 lg-te 5 ja 7 rikkumise tõttu.
10.ATS § 90 lg 5 sätestab järgmist: „Kui koondamisel tuleb valida vähemalt kahe sarnaseid teenistusülesandeid täitva ametniku vahel, siis on koondamise korral teenistusse jäämise eelisõigus isikul, kelle haridus, töökogemus, teadmised ja oskused vastavad teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele enim. Kui nimetatud kriteeriumi alusel ei ole võimalik ametnikke eristada, on teenistusse jäämise eelisõigus kõigepealt ametnikul, kes kasvatab alla seitsmeaastast last, ja seejärel ametnike esindajal või ametnikul, kelle õigustatud ootus vajab suuremat kaitset, arvestades ka ametniku ülalpeetavate arvu.“ ATS-i eelnõu (193 SE) seletuskirjas on § 90 lg 5 kohta selgitatud, et teenistusse jäämise eelisõigust saab kohaldada, kui on vähemalt kaks olulises ulatuses kattuvate teenistusülesannetega ametnikku, kellest vähemalt üks jääb pärast koondamist teenistusse samal ametikohal. Ühesuguste või sarnaste teenistusülesannetega ametikohtadelt koondatavatest isikutest tuleks moodustada pingerida, võttes arvesse teenistusse jäämise eelisõiguse kriteeriume. ATS-i käsiraamatus (http://www.avalikteenistus.ee/public/Jurgen/avaliku_teenistuse_seaduse_kasiraamat.pdf) märgitakse ATS § 90 lg 5 kohta järgmist: „/--/ Koondamisel on võrreldes 1996. a ATS-iga muudetud teenistusse jäämise eelisõigust (varasemalt oli eelisjärjekord esmalt teenistujate esindajal, seejärel põhikohaga ametnikel, seejärel paremate teenistusalaste näitajatega ametnikel, seejärel ametnikul, kes on saanud töövigastuse või kutsehaiguse, seejärel pikema teenistusstaažiga ja rohkemate ülalpeetavatega ametnik). Eelisõiguste andmise regulatsiooni on muudetud peamiselt eesmärgiga jätta esmalt teenistusse kõige kvalifitseeritumad ametnikud ning eesmärgiga kaitsta väikelaste vanemaid. /--/ Ühesuguste teenistusülesannete korral tuleb võrdlemisel arvestada nii kvalifikatsiooni kui ka töö sisuga seotud teenistusalaseid näitajaid /-/.“ Kuni 31.03.2013 kehtinud ATS-i (endine ATS) § 116 lg 2 sätestas: „Koondamisel on teenistusse jäämise eelisõigus eelkõige teenistujate esindajal, seejärel põhikohaga ametnikel. Põhikohaga ametnikest on nimetatud õigus paremate teenistusalaste näitajatega ametnikul. Võrdsete teenistusalaste näitajate korral eelistatakse ametnikku, kes on teenistuses saanud töövigastuse või kutsehaiguse, kellel on pikem teenistusstaaž või kellel on ülalpeetavaid.“ Riigikohus on selgitanud, et ATS § 116 lg 2 teist ja kolmandat lauset, mis sätestavad teenistusse jäämise eelisõiguse, saab kohaldada, kui on vähemalt kaks ühesuguste või sarnaste ametiülesannetega
5(10)
ametnikku, kellest vähemalt üks jääb pärast koondamist teenistusse samal ametikohal (19.12.2011 otsus nr 3-3-1-50-11, p 12).
11.Vaidlusalusest MTA 10.12.2015 käskkirjast ei nähtu ATS § 90 lg 5 kohase võrdluse läbiviimist. Vastustaja on kohtumenetluses seisukohal, et võrdlust ei tulnudki läbi viia, sest olenemata ametijuhendite sarnasusest olid ülejäänud nelja vanemspetsialisti ning seitsme peaspetsialisti teenistusülesanded kaebaja omadest põhimõtteliselt ja oluliselt erinevad. Vastustaja selgitas 08.02.2016 vastuses, et I TBT 12 rahvusvahelise infovahetuse ametnike hulka kuulusid seitse peaspetsialisti ja viis vanemspetsialisti. Peaspetsialistide töövaldkonnad olid järgmised: P. L. tulumaksualaste päringute väljasaatmine ja sissetulevate menetlemine, M. S. kõik tollipäringud, E. R. kõik aktsiisipäringud ja sissetulevate käibemaksupäringute menetlemine, A. A., E. T., T. A. ja K. K. sissetulevate käibemaksupäringute menetlemine. Vanemspetsialistide töövaldkonnad olid järgmised: V. K. tulumaksualaste päringute väljasaatmine ja sissetulevate menetlemine, E. L.-V., T. T. ja T. S. sissetulevate käibemaksupäringute menetlemine ja E.V.il käibemaksupäringute väljasaatmine ning käibemaksualase spontaanse info väljasaatmine välisriiki. Käibemaksupäringute väljasaatmine ühegi teise ametniku töövaldkonda ei kuulunud. Vastustaja esitatud rahvusvahelise infovahetuse ametnike 2015. a töövaldkondade tabel (tl 26) kinnitab eespool toodud ametnike töövaldkondade jaotust, kuid sealt nähtub, et peaspetsialistid K. K., E. T., T. A., P. L. ja E. R. tegelesid täiendavalt arendus- ja koolitustegevusega, samuti rahvusvahelises koostöös osalemisega (töögruppide ja kontaktisikuteks olemise kaudu) jne. Vastustaja hinnangul on sissetulevate päringute menetlemise ja päringute väljasaatmisega tegelevate ametnike teenistusülesanded oluliselt erinevad. Sissetulevate päringute menetlemine hõlmab endas kokkuvõtlikult välisriigi maksuhalduri päringus küsitud andmete erinevatest allikatest kogumist ning analüüsimist ja seejärel vastuse koostamist ning välisriiki edastamist. Päringu väljasaatmine hõlmab endas aga MTA revidendi poolt edastatud päringu kontrollimist, päringu edastamist välisriiki ja vastuse saabumisel selle edastamist revidendile. Spontaanse info edastamise protsess on samasugune päringute edastamisega, ainult vastust välisriigist ei oodata. Kuigi enamjaolt tegeles E.V. käibemaksupäringute väljasaatmisega, siis juhul, kui töökorraldust oli vajalik töö efektiivseks korraldamiseks muuta (nt puhkuseperiood, sisse-välja päringute osakaalu olulisel muutumisel), menetles ta ka üksikuid sissetulevaid päringuid. E.V. oli 2014. a kõigist käibemaksupäringute ja spontaanse info saatmistest saatjaks 84,4% juhtudest, 2015. a aga 92,6% juhtudest. 2014. a sisse tulnud 621 käibemaksupäringust menetles E.V. 15 ja 2015. a sisse tulnud 575 päringust 8. Kaebaja leiab, et MTA pidanuks teda võrdlema I TBT nelja vanemspetsialistiga, kelle ametijuhendid olid töökohustuste ja esitatavate nõuete osas sarnased tema ametijuhendiga, ning seitsme peaspetsialistiga, kes vastavalt ametijuhendile täitsid vanemspetsialistidega sisuliselt sarnaseid teenistusülesandeid (ilmselt on mõeldud samu rahvusvahelise infovahetuse valdkonna ametnikke, keda nimetas vastustaja). Hiljem leidis kaebaja, et teda tulnuks võrrelda seitsme I TBT rahvusvahelise infovahetuse alase ametnikuga, sest vastustaja olevat menetluse käigus kinnitanud, et käibemaksupäringute väljasaatmine ja sissetulevate menetlemine oli kaheksa ametniku töövaldkonnaks, ning kaebaja omas kogemust mõlemas (02.08.2016 täiendavad selgitused).
12.Niisiis tuleb kohtul välja selgitada, kas oli olemas vähemalt üks kaebajaga sarnaseid teenistusülesandeid täitev ametnik, kellega tulnuks kaebajat võrrelda. Teisisõnu tuleb leida vastus küsimusele, kas tulenevalt I TBT ühe vanemspetsialisti ametikoha kaotamisest oli koondamissituatsioonis veel keegi peale kaebaja. Kuna ATS § 90 lg-s 5 sätestatud võrdluse läbiviimise nõutavuse põhimõte on võrreldes endise ATS § 116 lg-s 2 sätestatuga samaks jäänud, peab halduskohus asjakohaseks lähtuda nii ATS § 90 lg-t 5 kui endise ATS-i § 116 lg-t 2 puudutavast kohtupraktikast. 6(10)
Tallinna Ringkonnakohus käsitles 25.09.2012 otsuses asjas nr 3-10-267 (p 11) teenistusse jäämise eelisõiguse väljaselgitamise kohtupraktikat, märkides järgmist: „Riigikohus on 19.12.2011 otsuses nr 3-3-1-50-11 (p 12) rõhutanud, et nende ametikohtade kindlaksmääramine, mis kuuluvad koondamisele, on ametiasutuse pädevuses ning vaidlustatav ei ole ametiasutuse otsustus koondada üks või teine ametikoht. ATS § 116 lg 2 teist ja kolmandat lauset, mis sätestavad teenistusse jäämise eelisõiguse, saab kohaldada, kui on vähemalt kaks ühesuguste või sarnaste ametiülesannetega ametnikku, kellest vähemalt üks jääb pärast koondamist teenistusse samal ametikohal. Ühesugused ametikoha nimetused ei pruugi tähendada samasuguseid või sarnaseid ametiülesandeid. Ametnike võrdlemine teenistusalaste näitajate alusel on võimalik võrreldavate teenistusalaste näitajate olemasolul ning sarnaste teenistustingimuste korral (vt Riigikohtu 19.12.2011 otsus nr 3-3-1-50-11, p 15). Kui asutuse töökorraldus ja teenistusülesannete jaotamine teenistujate vahel ei loo tingimusi teenistusülesannete võrdseks täitmiseks teenistujate poolt, ei ole teenistusalaste näitajate võrdlemine ja sel alusel teenistusse jäämise eelisõiguse üle otsustamine võimalik (vt Riigikohtu 24.10.2000 otsus nr 3-3-1-45-00, p 4). Ametnike võrdlemiseks ei pea nende teenistusülesanded täpselt kokku langema (vt Tallinna Ringkonnakohtu 21.10.2009 otsus nr 3-08-2582; 30.04.2010 otsus nr 3-09-950, p 9), kuid need peavad siiski olema samal tasemel ja sarnased (vt Tallinna Ringkonnakohtu 29.03.2011 otsus nr 3-09-2463). Lisaks samalaadsete teenistusülesannete täitmisele peaksid ametnikud kuuluma samasse ametnike põhigruppi, see tähendab, et kõrgemaid ametnikke ei saa võrrelda vanem- ega nooremametnikega (vt Tallinna Ringkonnakohtu 29.06.2011 otsus nr 3-09-3113, p 11).“ Tallinna Ringkonnakohus on 13.10.2010 otsuse nr 3-09-2694 p-s 11 seonduvalt välisministeeriumis aset leidnud koondamisega märkinud, et lauaülemate vahel tööülesannete jaotamine maailma eri piirkondade kaupa näitab küll, et tööülesanded ei olnud samad, kuid mitte, et need olid erineva iseloomuga. Olukorras, kus 4. büroo lauaülemate vahel on praktikas tööülesandeid ümber jagatud ja see toimus ka kaebaja ametikoha likvideerimisel, leidis ringkonnakohus, et koondamissituatsioonis olid kõik ühe struktuuriüksuse lauaülemad. Asjas nr 3-13-913 tehtud 03.04.2014 otsuses nõustus Tallinna Ringkonnakohus halduskohtu seisukohaga, et Harju Maakohtu õigusteenistuse kohtunikuabisid ei tulnud võrrelda registriosakonna ja kinnistusosakonna kohtunikuabidega, sest tööülesanded erinesid oluliselt nii sisulisest kui ka menetluslikust küljest ega võimaldanud seetõttu teenistusalaseid näitajaid võrrelda (vt p 6, 11). Tallinna Ringkonnakohtu 30.12.2014 otsuses asjas nr 3-13-2019 selgitati järgmist: „Veelgi enam, olukorras, kus koondatakse vaneminspektori ametikoht, puudub igasugune mõistlik põhjendus võrrelda haldusorganil vaneminspektori ametikohal olevat ametnikku teistel ametikohtadel (nt inspektor, peainspektor jne) olevate ametnikega, kuivõrd teisi ametikohti ei ole nende negatiivse hindamise tulemusel alust haldusorganil koondada.“ Asjas nr 3-14-82 tehtud 19.05.2016 otsuses leidis Tallinna Ringkonnakohus, et ametiülesannete sarnasust ei saa sisustada pelgalt sellega, et ametnike pädevus on põhimõtteliselt ühetaoline (p 12).
13.Eelnevat kohtupraktikat, eriti asjas nr 3-13-2019 esitatud seisukohta arvestades leiab kohus, et vastustaja ei pidanud kaebajat võrdlema I TBT 12 rahvusvahelise infovahetuse ametnike hulka kuuluva seitsme peaspetsialistiga. Kaebaja ja nimetatud peaspetsialistide võrdlemise tulemuseks ei oleks saanud olla hoopis ühe peaspetsialisti koondamine olukorras, kus oli otsustatud kaotada just vanemspetsialisti koht. Kohus möönab, et ainuüksi ametinimetuste erinevus ei pruugi olla piisav väitmaks, et ametnikke ei pea omavahel võrdlema, kuid praegusel juhul kinnitab ka I TBT vanemspetsialisti ametijuhendi (tl 6) ja I TBT peaspetsialisti ametijuhendi (tl 7) võrdlus, et kaebajat ei tulnud peaspetsialistidega võrrelda. Esiteks on vanemspetsialisti ametijuhendi järgi eritingimuseks juurdepääs „piiratud“ tasemega riigisaladusele, kuid peaspetsialistil lisaks sellele juurdepääs „restreint“ UE tasemega välisriigi saladusele (ametijuhendite p 1.6). Teiseks on peaspetsialisti teenistusülesanneteks erinevalt vanemspetsialisti teenistusülesannetest rahvusvahelise infovahetuse korraldamine Euroopa Liidu õigusaktide, teiste riikide vahel sõlmitud lepingute ja muude seaduses sätestatud võimaluste alusel ja ameti teenistujate 7(10)
juhendamine rahvusvahelise infovahetuse küsimustes ning rahvusvahelist infovahetust käsitlevate koolituste, infopäevade ja seminaride läbiviimise korraldamine ameti teenistujatele (peaspetsialisti ametijuhendi p 3.1, 3.9). Lisaks on peaspetsialistile seatud kõrgemad kvalifikatsiooninõuded kui vanemspetsialistile. Seega ei olnud kaebaja peaspetsialistidega võrreldav juba ametijuhendite pinnalt. Kohus möönab, et väikesed erisused peaspetsialisti ja vanemspetsialisti ametijuhendites ei pruugi alati tähendada, et ametnikke ei tulegi omavahel võrrelda, kuid väljatoodud ametijuhendite erisustest nähtub, et peaspetsialisti pädevused ja kohustused on laiemad kui vanemspetsialistil ning ametinimetuste erinevus ei ole kõigest formaalsus. Ka vastustaja esitatud rahvusvahelise infovahetuse ametnike 2015. a töövaldkondade tabel kinnitab, et enamikul peaspetsialistidest on lisaks päringute menetlemisele täiendavad kohustused.
14.Järgnevalt tuleb lahendada küsimus, kas kaebajat tuli võrrelda nelja vanemspetsialistiga või vähemalt ühega neist. Kohus eeldab, et kõigil viiel vanemspetsialistil oli ühesugune ametijuhend, kuna asja materjalidest ning poolte seisukohtadest ei nähtu vastupidist. Samas ei saa veel ühesuguste ametinimetuste ning ametijuhendite pinnalt väita, et vanemspetsialistid täitsid sarnaseid ülesandeid. Olles hinnanud poolte argumente, leiab kohus, et kaebajat oleks tulnud ATS § 90 lg 5 kohaselt võrrelda ülejäänud nelja rahvusvahelise infovahetuse alal töötanud vanemspetsialistiga, sest nende ülesanded olid iseloomult sarnased ning samal tasemel. Kohus märgib, et kaebaja on ekslikul arusaamal, nagu oleks vastustaja kinnitanud, et kaheksa I TBT ametniku töövaldkonnaks oli käibemaksupäringute menetlemine ja väljasaatmine. Vastustaja selgitas just, et käibemaksupäringute väljasaatmine ei kuulunud kellegi teise töövaldkonda peale kaebaja. Küll aga oli vanemspetsialistide E. L.-V., T. T. ja T. S. töövaldkonnaks sissetulevate käibemaksupäringute menetlemine. Kuna E.V. tegeles lisaks käibemaksupäringute ja spontaanse info väljasaatmisele ka sissetulevate käibemaksupäringute menetlemisega, siis täitis ta osaliselt täpselt sama ülesannet nagu E. L.-V., T. T. ja T. S. Oluline ei ole mitte see, kui suure protsendi kaebaja tööst moodustas päringute menetlemine ning kui suure osa päringute väljasaatmine, vaid see, et kohustuste sisu oli sama. Asjaolu, et E. L.-V., T. T. ja T. S. täitsid ainult üht ülesannet ning kaebaja lisaks veel kaht (s.o kaebaja kogemused olid laiemad kui ainult sissetulevate käibemaksupäringute menetlejatel), ei saa kohtu arvates hinnata kaebaja kahjuks ning seda eriti olukorras, kus käibemaksupäringute väljasaatmise ülesanne kuskile ei kadunud, vaid see jagati 2016. aastast mitme ametniku vahel ära (vt tl 27). Nimelt on põhjus, miks ATS § 90 lg 5 alusel tuleb võrrelda just sarnaseid teenistusülesandeid täitvaid ametnikke, eelkõige see, et samade või sarnaste teenistusülesannete täitmist jätkaks edaspidi ametis kõige kvalifitseeritumad ametnikud ja koondataks nõrgim ametnik. Arvestades, et E. L.-V. ja T. T. asusid alates 2016. aastast sarnaselt kaebajale tegelema nii käibemaksupäringute menetlemise kui ka päringute väljasaatmisega, ei näe kohus põhjust, miks tulnuks kaebaja ilma igasuguse võrdluseta teenistuskohast ilma jätta, kui ta oleks võinud samaväärselt edasi menetleda nii sissetulevaid käibemaksupäringuid kui ka päringuid välja saata. Lisaks olid kaebaja teenistusülesanded olemuslikult sarnased ka V. K. omadega. V. K. tegeles tulumaksupäringute menetlemise ja väljasaatmise ning tulumaksualase spontaanse infovahetusega. Seega täitis kaebaja V. K. samu teenistusülesandeid, kuid käibemaksu teemal. Vastustaja põhjendas kaebusele vastates küll seda, et sissetulevate päringute menetlemisel ja päringute väljasaatmisel on oluline vahe, kuid ta ei märkinud, et oluline vahe oleks ka sellel, millise maksuliigiga seoses neid toiminguid tehakse. Sellist olulist vahet ei saa järeldada ka sissetulevate päringute menetlemise ja päringute ning spontaanse info väljasaatmise toimingute kirjeldusest. Vanemspetsialist kogub andmebaasidest andmeid, teeb korraldusi, viib läbi vaatlusi, võtab maksumaksjalt ütlusi jne ühtmoodi olenemata sellest, kas välisriigi päring puudutab käibe- või tulumaksu. Samuti pole vahet, kas
8(10)
vanemspetsialist registreerib ja saadab välja tulu- või käibemaksuteemalise päringu või spontaanse info. Seega leiab kohus, et praeguse vaidluse asjaolusid arvestades olid kaebaja ja ülejäänud nelja vanemspetsialisti teenistusülesanded sarnased määral, et ametisse jäämise eelisõiguse väljaselgitamiseks tulnuks läbi viia ATS § 90 lg 5 kohane võrdlus. Kuna seda tehtud ei ole, oli kaebaja teenistusest vabastamine õigusvastane.
15.ATS § 105 lg 1 sätestab, et õigusvastaselt teenistusest vabastatud ametnikul on õigus nõuda vabastamise kohta antud haldusakti õigusvastaseks tunnistamist, teenistusest vabastamise aluse muutmist ning hüvitist ametniku kolme kuu keskmise palga ulatuses. Kohus võib hüvitise suurust muuta, arvestades teenistussuhte lõpetamise asjaolusid ja mõlema poole huve. Sama paragrahvi lg 3 kohaselt lg-s 1 nimetatud hüvitise piir ei kehti, kui ametnik vabastati teenistusest ATS §-s 13 nimetatud võrdse kohtlemise põhimõtet rikkudes. ATS § 13 sätestab, et ametiasutused peavad tagama teenistusse soovijate ja teenistuses olevate isikute kaitse diskrimineerimise eest, järgima võrdse kohtlemise põhimõtet ja edendama võrdõiguslikkust.
16.ATS § 90 lg 5 rikkumise tõttu tuleb Maksu- ja Tolliameti peadirektori 10.12.2015 käskkiri nr 3.1-2/0495-K õigusvastaseks tunnistada. Kuna käskkiri tuleb igatahes õigusvastaseks tunnistada, puudub vajadus hinnata ATS § 90 lg-t 7 rikkumist. Seetõttu ei käsitle kohus ka kõiki poolte väiteid, mis puudutavad kaebajale teise ametikoha pakkumata jätmist. Kohus käsitleb neid väited vaid määral, mis on vajalik hüvitise suuruse kindlaksmääramisel.
17.Kohus mõistab vastustajalt kaebaja kasuks välja hüvitise tema kolme kuu keskmise palga ulatuses ja teeb vastustajale ettekirjutuse kaebaja kasuks väljamõistetava rahasumma kindlaksmääramiseks (HKMS § 167 lg 1). Puudub alus kaebajale suurema hüvitise väljamõistmiseks. Õige on kaebaja seisukoht, et diskrimineerimine võib toimuda ka mõne muu tunnuse alusel kui need, mis on loetletud võrdse kohtlemise seaduse § 1 lg-s 1. Sellegipoolest ei ole kaebaja esile toonud ühtegi nimetatud sättes loetletud ega loetlemata tunnust, mille alusel vastustaja teda väidetavalt diskrimineeris. Kaebaja leiab, et ebavõrdne kohtlemine seisnes ATS § 90 lg 5 rikkumises ja teiste ametnike põhjendamatus eelistamises vabade ametikohtade täitmisel. ATS § 90 lg 5 rikkumine ei tingi aga veel iseenesest hüvitise suurendamist, sest asja materjalidest ei nähtu, et vastustaja oleks seda sätet kaebaja suhtes sihilikult rikkunud mõne kaebaja tunnuse vms tõttu. Pigem on usutav, et vastustaja ei suutnud koondamist korrektselt läbi viia koondamiste suure mahu tõttu, sest 2016. a alguseks kaotati MTA-st 168 ameti- ja töökohta (tl 23). Seda, miks pakuti K. D.-B. kohta E. I.le, mitte kaebajale, on vastustaja piisavalt põhjendanud. Koondamise vältimiseks ametnikule võimalusel teise ametikoha pakkumise nõue tuleneb ATS § 90 lg-st 7 ning selleks ei tule korraldada konkurssi. Kohus nõustub, et E. I. haridust ja kogemust arvestades sobis ta paremini K. D.-B. kohta täitma kui kaebaja, kuna koht eeldas just tollialaseid teadmisi ja kogemusi. Samuti nähtub U. R. 03.12.2015 e-kirjast (tl 8) selgelt, et teenistuse ümberkorraldamine ja sh K. D.-B. ametikohale uue ametijuhendi koostamine olid tingitud vajadusest tagada 24/7 töötava TJK funktsioneerimine, arvestades, et E. V., kes tegeles seni TJK tegevuse koordineerimisega, teatas oma rasedusest. Seega oli teenistuse ümberkorraldamine ja E. I.le I TBT-s peaspetsialisti ametikoha pakkumine objektiivselt põhjendatud. Samuti on vastustaja põhjendanud, et vakantsete ameti- ja töökohtade loetelu avaldamine MTA sisevõrgus alles 14.12.2015 oli tingitud sellest, et alles siis selgus lõplik vakantsete ameti- ja töökohtade koosseis. Seega ei ole vastustaja kaebaja eest vabu ametikohti varjanud. Kõiki asjaolusid arvestades leiab kohus, et hüvitis kolme kuu keskmise palga ulatuses on piisav ning ei esine erilisi põhjuseid, mis tingiks hüvitise suurendamise.
18.Kokkuvõtvalt rahuldab kohus kaebuse osaliselt, tunnistades MTA 10.12.2015 käskkirja nr 3.1-2/0495-K õigusvastaseks ning mõistes vastustajalt kaebaja kasuks välja hüvitise tema kolme 9(10)
kuu keskmise palga ulatuses. Osas, milles kaebaja taotles hüvitise suurendamist kuue kuu keskmise palgani, jääb kaebus rahuldamata.
19.HKMS § 108 lg 2 sätestab, et kaebuse osalise rahuldamise korral jagatakse menetluskulud proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega. HKMS § 109 lg 1 lause 4 kohaselt kuludokumentide ja menetluskulude nimekirja esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. Kuna kohtule ei ole kuludokumente esitanud, jäävad menetluskulud menetlusosaliste endi kanda. Kaebaja on küll kaebuse esitamisel tasunud riigilõivu 15 eurot, kuid kohus ei mõista seda välja vastustajalt, vaid kaebajal on võimalik taotleda riigilõivu tagastamist, nagu on selgitatud halduskohtu 08.01.2016 määruses.
/allkirjastatud digitaalselt/ Monika Laatsit
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.