Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 3. augustil 2026 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1). Teine menetlusosaline võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
3-24-1664
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.X on Venemaa Föderatsiooni kodanik, kes esitas 28. jaanuaril 2024 Eesti Vabariigi Suursaatkonnale Moskvas taotluse nr 2024/608/157 lühiajalise viisa saamiseks.
2.Saatkond keeldus 8. veebruari 2024. a otsusega viisa andmisest ning märgistas otsuse põhjendusena järgmised lahtrid: 1) üks või mitu liikmesriiki leiavad, et viisa taotleja kujutab ohtu avalikule korrale või sisejulgeolekule (punkt 7); 2) viisa taotleja kavandatava viibimise eesmärgi ja tingimuste kohta esitatud põhjendused ei ole usaldusväärsed (punkt 10).
3.X vaidlustas saatkonna 8. veebruari 2024. a otsuse välismaalaste seaduses (VMS) sätestatud korras. Saatkond ja Välisministeerium jätsid esitatud vaided 26. märtsi 2024. a ja 2. mai 2024. a otsustega rahuldamata.
4.X esitas halduskohtule kaebuse, milles nõudis saatkonna 8. veebruari 2024. a, 26. märtsi 2024. a ja 2. mai 2024. a otsuste tühistamist. Kaebaja esitas kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) otsus on põhjendamata; 2) olulised asjaolud on jäetud arvesse võtmata; 3) eesmärgiks oli tulla kogu perega Eestisse. See plaan jäi realiseerimata; 4) Vabariigi Valitsuse 8. aprilli 2022. a määrust nr 42 „Vabariigi Valitsuse sanktsiooni kehtestamine seoses Venemaa Föderatsiooni ja Valgevene Vabariigi agressiooniga Ukrainas“ (edaspidi sanktsioonimäärus) on valesti kohaldatud.
5.Välisministeerium taotleb vastuses kaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) kutsuja (abikaasa) ei ela alaliselt Eestis. Viisa andmisest keelduti Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. juuli 2009. a määruse (EÜ) nr 810/2009 (viisaeeskiri) art 32 lg 1 punktide a ja b alusel; 2) järgiti menetlus- ja vorminõudeid; 3) kaebajal puudub subjektiivne õigus viisat saada.
6.Tallinna Halduskohus jättis 8. jaanuari 2025. a otsusega vastuolu tõttu Euroopa Liidu õigusega kohaldamata VMS § 66 lg 2, § 100 8 ja § 10016 osas, mis kaalutlusõiguseta välistavad lühiajalise viisa viisataotlejale viisa andmisest keeldumise aluseks olevate asjaolude avaldamise (resolutsiooni p 1). Halduskohus jättis kaebuse rahuldamata ja menetluskulud menetlusosaliste endi kanda (resolutsiooni p-d 2 ja 3). Halduskohus esitas kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) viisamenetluse otsustele ei kohaldu haldusmenetluse põhjendamise nõuded; 2) arusaamatuks jääb vastustaja seisukoht, et kuna seadusega ei ole kaebajale ette nähtud viisa andmisest keeldumise põhjuste tutvustamist, siis ei esita vastustaja täiendavaid põhjendusi. VMS reguleerib haldusmenetlust, mitte kohtumenetlust. Kohtumenetlus on oma olemuselt avalik ning vastustaja ei saa VMS § 66 lg-le 2, § 82 lg-le 3, §-le 1008 ja §-le 10016 viidates öelda, et ta täiendavaid põhjendusi ei esita. Jättes kohtumenetluses asjakohased põhjendused esitamata ja väidetele vastamata, jätab vastustaja sellega kasutamata võimaluse selgitada kohtule oma otsuse põhjendusi ning see võib viia kaebuse rahuldamiseni; 3) mis puutub viisamenetluses tehtud otsuste üldisesse põhjendamisse, siis ei ole üksnes VMS-ile tuginemine asjakohane. Lisaks VMS-ile tuleb lühiajalise viisa menetluses arvestada viisaeeskirja sätteid. VMS § 65 lg 1 sätestab, et lühiajalise viisa andmisest keeldutakse 2(6)
3-24-1664 viisaeeskirjas sätestatud alustel. Seega kohaldub praegusel juhul VMS-i kõrval viisaeeskiri ning lähtuda ei saa pelgalt Eesti õiguses sätestatust.; 4) kuna kaebaja taotles lühiajalist viisat, siis tuli selle menetluses tehtud otsused vormistada vastavalt viisaeeskirjaga kehtestatud standardvormile (viisaeeskirja art 32 lg 2). Kaebajale viisa andmisest keeldumine vastab formaalselt standardvormile. Seal on märgistatud kaks keeldumise põhjust, täiendavaid selgitusi esitamata. Ehkki VMS-s on kehtestatud norm, mille kohaselt viisa andmisest keeldumise korral tuleb taotlejale teha teatavaks õiguslikud alused, kuid põhjendusi või sellega seotud teavet taotlejale ei avaldata (VMS § 66), siis tuleb viidatud normi siiski kohaldada ja tõlgendada kooskõlas viisaeeskirja ning asjakohase Euroopa Kohtu praktikaga. Euroopa Kohus on 24. novembri 2020. a liidetud kohtuasjades C-225/19 ja C-226/19 tehtud otsuses rõhutanud standardvormi lahtri „Märkused“ olemasolu ning seda, et ametiasutus saab otsuse aluseks olevaid asjaolusid seal täpsustada (punkt 39). Lisaks selgitas Euroopa Kohus, et kohtuliku kontrolli tõhususe eelduseks on, et asjasse puutuv isik saab tutvuda tema suhtes tehtud otsuse põhjendustega, lugedes kas otsust ennast või saades oma sellekohase taotluse põhjal teada selle põhjendused, kusjuures pädev kohus võib asjaomaselt ametiasutuselt nõuda kõnealuste põhjenduste teatavaks tegemist, et võimaldada asjaomasel isikul kaitsta oma õigusi parimates võimalikes tingimustes ja otsustada täielikult informeerituna, kas on otstarbekas pöörduda pädevasse kohtusse, kui ka täielikult võimaldada viimati nimetatud kohtul kontrollida keelduva otsuse seaduslikkust (punkt 43); 5) kaebajale ei tule kohtumenetluses avaldada kogu viisa andmisest keeldumisega seotud teavet, kuid viisataotlejale peaks siiski olema teada vähemalt konkreetne viisa andmisest keeldumise põhjus. Vastasel juhul tekib olukord, kus kaebajal ei ole võimalik esitada tegeliku keeldumispõhjuse kohta seisukohti ega vastuväiteid ning kohtul on sisuliselt võimatu kontrollida, kas haldusorgan on viisa andmisest õiguspäraselt keeldunud. Seega pole viisa andmisest keeldumisel alati piisav, kui märgistada ära üksnes standardvormil märgitud lahter. Seda, et teatud juhtudel võib olla vajalik põhjenduste avamine, kinnitab ka see, et viisaeeskirjaga kehtestatud standardvormil on olemas märkuste lahter. Kui saatkond otsustab viisa andmisest keeldumisel märgistada standardvormil üksnes valikusse märgitud lahtri ning jätab märkused lisamata, ent isikule ei ole selle alusel mõistetav viisa andmisest keeldumise tegelik põhjus, siis tuleb see isikule hiljemalt vaidemenetluses avada. Vastasel juhul on võimalus oma õigusi kaitsta näilik; 6) asjaolude avaldamist tõhusa edasikaebamise kontekstis rõhutatakse ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. juuni 2019. a määruses (EL) 2019/11553; 7) VMS-i normistik on lühiajalise viisa andmisest keeldumise põhjenduste absoluutse avaldamata jätmise osas vastuolus Euroopa Liidu õigusega. Euroopa Liidu õigus ei keela tõhusa õiguskaitse tagamise eesmärgil taotlejale viisa andmisest keeldumise põhjenduste avamist. Seda kinnitab Euroopa Kohtu kohtujuristi P. Pikamäe arvamus, kes märgib, et teatud erandlikel juhtudel ja eelkõige riigi julgeolekuga seotud põhjustel on võimalik asjaomased isikud teatavast teabest ilma jätta. Muudel põhjustel viisa andmisest keeldumiste avaldamist P. Pikamäe ei välista. Praegusel juhul ei ole vastustaja välja toonud selliseid erandlikke asjaolusid, mis välistasid kaebajale viisa andmisest keeldumise põhjuste avaldamise juba vaidlustusmenetluses. Kuna Euroopa Liidu õiguse sisu on selge (acte clair), siis puudub vajadus küsida Euroopa Kohtult eelotsust. Kuna VMS § 66 lg 2, § 100 8 ja § 10016 on imperatiivse sõnastuse tõttu lühiajaliste viisade andmisest keeldumise osas vastuolus Euroopa Liidu õigusega (viisaeeskiri ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta), siis jätab kohus need praegusel juhul kohaldamata; 8) kaebajale ei olnud viisa andmisest keeldumise põhjus arusaadav ja neid põhjendusi ei esitatud ka vaidlustusmenetluses. Seetõttu olid 26. märtsi 2024. a otsus ja 2. mai 2024. a otsus formaalselt õigusvastased. Olukorras, kus isik peab püüdma ära arvata viisa andmisest keeldumise põhjuseid ning on ilmne, et ta ei ole neid sisuliselt mõistnud, ei saa talle ka ette heita, et ta ei ole esitanud asjakohaseid väiteid või tõendeid. Sel viisil on vaidlustusmenetlus 3(6)
3-24-1664 näilik. Kaebaja sai viisa andmisest keeldumise põhjendused teada alles kohtumenetluses, kui kohus põhjendused kaebajale avaldas; 9) kaebus jääb siiski rahuldamata. Kaebajale viisa andmisest keeldumine 8. veebruari 2024. a otsuses toodud alustel oli õiguspärane ning kaebaja ei ole esitanud ka kohtumenetluses tõendeid või väiteid, mis annaksid aluse vastupidiseks järelduseks. Kaebaja abikaasa kolis Venemaale elama 31. oktoobril 2023. Asjaolu, et perekond soovis Eestisse naasta, ei muuda tõika, et isikud, kelle külastamiseks ta viisataotluse esitas, ei ela Eestis. Kaebajale pidi olema pärast viisa andmisest keeldumist mõistetav, et olukorras, kus abikaasa ja lapsed elavad tema juures Venemaal, on viisataotluses esitatud tegelikkusele mittevastavaid andmeid ning esitatud põhjendused kavandatava viibimise eesmärgi ja tingimuste kohta ei ole konkreetsel ajahetkel olnud olukorraga kooskõla. Olukorras, kus kaebaja abikaasa ja lapsed Eestis ei ela, esines alus sanktsioonimääruse kohaldamiseks ning kaebajale tuli viisa andmisest keelduda.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
7.Vastustaja taotleb apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse resolutsiooni p 1 tühistamist ja halduskohtu otsuse põhjenduste muutmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) vaidlusaluseid VMS-i sätteid kohaldavad ka teised asutused peale vastustaja. Halduskohtu põhjendused võivad mõjutada kõiki viisamenetlusi. Tekib õigusselgusetu olukord, sest halduskohus jättis sätted kohaldamata, kuid sätted kehtiksid edasi; 2) halduskohus ei põhjendanud, milliste Euroopa Liidu õiguse normidega on vaidlusalused VMS-i sätted vastuolus; 3) kehtiv õigus välistab viisataotlejale teabe avaldamise. VMS-i sätted ei reguleeri kohtumenetlust. Vastustaja ei olnud kohustatud haldusmenetluses kaebajale põhjendusi esitama. Vastustaja esitas kohtule kõik dokumendid; 4) kuna välismaalasel puudub subjektiivne õigus viisale, siis viisa andmisest keeldumisega ei riivata intensiivselt tema õigusi; 5) halduskohus ei selgitanud, milles seisneb vastuolu liidu õigusega. Otsus oli vormistatud nõuetekohaselt ja kaebajat teavitati talle viisa andmisest keeldumise põhjusest viisaeeskirjas ettenähtud korras. Euroopa Kohtu viidatud otsus ei puuduta teabe avaldamist, vaid otsuse aluseks oleva põhjuse täpsustamist. Märkuste lahtritesse märgitakse, milline liikmesriik millisele alusele tugines. Standardvormil ette nähtud võimalus lisamärkusteks ei võrdu üksikasjalike põhjenduste ja kaalutluste esitamise nõudega. Viisaeeskirjas ei ole kehtestatud nõudeid edasikaebamise, sh vaidemenetluse üksikasjaliku korra, menetluse, põhjenduste esitamise ja nende avaldamise kohta. VMS ei näe ette viisavaidluste kohtumenetlust ega selleks erinorme, viisamenetluses ei tule järgida HMS-i sätteid, VMS ega viisaeeskiri ei nõua viisamenetluses viisa andmisest keeldumise põhjenduste kirjalikku formuleerimist; 6) kehtiv õigus ei nõua viisast keeldumise otsustes üksikasjalikku põhjenduste esitamist. Kuna viisaotsuse standardvormilt nähtub keeldumise üldine põhjus, ei piira seotud teabe avaldamise piirang välismaalase õigust tõhusale õiguskaitsele. Kohus sai ise hinnata kõiki talle esitatud dokumente.
8.Kaebaja taotleb vastuses apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendusel: 1) halduskohtu otsusest sai ta teada viisa andmisest keeldumise tegeliku põhjuse; 2) kaebajale on arusaamatu, et kui isik elab Eestis ja ta lahkub kolmeks kuuks välisriiki, siis ta enam Eestis ei ela. Kaebaja elas Eestis, ta lahkus Eestist, et siis tulla koos perega tagasi.
4(6)
3-24-1664
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.Välisministeerium esitas halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse osas, milles halduskohus jättis otsuse resolutsioonis kohaldamata VMS § 66 lg 2, § 1008 ja § 10016. Normide kohaldamata jätmine tõi kaasa selle, et halduskohus tuvastas otsuse põhjendavas osas Välisministeeriumi tegevuse õigusvastasuse põhjusel, et kaebajale ei esitatud viisa andmisest keeldumise otsuses selle aluseks olevaid asjaolusid.
10.Välisministeerium ei vaidlusta halduskohtu otsuse resolutsiooni osas, milles kohus tegi lahendi kaebuse nõude kohta. Välisministeerium vaidlustab halduskohtu otsuse põhjendavat osa ja halduskohtu otsuse resolutsiooni üksnes osas, mis puudutab õiguse kohaldamist. Halduskohtu otsuse resolutsioonis võetud otsustus ja põhjendustes esitatud seisukohad õiguse kohaldamise kohta omavad iseseisvat mõju vastustaja kohustustele ja seetõttu on apellatsioonkaebuse esitamine siinses asjas lubatav (HKMS § 180 lg 1).
11.Halduskohus jättis VMS-i vaidlusalused normid kohaldamata põhjusel, et tema hinnangul olid need vastuolus liidu õigusega, ja tegi selle kohta märke otsuse resolutsioonis (HKMS § 162 lg 2).
12.VMS § 66 lg 2, § 1008 lg 2 ja § 10016 lg 2 järgi ei avaldata välismaalasele ega muule isikule viisa andmisest keeldumise põhjust ega sellega seonduvat teavet ning keelduva otsuse vaidlustamise menetluses tehtud otsuse aluseks olevaid asjaolusid, otsuse tegemise põhjust ega sellega seonduvat teavet. Välismaalase õigus nõuda haldusorganilt teavet teda puudutava haldusakti aluseks olnud asjaolude ja kaalutluste kohta on seega piiratud. Kuigi see ei välista iseenesest asjaomase teabe avaldamist halduskohtumenetluses, väljendavad eeltoodud sätted olulist avalikku huvi, millega kohus peab HKMS § 79 lg 1 ning § 88 lg-te 2 ja 3 alusel juurdepääsupiirangu kehtestamise kaalumisel arvestama (vt TlnRngKm 23. oktoober 2024 nr 3-24-1664, p 10; vt 5. oktoober 2023 nr 3-23-1398, p 10; 20. oktoober 2022 nr 3-22-1582, p-d 9–10; 20. oktoober 2022 nr 3-22-1646, p-d 10–11). Välismaalasel puudub subjektiivne õigus saada viisa, mistõttu ei riiva viisa andmisest keeldumine kaebaja õigusi kuigi intensiivselt (TlnRngKm 15. aprill 2025 nr 3-23-2200, p 28). Hoolimata eeltoodust peab kaebajale siiski olema kohtumenetluses teada vähemalt viisa andmisest keeldumise konkreetne põhjus. Vastasel juhul tekib olukord, kus kaebajal ei ole võimalik esitada tegeliku keeldumispõhjuse kohta seisukohti ega vastuväiteid ning kohtul on sisuliselt võimatu kontrollida, kas haldusorgan on keeldunud viisa andmisest õiguspäraselt (TlnRngKm 23. oktoober 2024 nr 324-1664, p 10).
13.Kaebaja taotles viisat abikaasa juurde asumiseks (dtl 10–14). Viisa andmisest keeldumise blanketil tehti märge 7. punkti (üks või mitu liikmesriiki leiavad, et Te kujutate ohtu avalikule korrale või sisejulgeolekule) ja 10. punkti (kavandatava viibimise eesmärgi ja tingimuste kohta esitatud põhjendused ei olnud usaldusväärsed) lahtritesse (dtl 7–9).
14.Vastustaja esitas kohtumenetluses 16. augusti 2024. a menetlusdokumendis põhjalikumad asjaolud ja hinnangud kaebajale viisa andmisest keeldumise kohta. Osaliselt oli see menetlusdokument kättesaadav ka kaebajale ja sellest nähtus esmalt asjaolu, et kutsuja ei ela Eestis, ja teiseks, et kaebaja suhtes kohaldub sanktsioonimääruse § 2 lg 12 kehtestatud sanktsioon. Seega oli kaebajale teada viisa andmisest keeldumise alus ja selle üldised põhjendused. Arvestades, et kaebaja õiguste riive oli väheintensiivne tulenevalt sellest, et tal puudub subjektiivne õigus saada viisat ja tema põhiõigustesse oluliselt ei sekkutud, siis olid esitatud põhjendused piisavad, kaitsmaks enda õigusi. 5(6)
3-24-1664
15.Eeltoodust oleks piisanud kaebuse rahuldamata jätmiseks ning puudus eraldi vajadus asuda analüüsima, kas kaebajat oleks tulnud viisamenetluses ja sellele järgnenud vaidlustusmenetlustes intensiivsemalt teavitada.
16.Nõustuda tuleb siiski vastustajaga, et halduskohus on ekslikult jätnud VMS-i vaidlusalused normid kohaldamata. VMS-i normid pole liidu õigusega vastuolus.
17.Viisaeeskirja art 32 lg 2 sätestab, et otsus viisa andmisest keeldumise kohta ning selle põhjused edastatakse taotlejale viisaeeskirja VI lisas esitatud standardvormi kasutades, milles on märgitud üldised keeldumise alused. Viisaeeskirja viidatud sättest ei tule liikmesriigi pädevale ametiasutusele kohustust lisaks standardvormil kajastatud teabele esitada veel põhjalikud üksikasjalikud põhjendused nii faktiliste kui ka õiguslike asjaolude ja hinnangute kohta. Seda järeldust ei saa teha sellest, et standardvormil on lahter „Märkused“.
18.Ka Euroopa Kohtu otsusest liidetud asjades nr C-225/19 ja C-226/19 ei tulene teistsugust järeldust. Viidatud asjas on Euroopa Kohus analüüsinud üksnes seda, et kui liikmesriik keeldub viisa andmisest põhjusel, et teine liikmesriik nägi viisataotlejas ohtu avalikule korrale, sisemisele julgeolekule, rahvatervisele ja rahvusvahelistele suhetele (s.o viisaeeskirja art 32 lg 1 punkt (a) alapunkt (vi)), siis saab liikmesriik keelduva otsuse korral märkuste lahtris kajastada, milline oli see teine liikmesriik, kes algse otsuse tegi, ja tuua välja loetelust selle konkreetse algselt märgitud põhjuse (nt oht avalikule korrale, sisemisele julgeolekule, rahvatervisele või rahvusvahelistele suhetele). Euroopa Kohtu otsus käsitles seega olukorda, kus isik pidi teadma, milline liikmesriik algse otsuse tegi ja millisel konkreetsel viisaeeskirja art 32 lg 1 punkt (a) alapunktis (vi) märgitud alusel. See teave oli vajalik selleks, et vajadusel saaks pöörduda kohtusse. Viidatud lahend ei võimalda teha kaugemale ulatuvaid järeldusi selle kohta, et liidu õigus nõuaks liikmesriikidelt viisa andmisest keeldumise otsuses ulatuslikumat faktiliste asjaolude kajastamist.
19.Praeguses asjas pole kohtulik kontroll piirdunud viisaeeskirja art 32 lg-s 1 nimetatud põhjuste formaalse kontrollimisega. Kontroll hõlmas vaidlustatud otsuse õiguspärasust ning arvesse võeti nii faktilisi kui ka õiguslikke asjaolusid, millele pädev asutus keelduva otsuse tegemisel tugines (vt ka EuKo C-225/19 ja C-226/19, p 48). Seega olid kaebajale tagatud põhiõiguste harta art-s 47 sätestatud õigus pöörduda kohtusse ja saada oma vaidluses sisuline otsustus.
20.Eeltoodust tulenevalt tuleb vastustaja apellatsioonkaebus rahuldada. Tühistada tuleb halduskohtu otsuse resolutsiooni punkt 1 ja muuta halduskohtu otsuse põhjendusi selle kohta, et kohtus vaidlustatud otsus oli formaalselt õigusvastane.
21.Kuna kaebaja apellatsioonkaebust ei esitanud, siis ei analüüsi kohus kaebaja vastuses apellatsioonkaebusele toodud väiteid selle kohta, mis puudutavad kaebuse rahuldamata jätmist.
22.Menetluskulud jäävad menetlusosaliste endi kanda (HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 1).
(allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.