L.H kaebus Rapla vallavanema 26.03.2025 käskkirja nr 111/2025/24 õigusvastasuse tuvastamiseks, teenistusest vabastamise aluse muutmiseks, kande kustutamiseks teenistuslehelt, hüvitise väljamõistmiseks ja saamata jäänud töötasu hüvitamiseks ning viivise väljamõistmiseks Kaebaja – L.H, esindajad Helen Reinvart ja Kalle Oja
Menetlusosalised
Vastustaja – Rapla vald, esindaja vandeadvokaat Klen Laus Asja läbivaatamine
13.05.2026 kohtuistungil
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada L.H kaebus osaliselt.
2.Tuvastada Rapla vallavanema 26.03.2025 käskkirja nr 11-1/2025/24 õigusvastasus.
3.Muuta L.H teenistusest vabastamise alust ja lugeda ta teenistusest vabastatuks omal soovil.
4.Kohustada Rapla valda kustutama kande 26.03.2025 määratud distsiplinaarkaristuse kohta L.H teenistuslehelt.
5.Mõista Rapla vallalt L.H kasuks välja hüvitis kaebaja kolme kuu keskmise palga ulatuses ehk 9571 eurot ja 26 senti.
7.Mõista Rapla vallalt L.H kasuks välja menetluskulud 1573 eurot ja 13 senti. Jätta muus osas menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
8.Asendada avaldatavas kohtuotsuses kaebaja nimi tähemärgiga.
EDASIKAEBAMISE KORD JA SELGITUSED
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 13.07.2026 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 181 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud apellatsioonkaebusele võib esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse menetlusosalisele
3-25-1258 kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.L.H (kaebaja) nimetati Rapla vallavanema 01.03.2022 käskkirjaga nr 11-1/2022/8 Rapla abivallavanema ametikohale.
2.Rapla Vallavolikogu 31.10.2024 otsuse nr 59 „Rapla Vallavalitsuse liikmete arvu, struktuuri ja liikmete kinnitamine“ p-ga 2.5. kinnitati kaebaja Rapla Vallavalitsuse liikmeks.
3.Rapla vallavanem algatas 06.02.2025 käskkirjaga nr 12-2/2025/4 (06.02.2025 käskkiri) kaebaja suhtes distsiplinaarmenetluse (käskkirja p 1) ning kõrvaldas kaebaja avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 78 lg 1 alusel distsiplinaarmenetluse ajaks alates käskkirja teatavakstegemisest teenistusest (käskkirja p 2). Teenistusest kõrvaldamise ajal makstakse kaebajale ühes kuus 60% tema keskmisest palgast, kuid mitte vähem kui töölepingu seaduse § 29 lg 5 alusel kehtestatud töötasu alammäär. Maksmata jäänud palk tuli maksta tagantjärele viivitamata pärast seda, kui teenistusest kõrvaldamise haldusakt on kehtetuks tunnistatud (käskkirja p 3). Käskkirjaga määrati distsiplinaarmenetluse läbiviimise tähtajaks 20.02.2025 (käskkirja p 5).
4.Rapla vallavanema 26.03.2025 käskkirjaga nr 11-1/2025/24 (26.03.2025 käskkiri) määrati kaebajale ATS § 70 p-le 3, § 75 lg-le 4, § 76 lg-le 1, § 101 lg-le 5, § 103 lg-le 2 ja § 104 lg-le 1 tuginedes distsiplinaarmenetluses karistuseks teenistusest vabastamine (käskkirja p-d 1 ja 2). Teenistussuhte viimane päev oli 26.03.2025 (käskkirja p 3). Distsiplinaarkaristuse kohta tuli teha kanne kaebaja teenistuslehele (käskkirja p 5). Käskkirja põhjendused:
4.1.Kaebaja rikkus ATS § 51 lg-s 1 sätestatud kohustust täita oma teenistusülesandeid ausalt, asjatundlikult ja hoolikalt.
4.2.Vallavanem võttis kaebaja teenistusse abivallavanemana mittepoliitilisele ametikohale kokkuleppega, et kaebaja ei lähe poliitikasse enne 2029. a kohalikke valimisi. 2025. a jaanuaris teavitas kaebaja vallaametnikke, valla poliitikuid ja avalikkust sellest, et on andnud nõusoleku kandideerida Rapla Vallakodanike Liidu kui opositsioonilise poliitilise jõu vallavanema kandidaadina 2025. a kohaliku omavalitsuse volikogude valimistel. Opositsioonilise valimisliiduga liitumine, vallavanema kandidaadiks astumine, korduvate poliitiliste avalduste tegemine ning Rapla vallavalitsuse liikmete oma poliitilisse tegevusse kaasamise katsed on käsitletavad teenistuskohustuste rikkumistena ja on põhjustanud usalduse kaotuse kaebaja kui ametniku vastu. Teenistuskohustuste rikkumine on oluline ja edasine koostöö kaebajaga ei ole võimalik.
4.3.Kaebaja on põhjustanud teistele vallaametnikele ja -töötajatele ning vallavolikogu liikmetele korduvalt ebamugavusi ja neid häirinud, teatades, et valmistub eelseisvateks valimisteks ja koondab enda ümber inimesi, kes temasse usuvad ning kutsudes neid üles temaga koostööd tegema.
4.4.Ei ole usutav, et kaebaja täidaks oma teenistusülesandeid edaspidi ausalt, asjatundlikult, hoolikalt ning erapooletult. Kaebaja käitumine ca 9 kuud enne valimisi „kampaaniaga“ alustamisel ning vallavõimuga avalikul vastandumisel kinnitavad, et kaebaja ei nõustu vallavanema ja olemasoleva koalitsiooni nägemusega valla juhtimisest. Kaebaja töötab vallavalitsuse liikmena avalikult vastu võimuolevale koalitsioonile, mistõttu on tekkinud huvide konflikt, lojaalsuskohustuse rikkumine, vallavalitsuse töö saab häiritud ja muutub
2(12)
3-25-1258 keerulisemaks. Kaebaja, kelle ülesanne on mh vajadusel vallavanemat asendada, ei pruugi enam lähtuda kokkulepitud tegevustest ja seatud eesmärkidest.
4.5.Kaebaja kui valla kommunikatsioonijuht vastutab mh valla ametliku teabe edastamise eest, mistõttu võib tekkida valla maine kahjustamise oht. Kaebaja tegevusega on eelduslikult kaasnenud avalikkuse usalduse vähenemine ja kriitika vallavalitsuse vastu, sest vallavalitsus näib lõhestatuna.
5.Kaebaja esitas 25.04.2025 Tallinna Halduskohtule kaebuse nõuetega: 1) teha kindlaks vallavanema 26.03.2025 käskkirja õigusvastasus; 2) kohustada vastustajat muutma teenistusest vabastamise alust, lugedes kaebaja vabastatuks teenistuses omal soovil ATS § 87 lg 1 alusel; 3) kustutada kanne 26.03.2025 määratud distsiplinaarkaristuse kohta teenistuslehelt ning riigi personali ja palgaarvestuse andmekogust; 4) mõista vastustajalt välja hüvitis ametniku kolme kuu keskmise palga ulatuses (s.o 9571,26 eurot); 5) kohustada vastustajat maksma kaebajale saamata jäänud palk 06.02.-26.03.2025 ja lõpparve koosseisus vähemmakstud summad; 6) mõista vastustajalt välja viivis saamata jäänud palgalt ja lõpparve koosseisus vähemmakstud summadelt võlaõigusseaduse (VÕS) § 113 lg 1 ls 2 sätestatud määras alates teenistussuhte lõppemise päevast kuni saamata jäänud palga ja lõpparve koosseisus väljamaksmisele kuulunud summade maksmiseni.
6.Rapla Vallavolikogu 27.03.2025 otsusega nr 15 „Rapla Vallavalitsuse liikmete arvu, struktuuri ja liikmete kinnitamine“ kaotati kaebaja ametikoht Rapla Vallavalitsuse koosseisust.
7.Rapla Vallavolikogu 08.12.2025 otsusega nr 57 „Vallavanema valimine“ valiti kaebaja Rapla vallavanemaks.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
8.Kaebaja seisukohad: Vastustaja poolt kaebaja suhtes läbi viidud distsiplinaarmenetlus ja vallavanema 26.03.2025 käskkiri on õigusvastased. Käskkirjas kaebajale tehtud etteheited võimalike teenistuskohustuste rikkumise kohta ei põhine tegelikel ja tuvastatud rikkumistel vaid oletustel, et tulevikus võib rikkumine toimuda. Distsiplinaarmenetlust ei viidud läbi selle algatamisel määratud tähtaega järgides. Kuna tähtajaks karistust ei määratud ja menetluse tähtaega ei pikendatud, lõppes menetlus 20.02.2025. Edasiselt puudus alus kaebaja teenistusest kõrvaldamiseks ning teenistusülesannete täitmise takistamiseks. Et distsiplinaarmenetlus kaebaja suhtes lõppes ilma karistust määramata, kinnitab vallavanema 20.02.2025 käskkiri, millega kaebaja saadeti tasustatud õppepuhkusele. Kuivõrd distsiplinaarmenetluse algatamisega koos otsustati kaebaja teenistusest kõrvaldamine menetluse ajaks, siis puudutas menetluse tähtaeg kaebaja õigusi. Kaebajal alust eeldada, et tema teenistusest kõrvaldamine ja seega ka distsiplinaarmenetlus on 20.02.2025 lõppenud. Kuna kaebaja kinnitati 31.10.2024 vallavolikogu poolt vallavalitsuse liikmeks, omandas kaebaja n-ö immuniteedi oma varasemas alluvussuhtes vallavanemaga. Vallavalitsuse liikmele umbusalduse avaldamine kuulub volikogu ainupädevusse ja seda ei saa samastada usalduse kaotuse kui distsiplinaarsüüteoga, mille eest saab vallavalitsuse ametniku teenistusest vabastada vallavanem. Kaebaja suhtes distsiplinaarmenetluse läbiviimine
3(12)
3-25-1258 vallavanema poolt oleks olnud võimalik alles pärast seda, kui vallavolikogu on avaldanud kaebajale kui vallavalitsuse liikmele umbusaldust (KOKS § 46 lg 9). Vallavanemal puudus seadusest tulenev volitus kaebaja vabastamiseks. Vallavalitsuse kui kollektiivorgani liikmed ei ole vallavanema otsealluvuses. Kaebaja oli vaba võtma vastu otsuseid oma südametunnistuse järgi, kui sellega ei rikuta seadust ega volikogu antud juhiseid. Kaebaja kui vallavalitsuse liikme tegevusele saab piiranguid seada üksnes volikogu. Selliseid piiranguid kaebaja poliitilisele tegevusele kehtestatud ei olnud. Käskkirjas heidetakse kaebajale sisuliselt ette tema otsust kandideerida 2025. a kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel, ent pole ära toodud, millist õigusakti on sellega rikutud. Kohaliku omavalitsuse volikogu valmistel kandideerimise õigus on kaebaja põhiseaduse (PS) §-st 156 tulenev subjektiivne õigus, mida saab piirata vaid seadusega. Abivallavanema konkursitingimustes ega üheski muus dokumendis pole kaebaja poliitilisele tegevusele piiranguid seatud. Samuti pole kaebaja sõlminud ühtegi kokkulepet, mis tema kandideerimisõigust piiraks. Kaebaja poliitiline tegevus ei ole ega saa olla käsitletav teenistuskohustuste rikkumisena ATS § 69 tähenduses. Distsiplinaarmenetluses pole tuvastatud, et kaebaja oleks täitnud oma teenistusülesandeid hooletult, ebaausalt ja asjatundmatult. Abivallavanema teenistusülesannete hulka ei kuulunud hoidumine kandideerimisest 2025. a valimistel ega keeldu omada poliitilisi vaateid ja arvamust või nõustuda täielikult vallavolikogu koalitsiooni poliitiliste vaadetega. Vallavanem on korduvalt avalikult kinnitanud, et tal ei ole etteheited kaebaja teenistuskohustuste täitmisele. Tuvastatud ei ole fakte, mis võiks seada kahtluse alla kaebaja erapooletuse. Tõele ei vasta käskkirjas esitatud väide, nagu oleks kaebaja enne käskkirja andmist liitunud valimisliiduga Rapla Vallakodanike Liit, kaebaja liitus valimisliiduga alles 01.09.2025. Kuna vallavalitsus on kollektiivorgan, mille liikmed saavad langetada otsuseid üksnes ühiselt, siis ei oleks kaebajal võimalik üksi teha otsuseid mingi poliitilise jõu või huvigrupi huvides, samuti vallavalitsuse tööd takistada. Distsiplinaarmenetluse algatamise ajal ei olnud Rapla Vallakodanike Liidul veel olemas valimisprogrammigi, mistõttu väide, et vallavalitsuse koalitsiooni huvid põrkusid valimisliidu huvidega, on paljasõnaline. Kaebaja täitis oma ametijuhendist tulenevat infoliikumise tagamise kohustust ja toimis kooskõlas hea halduse tavaga, kui informeeris vallavanemat ja koalitsiooniparteide juhte oma kohaliku omavalitsuse volikogu valmistel kandideerimise otsusest. Kuna kaebaja igapäevatöö eeldab tihedat suhtlust vallametnike ja töötajaga, pidas kaebaja vajalikuks teavitada kandideerimisotsusest ka oma kolleege. Kuna vallavanema äraolekul oli kaebaja tema asendaja, siis teavitas kaebaja kogu personali. Kaebaja tegi seda ühe e-kirjaga 24.01.2025. 30.01.2025 avalduses edastas kaebaja olulist infot, mille edastamise kohustus oli tal kui vallavalitsuse liikmel Rapla Vallavolikogu töökorrast tulenevalt. Kaebajal oli õigusaktidest tulenev õigus võtta volikogu istungil sõna ja sõnavõtt ei eeldanud eelnevat kooskõlastamist volikogu esimehega. Kaebaja lähtus oma poliitilise tegevuse kohta info avaldamisel just aususe, läbipaistvuse ja lojaalsuse põhimõttest, mille rikkumist talle käskkirjas ette heidetakse. Informeerimisega ei teinud kaebaja poliitilist propagandat ega vallavalitsuse liikmete kaasamise katseid. Käskkirjast ei selgu, milles seisnesid väidetavad vallavalitsuse liikmete 4(12)
3-25-1258 kaasamise katsed. Sellist süüdistust ei ole kaebajale esitatud ega distsiplinaarmenetluses uuritud. Ka teised vallavalitsuse liikmed olid ennast poliitiliselt määratlenud, kuid süüdistus erapoolikuses esitati üksnes kaebajale. Kaebaja ei ole kahjustanud vallaametnike ja muude töötajate mugavust ega neid alusetult häirinud, kui pöördus nende poole 24.01.2025 ühe e-kirjaga. Info jagamine kandideerimise kohta oli mõeldud selleks, et soovi korral saaks iga ametnik ja töötaja kontrollida kaebaja ettepanekute vastavust avalikele huvidele. Pärast teenistusest kõrvaldamist ei olnud võimalik, et kaebaja tegevus oleks saanud kolleege häirida. Tõendamata on käskkirja väited kaebaja poolsest kolleegide veenmisest ja endaga liituma kutsumisest. Mingit veenmist ja liituma kutsumist ei ole toimunud. Käskkirjas kasutatud tunnistaja ütlused pole erapooletud, kuna tegemist on koalitsiooni juhiga seotud isikuga. Millegagi pole tõendatud, et kaebaja minetas pärast 23.01.2025 oma oskused, neutraalsuse, erapooletus ning suhtlus- ja koostööoskuse erinevate poliitiliste jõududega. Seega pole oma teenistuskohustuste rikkumine kaebaja poolt millegagi tõendatud. Vastustaja oletused rikkumiste võimalikkuse kohta tulevikus ei tähenda toimunud rikkumisi, mille eest saaks teda karistada. Liiatigi kinnitas vallavanem ajakirjanikele antud intervjuudes, et tal ei ole ühtegi etteheidet kaebaja teenistuskohustuste täitmisele. Poliitiliste vaadete erinevus ametniku ja vallavanema vahel ei ole huvide konflikt ATS-i tähenduses, vaid pigem väärtuskonflikt, mille eest ei saa karistada. Käskkirjas sisalduv distsiplinaarsüütegude kirjeldus on üldsõnaline ja ebamäärane ning põhjenduste osas puudulik. Käskkirjas ei ole põhjendatud karistuse valikut. Käskkirjast ei nähtu vastustaja kaalutlusõiguse teostamist ega seda, kas ja milliste distsiplinaarkaristuste vahel on vastustaja valinud, karistus on ilmselgelt ebaproportsionaalne. Analoogia korras ATS § 62 lg-ga 5 tuleb kaebajale hüvitisnõude puhul välja mõista viivis. Viivise määraks tulenevalt VÕS § 94 on alates 01.01.2025 1,15 %. Kuivõrd kaebajale distsiplinaarkaristuse määramine ja seega ka tema teenistusest vabastamine oli õigusvastane, siis oli õigusvastane ka kaebaja teenistusest kõrvaldamine distsiplinaarmenetluse ajaks ja sellega seotud palga vähendamine ATS § 78 lg 3 alusel, mistõttu see tuleb kaebajale hüvitada. Vastustaja teatise (dtl 158) kohaselt oli hüvitis kaebaja kolme kuu keskmise palga ulatuses kokku brutosummas 9571,26 eurot ja perioodi 06.02.2025-26.03.2025 eest saamata jäänud 40% keskmisest brutopalgast oli 1913,51 eurot.
9.Vastustaja palub jätta kaebuse rahuldamata. Distsiplinaarmenetluse tähtaja ületamine ei ole rikkunud kaebaja õigusi, sh menetluslikke õigusi, ega mõjutanud distsiplinaarmenetluse tulemust, mistõttu ei saa see olla haldusakti tühistamise aluseks. Distsiplinaarmenetlus ei lõppenud tähtaja lõppemisel ilma karistust määramata. Distsiplinaarmenetlus saab lõppeda üksnes karistuse määramise õigust omava isiku otsusega karistus määrata või menetlus karistust määramata lõpetada. Karistuse määramisel ei ületatud ATS § 77 lg-s 1 sätestatud tähtaegu, mistõttu kaebaja ei saanud eeldada, et menetlus on 20.02.2025 lõppenud.
5(12)
3-25-1258 Kuna kaebaja oli vallavanema poolt ametisse nimetatud ja kaebaja ametijuhendi kohaselt oli abivallavanema ametisse nimetajaks ja vabastajaks vallavanem, oli vallavanem ATS § 72 lg 1 mõttes isikuks, kes sai kaebaja suhtes distsiplinaarmenetluse algatada, läbi viia ja ta ametist vabastada. Distsiplinaarmenetluses selgus, et kaebaja teavitas abivallavanemana 2025. a jaanuaris esmalt vallavanemat ja koalitsioonipartnerite juhte ning seejärel korduvalt vallavalitsuse kogu personali ja avalikkust sellest, et on andnud nõusoleku kandideerida Rapla Vallakodanike Liidu vallavanema kandidaadina eelseisvatel valimistel ning kutsus „sarnaselt mõtlevaid inimesi“ liituma. Vastustaja rõhutab, et Rapla Vallakodanike Liit on vallavolikogus opositsioonis. Vallavanem võttis kaebaja tööle abivallavanemana mittepoliitilisele ametikohale ning toona jäi kokkulepe, et ta ei lähe poliitikasse enne 2029. a. valimisi. Seda kinnitavad nii distsiplinaarmenetluses esitatud tunnistajate ütlused kui ka kaebaja enda avalikud seisukohavõtud. Kaebaja mõistis seega ka ise, et abivallavanema ametikoha näol on tegemist apoliitilise ametikohaga ning selle rikkumine võib põhjustada tema suhtes usalduse kaotust. Just kaebaja täidetud abivallavanema ametikoha apoliitilisus oli eriti oluline, kuna apoliitiline valitsus aitab tagada täidesaatva võimu usaldusväärsuse, erapooletuse, professionaalsuse ja tõhusa juhtimise, mida peetakse kohaliku omavalitsuse edukaks toimimiseks hädavajalikuks. Kuna kaebaja oli abivallavanemana kommunikatsioonijuht, oli ta ka ametiasutuse ametnik, kelle ülesanne on edastada objektiivset ja vallavalitsust esindavat infot. Kui kaebaja tegutseb samal ajal opositsioonis vallavanema vastu, tekib küsimus tema neutraalsuses ja lojaalsuses ning tõstatab ka küsimuse, kas abivallavanem tegutseb teenistusülesandeid täites objektiivselt ja täidab ametialaseid kohustusi täies mahus, sest võib esineda teadlikku või alateadlikku sisemist takistamist. Võib tekkida ka olukord, kus edastatud teave esitatakse kallutatult või jäetakse hoopis edastamata. Vallavalitsuse töökorraldus oli tunnistaja kinnitusel üldiselt ehk mõnevõrra häiritud, sest vallavalitsuses olid vastandlike seisukohtadega isikud. Olukorra vastuolulisust ja keerukust ning usalduse kaotust enda suhtes juba 2025. a jaanuaris mõistis ka kaebaja ise. Käesoleval juhul on üks pool rikkumisest selles, et kaebaja kandideerib opositsioonis oleva Rapla Vallakodanike Liidu nimekirjas vallavanema kandidaadina eelseisvatel valimistel praeguse koalitsiooni vastu. Teine pool rikkumisest on see, et kaebaja viib oma poliitilisi ambitsioone ellu avalikult, tehes juba kampaaniat valimistele, kutsudes üles enda tegevusega liituma ning vastandudes olemasolevale võimule. Kaebaja korduvate pöördumiste edastamine ei olnud tingitud vajadusest kolleege teavitada olulisest infost, vaid kaebaja poliitilise kampaania läbiviimisega. Nagu kinnitavad distsiplinaarmenetluses kogutud tunnistaja ütlused, kutsus kaebaja oma kolleege vallavalitsuses kampaaniaga liituma ja koostööd tegema. Abivallavanem on täidesaatva võimu osa ning vastutab vallavalitsuse, sh vallavanema otsuste elluviimise eest. Kui kaebaja samal ajal avalikult töötab vallavanema juhitud vallavalitsuse vastu, tekib paratamatult selge huvide konflikt, lojaalsuskohustuse rikkumine ning vallavalitsuse töö on häiritud. Töö sisekliima oli tunnistajate ütlustest nähtuvalt niigi pingeline ja on pannud ka mitmed ametnikud lojaalsuskonflikti.
6(12)
3-25-1258 Samuti kaasnes eelduslikult avaliku usalduse vähenemine vallavalitsuse vastu, valla elanikud nägid juba vallavalitsust lõhestatuna ja teenistuse jätkamise korral oleks see ka kahtlemata süvenenud, mis omakorda vähendanuks elanike usaldust omavalitsuse vastu veelgi. Usaldussuhet niivõrd olulisel määral kuritarvitanud ametnikuga ei olnud koostöö jätkamine võimalik, vastustaja teostas oma kaalutlusõigust korrektselt. Ühtlasi süvendas distsiplinaarmenetluse läbiviija järeldusi usalduse kaotusest asjaolu, et kaebaja ei olnud distsiplinaarmenetluses enda rikkumisi täielikult mõistnud ja oli pidevalt andnud ennast õigustavaid selgitusi etteheidetavate tegude osas. Ka pärast kaebaja teenistusest vabastamist jätkas ta vastustaja maine kahjustamist − kaebaja on avaldanud mitmeid blogipostitusi ja avaldusi, millega taotleb avalikkuse toetust oma kandideerimisel vallavanemaks, kritiseerib praegust vallavalitsust ning esitab avalikkusele valeväiteid.
KOHTUISTUNG
10.Kohtuistungil jäid menetlusosalised oma seisukohtade juurde.
10.1.Kaebaja rõhutas, et pole tõendatud kaebajale käskkirjas ette heidetud vallavalitsuse töö häirimine. Kaebaja poliitilise tegevuse kajastamine ajakirjanduse poolt ei saa olla talle etteheidetav ja tema teenistusest vabastamise aluseks olev asjaolu. Kaebajal ei olnud kohustust suhtuda koalitsiooni tegevusse täielikult kriitikavabalt, samuti ei saa koalitsioon piirata seaduse nõuete piiridesse jäävat ametniku poliitilist tegevust või oma arvamuse vaba avaldamist.
10.2.Vastustaja jäi seisukoha juurde, et distsiplinaarmenetlus ja distsiplinaarkaristuse määramine olid õiguspärased. Poliitiliste avaldustega esinemine ja vallavõimule vastandumine teenistuses oleku ajal oli kaebaja enda otsus. Kaebaja ei pruukinud kuuluda distsiplinaarmenetluse ajal veel opositsioonilisse valimisliitu, kuid oli selleks ajaks juba avalikult väljendanud oma valmisolekut valimisliiduga liitumiseks.
KOHTU PÕHJENDUSED
11.Pooled vaidlevad käesolevas asjas põhiküsimusena selle üle, kas kaebaja teenistusest vabastamine distsiplinaarkaristusena oli õiguspärane.
12.Vastavalt ATS § 94 lg-le 1 võib ametniku teenistusest vabastada ATS § 70 p-s 3 sätestatud distsiplinaarkaristusena ATS § 75 lg-s 4 sätestatud tingimusel. Viimase sätte kohaselt võib distsiplinaarsüüteo eest isiku teenistusest vabastada juhul, kui rikkumine on oluline. Teenistuskohustuste rikkumine on oluline, kui see toob endaga kaasa usalduse kaotuse ametniku vastu põhjusel, et rikkumise laadist tulenevalt võib arvata, et ametnik ei suuda ka edaspidi tagada teenistuskohustuse täitmist (ATS § 75 lg 5). Sama paragrahvi kuuendas lõikes on loetletud olukorrad, milles eeldatakse rikkumise olulisust.
13.Kaebajale distsiplinaarkaristuse määramisel olulise teenistuskohustuste rikkumisena ette heidetud teod seisnesid kokkuvõtlikult selles, et kaebaja, olles Rapla vallavalitsuse ametnik ja samal ajal ka Rapla Vallavalitsuse liige, teavitas 2025. a alguses nii Rapla Vallavolikogu ja valitsuse liikmeid, omavalitsusametnikke kui ka avalikkust kavatsusest kandideerida sama aasta sügisel toimuvatel kohaliku omavalitsuse volikogude valmistel opositsioonilise poliitilise jõu vallavanemakandidaadina ning alustas selle suunalist avalikku poliitilist tegevust. Oma poliitilise tegevusega, sh katsetega kaasata oma tegevusse teisi vallaametnikke ja poliitikuid, häiris kaebaja vastustaja väitel vallaasutuste korrapärast tööd. Kaebaja oli 7(12)
3-25-1258 vastustaja väitel nimetatud mittepoliitilisele abivallavanema ametikohale, mistõttu kujutas iseseisva poliitilise tegevuse alustamine endast teenistusülesannete ausa, asjatundliku ja hoolika täitmise kohustuse rikkumist (ATS § 51 lg 1).
14.Asja materjalidest nähtuvalt oli kaebaja ametisse nimetatud Rapla vallavanema käskkirjaga abivallavanema ametikohale, s.o oli teenistuses ametnikuna Rapla vallavalitsuses kui ametiasutuses (ATS § 6 lg 3 p 3) ja oli samal ajal kinnitatud Rapla Vallavolikogu poolt ka Rapla Vallavalitsuse kui kohaliku omavalitsuse täitevorgani (KOKS § 4 p 2) liikmeks. Iseenesest ei ole välistatud, et vallavalitsuse kui ametiasutuse teenistuja võib olla nimetatud samaaegselt ka vallavalitsuse kui täitevorgani liikmeks (vt nt Tartu Ringkonnakohtu 28.01.2025 otsus nr 3-23-2940/19, p 17). Samas on sellisele ametikohtade ühitamisele kohtu arvates omane teatav sisemine konflikt, sest ühitamine eeldab ühelt poolt abivallavanema allumist vallavanemale kui ametiasutuse juhile ja teiselt poolt tähendab vallavalitsuse kui kollektiivorgani liikmena vallavanemaga võrdväärset ja temast sõltumatut otsustusõigust vallavalitsuse otsuste tegemisel (KOKS § 49 lg 7). Samuti ei ole kohtu hinnangul vastustaja neid kaebaja rolle tema ametist vabastamisel üksteisest selgelt lahus hoidnud - nii selgitas kaebaja kohtuistungil, et tema ametiasutuse teenistuja distsiplinaarmenetluse ajaks teenistusest kõrvaldamisel võeti temalt ka võimalus kasutada töövahendeid ja võtta osa vallavalitsuse kui valla täitevorgani tööst veel enne kui volikogu oli kaebaja vallavalitsuse liikme kohustustest vabastanud (kohtuistungi salvestis 00:34:30). Samuti ei ole kaebajat omavalitsusteenistuses oleva ametnikuna ja vallavalitsuse liikmena järjekindlalt eristatud kaebaja ametist vabastamise käskkirjas (nt dtl 43).
15.Kohus leiab, et kaebajale 26.03.2025 käskkirjas ette heidetud ulatuse ja sisuga poliitiline aktiivsus enne kohalikke valimisi ei ole käsitletav omavalitsusteenistuses oleva ametniku teenistuskohustuste rikkumisena ATS § 69 ja § 75 lg 4 mõttes. Õigus omada ja väljendada oma poliitilisi veendumusi, samuti oma veendumuste elluviimiseks teiste isikutega ühinguid ja liite moodustada on kaebaja põhiseadusest tulenev õigus (PS § 41 lg 1, § 45 lg 1, § 48 lg 1), samuti on kaebajal põhiseadusest tulenev õigus kandideerida kohaliku omavalitsuse volikogude valimistel (PS § 156 lg 1) ning teha sel otstarbel valmisagitatsiooni. Neid õigusi saab piirata üksnes seadusest tuleneva aluse olemasolul (PS § 3 lg 1 ja § 11). ATS, KOKS ega muud seadused selliseid poliitilise tegevuse piiranguid kohaliku omavalitsuse ametnikele ette ei näe. ATS-i käsiraamatu 1 kohaselt (lk 172) on ka ametnikel lubatud poliitiliselt tegutseda, mh olla poliitilise ühenduse või erakonna liikmeks. Ametniku poliitilisele tegevusele seab piirid väärikuskohustus, millest lähtuvalt tuleb ametnikul säilitada oma konkreetse ameti ja teenistuskohustuse aspektist selline mõõdukus, et ametniku tegevus ei diskrediteeriks teda ametnikuna või ei kahjustaks ametiasutuse mainet (ATS § 54 lg 4), s.h ei kahjustaks eeskätt kodanike usaldust avaliku võimu teostamise toimevõimelisuse vastu.
16.Vastustaja ei ole väitnud, et kaebaja jättis oma poliitilise tegevuse tõttu täitmata mõne oma konkreetse ametijuhendi järgse teenistuskohustuse või täitis seda nõuetele mittevastavalt. Vastustaja põhjendustest ega muudest kohtuasja materjalidest ei nähtu kohtu hinnangul ka, et kaebaja poliitiline tegevus oleks alandanud kaebaja väärikust avalikkuse silmis, olnud ülemäärase ulatusega või omanud mingit tegelikku häirivat, takistavat või ebamugavust tekitavat mõju valla ametiasutuste või organite toimimisele. Kaebajale ette heidetud vallavalitsuse töö takistamine seisnes eelkõige kahe elektronkirja saatmises vallavalitsuse liikmetele ja ametnikele ning ühe poliitilise avalduse tegemises vallavolikogu istungil (dtl 7684). Kohtu hinnangul ei näita distsiplinaarmenetluses antud omavalitsusametnikest tunnistajate ütlused (dtl 106 ja 111) Rapla vallavalitsuse töö märkimisväärset häirumist 1
3-25-1258 kaebaja poliitiliste avalduste või muu valimiseelse tegevuse tulemusena. Kumbki tunnistaja pole väitnud enda isiklikku häirimist kaebaja poolt. Peamiselt saab ütlustest järeldada, et vallavalitsuses võis enne valimisi olla teatud elevus ja ebakindlus tulevase poliitilise olukorra suhtes, mida ei saa aga seostada üksnes kaebaja tegevusega. Samuti ilmneb ütlustest, et samaaegselt oli vallavalitsuses käimas struktuurireform, mis võis sisepingeid suurendada. Tuleb ka arvestada, et ütluste andjateks olid ametnikud, kes olid ütluste andmise ajal distsiplinaarmenetluse algatajast teenistuslikus sõltuvuses (tema alluvad).
17.Asjaolu, et valla ametiasutustes võib olla teenistuses ametnikke, kelle poliitilised seisukohad lahknevad vallajuhtide omadest ja kes soovivad saabuvatel vallavolikogu valimistel oma kandideerimisõigust teostada, ei saanud kohtu hinnangul valda või selle võimuorganeid diskrediteerida, vaid on osa loomulikust poliitilisest protsessist demokraatlikus ühiskonnas. Samuti ei väljunud kaebaja väljendatud vaated ja üleskutsed millegagi riigi julgeoleku, avaliku korra või muudest õiguskorra tagamiseks vajalikest piiridest. Kohus nõustub kaebajaga, et kaebaja ei saanud vastutada selle eest, kas või millises ulatuses kajastas tema poliitilist tegevust valimiseelsel perioodil ajakirjandus.
18.Kohus rõhutab, et usaldusena ametniku vastu ATS § 5 p 1 ja § 75 lg 5 mõttes ei saa käsitleda poliitilist usaldust või lojaalsust konkreetsele võimul olevale poliitilisele jõule või vallavanemaga sarnaste poliitiliste vaadete jagamist. Teistsugune käsitlus oleks vastuolus demokraatliku õigusriigi põhimõtetega. Ametnik ei tohi ametiseisundit oma poliitilistes huvides ära kasutada, kuid tal ei ole keelatud omada poliitilisi vaateid (peab olema neutraalne, kuid ei pea olema apoliitiline). Kaebajal võisid olla ametnikuna teistsugused poliitilised vaated kui ametiasutuse juhil, kaebajal ei olnud keelatud neid vaateid ka väljendada.
19.Poliitilisel usaldusel ja sarnaste poliitiliste vaadete jagamisel põhines üksnes kaebaja kui vallavalitsuse liikme (KOKS § 4 p 2) ametikoht, millelt oli võimalik kaebaja vabastamine umbusalduse avaldamisega vallavolikogu poolt (KOKS § 22 lg 1 p 18 ja § 46). Kaebaja vabastamine vallavalitsuse liikme kohustustest ei ole käesolevas asjas vaidluse all. Nagu juba eespool öeldud, ei saa ega tohi kaebaja kui ametiasutuse teenistuja ning kaebaja kui vallavalitsuse liikme rolle üksteisega samastada ega ära segada, sest nende täitmisele, samuti neilt ametikohtadelt vabastamisele, on seatud erinevad õiguslikud nõuded. Kaebajale valla võimustruktuuris kahe erineva õigusliku positsiooni ettenägemine oli vastustaja enda valik.
20.26.03.2025 käskkirjas on usalduse kadumist kaebaja vastu põhjendatud mh sellega, et vallavanem võttis kaebaja teenistusse abivallavanemana mittepoliitilisele ametikohale kokkuleppega, et kaebaja ei lähe poliitikasse enne 2029. a kohalikke valimisi. Kohus leiab, et sellise kokkuleppe sõlmimine kaebajaga tema omavalitsusteenistusse võtmisel oleks olnud õigusvastane, sest kaebaja põhiseadusest tulenevaid õigusi poliitiliseks tegevuseks saab avalik võim piirata üksnes seadusest tuleneva aluse olemasolul, mitte poolte kokkuleppel. Kaebajat ei oleks võimalik sellise kokkuleppe rikkumise eest karistada, mistõttu ei ole kokkuleppe olemasolu või puudumise tõendamisel kaebaja ametist vabastamise õiguspärasuse hindamisel tähendust.
21.Kohus nõustub kaebajaga ka selles, et kaebaja distsiplinaarkaristusena teenistusest vabastamise aluseks saanuks olla üksnes tõendatult saabunud kahjulikud tagajärjed, mitte üksnes hüpoteetiline võimalus või kahtlus, et need võiksid tulevikus aset leida (vt ka ATS-i käsiraamat, lk 233). Käesolevas asjas ei nähtu, et kaebaja oleks kasutanud ametiseisundit oma poliitiliste huvide järgimiseks ära, teinud oma vaadetest lähtudes konkreetseid erapoolikuid valda või teisi poliitilisi jõude kahjustavaid otsuseid vmt.
9(12)
3-25-1258
22.Kohus leiab eelnevat arvestades, et kaebaja vabastati vastustaja poolt ametist õigusvastaselt. 26.03.2025 käskkirja sisulise õigusvastasuse tõttu ei pea kohus vajalikuks hinnata üksikasjalikult kaebaja väiteid võimalike menetluslike rikkumiste kohta kaebaja suhtes distsiplinaarmenetluse läbiviimisel ja tema ametist vabastamisel, sest need ei saa lõppjäreldust muuta.
23.Seega tuleb kaebaja nõue 26.03.2025 käskkirja õigusvastasuse tuvastamiseks (ATS § 105 lg 1) rahuldada ja kaebaja teenistusest vabastamise alust tuleb vastavalt tema taotlusele muuta ning lugeda ta teenistusest vabastatuks omal soovil.
24.Kaebaja on esitanud ka nõude kustutada kanne 26.03.2025 määratud distsiplinaarkaristuse kohta teenistuslehelt ning riigi personali ja palgaarvestuse andmekogust. Kehtiv õigus sellist kustutamisnõuet ette ei näe. Küll on nõue distsiplinaarkaristuse kande kustutamiseks võimalik tuletada riigivastutuse seaduse (RVastS) § 4 lg-st 1 koosmõjus Vabariigi Valitsuse 08.11.2012 määruse nr 91 „Teenistuslehe vorm ning teenistuslehe pidamise ja teenistusstaaži arvutamise kord“ (määrus nr 91) § 4 lg-ga 2 (vt Tartu Ringkonnakohtu 25.04.2018 otsus asjas nr 3-15236, p 53). Teenistusest vabastamise kanne teenistuslehel on lähtuvalt eelnevast õigusvastane. Kande kustutamise kulud ei ole ilmselgelt ülemäärased. Järelikult on vastustaja kohustatud kõrvaldama teenistusest vabastamise õigusvastase tagajärje, tunnistades vastava kande kehtetuks. Nõue karistusandmete kustutamiseks riigi personali ja palgaarvestuse andmekogust tuleb jätta rahuldamata, sest seda ei oleks vastustajal võimalik täita: riigi personali- ja palgaarvestuse andmekogusse kantakse üksnes andmed riigi ametiasutustes, nende hallatavates riigiasutustes ja andmekoguga liitunud põhiseaduslikes institutsioonides teenistuses olevate ametnike kohta, kuid mitte andmeid kohaliku omavalitsuse ametnike kohta (vt Vabariigi Valitsuse 16.05.2013 määrus nr 75 „Riigi personali- ja palgaarvestuse andmekogu asutamine ja selle põhimäärus“ § 2 p 1).
25.Kaebaja on taotlenud vastustajalt hüvitise väljamõistmist oma kolme kuu keskmise palga ulatuses. ATS § 105 lg 1 kohaselt on õigusvastaselt teenistusest vabastatud ametnikul õigus nõuda hüvitist ametniku kolme kuu keskmise palga ulatuses. Kohus võib hüvitise suurust muuta, arvestades teenistussuhte lõpetamise asjaolusid ja mõlema poole huve. ATS § 105 lg 1 esimeses lauses sätestatud hüvitis on käsitatav kahjuhüvitisena. Kolme kuu keskmise palga suuruse hüvitise väljamõistmiseks ei ole vaja kindlaks teha muid asjaolusid peale teenistussuhte õigusvastase lõpetamise (Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-1316, p 29; otsus asjas nr 3-3-1-49-16, p 26). Vastustaja teatise (dtl 158) kohaselt oli kaebaja keskmine kalendrikuu brutopalk perioodil 2024 a. augustist 2025. a jaanuarini 3190,42 eurot. Sellest lähtudes mõistab kohus vastustajalt kaebajale välja kolme kuu keskmise palga suuruse kahjuhüvitise summas 9571,26 eurot. Vastustajal tuleb see summa kaebajale välja maksta hiljemalt 30 päeva jooksul käesoleva kohtuotsuse jõustumisest (HKMS § 168 lg 11).
26.Kaebaja on taotlenud vastustaja kohustamist maksma kaebajale saamata jäänud palk perioodil 06.02.2025 kuni 26.03.2025 ja lõpparve koosseisus vähemmakstud summad. Samuti taotles kaebaja mõista vastustajalt välja viivis saamata jäänud palgalt ja lõpparve koosseisus vähemmakstud summadelt VÕS § 113 lg 1 ls 2 sätestatud määras alates teenistussuhte lõppemise päevast kuni saamata jäänud palga ja lõpparve koosseisus väljamaksmisele kuulunud summade maksmiseni. Vastustaja teatise (dtl 158) kohaselt oli perioodil 06.02.2025 kuni 26.03.2025 kaebajal saamata jäänud 40% keskmisest brutopalgast kokku 1913,51 eurot. Kohtu hinnangul tuleb nõue saamata jäänud palga, vähemmakstud summade ja viivise väljamõistmiseks jätta rahuldamata. ATS § 78 lg 4 kohaselt makstakse distsiplinaarasja menetluse ajaks teenistusest kõrvaldatud ametnikule ATS § 78 lg 3 alusel maksmata jäänud palk tagantjärele viivitamata pärast seda, kui teenistusest kõrvaldamise haldusakt on kehtetuks 10(12)
3-25-1258 tunnistatud. Samasugust tagajärge ei ole seadusandja ette näinud puhuks, kui teenistusest vabastamine küll õigusvastaseks osutub, kuid teenistusest kõrvaldamise haldusakti pole kehtetuks tunnistatud (tühistatud). Praegusel juhul pole kaebaja teenistusest kõrvaldamise akt kohtuvaidluse esemeks ja selle kehtetuks tunnistamist pole kohtule teadaoleva põhjal toimunud. Eeltoodust järeldub, et teenistusest vabastamise õigusvastaseks tunnistamisega ei kaasne vältimatult teenistusest kõrvaldamise tõttu 40% ulatuses saamata jäänud palga väljamõistmist. Samal põhjusel pole alust ka kaebaja viivisenõude rahuldamiseks. Olukorras, kus ametniku teenistusest vabastamise aluse muudab ATS § 105 lg 1 alusel kohus, tuleks haldusorganil pärast kohtuotsuse jõustumist tunnistada ATS § 78 lg 4 eesmärgi saavutamiseks kehtetuks ka ametniku teenistusest kõrvaldamise käskkiri ning maksta isikule saamata jäänud palk või hüvitis tagantjärele viivitamatult välja (Tallinna Ringkonnakohtu 26.11.2015 otsus nr 3-13-2401/72, p 17).
27.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebuse osalise rahuldamise korral jagatakse menetluskulud HKMS § 108 lg 2 kohaselt proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega. Kaebaja on taotlenud vastustajalt menetluskulu väljamõistmist summas 2359,7 eurot (õigusabiteenuse kulu koos käibemaksuga). Kaebaja on kinnitanud, et ta ei ole käibemaksukohustuslane.
28.Kohus leiab, et asja keerukust, mahtu, menetluse kestust ning õigusabiteenuse keskmist hinda arvestades on kaebaja kulud õigusteenusele tervikuna usutavad, vajalikud ja põhjendatud. Kuid kuna kohus rahuldab kaebuse kahe kolmandiku ulatuses (neli nõuet kuuest kaebuse nõudest), tuleb menetluskulud kaebajale välja mõista kahe kolmandiku ulatuses ehk 1573,13 eurot.
29.Kaebaja on taotlenud ka hüvitamisele kuuluvatelt menetluskuludelt viivise väljamõistmist alates menetluskulude suurust kindlakstegeva lahendi jõustumisest kuni lahendi täitmiseni VÕS § 113 lg 1 teises lauses ettenähtud määras (dtl 177). See nõue tugineb eelduslikult tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 177 lg-s 4 toodule. HKMS § 1 lg 3 sätestab, et HKMS-is sätestatud juhtudel kohaldatakse TsMS-i sätteid, arvestades halduskohtumenetluse erisusi. Kuivõrd HKMS-is puudub viide TsMS §-le 177 (vt ka HKMS § 108 lg 12), ei ole halduskohtumenetluses lubatav menetluskuludelt viivist välja mõista. Seetõttu jääb kaebaja nõue menetluskuludelt viivise väljamõistmiseks rahuldamata.
30.Vastustaja menetluskulud jäävad ka vaatamata kaebuse osalisele rahuldamata jätmisele tervikuna vastustaja enda kanda. Pikaajalise väljakujunenud praktika kohaselt ei mõisteta üldjuhul eraõiguslikult menetlusosaliselt välja haldusorgani väliseid õigusabikulusid, kui need on kantud haldusorgani põhitegevuse raames (nt Riigikohtu halduskolleegiumi otsus nr 3-21150/64, p 37 ja seal viidatud praktika). Ka praegusel juhul leiab kohus, et kulusid advokaadi osutatud õigusabile ei ole põhjendatud kaebajalt välja mõista. Kohaliku omavalitsuse teenistuses olevate isikute teenistussuhete reguleerimine ja tekkinud õigusvaidluste lahendamine on osa kohaliku omavalitsuse põhitegevusest. Vastustaja koosseisus on teenistuses õigusteadmistega ametnikud. Käesolev vaidlus ei välju kohtu hinnangul vastustaja põhitegevuse raamidest ega ole ka sedavõrd keerukas, et eeldaks vastustajalt tingimata välise õigusabi kasutamist. Kujunenud kohtupraktika järgi ei ole ka haldusorganil oma põhitegevuse raames välise õigusabi kasutamine takistatud, kuid arvestada tuleb, et sellised kulud vastaspoolelt väljamõistmisele üldjuhul ei kuulu. Kohtu hinnangul ei esine praegusel juhul asjaolusid, mis tingiks viidatud praktikast erineva lähenemise. /allkirjastatud digitaalselt/ 11(12)
3-25-1258
Mait Laaring kohtunik
12(12)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.