Planeerimine ja ehitus › Ehitusjärelevalve

3-23-290 menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

3-23-290

3-23-290 on selle sisu, mõõdud ja asukoht. Pooled ei saa lepinguga määrata, kas üks või teine asi on ehitis. 6) Tegemist on ala heakorrastamisega (vt Tallinna Linnavolikogu 30.10.2008 määruse nr 36 „Tallinna jäätmehoolduseeskiri“ (JHE) § 40 lg-d 5 ja 6), milleks ongi 2009. a-l koostatud heakorraplaan, mis võimaldab veeala täita. Heakorraplaani p 1.1 kohaselt toimus juba enne selle koostamist kinnistu lõunaosa täitmine kivide ja pinnasega Harjumaa Keskkonnateenistuse registreerimistõendi alusel, mis kehtis 25.07.2008–31.12.2012 ja mille järgi oli lubatud ladestatavaks jäätmekoguseks 150 000 tonni aastas. Heakorraplaani p 3.1 järgi on selle eesmärgiks kinnistu lõunaosa korrastamine nii, et seal kujuneks maapinna kõrguseks 3,0 m üle merepinna, mille tõttu täidetakse veeala heakorraplaani p 3.2 järgi JHE-s välja toodud jäätmetega. Heakorraplaani p 3.6 järgi ei põhjusta tegevus keskkonnale olulist negatiivset mõju ja sellega ei kaasne keskkonnariske. Heakorraplaani lisas 2 on PõhjaTallinna valitsuse vanema nõusolek kinnistu heakorrastamiseks. Heakorraplaani alusel on välja antud jäätmevaldkonna registreeringud. Heakorratööd ei eelda ehitusluba. 7) Ettekirjutus kehtib, kuni TLPA viib lõpuni detailplaneeringu menetluse. Seega on ettekirjutus antud määramatuks ajaks. Kaebajal endal ei ole võimalik midagi teha, et jätkata oma omandi kasutamist. Ettekirjutuse sidumine detailplaneeringu otsuse tegemisega on ebaproportsionaalne, kuna menetlus võib kesta aastaid. Ettekirjutus on haldusmenetluse seaduse (HMS) § 63 lg 2 p 5 alusel tühine või alternatiivselt õigusvastane ja tuleb tühistada. 8) Ettekirjutus rikub kaebaja õiguspärast ootust. Heakorraplaani p-st 1.1 nähtub, et juba enne selle koostamist oli Harjumaa Keskkonnateenistuse (praegu Keskkonnaamet) väljastatud registreerimistõendi alusel OÜ-l Slops õigus ladestada kinnistu täitmiseks 150 000 tonni jäätmeid aastas ja heakorraplaani koostamise ajal toimus ala täitmine. Slops OÜ ja Watercom OÜ on heakorraplaanile tuginedes alates 2013. a-st jäätmekäitleja registreeringute alusel täitnud veeala kivide ja pinnasega, sh pikendanud edukalt registreeringut ka 2022. a-l. Heakorraplaani lisast 2 nähtub, et Põhja-Tallinna Valitsus vastas 16.02.2009 kirjaga Maves AS-le ja andis nõusoleku sadeveetiigi ja lähiümbruse heakorrastamiseks. Kaebaja ei ole oma tegevust varjanud. Seni ei ole vastustaja näinud veeala täitmises probleemi.

3-23-290 ehitatud puhverveehoidla tamm ja sadevete reservuaar koos reoveepuhastusjaama kanalisatsioonisüsteemidega üks funktsionaalne tervik. Selle osi on võimalik ka praegu kasutada ühisvoolse kanalisatsioonisüsteemi puhastusseadmete võimsust ületava tulvaveevallide ajutiseks kogumiseks ja säilitamiseks kuni puhastusvõimaluseni ning puhastatud reovee ärajuhtimiseks. 2) Sadevete reservuaari koos selle osadega on alati käsitatud rajatisena. Kaebaja on Harjumaa Keskkonnateenistusele 25.12.2008 edastatud taotluses kinnitanud, et tema jaoks on tegemist ebavajaliku tehnorajatisega. Kaebaja taotles sadevete reservuaari keskkonnaregistrist kustutamist põhjusel, et tegemist ei ole tehisjärve, vaid tehnorajatisega. Ka kinnistu võõrandamisel käsitleti notariaalses lepingus kinnistul asuvaid rajatisi. AS Tallinna Vesi ja AS Magnum Medical vahel 31.03.2006 sõlmitud notariaalse lepingu p 2.5 kohaselt asuvad kinnistul ehitised nagu kaldakindlustus, sadevete reservuaar, teed ning avariiväljalaske ühenduskamber sadevete mahutiga. Lepingu alusel on müüja ja ostja kinnitanud, et kinnistul asuvad ehitised. Keskkonnaministeerium on 15.05.2009 vastuses kaebaja selgitustaotlusele leidnud, et tegemist on ehitusloa alusel rajatud reoveepuhastusjaama koosseisu kuuluvate rajatistega. Keskkonnaministeerium leidis, et sadevete reservuaari ja avariilaske ühendavat kraavi tuleb lugeda kanalisatsioonisüsteemi osadeks. Tehisjärv on keskkonnaregistri veekogude nimistust kustutatud, nagu kaebaja soovis. Keskkonnaministeeriumi info- ja tehnokeskus on 27.08.2009 kirjas nr 13-3-1/12386 kinnitanud, et sadevete kogumisrajatised on rajatud projekti alusel ning on sellisena kasutuses. 3) Tegu ei ole heakorratöödega. Ehitamine on mh lammutamine (muutuvad ehitise füüsikalised omadused). Lammutamine kuulub EhS-i mõjusfääri. Vastavalt JHE § 40 lg-le 5 on mineraalsete püsijäätmete segu taaskasutamine väljaspool ametlikke ladestuspaiku lubatud ainult kehtivate nõuete kohaselt vormistatud ehitusprojekti ja ehitusloa alusel. EhS lisa 1 kohaselt on veehoidla lammutamine ehitusloakohustuslik tegevus. 4) EhS § 8 kohaselt peab ehitamine olema ohutu. Ehitamise ohutus hõlmab loodus- ja kultuuriväärtuse kaitset ning asjakohasel juhul ka loomade elu ja tervist. Hiljutised keskkonnamõju hindamised (Põhja-Tallinna ÜP KSH ja Natura hindamine) on täheldanud, et tegevused piirkonnas toovad kaasa keskkonna muutused ning mõjutavad Natura ala ja kaitstavat hoiuala. Kaebaja esitatud heakorraplaan käsitleb küll mõju keskkonnale ja näeb tegevuse positiivset mõju, kuid aastate jooksul on asjaolud muutunud. 5) Ehitamine peab vastama õigusaktides sätestatud nõuetele, eelkõige detailplaneeringule. Siinsel juhul ei vasta ehitustegevus 2006. a DP-le. Kuna kaebajale ei ole väljastatud sadevete reservuaari likvideerimiseks/lammutamiseks ehitusluba, ei ole võimalik kontrollida kinnistul asuva sadevete reservuaari lammutamise ohutust ja vastavust ehitisele esitatavatele nõuetele. Ehitustööd ei vasta ka Tallinna ÜP-le. Kaebajale väljastatud jäätmekäitleja registreerimistõendid ja heakorraplaan ei asenda ehitusluba. Jäätmete käitlemisel tuleb järgida kohaliku omavalitsuse jäätmehoolduseeskirja nõudeid ja kinnistule kehtestatud planeeringuid. Jäätmevaldkonna registreeringud sisaldavad täiendavaid nõudeid. 6) Ettekirjutus ei ole antud tähtajatult, vaid ehitusõiguse ja ehitamise lubatavuse saab välja selgitada planeerimismenetluses. Põhja-Tallinna ÜP ja 2010. a-l algatatud detailplaneeringu menetlused on omavahel seotud.

09.02.2024

otsusega

kaebuse

rahuldamata

ja

1) Esiteks on vaidlus selle üle, kas kaebajale kuuluval kinnistul asuv nn sadevete reservuaar (erinevates dokumentides on seda nimetatud ka veealaks, märgalaks, Kaelajärveks, veehoidlaks, tammiga eraldatud alaks, kuhu on kogunenud vesi, reoveepuhasti settetiigiks ja veega täidetud pinnavormiks) on üldse käsitatav ehitisena. Kasutades selle ala puhul 5(11)

3-23-290 alljärgnevalt sadevete reservuaari nimetust, ei tule lähtuda selle ehitise tingimustele vastavuse hindamisel nimetustest, vaid selle eesmärgist/funktsioonist jms tunnustest kogumis. 2) Ehitis on EhS § 3 lg-te 1 ja 2 järgi inimtegevuse tulemusel loodud ja aluspinnasega ühendatud või sellele toetuv asi, mille kasutamise otstarve, eesmärk, kasutamise viis või kestvus võimaldab seda eristada teistest asjadest, ning rajatis on selline ehitis, mis ei ole hoone. EhS eelnõu 555 SE seletuskirja kohaselt on ehitise mõiste allikaks kuni 01.01.2003 kehtinud PES, mille kohaselt oli ehitis samuti hoone või rajatis, kusjuures rajatis määratleti kui maapinnaga püsivalt ühendatud, inimtegevuse tulemusena valminud ehitis, mis ei ole hoone (PES § 38 lg-d 1 ja 3). Seletuskirjast nähtuvalt ei ole ehitise mõiste sisustamisel soovitud irduda varem seadustes kasutusel olnud ehitise mõistest ja Riigikohtu antud tõlgendustest. Riigikohtu 21.02.2011 otsuse nr 3-3-1-80-10 (p 24) kohaselt ei piisa ehitise määratlemisel üksnes selle tuvastamisest, kas asi on rajatud inimtegevuse käigus ning kas ja kuidas on see teisaldatav, vaid asja ehitisena määratlemisel on oluline arvestada ka asja põhilist kasutusotstarvet (eesmärki), kasutamise viisi, kestvust ja muid asja iseloomustavaid tunnuseid, mis kogumis võimaldavad eristada ehitist teistest asjadest. Neid asjaolusid arvestades on sadevete reservuaar ettekirjutuses õigesti loetud ehitiseks. Kohus ei korda ettekirjutuse kõiki põhjendusi (HKMS § 165 lg 2). 3) Sadevete reservuaar on tekkinud inimtegevuse tulemusel. Pooled ei vaidle, et Paljassaare põik 16 kinnistul asuvad lisaks sadevete reservuaarile ka rajatud meretamm ja avariiväljapääsu torustik. Ettekirjutuse lk-del 6 ja 7 on tööprojektile tuginevalt selgitatud, et enne ehitamist oli see ala täitmata, merele avatud lahesopp, mida läbisid madalad rannavallid ja kuhu rajati tamm koos sadevete reservuaariga. Sadevete reservuaari rajamiseks oli vaja muuta rannajoont ning Eesti Riiklik Mereinspektsioon väljastas AS-le Tallinna Vesi sadevete puhverveehoidla tammi rajamiseks loa (tööde läbiviimiseks ajavahemikul 26.01.– 31.12.1998). Kuigi tööde tegemise aja kohta puuduvad konkreetsed tõendid, ei ole põhjendatud kaebaja paljasõnaline kahtlus, et töid võib-olla siiski ei tehtud loaga määratud ajal, vaid need võidi teha, sh meretamm rajada millelgi hiljem, sh pärast 01.04.1999. 4) Sadevete reservuaari ehitiseks lugemist ei väära kaebaja väide, et ehitisteks on küll meretamm ja avariiväljapääsu torustik, kuid mitte veeala ise. Tammi rajamine, mis muutis Tallinna lahe rannajoont, kaasnes sadevete reservuaari rajamisega. Nii paikvaatluse aktis kajastatud ortofotod kui ka kaebaja esitatud kaardi- ja fotomaterjal kinnitavad, et sadevete reservuaar olemasoleval kujul on seotud tammi rajamisega. Ka kaebuses on välja toodud, et tegu on merest tammiga eraldatud alaga, mis on veega täitunud, ning tamm ja torustik olid osa planeeritud sadevete reservuaarist. Samuti on kaebuses viidatud tööprojekti p-le 3.2, mille järgi nähti sadevete reservuaarile ette mh merekindlustis. 5) Sadevete reservuaar moodustab praegustel asjaoludel koos meretammi ja torustikuga ühte kuuluva kompleksi, mis on ehitatud inimtegevuse tulemusel ja aluspinnasega ühendatud. Rajatise eesmärgi hindamisel saab arvestada selle rajamise ajal silmas peetud funktsiooni. Rajatise mõistest või Riigikohtu otsusest nr 3-3-1-80-10 ei tulene, et asja rajatiseks lugemiseks peaks see igal juhul olema olnud sihipärases kasutuses või ehitatud valmis täpselt vastavalt projektis kavandatule. Arvestades sadevete reservuaari, tammi ja torustiku eesmärki, püsivust ning asukohta endisel Tallinna reoveepuhastusjaama territooriumil, ei saa neid vaadelda eraldiseisvate rajatistena, vaid tegu on funktsionaalselt kokku kuuluva kompleksiga. Kaebaja ise on enne riikliku järelevalve menetluse algatamist samuti käsitanud sadevete reservuaari tehnorajatisena. Ehkki kokkuleppeliselt ei saa määratleda, kas asi on ehitis, näitab eelnev siiski, et ka kaebaja on olnud seisukohal, et tegemist on ehitatud asja, mitte lihtsalt liigniiske alaga. Alles riikliku järelevalve menetluse raames on kaebaja enda seisukohta muutnud ja asunud väitma, et nn veehoidla ei ole siiski ehitis, vaid tammiga eraldatud ala, kuhu on kogunenud vesi. 6(11)

3-23-290 6) Järgmine vaidluskoht on see, kas sadevete reservuaari täitmine kivide ja pinnasega kujutab endast selle lammutamist. EhS § 4 lg 4 kohaselt loetakse ehitise lammutamiseks ehitamist, mille käigus ehitis eemaldatakse või likvideeritakse osaliselt või täielikult. Vastustaja on EhSi seletuskirjale tuginedes õigesti põhjendanud, et lammutamine on otseselt seotud ehitise keskkonnast eemaldamisega ning osalise lammutamise puhul võib see ka tähendada ehitise mahu või muude parameetrite vähendamist. Vastustaja on tuvastanud, et kinnistul toimub sadevete reservuaari likvideerimine selle kivide ja pinnasega täitmise teel. Paikvaatluse aktist nähtuvalt tuvastati, et Tallinna heitveepuhastusjaama sadevete reservuaarist on säilinud põhjapoolne osa (ca 1/3), kuid ca 2/3 ulatuses lõunapoolses osas on see lammutatud, st täidetud mineraalse täitematerjaliga. Sadevete reservuaari projekteeritud veepeegli pinna maksimaalsest suurusest (13 ha) on säilinud ca 4,5 ha. 7) Kuna sadevete reservuaar on ehitis, ei saa kaebaja tegevuse õiguslikuks aluseks olla ehitusloa asemel jäätmekäitleja registreerimistõendid või heakorraplaan. EhS lisa 1 kohaselt on veehoidla lammutamiseks nõutav ehitusluba. Kohus ei nõustu seega, et sadevete reservuaari täitmisel kividega on tegemist heakorratöödega, mis said toimuda JHE § 40 lg-te 5 ja 6 ning jäätmekäitleja registreerimistõendi alusel ja vastavalt heakorraplaanile. JHE § 40 lg 5 sätestas, et sortimisel üle jäänud mineraalsete püsijäätmete segu taaskasutamine väljaspool ametlikke ladestuspaiku, sh territooriumi heakorrastamiseks, on lubatud ainult kehtivate nõuete kohaselt vormistatud ehitusprojekti ja ehitusloa või heakorraplaani alusel, mis on kooskõlastatud linnaosa valitsusega ja Tallinna Ettevõtlusametiga. Põhja-Tallinna Valitsus andis 16.02.2009 põhimõttelise nõusoleku sadeveetiigi ja lähiümbruse heakorrastamise ideele, kuid palus esitada projekteerimisnõuetele vastav projekt koos vajalike kooskõlastustega. Kaebaja seda ei teinud. 8) Kaebaja viidatud jäätmekäitlejale väljastatud registreerimistõenditest ei saanud samuti tekkida arvamust, et kavandatud tegevuseks pole vaja muid lube või kooskõlastusi. JHE § 40 lg 6 sätestas, et ehitamisel maapõues tehtavate tööde käigus tekkinud kaevist võib väljaspool kinnisasja kasutada kooskõlastatult Keskkonnaametiga. OÜ-le Slops väljastatud registreerimistõendil nr JÄ/323252 oli jäätmekäitluskohast esialgu välistatud tammiga merest eraldatud veekogu. Kuigi seda edaspidi muudeti, teavitas Keskkonnaamet kaebajat, et jäätmekäitlejale väljastatud registreerimistõend ei asenda muude õigusaktide alusel nõutavaid lube või kooskõlastusi ning jäätmete käitlemisel tuleb järgida kohaliku omavalitsuse jäätmehoolduseeskirja nõudeid ja kinnistule kehtestatud planeeringuid (vt 11.07.2019 kiri nr 8-5719/9304-4 ja 06.11.2020 kiri nr 6-2/20/18124-2). Ka kehtival, 17.08.2022 väljastatud jäätmevaldkonna registreeringul RE.JÄ/516584 on välja toodud, et jäätmekäitleja registreering ei asenda muude õigusaktide alusel nõutavaid lube või kooskõlastusi ning maaala täitmisel tuleb järgida ehitusloa tingimusi. 9) Järeldust, et kaebaja tegevus kujutab endast sadevete reservuaari lammutamist, ei kummuta töö nr 479 või heakorraplaan. Kummagi dokumendiga ei saa selle koostaja määrata, kas käsitletud tegevus on vaadeldav ehitamisena EhS § 4 lg 4 mõistes. Mõlemad dokumendid lähtuvad eeldusest, et täitmise kaudu toimub ala heakorrastamine, kuid nende koostamisel, sh keskkonnariskide hindamisel ei saanud arvestada arengutega Põhja-Tallinna ÜP koostamise menetluses (sh KSH raames tehtud Natura hindamisega) ega 2010. a-l algatatud detailplaneeringu koostamise menetlusega. Ehkki heakorraplaani koostamise ajal kehtis juba 2006. a DP, millega ei kavandatud ehitamist Paljassaare põik 16 kinnistule, on heakorraplaani p-st 1.3 „Planeeringud ja muud arendused“ nähtuvalt lähtutud hoopis muudest arengusuundadest, märkides, et tegu on arendusalaga (lk 5), kus tuleks maapinna kõrguseks kujundada 3,0 m merepinnast. Seejuures on heakorraplaanis loetud heakorrastatava ala pindalaks ca 11,2 ha, ning märgitud, et reservuaar moodustab sellest 6,3 ha. Heakorraplaani kohaselt kujuneb maapinna kavandatava kõrguse saavutamiseks täite paksuseks vähemalt 3,5 7(11)

3-23-290 m (lk 8). Ka töö nr 479 kohaselt oli maa-ala täitmise eesmärk valmistada territoorium ette segahoonestusalaks. 10) Seega ei saanud kaebajale jäätmevaldkonna registreeringutest tekkida õigustatud ootust, et ta saab heakorraplaani alusel kinnistul veehoidla likvideerida ilma ehitusloata. Põhjendatud ei ole väita, et ettekirjutusega tunnistati sisuliselt kehtetuks varasemad haldusaktid, mille alusel kaebaja seni kinnistul pinnast täitis. Kaebaja ei saanud eeldada, et ta võib teha või jätkata ehitustegevusi, mis ei vastanud õigusaktide nõuetele. Õigustatud ootus ei saanud tuleneda ka vastustaja varasemast praktikast, sh asjaolust, et kaebaja tegevuse üle ei tehtud varem järelevalvet ja ta sai sadevete reservuaari täita. Vastustaja on tuginenud ettekirjutuses mh elanike poolt aastatel 2020–2021 esitatud pöördumistele seoses sadevete reservuaari täitmisega ning tegevuse intensiivistumisele 2020. a-l. 11) Õige on vastustaja käsitus, et kuna tegemist on EhS-i mõttes lammutamisega, kuulub tegevus EhS-i mõjusfääri. Ehitamine peab vastama õigusaktide nõuetele ja detailplaneeringule. Puudub vaidlus, et 2006. a DP-ga ei ole kaebaja kinnistule ehitusõigust ette nähtud. Kuna kaebajale ei ole väljastatud sadevete reservuaari lammutamiseks ehitusluba, ei ole vastustajal olnud võimalik kontrollida sadevete reservuaari lammutamise ohutust. Ehitamine ja ehitamisega seonduv muu tegevus peab olema ohutu, mh ei tohi see põhjustada ohtu keskkonnale. Ehitamise oht keskkonnale selgub asjakohases menetluses. Heakorraplaani keskkonnariskide hindamine ja arengusuundade käsitus ei lähtu ajakohastest eeldustest, sest asjaolud on muutunud. Kuna ehitamisest tulenevat ohtu keskkonnale pole võimalik asjakohase menetluseta välistada, oli tööde peatamise nõudmine ohu tõrjumiseks proportsionaalne. 12) Vaidlustatud ettekirjutus ei ole HMS § 63 lg 2 p 5 mõistes tühine, samuti ei ole see ebaproportsionaalne, arvestades mh, et kaebaja kinnitusel ei saa ta ala täitmisest tulu ning täitmisega tegeleb linnale kuuluv ettevõte. Ainsa huvina sadevete reservuaari täitmise jätkamiseks on kaebaja nimetanud soovi vältida kõrvalkinnistuga seotud ala reostumist. Asja materjalidest nähtuvalt ei saa välistada ka huvi valmistada ette loodetava detailplaneeringu järgseid tegevusi, arvestades vastustaja viidet kaebaja poolt viimati esitatud detailplaneeringu lahendusettepanekule, milles on kavandatud elamuala Paljassaare põik 16 kinnistu lõunaosasse sadevete reservuaari alale. Asjaolu, et detailplaneeringu menetlus on kestnud kaua, ei anna kaebajale õigust asuda oma soovitud ehitusõigust ellu viima. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

3-23-290 vale, siis on ebaõige ka järeldus, et selle täitmist tuleb käsitada lammutamisena EhS tähenduses. 4) Määramatuks ajaks tehtud ettekirjutus on ebaproportsionaalne ja selle täitmine on kaebaja jaoks võimatu. 5) Halduskohus on ebaõigesti leidnud, et kaebajal ei tekkinud heakorraplaanist õiguspärast ootust, et tal on võimalik veeala heakorrastada. 6) Halduskohus rikkus tõendite igakülgse hindamise kohustust, kui leidis, et kaebaja on ala heakorrastamisega asunud täitma menetlemisel olevat detailplaneeringut.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

3-23-290 ojaga. AS Tallinna Vesi on selgitanud, et reoveepuhastusjaamal olnuks võimalik juhtida heitvett ülevoolu kaudu tammitatud sadevete reservuaari juhul, kui reservuaari väljendpumpla ei toimi. Määravat tähtsust ei ole sellel, kas sadevete reservuaari on faktiliselt sellisel eesmärgil kasutatud või kas selline kasutus oleks praegu enam võimalik (mh sadevete reservuaari pinnasega täitmise tõttu). Ehitamise ajal oli sel rajatisel eesmärk (kasutusotstarve) olemas.

10(11)

3-23-290

11(11)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.