Aardepesa OÜ, B.G, H.Q, H.M, S.I , N.Y , D.F , X.H , L.L , Y.A ja K.Q , esindaja vandeadvokaat Kristiina Urb-Semjonov Vastustaja – Vabariigi Valitsus (Majandus – ja Kommunikatsiooniministeeriumi kaudu), esindaja Ivar Siska Eeldatav kolmas isik – Fermi Energia AS, esindajad vandeadvokaadid Sandra Mikli ja Allar Jõks
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
3-25-2094
1.Vabariigi Valitsus algatas 22.05.2025 korraldusega nr 102 (korraldus nr 102) Fermi Energia AS taotlusel planeerimisseaduse (PlanS) § 28 lg 1 alusel riigi eriplaneeringu 600 MW elektrilise võimsusega tuumaelektrijaama ja selle toimimiseks vajaliku taristu rajamiseks ning keskkonnamõju strateegilise hindamise (KSH). Riigi eriplaneeringu eesmärk on 600 MW elektrilise võimsusega tuumaelektrijaama ja selle toimimiseks vajaliku taristu kavandamine ning ühendamine olemasoleva võrguga. Planeeringuala hõlmab maa-ala Lääne-Viru maakonnas Viru-Nigula vallas, Haljala vallas, Rakvere vallas, Rakvere linnas ja Vinni vallas ning Ida-Viru maakonnas Lüganuse vallas, Toila vallas ja Kohtla-Järve linnas. Lisaks on hõlmatud mereala Kunda lahest Narva laheni. Planeeringuala suurus on ligikaudu 1285 km 2 ning selle asukoht ja piir on esitatud korralduse lisas. Riigi eriplaneeringu koostamist ja KSHd korraldab Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (MKM).
2.N.J, K.L, Y.P, Z.H , C.K, L.K, B.V , W.Z , M.T, Y.M , G.C, S.N, D.Z, Y.U, D.D , P.T , Aardepesa OÜ, B.G, H.Q, H.M, S.I , N.Y , D.F , X.H , L.L , Y.A ja K.Q (kaebajad) esitasid 25.06.2025 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palusid tuvastada korralduse nr 102 õigusvastasus. Kaebajad elavad või omavad kinnistuid planeeringualal. Seega on korraldusel vahetu mõju nende õigustele. Korraldus on antud tuumaenergia kasutuselevõtuks nõutava seadusliku ja institutsionaalse raamistikuta. Korraldus rikub kaebajate omandiõigust (põhiseaduse (PS) § 32), õigust menetlusele (PS § 14) ja julgeolekule (PS § 13 lg 2). Korraldus eirab PlanS § 28 lg 2 p-s 11 sätestatud julgeolekunõudeid. Kaebajatel on HKMS § 45 lg 3 järgi kaebeõigus menetlustoimingu vaidlustamiseks. Eriplaneeringu ja KSH algatamine olukorras, kus tuumaenergiaalane õiguslik regulatsioon puudub, on niivõrd oluline viga, et juba praegu saab järeldada, et lõplik haldusakt ei saa olla õiguspärane. Kuna valdkonda reguleeriv õiguslik raamistik puudub, ei ole teada, millistest kriteeriumidest lähtudes peaks planeerimismenetlust läbi viima ja mille alusel hinnata keskkonnamõju. Planeeringuala määratlemine ning selle avalik teatavakstegemine mõjutab kaebajate omandi kasutamist ja kinnistute väärtust. Keegi ei taha osta endale kodu tuumaelektrijaama vahetusse lähedusse. Potentsiaalsed ostjad ja investorid keelduvad kinnistutega seotud tehingutest ja investeeringutest. Riigi eriplaneeringu algatamine toob kaasa teadmise, et kinnisasjadel hakkavad tulevikus kehtima PlanS § 53 lg-test 2 ja 3 tulenevad olulised ehitus- ja arendustegevuse piirangud, sh peatatakse olemasolevate detailplaneeringute kehtivus viieks aastaks alates eriplaneeringu kehtestamisest. Õigusliku raamistiku puudumine mõjutab inimeste võimalust saada õiglast hüvitist nende kinnisvara eest või võimalusi vara võõrandada. Tuumaelektrijaam, selle infrastruktuur ja tööjõud hävitaks Letipea küla piirkonna miljööväärtuse. Kaebajad ei saa enam planeerida oma kinnistutel renoveerimis-, remondi- või arendustöid ega kinnistute väärtust tõstvaid tegevusi. Selline olukord rikub kaebajate õiguspärast ootust oma vara vabalt kasutada ja käsutada. Ka tekitab see kaebajates ebakindlust ja ärevust. Kuna õiguslik raamistik puudub, pole sätestatud ka seda, kas kaebajate kinnistud tuleks välja osta või nende väärtuse vähenemine kompenseerida, kes seda peaks tegema ja millistest kriteeriumidest lähtudes. Riigi selline käitumine on vastuolus riigivõimu omavoli keeluga (PS § 13 lg 2). Riigikogu võttis 12.06.2024 vastu otsuse „Tuumaenergia Eestis kasutuselevõtu toetamine“, millega otsustas toetada Eestis tuumaenergia kasutuselevõtu ettevalmistamist ning selle jaoks sobiva õigusraamistiku loomist. Riigikogu on määranud, et õigusraamistik tuleb luua enne asukohavaliku kinnitamist. Kliimaministeerium edastas 08.05.2025 arvamuse avaldamiseks
2(10)
3-25-2094 tuumaenergia ja -ohutuse seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsuse (VTK). Seega on õigusliku regulatsiooni väljatöötamine alles algusjärgus. Rahvusvaheline Aatomienergia Agentuuri (International Atomic Energy Agency, IAEA) tuumaenergia taristu hindamise ekspertmissiooni käigus tehti Eestile mitmeid ettepanekuid ja soovitusi. Üheks soovituseks oli „täpsemalt läbi mõelda asukohavaliku kriteeriumide määramise ja litsentseerimise protsess“. Selgituseks on märgitud, et „missiooni ettevalmistamiseks esitatud materjalides kirjeldati asukohavaliku protsessi lähtuvalt kehtivast riikliku eriplaneeringu protsessist, mida on aga plaanis lähiaastatel muuta.“ Planeeritava tegevusena on esile toodud: „Positiivse otsuse järel lisatakse asukohavaliku sätted ja asukohtade iseloomustamise kriteeriumid 2024. a koostatavasse planeerimisseaduse muutmise eelnõusse ja selle alamaktidesse. Lõpliku asukohavaliku peab kinnitama tuumaregulaator, kes peab olema asukoha kinnitamise hetkeks loodud ja toimiv“. Ühtegi plaanitavatest tegevustest ei ole riigi eriplaneeringu algatamise ajaks tehtud. Olukorras, kus ei ole teada, milliste nõuete ja metoodika põhjal asukohta peaks valima, ei ole võimalik seda teha kaebajate huve arvestavalt. Kogu järgnev menetlus on läbipaistmatu ega saa päädida õiguspärase haldusaktiga. Läbi pole mõeldud, millised nõuded peaksid kehtima riigi eriplaneeringu taotlejale (Fermi Energia AS). Tuumajaam kätkeb uudseid riske. Õigusliku regulatsioonita pole võimalik KSH raames kõiki ohte ja riske asjakohaselt hinnata. See rikub kaebajate õigust tõhusale õiguskaitsele. VTK-s on märgitud, et Keskkonnaameti ülesandeid, mis on praegu seotud kiirgustegevusega, hakkab täitma uus valitsusasutus. Praegu sellist asutust ei ole. Riigikogu otsuse eelnõu seletuskirja järgi peab tuumaregulaatori loomine eelnema asukohavaliku kinnitamisele. Sama rõhutas INIR missioon. Tuumaelektrijaama eriplaneering puudutab otseselt tuumaregulaatorit, kuhu peaks olema koondatud parim tuumaohutusalane kompetents. Ka peaks see olema täiesti sõltumatu, mh riigi eriplaneeringu taotlejast. Kuna tuumaregulaator kui kompetentne asutus puudub, ei ole võimalik PlanS § 31 tingimusi täita. Riigi eriplaneeringu algatamisega võib kaasneda oht riigi julgeolekule (vt PlanS § 28 lg 2 p 11). Planeerimine strateegiliselt ja geopoliitiliselt tundlikku piirkonda Kunda ja Narva lahe vahel suurendab märkimisväärselt julgeolekuriske. Kaitseministeerium tõi juba 05.08.2022 kirjas esile, et kaaluda ei tohiks Loksa-Tapa-Mustvee liinist idapoolseid alasid. Tuumajaam ja sellega seonduvad objektid võivad olla sabotaaži ja terroriakti sihtmärk. Tuumajaama vahetus läheduses olevad elamud ja infrastruktuurid, sh Letipea küla võivad samuti olla rünnakute sihtmärgiks. Korralduses pole lahendatud küsimust tuumajäätmetest. Kaebajate õigusi mõjutab see, kui nende lähedusse rajatakse hiljem tuumajäätmete lõppladestuspaik. Vaidlustatud korralduses pole nähtud ette võimalust avaldada arvamust lõppladestuspaiga kohta. 10.04.2023 valminud riiklikus ruumianalüüsis leiti vähemalt 15 ala Eestis, mis sobiks tuumaelektrijaama rajamiseks. Fermi Energia AS valis aga välja ühe piirkonna. Vabariigi Valitsus lähtus arendaja soovidest. Praeguseks on Fermi Energia AS esitanud Viru-Nigula vallavolikogule taotluse Kunda linnas asuvale Madala kinnistule (katastritunnus 90301:001:0611) hoonestusõiguse seadmiseks. Fermi Energia AS valis asukohad tegelikult välja juba 2020. a eeluuringu järgi. Projekti tasuvusest olulisem on julgeolekuohtude maandamine. Ka pole arvesse võetud Letipea piirkonna kultuurilist väärtust. Planeeringuala hõlmab ka Letipea loodusala. Jääb mulje, et riik lähtub üksnes arendaja huvidest.
3(10)
3-25-2094
3.Tallinna Halduskohus tagastas 28.07.2025 määrusega kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel, kuna kaebajatel puudub ilmselgelt kaebeõigus. Riigi eriplaneeringu ja KSH algatamine on menetlustoimingud. Üldjuhul pole menetlustoimingu, sh planeeringu algatamise toimingu vaidlustamine lubatud. Huvitatud isikutel tuleb esitada oma väited planeerimismenetluses ja oodata ära menetluse lõpptulemus. Kaebajad võivad kohtusse pöörduda üksnes oma õiguste, mitte avaliku huvi kaitseks (HKMS § 44 lg-d 1 ja 2). Vaidlustatud korralduse seletuskirjas on selgitatud, et tehtud sotsiaalmajandusliku analüüsi tulemusel leiti, et tuumajaama rajamine omab tõenäoliselt tugevaimat regionaalset positiivset mõju Toila, Kunda, Loksa ja Varbla piirkonnas. Fermi Energia AS leidis edasise analüüsi põhjal, et Loksa ja Varbla piirkonnad tuleb välistada keskkonnakaitseliste piirangute tõttu, mis muudavad keeruliseks jaama jaoks vajaliku taristu rajamise. Varbla piirkond on ka sotsiaalmajanduslikult vähem sobiv. Seega on kaebajate elukoha lähistele jääv piirkond korralduse seletuskirja järgi üks kahest esialgsete analüüside põhjal sobilikuks peetud aladest, kuid mitte ainus. Seejuures ei ole vaidlustatud korralduses ega sellele lisatud kaardil Letipea küla piirkonda tuumajaama potentsiaalse asukohana eraldi esile toodud. Korralduses märgitud planeeringuala hõlmab Letipea kandist oluliselt laiemat maa-ala. Planeeringu algatamise korralduses märgitud esialgne teadaolev planeeringuala ei piira käitise asukoha valikut üksnes selle alaga. Korralduse seletuskirjas on märgitud, et arvestada tuleb võimalusega, et menetluse käigus võidakse teha põhjendatud ettepanek kaaluda täiendavaid asukohaalternatiive (lk 8). Vaidlustatud korraldusega pole seega ühtegi asukohta välistatud. Kaebajad saavad esitada oma seisukohad jaama asukohavaliku kohta edasises planeerimismenetluses. Sealhulgas võivad kaebajad esitada ettepaneku rajada jaam asukohta, mis jääb välja algatamise korralduses märgitud planeeringualast. Planeeringu algatamise korralduse vaidlustamine ei ole kaebajate õiguste kaitseks vajalik. Planeerimismenetlusega paralleelse kohtuvaidluse pidamine ei ole otstarbekas ega tõhus viis kaebajate õigusi kaitsta. Iseenesest võib see, et mingi piirkond on hõlmatud kavandatava käitise planeeringualasse ning seda kaalutakse käitise ühe võimaliku asukohana, tõepoolest tekitada teatava ebakindluse või mure piirkonna tuleviku pärast. Ei saa välistada, et see võib mõnel juhul mõjutada ka kinnisvarahindu. Tegu ei ole siiski sellise asjaoluga või õiguste riivega, mida haldusorgan peaks juba planeeringu algatamist otsustades arvestama või kaaluma. Võimalik faktiline mõju või planeeringu algatamisest põhjustatud ärevus ei ole põhjuseks jätta mingi ala planeeringualast välja. Vastasel juhul oleks suurema keskkonnamõjuga käitiste efektiivne asukohavalik äärmiselt keeruline. Liiati poleks kaebajate kodukoha planeeringualast väljajätmisest ka kaebajate õiguste kaitseks kasu, sest planeeringuala määratlemine menetluse algfaasis ei ole edasises menetluses siduva tähendusega. Kuivõrd planeeringuala määratlemise võimalik faktiline mõju kaebajate vara väärtusele ei ole asjaolu, mida vastustaja oleks planeeringut algatades pidanud arvestama, ei ole tegu ka sellise asjaoluga, mille põhjal tunnustada kaebajate õigust menetlustoimingut vaidlustada. Kohus ei võta praeguses määruses seisukohta, kas tuumaelektrijaama asukohavaliku protsessi algatamine enne vajalikuks peetud regulatsiooni kehtestamist on õiguspärane või mitte. Kaebajate subjektiivsete õiguste riive pole võimaliku õigusvastase lõppotsuse tagajärjel vältimatu. Kaebeõiguse erandkorras tunnustamiseks pole niisiis alust. Kui lubada kaebajatel sellises olukorras planeeringu algatamist vaidlustada, võib see viia kaebeõiguse teostamiseni avalikes või kolmandate isikute huvides, mitte kaebajate endi subjektiivsete õiguste kaitseks. Kaebajad saavad seisukoha, et tuumaelektrijaama ja jäätmete ladestuspaiga asukohta võib olla mõistlik otsida paralleelselt, esitada planeeringu menetluses. Vaidlustatud korraldus ei piira 4(10)
3-25-2094 seda võimalust mingil moel. Juhul, kui tuumajäätmete ladestuskoha asukohavalik ei toimu reaktori asukohavalikuga samal ajal, tuleb vastustajal silmas pidada, et kaebajate õigused oleksid sellegipoolest tõhusalt kaitstud. Kui reaktori rajamine piirkonda suurendab oluliselt võimalust, et lähedusse kavandatakse tulevikus ka tuumajäätmete ladestuspaik, on selle võimalik mõju, sh kohalikele elanikele ja nende elukeskkonnale üks asjaoludest, mida tuleb jaama asukohavaliku menetluses arvestada ja kaaluda. Kaebajate õiguste tõhusaks kaitseks seoses tuumajäätmete ladestuspaiga asukohavalikuga pole seega vajalik tunnustada nende kaebeõigust praeguses kohtuasjas. Planeeringualale varem kehtestatud planeeringute kehtivus peatub siis, kui riigi eriplaneering kehtestatakse, mitte selle algatamisel.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
4.Kaebajad paluvad 12.08.2025 määruskaebuses tühistada halduskohtu 28.07.2025 määrus ning saata asi tagasi halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks. Kaebajatel on kaebeõigus menetlustoimingu vaidlustamiseks. Halduskohus ei võtnud seisukohta kaebajate väite osas, mis puudutab asjakohase regulatsiooni puudumist ja seda, kuidas sellise regulatsiooni puudumine võib mõjutada kaebajate õiguseid. Juhtumi erakordsust ja tuumaelektrijaama laiaulatuslikku mõju arvestades on kaebusel ja selle tulemusel paratamatult laiem mõju, mis ei piirdu üksnes kaebajate subjektiivsete õigustega. Samas on just kaebajad need, keda tuumaelektrijaama planeerimine vahetult mõjutab. Tuumaelektrijaama eriplaneering on just selline eripärane valdkond, millisel juhul tuleks vastavalt Riigikohtu praktikale jaatada avaramat õiguslikku võimalust menetluses tehtavate toimingute vaidlustamiseks eraldi lõplikust haldusaktist. Erandlikuks teeb olukorra asjaolu, et Eestis puudub tuumaenergiaalane õiguslik regulatsioon, sh tuumaregulaatori osas. Tekkinud on olukord, kus riik tegeleb kõigepealt sisuliste küsimustega (nt asukohavalik, KSH) viisil, kus puudub mis tahes selgus, mille järgi peaks neid sisulisi küsimusi lahendama. Olukorras, kus ei ole teada, millistest nõuetest ja metoodikast lähtudes peaks asukoha valima, ei ole kaebajatel võimalik oma õiguseid efektiivselt realiseerida. On kaheldav, kas planeeringualaks osutub mingi muu ala kui korralduses märgitud ala. Fermi Energia AS valis asukohad välja juba 2020. a eeluuringu järgi, milles ei arvestatud 2022. a-l puhkenud Venemaa-Ukraina sõjaga ja Venemaa üha süveneva agressiooniga. Vaatamata sellele, et Kaitseministeerium on 2022. a-l väljendanud, et tuleks mitte kaaluda Loksa-Tapa-Mustvee liinist idapoolseid alasid, paikneb planeeringuala just Loksa-Tapa-Mustvee liinist ida pool ning Fermi Energia AS on esitanud juba taotluse Viru-Nigula vallale kuuluvale Madala kinnistule hoonestusõiguse seadmiseks. Julgeolekut ei ole planeeringuala valikul üldse arvesse võetud, samuti ei ole arvestatud Letipea piirkonna kultuurilist ja kogukondlikku väärtust ega asjaolu, et planeeringuala hõlmab Letipea loodusala. Kuna tuumaregulaator kui kompetentne asutus puudub, ei ole võimalik PlanS § 31 tingimusi täita. Et kompetentne organ analüüsiks tuumaelektrijaama asukohavalikut süvitsi, riivab vastava organi puudumine ja kaasamata jätmine vahetult ka kaebajate õiguseid. Juba ainuüksi tuumaelektrijaama eriplaneeringu algatamine mõjutab kaebajatele kuuluvate kinnisasjade väärtust. Seega on täidetud menetlustoimingu vaidlustamise tingimused – menetlustoiming (vaidlustatud korraldus) rikub iseseisvalt ja tulevasest haldusaktist sõltumatult kaebajate materiaalseid õiguseid. Puudub regulatsioon selle kohta, kas, kes ja millistest kriteeriumidest lähtudes on kohustatud kaebajate kinnisasjad välja ostma või kompenseerima vara väärtuse vähenemise või tuleb kasutusele võtta meetmeid, mis aitaksid kaasa sellele, et vara väärtus võimalikult vähe väheneks. 5(10)
3-25-2094 Korralduses ei ole lahendatud küsimust tuumajäätmetest.
5.Vabariigi Valitsus palub 08.09.2025 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata. Kaebajatel puudub kaebeõigus. Kaebajad ei ole ära näidanud, kuidas väidetav õigusliku regulatsiooni puudumine rikub iga kaebaja subjektiivseid õigusi. Menetlustoimingu vaidlustamine ei ole praegusel juhul lubatav. Kaebajad saavad esitada kõik oma avaldused ja ettepanekud planeerimismenetluses (PlanS § 31 lg 2). Kaebajate õiguste efektiivne realiseerimine on tagatud planeerimismenetluses ja lõpliku haldusaktiga mittenõustumisel selle vaidlustamisega (PlanS § 54). Õigusliku regulatsiooni küsimus on kaebuse sisuline küsimus, mis võib tõusetuda alles pärast kaebuse menetlusse võtmist. Kaebajate viidatud Riigikogu otsuse seletuskiri ei loo ühtegi õigust ega pane kellelegi kohustusi. Tegemist ei ole õigusaktiga. Kaebajate teadmatus tuumajaama asukohavaliku kriteeriumidest ei loo kaebajatele kaebeõigust. Kliimaministeerium esitas 08.05.2025 tuumaenergia ja -ohutuse seaduse eelnõu VTK eelnõude infosüsteemi kooskõlastamiseks ja arvamuse andmiseks. Selles on välja toodud, et Eestis ei ole hetkel õigusakti, mis sätestaks IAEA mõistes tuumaõigust (sh tuumavastutust) tuumaelektrijaama tegevusega seotud küsimuste reguleerimiseks. Küll on Eesti tänaseks liitunud mitme rahvusvahelise tuumatehnoloogia mittekasutajana tuumaõiguse alaste ja kaudselt valdkonnaga seotud rahvusvaheliste lepingutega. Samuti on Eesti Euroopa Liidu (EL) liikmesriik ja Euroopa Aatomienergiaühenduse (Euratom) liige, mille pädevuses on ELs ja ka Eestis kehtivad tuumavaldkonda reguleerivad õigusaktid. Seega ei vasta tõele kaebajate väide, et puudub õiguslik regulatsioon. VTK-s on välja toodud, et tsiviilotstarbelise tuumatehnoloogia kasutuselevõtu eeltingimusena on Eestil vaja luua vastav õiguslik ja regulatiivne raamistik, s.t tuumatehnoloogia kasutamist reguleeriv seadus ning sõltumatu ja pädev järelevalveasutus (nn regulaator). Samuti on välja toodud soovitavad valmimis- ja kehtivusaeg, milleks on seaduse eelnõu edastamine Vabariigi Valitsusele juunis 2026 ning seaduse jõustumise aeg 2026. a lõpp. Planeeringu koostamisel tuleb arvestada EL-s kehtivate ja Eestile kohalduvate õigusaktidega ning rahvusvaheliste lepingutega. X.H asukoha eelvaliku tegemist hakkab kehtima tuumaenergia ja -ohutuse seadus. Eesti tuumaenergia programmis on välja toodud tuumaenergia kasutuselevõtu programmi etapid, mille kohaselt alustab tuumaregulaator tegevust koos seaduse kehtima hakkamisega. IAEA välja töötatud raamistiku alusel ei ole võimalik 600 MW elektrilise võimsusega tuumaelektrijaama ja selle toimimiseks vajaliku taristu riigi eriplaneeringut kehtestada või asukohta valida vastava õigusliku ja regulatiivse raamistikuta. Samas on võimalik planeeringu algatamine, planeeringu lähteseisukohtade ja KSH programmi koostamine, vajalike uuringute ning analüüside läbiviimine vastavalt rahvusvaheliselt tunnustatud standarditele, EL-i õigusaktidele ja lepingutele nii, et lõplik haldusakt oleks õiguspärane. Ei saa väita, et tuumaelektrijaama planeeritakse just Letipea küla vahetusse lähedusse. Eriplaneeringu koostamise korraldaja on MKM ning asukoha kinnitab Vabariigi Valitsus. Asjaolu, et Fermi Energia AS on valinud endale eelistatud asukohad, ei ole riigi eriplaneeringu koostamisel siduv. Võimalikke asukohtasid tuleb hinnata ning eelvalik tehakse koostöös ministeeriumide jt valitsusasutustega; kaasatakse Riigikogu; planeeringuala kohaliku omavalitsuse üksused; isikud, kelle õigusi võib planeering puudutada; isikud, kes on avaldanud soovi olla eelvaliku tegemisse kaasatud; samuti isikud ja asutused (sh valitsusvälised keskkonnaorganisatsioonid), kellel võib olla põhjendatud huvi eeldatavalt kaasneva olulise keskkonnamõju või riigi eriplaneeringu elluviimise vastu.
6(10)
3-25-2094 Kinnisvara väärtusest tuleneva kahju osas tuleb igal kaebajal kahju eraldi tõendada. Üldistav ja ebamäärane kahju ei saa olla tõendatud. Kui riik on tekitanud kaebajatele kahju, on neil õigus nõuda kahju hüvitamist riigivastutuse seaduses sätestatud korras. Õige ei ole kaebajate seisukoht, et vaidlustatud korraldus piirab võimalust otsida tuumaelektrijaama asukohta ja jäätmete asukohta paralleelselt. Tuumajäätmete ladustamist käsitletakse nii riigi eriplaneeringu koostamisel kui ka lõplikus haldusaktis.
6.Fermi Energia AS palub 05.09.2025 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata. Menetlustoimingu vaidlustamise eeldused ei ole täidetud ja kaebajatel puudub kaebeõigus. Kaebajad ei ole põhjendanud, kuidas rikub regulatsiooni puudumine nende õigusi. Kaebajatel puudub õiguslik alus esitada menetlustoimingutele kaebust avalikes huvides. Riigi eriplaneeringu algatamise otsust on võimalik vaidlustada koos planeeringu kehtestamise otsusega. Puudub erandlik olukord, mis õigustaks kaebuse menetlusse võtmist. Riigi eriplaneeringu algatamine ei ole ilmselgelt õigusvastane, kuna menetlustoimingu tegemiseks on olemas selge menetluskord, mida on järgitud. PlanS § 28 lg 2 alusel ei saa eriplaneeringut jätta algatamata põhjusel, et kolmandate isikute õigused võiksid olla menetlusest mõjutatud. Kaebajad ei ole selgitanud, milles seisneb väidetava rikkumise olulisus. Õiguslik olukord eriplaneeringu menetlemiseks on selge ja ei ole keerukas, mistõttu tuleb eelistada kaebuse menetlusse võtmata jätmist ning planeerimismenetlusega jätkamist. Praeguses menetlusetapis ei ole tuumajaama asukoht teada ning järgnevalt kaalutakse erinevaid alternatiive, s.t, et võidakse jõuda ka tulemuseni, et kaebajate kinnistud ei asu piirkonnas, kuhu tuumajaama kavandatakse. Alles detailse lahenduse menetluses hinnatakse konkreetse asukohaga seonduvaid asjaolusid ning antakse valitud asukohale ehitisest tulenevad spetsiifilised tingimused, s.t vajadusel kehtestatakse planeeringu elluviimist tagavad kitsendused. Riigi eriplaneeringu algatamise korralduse seletuskirjas on selgitatud, et eriplaneeringu algatamine on võimalik, kuid selle detailse lahenduse koostamisel on ohutusküsimuste hindamiseks vajalik nii regulaatori kui õigusraamistiku olemasolu. Hetkel on alles alustatud asukohavaliku, mitte detailse lahenduse koostamise menetlusega ning puudub teave, millisele tulemusele jõutakse planeerimismenetluses ja kas liigutakse edasi detailse lahenduse menetlusega. Kaebajad saavad esitada planeerimismenetluses erineva sisuga ettepanekuid, mh pakkuda välja alternatiivseid asukohti. Ühtki asukohta ei saa eelistada või välistada enne, kui riigi eriplaneeringu käigus on asukohti hinnatud ja võrreldud. Lisaks kaebajate õigustele ja huvidele peab kaaluma ka riigi huvi ja vajadust juhitava energiavarustuse ning riiklike ja EL süsinikneutraalsuse eesmärkide tagamiseks. On ennatlik asuda kaebajate argumente kaaluma kohtumenetluses ja olukorras, kus õigusi mõjutavad asjaolud on alles väljaselgitamisel. Planeeringumenetluse käigus tuleb uurida planeeringu asjakohaseid mõjusid, sh sotsiaalmajanduslikku mõju ja võimalikke õigusmõjusid. Selle uuringu järgselt on võimalik selgemalt rääkida, kas kaebajatele tekivad tuumajaama kavandamisel negatiivsed mõjud või mitte. Maa väärusega seotud teemad saab lahendada siis, kui eriplaneeringu käigus on selgunud võimalikud täpsemad asukohaalternatiivid. Siis saab alustada mõjude kaardistamist ja leevendusmeetmete väljatöötamist. Riigi eriplaneeringu algatamise menetlustoiming ei riku haldusaktist sõltumatult kaebajate materiaalseid õigusi. Kaebeõiguse olemasolu on põhjendatud üldsõnaliselt – mõjuga vara väärtusele. Kaebeõiguse olemasoluks tuleks ära näidata konkreetse põhiõiguse rikkumine ja selgitada, miks rikkumine on ülemäärane ega ole leevendatav, s.t nt ajutine. Kuna menetlus on nii varajases etapis, siis on kaebeõiguse puudumine selge ilma kahtlusteta. Kaebajad saavad 7(10)
3-25-2094 oma õigusi kaitsta planeerimismenetluses ning vastavas menetluses osalemine ei riku kaebajate õigusi. Kaebeõigus menetlustoimingu vaidlustamiseks on hüpoteetiline. Lisaks on kaebus esitatud ka isikute poolt, kes ei ole vaidlusaluses piirkonnas maaomanikud, vaid kinnisasja valdajad. Nemad ei saa tugineda omandipõhiõiguse rikkumisele. Vahetu mõju esinemine ei tähenda, et maaomanikel on kaebeõigus. VL e-kiri on tema hinnang, mis ei tugine ühelegi allikale, nt piirkonna tehingute väärtuse uuringule vms ega vasta vara hindamise standarditele. Kaebajate kinnistutele ei ole seatud ajutist ehituskeeldu (PlanS § 42) ning see ei ole ka tulenevalt planeeringu koostamise varajasest faasist õiguslikult võimalik.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.Määruskaebus ei ole põhjendatud ja jääb rahuldamata. Halduskohtu 28.07.2025 määrus on seaduslik ja põhjendatud ning puudub alus selle tühistamiseks või muutmiseks. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et kaebajatel puudub menetlustoimingu vaidlustamiseks kaebeõigus. Vastuseks määruskaebusele märgib ringkonnakohus järgmist.
8.HKMS § 45 lg 3 järgi pole menetlustoimingute eraldiseisev vaidlustamine halduskohtus üldjuhul võimalik. Säte lähtub muu hulgas eeldusest, et menetlustoimingu tegemise ajal pole üldjuhul ette teada, milline saab menetluse täismahus läbimise korral olema haldusorgani lõppotsus (nt Tallinna Ringkonnakohtu 21.10.2021 määrus nr 3-21-2056, p 9). Haldusakti andmisega päädivas menetluses tehtava menetlustoimingu peale võib esitada kaebuse kahel juhul: 1) olukorras, kus menetlustoiming rikub iseseisvalt ja tulevasest haldusaktist sõltumatult kaebaja materiaalseid õiguseid; 2) olukorras, kus menetlustoimingu õigusvastasus tingib vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise tulevikus. Seejuures peab menetlusviga olema sedavõrd oluline ja ilmne, et tingib vältimatult antava haldusakti sisulise õigusvastasuse või muudab haldusakti sisulise õiguspärasuse suhtes hinnangu andmise tagantjärele võimatuks (nt Riigikohtu 14.01.2009 otsus nr 3-3-1-62-08, p 9). Menetlustoimingu vaidlustamist on lubatud ka juhul, kui menetlustoiming takistab edasist menetlust ning sellest tulenevad kaebajale täiendavad kohustused (Riigikohtu 28.01.2021 otsus nr 3-17-1739, p-d 12-13). Muudel juhtudel tuleb puudutatud isikul enne kohtusse pöördumist oodata ära menetluse lõpptulemus. Seega tuleb praeguses asjas tuvastada, kas eelnimetatud eeldused on täidetud.
9.Kaebajad on kaebuses ja määruskaebuses seisukohal, et tuumaelektrijaama ja selle toimimiseks vajaliku taristu riigi eriplaneeringu ja KSH algatamine olukorras, kus puudub täielikult tuumaenergiaalane õiguslik regulatsioon, on niivõrd oluline viga, et juba praegu saab järeldada, et lõplik haldusakt ei saa olla sisuliselt õiguspärane.
10.Vaidlustatud korralduse seletuskirjast nähtub, et Riigikogu võttis 12.06.2024 vastu otsuse „Tuumaenergia Eestis kasutuselevõtu toetamine“ 431 OE Eesti Vabariigis tuumaenergia kasutuselevõtuks ettevalmistavate tegevustega alustamise kasuks. Otsuse sisuks on jätkata tuumaenergeetika ettevalmistamiseks vajalike tegevustega ning see loob eeldused tuumaenergiat reguleeriva seaduse eelnõu väljatöötamiseks ja menetlemiseks Riigikogus, tuumajaama sobiva asukoha valimiseks planeerimisprotsessi algatamiseks ning riigi poolt sobiva ohutu tehnoloogia ja usaldusväärse arendaja tuvastamiseks. Seletuskirja kohaselt peab planeerimisprotsessis osalema regulaator ja planeeringut ei saa kehtestada enne tuumajaama asukohavalikut reguleerivate õigusaktide jõustumist. Seletuskirjas on peetud planeeringu algatamist enne tuumaregulaatori loomist ja valdkondlike õigusaktide vastuvõtmist võimalikuks, kuid riigi eriplaneeringu detailse lahenduse koostamisel on ohuküsimuste hindamiseks vajalik nii regulaarori kui õigusraamistiku olemasolu. Asja materjalidest nähtub ka see, et Kliimaministeerium on esitanud 08.05.2025 tuumaenergia ja -ohutuse seaduse eelnõu VTK eelnõude infosüsteemi kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks. 8(10)
3-25-2094 Väljatöötamise kavatsus (p 3.1) toob samuti välja tsiviilotstarbelise tuumatehnoloogia kasutuselevõtu eeltingimusena vastava õigusliku ja regulatiivne raamistiku, s.t tuumatehnoloogia kasutamist reguleeriva seaduse ja sõltumatu ning pädeva järelevalveasutuse (nn regulaator) loomise. VTK kohaselt on eeldatav seaduseelnõu Vabariigi Valitsusele esitamise aeg juuni 2026 ning eelnõu eeldatav seadusena jõustumise aeg 2026. a lõpp. Kliimaministeeriumi kodulehel kättesaadava Eesti tuumaenergia programmi järgi alustab tuumaregulaator tegevust koos tuumaenergia ja -ohutuse seaduse kehtima hakkamisega. Eelnevast tulenevalt ei ole tuumaelektrijaama ja selle toimimiseks vajaliku taristu detailne asukohavalik ja eriplaneeringu kehtestamine võimalik vastava õigusliku ja regulatiivse raamistikuta, kuid võimalik on planeeringu algatamine, planeeringu lähteseisukohtade ja KSH programmi koostamine, vajalike uuringute ja analüüside läbiviimine ehk planeerimisprotsessiga alustamine.
11.Ringkonnakohtule ei nähtu ja kaebajad ei ole põhjendanud, kuidas rikub juba tuumaelektrijaama ja selle toimimiseks vajaliku taristu riigi eriplaneeringu ja asukoha eelvalik nende subjektiivseid õigusi olukorras, kus spetsiifiline õiguslik regulatsioon on veel väljatöötamisel. Riigi eriplaneeringu ja KSH algatamiseks on olemas PlanS-s selge menetluskord (PlanS §-d 27˗28). Hetkel on alles alustatud asukoha eelvalikuga ning jõutud ei ole veel detailse lahenduse koostamise etappi. Seetõttu puudub teave, millisele tulemusele jõutakse planeerimismenetluses ning kas liigutakse edasi detailse lahenduse menetlusega. Planeerimismenetluse tulemusena võidakse jõuda otsusele, et sobiv asukoht on mõni muu ala kui Letipea küla piirkond, kus elavad või omavad kinnistuid kaebajad. Samuti ei kaasne eriplaneeringu algatamisega tingimata eriplaneeringu kehtestamine ja tuumaelektrijaama ehitamine. Riigi eriplaneeringu algatamine saaks olla õigusvastane, kui see oleks vastuolus seadusest tuleneva keelunormiga (PlanS § 28 lg 2). Vaidlustatud menetlustoimingut ei ole alust pidada õigusvastaseks ning see ei tingi vältimatult kaebajate õigusi rikkuva haldusakti andmist. Seejuures ei saa kaebajad menetlustoiminguid vaidlustada avaliku huvi kaitseks (HKMS § 44 lg-d 1 ja 2). Kaebeõigust ei saa jaatada ka sel põhjal, et kaebajate hinnangul on tuumaelektrijaama eriplaneering Eestis enneolematu ning tegemist on eripärase valdkonnaga. Riigi eriplaneeringud koostataksegi olulise ruumilise mõjuga objektide puhul ning maakonnaüleste huvide väljendamiseks eelkõige eripärastes valdkondades nagu riigikaitse, julgeolek, energeetika, gaasi transport, jäätmemajandus, maavarade kaevandamine. Eelneva põhjal ei ole kaebajate subjektiivsete õiguste riive võimaliku õigusvastase lõpliku haldusakti tagajärjel vältimatu ning puudub selline erandlik olukord, mis annaks alust jaatada kaebajate kaebeõigust juba praeguses menetlusetapis.
12.Lisaks leiavad kaebajad, et planeeringuala määratlemine ja selle avalik teatavakstegemine mõjutab otseselt kaebajate omandiõigust ja vara väärtust, mis rikub iseseisvalt ja lõplikust haldusaktist sõltumatult kaebajate materiaalseid õigusi. Tuumaelektrijaama riigi eriplaneeringu asukohavaliku menetluses asutakse võimalikke asukohti kaaluma märkimisväärselt suurel alal – 1285 m2. Korralduse nr 102 seletuskirja (lk 7) kohaselt selgus tuumaenergia töörühma alltöörühma tellimusel läbi viidud ruumianalüüsi tulemusel 16 potentsiaalset piirkonda, kuhu saaks rajada tuumajaama ja radioaktiivsete jäätmete lõppladestuspaiga. Nendest üks piirkond välistati riigikaitselistel kaalutlustel. Ülejäänud 15 piirkonna osas läbi viidud sotsiaalmajandusliku analüüsi tulemusena leiti, et tuumajaama rajamine omab tugevaimat regionaalset positiivset mõju Toila, Kunda, Loksa ja Varbla potentsiaalsetes piirkondades. Fermi Energia AS on eriplaneeringu algatamise taotluses (5. ptk) analüüsinud neid piirkondi elluviidavuse ja tasuvuse vaatest ning välistanud Loksa ja Varbla piirkonna. Halduskohus on õigesti selgitanud, et korralduses nr 102 märgitud riigi eriplaneeringu algatamisel teadaolev planeeringuala ei piira tuumaelektrijaama asukoha valikut üksnes selle alaga, ning ühtegi asukohta ei ole välistatud. Arvestada tuleb 9(10)
3-25-2094 võimalusega, et menetluse käigus on isikutel õigus esitada oma seisukohti tuumaelektrijaama asukohavaliku osas, mille tulemusel võidakse teha põhjendatud ettepanek täiendavate asukoha alternatiivide kaalumiseks. Sellisele võimalusele on viidatud ka korralduse nr 102 seletuskirjas (lk 8). Seega ei saa täna väita, et tuumaelektrijaam koos taristuga rajatakse just Letipea küla vahetusse lähedusse. Õigus esitada oma seisukoht tuumaelektrijaama (samuti radioaktiivsete jäätmete lõppladestuspaiga) asukohavaliku osas on ka kaebajatel. Seejuures on neil õigus esitada tuumaelektrijaama ja selle toimimiseks vajaliku taristu asukoha alternatiiv, mis erineb korralduses nr 102 märgitud planeeringualast. Kaebajatel on võimalus planeerimismenetluse erinevates etappides avaldada oma arvamust ning teha vajadusel ettepanekuid planeeringulahenduse osas. Seega ei ole menetlustoimingu vaidlustamine kaebajate õiguste kaitseks vajalik. Kaebajad saavad oma õigusi kaitsta, vaidlustades menetluse lõpptulemust – riigi eriplaneeringu kehtestamise otsust (PlanS § 54). Kuigi väited mõjust kinnisvarahindadele ei saa olukorras, kus riigi eriplaneeringuga hõlmatud piirkond jääb kaebajate elukohtade lähedusse, pidada ilmselgelt alusetuks, jagab ringkonnakohus halduskohtu seisukohta, et tegu ei ole sellise õiguste riivega, mida haldusorgan peaks arvestama või kaaluma juba planeeringu algatamist otsustades. Võimalik mõju kinnisvara väärtusele ei välista eriplaneeringu algatamist, ei anna alust jätta mingit ala planeeringualast välja ega muuda vastavat otsust õigusvastaseks. Asjaolusid, mis peaks andma alust arvata, et eriplaneeringu ja KSH algatamine tooksid kaasa vältimatult kaebajate subjektiivseid õigusi rikkuva lõpliku haldusakti andmise, ringkonnakohtu hinnangul praegusel juhul ei esine.
13.Kuna HKMS § 45 lg-s 3 sätestatud tingimused menetlustoimingu eraldiseisvaks vaidlustamiseks ei ole täidetud, tagastas halduskohus kaebuse õigesti HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel. Eeltoodu põhjal jääb määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 28.07.2025 määrus muutmata.
(allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.