Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-24-3485 2. september 2025 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Oliver Kask ja Julia Laffranque AS Semetron kaebus Riigi Kaitseinvesteeringute Keskuse
7.novembri 2024. a käskkirja osaliseks tühistamiseks ja
8.novembri 2024. a käskkirja tühistamiseks ning riigihangete vaidlustuskomisjoni 17. detsembri 2024. a otsuse tühistamiseks Kaebaja (vaidlustaja) aktsiaselts SEMETRON, esindajad vandeadvokaat Arne Ots ja vandeadvokaadi abi Priit Kala Vastustaja (hankija) Riigi Kaitseinvesteeringute Keskus, esindajad vandeadvokaat Erki Fels ja vandeadvokaadi abi Gregor Saluveer Kolmandad isikud (ühispakkujad) AS Maru Metall ja MDSC Systems OÜ, esindaja vandeadvokaat Mart Parind Tallinna Ringkonnakohtu 11. aprilli 2025. a otsus AS Semetron kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RIIGIKOHUS OTSUSTAB
1.Jätta rahuldamata taotlus küsida Euroopa Kohtult eelotsust.
2.Jätta kassatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu 11. aprilli 2025. a otsuse resolutsioon muutmata. Muuta Tallinna Ringkonnakohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
3.Mõista AS-lt Semetron Riigi Kaitseinvesteeringute Keskuse kasuks välja menetluskulu 2500 eurot ja MDSC Systems OÜ kasuks välja menetluskulu 1500 eurot.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Riigi Kaitseinvesteeringute Keskus (RKIK) avaldas 6. juulil 2023 riigihangete registris konkurentsipõhise läbirääkimistega hankemenetlusena korraldatava riigihanke „Mobiilsete välihaiglate ostmine“ (viitenumber 259625) hanketeate ning tegi kättesaadavaks muud riigihanke alusdokumendid. Riigihanke korraldamise eesmärk on sõlmida raamleping mobiilsete sidumispunktide (Role 1), mobiilsete välihaiglate (Role 2), nende eraldiseisvate moodulite ja varuosade ostmiseks ning nende järjepidevate remondi-, hooldus-, arendustööde ja erineva tasemega kasutajakoolituste tellimiseks.
3-24-3485
2.Riigihanke hinnatavateks näitajateks olid (1) Role 1 ja Role 2 kogumaksumus, mille hindamismeetodiks oli maksumus (vähim on parim), (2) Role 1 ja Role 2 garantiiperioodi kestus, mille hindamismeetodiks oli kestus (suurim on parim), (3) Role 1 ja Role 2 remondi- ja hooldustööde tunnihind, mille hindamismeetodiks oli kulu (vähim on parim), ning (4) Role 1 ja Role 2 koolitusprogrammi tunnihind, mille hindamismeetodiks oli kulu (vähim on parim).
3.Riigihanke ühe kvalifitseerimistingimusena oli sätestatud, et „pakkuja peab olema viimase 60 kuu jooksul, alates hanke avalikustamisest, tootnud või müünud vähemalt ühele NATO liikmesriigile Role 1 (ei pea olema konteinerlahendus) ja ühe Role 2 Basic konteinerlahenduse“.
4.Riigihangete alusdokumendis (RHAD) oli hankemenetluse teise etapi kohta sätestatud tingimus, mille kohaselt „kui läbirääkimiste käigus otsustatakse teha võrreldes algsetes dokumentides kirjeldatud esialgsete lahenduste ja tingimustega muudatusi, teeb hankija vajadusel täiendused riigihanke alusdokumentides ning edastab info kõigile läbirääkimistes osalenud pakkujatele lõplike pakkumuste esitamiseks. Olenemata riigihanke alusdokumentides tehtud muudatustest võib hankija lubada muuta maksumust kogu maksumuse esildise ulatuses (ka juhul kui riigihanke alusdokumentides muudatusi ei tehta)“ (RHAD p 2.11).
5.Pakkumused esitasid kolm pakkujat, nende hulgas AS Semetron ning ühispakkujatena MDSC Systems OÜ ja AS Maru Metall. Kõik pakkujad kvalifitseeriti hankija 24. novembri 2023. a otsusega. Pakkujad esitasid esialgsed pakkumused 15. märtsil 2024 ja kohandatud pakkumused
18.oktoobril 2024.
6.RKIK-i peadirektor tunnistas 7. novembri 2024. a käskkirjaga kõigi pakkujate kohandatud pakkumused vastavaks ning edukaks ühispakkujate MDSC Systems OÜ ja AS Maru Metall kohandatud pakkumuse kui madalaima hinnaga pakkumuse. 8. novembri 2024. a käskkirjaga kvalifitseeriti ühispakkujad ning jäeti nad hankemenetlusest kõrvaldamata.
7.AS Semetron esitas riigihangete vaidlustuskomisjonile vaidlustuse RKIK-i 7. novembri 2024. a käskkirja ja 8. novembri 2024. a käskkirja kehtetuks tunnistamiseks osas, milles hankija tunnistas ühispakkujate pakkumuse vastavaks ja edukaks ning kvalifitseeris ühispakkujad ja jättis nad hankemenetlusest kõrvaldamata. Pakkuja heitis muu hulgas ette seda, et ühispakkujad ei vasta kvalifitseerimistingimustele, edukaks tunnistatud pakkumus ei vasta tehnilises kirjelduses toodud nõuetele, lõpliku pakkumuse esitamisel muutsid ühispakkujad pakkumust hanke alusdokumentides lubatust suuremas ulatuses ning hankija pole viinud läbi põhjendamatult madala maksumusega pakkumuse kontrollimenetlust.
8.Riigihangete vaidlustuskomisjon jättis 17. detsembri 2024. a otsusega vaidlustuse rahuldamata. Riigihangete vaidlustuskomisjon leidis kokkuvõtlikult, et ühispakkujad võisid pärast läbirääkimisi muuta ka teisi hinnatavaid näitajaid, mitte üksnes pakkumuse maksumust. RHAD-s sätestatud kogemuse nõue ei ole seotud tehnilise kirjelduse tingimustega, mistõttu ei pidanud ühispakkujad olema viimase 60 kuu jooksul tootnud või müünud kõikidele tehnilise kirjelduse tingimustele vastavaid Role 1 ja Role 2 lahendusi. Ühispakkujate pakkumuse maksumus ei saa olla põhjendamatult madal võrrelduna nende enda esialgse pakkumuse maksumusega.
9.AS Semetron esitas 27. detsembril 2024 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada riigihangete vaidlustuskomisjoni 17. detsembri 2024. a otsuse. Kaebaja palus teha asjas uue otsuse, millega vaidlustus rahuldatakse.
2(11)
3-24-3485
9.1.Ühispakkujad ei vasta varasema kogemuse kvalifitseerimistingimusele. On ilmne, et kui hankija on seadnud hankes osalemise tingimuseks hanke eseme varasema tarnimise, pidi tarnitud ese riigihangete seaduse (RHS) § 98 lg 1 järgi olema omadustelt analoogne tehnilises kirjelduses kirjeldatud hanke esemele. Vastasel juhul ei ole hankijal võimalik veenduda, et pakkujal on olemas nõutav kogemus.
9.2.Ühispakkujate kohandatud pakkumus ei vasta tehnilises kirjelduses toodud nõuetele. Tehnilise kirjelduse tingimuste täitmine on võimalik vaid kindlate meditsiiniseadmete pakkumisel, milleks ühispakkujatel puudusid vajalikud õigused seadmete tootjatelt. Raamlepingu kohaselt pidi lepingu sõlmiv pakkuja kinnitama, et omab vajalikke registreeringuid, esindusõigusi ja sertifikaate. Neid tingimusi pole eelnevaid kokkuleppeid sõlmimata võimalik täita.
9.3.Lõpliku pakkumuse esitamisel muutis kolmas isik pakkumust hanke alusdokumentides lubatust suuremas ulatuses. Pärast läbirääkimiste lõppu oli lubatud muuta üksnes pakkumuse maksumust, kuid mitte muid maksumuse esildises olevaid hindamiskriteeriume, nagu garantiiaeg. Kuna läbirääkimiste eesmärk on üksnes esialgsete pakkumuste parandamine, ei saa kohandatud pakkumused erineda oluliselt algsest pakkumusest ning lõplike pakkumuste ulatus sõltub sellest, mis ulatuses hankija läbirääkimisi pidas. Pakkumuse muutmine võis seega puudutada vaid pakkumuse parandamist (nt mõne tehnilise lahenduse osas). Hankija tehtud muudatused ei saanud mõjutada pakutavate toodete maksumust. Maksumuse esildis ei ole samastatav kogu hindamiskriteeriumide vormiga.
9.4.Hankija jättis õigusvastaselt korraldamata põhjendamatult madala maksumusega pakkumuse kontrollimenetluse ühispakkujate pakkumuse suhtes. Ühispakkujatel ei ole erinevalt kaebajast olemas tehnilise kirjelduse tingimustele vastavaid välihaiglaid ja sidumispunkte, mistõttu pidid ühispakkujad pakkumuse hinnastamisel arvestama täiendavate arenduskuludega. Ühispakkujad pikendasid garantiiperioodi 24 kuult 120 kuule ning vähendasid remondi- ja hooldustööde ning koolitusprogrammi tunnihinda nulli euroni. Sellega oleks pidanud pakkujatele kaasnema lisakulu.
10.Tallinna Halduskohus jättis 13. veebruari 2025. a otsusega kaebuse rahuldamata. Halduskohus mõistis kaebajalt vastustaja kasuks välja menetluskulud 2861 eurot 60 senti ja MDSC Systems OÜ kasuks menetluskulud 1979 eurot 25 senti.
10.1.Direktiivi 2014/24 riigihangete kohta art 29 lg 7 võimaldab hankijal määrata tähtaja uute või muudetud pakkumuste esitamiseks. Kui direktiiv kasutab sõnastust „uus“, võibki pakkumus olla uus, vajaduse korral ka oluliselt teistsugune. Euroopa Liidu õiguse regulatsioon on vaidlusaluses küsimuses ilmselge. Euroopa Kohtu eelotsus pole vaidluse lahendamiseks vajalik.
10.2.Kõik tehnilise kirjelduse tingimused on olemuselt lepingutingimused, mitte pakkumuse vastavuse tingimused. Hankelepingu täitmise perioodi suunatud tingimused ei pea olema täidetud juba pakkumuse esitamise seisuga. RHAD-le vastavad RHS § 114 lg 1 mõttes ka pakkumused, milles esitatud töölehtede veerud on täidetud staatusega „muutmisel“ või „väljatöötamisel“. Ühestki RHAD tingimusest ei nähtu keeldu nende staatuste kasutamiseks. Asjaolu, et tehnilise kirjelduse tingimused ei pea olema täidetud pakkumuse esitamise seisuga, selgitas vastustaja pakkujatele ka infopäeval.
10.3.Kolmandatel isikutel ei ole kohustust kaebaja nimetatud ettevõtetelt tooteid osta, vaid neil on õigus tooted ka ise välja arendada. Samuti on pakkujatel õigus osta tooteid paralleelimpordi kaudu teistest riikidest, mistõttu ei pea kolmandatel isikutel olema kaebaja nimetatud toodete kasutamiseks konkreetse tootja antud õigusi.
3(11)
3-24-3485
10.4.Olenemata RHAD-s tehtud muudatustest, võib hankija lubada muuta pakkumuse maksumust kogu maksumuse esildise ulatuses. Piiranguid pakkumuse muutmisele ei tulene ka RHS 6. jaotisest ega direktiivist 2014/24.
10.5.RHAD p-st 2.11 ei tulene, et regulatsioon rakendub vaid juhul, kui läbirääkimiste tulemusel tehtavad muudatused on olulised. Määrav on vaid see, et muudetud on esialgseid lahendusi ja tingimusi. Vormi „Hindamiskriteeriumid ja hinnatavad näitajad“ tuleb pidada maksumuse esildiseks RHAD p 2.11 mõttes.
10.6.RHS § 115 lg 1 järgi pole tähtis, mitme protsendi võrra erineb kolmanda isiku lõpliku pakkumuse maksumus tema esialgse pakkumuse maksumusest. Kaheetapilises menetluses ei ole pakkumuste vähendamises midagi erakordset. Kolmandate isikute pakkumuse maksumus võrdluses teiste pakkumuste maksumustega ei pidanud vastustajas tekitama kahtlust, et ühispakkujad ei pruugi olla suutelised hankelepingut nõuetekohaselt täitma. Isegi kui toodete väljaarendamine on kallis, puudub alus väita, et ühispakkujate pakutud hinnaga ei ole tehnilisele kirjeldusele vastavus saavutatav.
10.7.Varasema kogemuse nõue ei ole seotud tehnilise kirjelduse tingimustega. Vaidlusalune tingimus on sõnastatud selliselt, et nõudele vastab iga NATO liikmesriigile toodetud või müüdud Role 1 ja Role 2 konteinerlahendus.
11.Tallinna Ringkonnakohus jättis 11. aprilli 2025. a otsusega AS-i Semetron apellatsioonkaebuse rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu otsuse muutmata ning mõistis kaebajalt vastustaja ja kolmanda isiku (MDSC Systems OÜ) kasuks välja menetluskulud vastavalt 2500 eurot ja 1600 eurot.
11.1.Menetlusosalised ei vaidle selle üle, et terminid Role 1 ja Role 2 viitavad NATO süsteemis teatavatele meditsiinilistele võimekustele ning tegemist ei ole hankija poolt konkreetses hankes määratletud terminitega. Seetõttu ei saa kvalifitseerimistingimuses märgitud Role 1 ja Role 2 nõuetele vastata ainult sellised tooted, mis täidavad kõik tehnilises kirjelduses kohustuslikena märgitud nõuded. Kui pakkuja varasemat kogemust saaks kinnitada üksnes kõigile tehnilise kirjelduse nõuetele vastavate Role 1 ja Role 2 tootmine või müük, siis ei saaks hankija kogemuse vastavust sisuliselt kontrollida, kui tooted on tarnitud mõnele teisele NATO liikmesriigile peale Eesti (kus tellijaks on vastustaja ise). Lisaks oli hankemenetluses lubatud pakkuda ka tooteid, mille omadusi on vaja veel muuta või välja töötada, mistõttu ei saanud hankija eeldada selliste toodete varasemat tarnimist.
11.2.RHAD ei nõudnud pakkujatelt, et neil peaks kõigile tehnilise kirjelduse kohustuslikele tingimustele vastavad tooted olema olemas juba pakkumuste esitamise ajal. Vastasel juhul poleks hankija eraldi küsinud tehnilise kirjelduse töölehel, kas omadus on veel väljatöötamisel või muutmisel. Vaidlusaluses hankemenetluses ei tellita standardseid tooteid, vaid pigem rätsepalahendust. Kolmandate isikute täidetud töölehtedest nähtub, et muutmist või väljatöötamist vajab üksnes väike osa nõutavatest omadustest, mistõttu saab pidada tõenäoliseks, et omadused on hankelepingu täitmise ajaks toodetel olemas.
11.3.Asjaolu, et kolmandatel isikutel polnud kokkuleppeid kindlate seadmete tootjate Eestis esindamiseks, ei välista toodete pakkumise võimalust, kuna kokkuleppeid meditsiiniseadmete tootjatega saab sõlmida ka edaspidi ning võimalik on tooteid soetada ka teistes liikmesriikides tegutsevatelt edasimüüjatelt. Kolmandad isikud on pakkumuse koosseisus esitanud väljavõtted EUDAMED andmebaasist 29 ettevõtja kohta, kelle pakutavaid meditsiiniseadmeid on nad plaaninud kasutada. Puudub alus arvata, et hankija ei ole kolmandate isikute pakkumuse vastavust sisuliselt hinnanud, sest hankija on küsinud kolmandatelt isikutelt täpsustavaid küsimusi.
4(11)
3-24-3485
11.4.RHAD p 2.11 esimene lause reguleerib hankija kohustust teavitada kõiki pakkujaid läbirääkimiste tulemusel RHAD-s tehtud muudatustest. RHAD-s ei ole reguleeritud, millises ulatuses võib muuta pakkumuse sisu, aga muutmise vajadus peaks eeskätt seostuma tehnilises kirjelduses kehtestatud nõuete võimaliku muutmisega. Seevastu tuleneb RHAD p 2.11 teisest lausest, et hankija võib RHAD-s muudatuste tegemisest või tegemata jätmisest sõltumata lubada pakkumuse maksumust muuta kogu maksumuse esildise ulatuses. Pakkumuse maksumuse muutmine ei olnud seega piiratud RHAD-s tehtud muudatuste ega nende olulisusega.
11.5.„Maksumuse esildiseks“ tuleb pidada vormi „Hindamiskriteeriumid ja hinnatavad näitajad“ ning muuta võis kõiki vormil olevaid ridu. Ehkki garantiiperioodi pikkust ei väljendata rahaliselt, on sellele vaatamata tegemist rahaliselt hinnatava näitajaga, sest pikem garantiiaeg vähendab hankija jaoks eeldatavat remondikulu (suurendades omakorda pakkuja sellekohaseid kulusid). Võib nõustuda, et ebaselge tähendusega mõiste kasutamine seda määratlemata ei ole hea halduspraktika, kuid see ei anna alust tõlgendada RHAD sätet kitsendavalt. Kuna vaidluse all on kolmandate isikute pakkumuse maksumuse muutmine, siis ei ole määrav, kas RHAD võimaldas esitada ka sisuliselt täiesti uue pakkumuse.
11.6.Direktiivi 2014/24 art-st 29 ei tulene keeldu lubada lõplikus pakkumuses muuta pakkumuse maksumust.
11.7.Pakkumuse maksumus peaks peegeldama hankelepingu eseme turuhinda, arvestades mh konkurentsi. Olukorras, kus ühispakkujate pakkumuse maksumus oli 6,46% madalam kui kaebaja pakkumuse maksumus ning kaebaja pakkumuse maksumus oli omakorda 9,31% madalam kolmanda pakkuja Weatherhaven Global Resources Ltd pakkumuse maksumusest, ei pidanud hankijal tekkima kahtlust, et ühispakkujad on esitanud alapakkumuse.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
12.AS Semetron esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada Tallinna Ringkonnakohtu ja Tallinna Halduskohtu otsuse ning kaebus rahuldada. Alternatiivselt palub kaebaja saata asi tühistatud osas uueks läbivaatamiseks ringkonnakohtule.
12.1.Kolmandad isikud ei tohtinud muuta kõiki RHAD vormi „Hindamiskriteeriumid ja hinnatavad näitajad“ ridasid. Läbirääkimiste ulatus ja nende tulemusena RHAD-s tehtud muudatused määravad pakkumuse muutmise piirid. Kohtute vastupidine seisukoht on vastuolus konkurentsipõhise läbirääkimistega hankemenetluse eesmärgiga, milleks on võimaldada välja selgitada hankija vajadustele sobivaim pakkumus. Läbirääkimistega hankemenetluses esineb suurem risk läbipaistvuse ja võrdse kohtlemise põhimõtete rikkumiseks. Seetõttu on pakkujatele võimaldatud läbirääkimiste järel kohandada oma pakkumusi just vastavalt läbirääkimiste tulemusele, mitte valimatult enda äranägemisel. Võrdset kohtlemist ja ausat konkurentsi ei taga menetlus, kus hankija avaldab omavahel konkureerivate ettevõtjate pakkumuste maksumused ning korraldab nende vahel sisuliselt vähempakkumise menetluse. Kohtute seisukoht on vastuolus Euroopa Liidu õigusega. Termin „uus“ direktiivi 2014/24 art 29 lg-s 7 ei tähenda piiramatut võimalust algset pakkumust muuta. Igal juhul on ekslik kohtute järeldus, et Euroopa Liidu õigus on selles küsimuses ilmselge, mistõttu on põhjendatud Euroopa Kohtult eelotsuse küsimine.
12.2.Ka RHAD p 2.11 kohaselt võib „pakkumuse maksumust“ muuta üksnes „maksumuse esildise“ ulatuses – kui hankija oleks silmas pidanud kõiki pakkumuse tingimusi, puuduks vajadus nende mõistete kasutamiseks. Maksumuse esildisse ei saa mitte kuidagi puutuda garantiiperioodi pikkus, remondi- ja hooldustööde tunnihind ega koolitusprogrammi tunnihind. Neid aspekte hindas hankija 5(11)
3-24-3485 eraldi kogumaksumusest. Remondi- ja hooldustööde ning koolitusprogrammi maksumus ei saa tegelikkuses olla null.
12.3.Kolmandad isikud ei vasta kvalifitseerimistingimustele. Tehnilises kirjelduses kirjeldatud nõuded on kvalifitseerimistingimuse tõlgendamisel olulised. Hankija on seadnud hankes osalemise tingimuseks hanke eseme varasema tarnimise, mistõttu saab kvalifitseerimistingimuses kirjeldatud konteinerlahendus tähendada just tehnilises kirjelduses kirjeldatud analoogset toodet.
12.4.Kolmandate isikute pakkumus ei vasta riigihanke alusdokumentidele. Tehnilises kirjelduses toodud nõuded on pakkumuse vastavuse hindamisel olulised, kuna need käsitlevad hankelepingu täitmist. Hankelepingu täitmine ei ole lahutatav sellele eelnevast hankemenetlusest. Kolmandal isikul ei ole võimalik tootjatega kokkulepete puudumise tõttu pakkuda hankijale vajalikke seadmeid või nende hooldust. Kuna osa toodete suhtes on vaid kaebajale antud õigused seadmete hooldamiseks ja parandamiseks, siis ei oleks isegi paralleelimpordi korral kolmandal isikul enda pakutud meditsiinitehnoloogia ja -varustuse hoolduse ja elutsükli tagamise võimet. Ilma vastavate kokkulepeteta ei saa kolmas isik täita ka raamlepingu p 1.3.4 ja 7.5.
12.5.Kuna kolmandal isikul ei ole õigusi meditsiiniseadmete pakkumiseks, ei saa ta ka tagada, et kasutatavate meditsiiniseadmetega seotud tootjad või vahendajad oleksid registreeritud Euroopa meditsiiniseadmete andmebaasis EUDAMED.
12.6.Ei ole tõendatud ja eluliselt usutav, et kolmandal isikul on piisav võimekus hankelepingu täitmise käigus pakkuda tehnilise kirjelduse kõigile nõuetele vastavaid tooteid. Ringkonnakohtu arvamus, et kolmandal isikul võib olla võimalik kaasata lisakapitali, on oletuslik. Ringkonnakohus on ka jätnud põhjendamatult kõrvale kaebaja esitatud andmed välihaigla koosseisu kuuluvate komponentide arenduskulude ja -aja kohta. Kaebaja on põhjendanud, et kolmas isik ei ole meditsiiniseadmete tootja ega meditsiinisektoris tegutsev ettevõtja. Meditsiiniseadmete ja diagnostikameditsiiniseadmete tootmisele kehtivad ranged reeglid ning on välistatud, et kolmas isik suudaks neid reegleid hankelepingu raames täita. Paljasõnaline on ringkonnakohtu väide, et suuremate ressursside eraldamisega on võimalik saavutada soovitud tulemus kiiremini. Meditsiiniseadmete Euroopa Liidu turule laskmiseks ja kasutuselevõtuks nõutavate uuringute tegemiseks ette nähtud aega ei ole võimalik lühendada.
12.7.Kolmanda isiku pakkumus on põhjendamatult madala maksumusega. Kolmas isik muutis pakkumust ebaproportsionaalselt suures ulatuses. Objektiivset põhjust pakkumuse muutmiseks ei esinenud. Kolmas isik pidi arvestama täiendavate arenduskuludega. Garantiitähtaja viiekordne pikendamine pidanuks pakkumuse maksumust algse pakkumusega võrreldes oluliselt suurendama.
13.Vastustaja palub jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata.
13.1.Euroopa Liidu õigus ei sea piire maksumuse muutmise ulatusele lõplikus pakkumuses. Läbirääkimiste lõpetamise tagajärg on selgelt sõnastatud direktiivi 2014/24 art 29 lg 7 esimeses lauses, mille kohaselt võib esitada täiesti uue, st oluliselt teistsuguse pakkumuse. Oluline on, et uus või muudetud pakkumus vastab jätkuvalt miinimumnõuetele. Direktiivi sõnastus „uus või muudetud“ pole juhuslik. Näiteks võistleva dialoogi puhul on sarnane olukord reguleeritud nii, et pakkuja peab esitama „lõplikud pakkumused dialoogi käigus esitatud ja täpsustatud lahenduse või lahenduste põhjal“. Kui oleks tõsi, et lõplikus pakkumuses ei tohi muuta maksumust ega teisi hinnatavaid näitajaid, kaoks konkurentsipõhise läbirääkimistega menetluse tarvidus, sest neil, kes soodsaimat pakkumust ei esitanud, ei olegi mõtet osaleda läbirääkimistel.
6(11)
3-24-3485
13.2.RHAD p 2.11 näeb ette, et maksumuse muutmine ei ole piiratud mingite kindlate maksumuse esildise ridadega, vaid hankija andis selguse huvides teada, et muuta võib kõikide ühikute maksumust. Kui mingite hinnatavate näitajate muutmine lõplikus pakkumuses oleks keelatud, peaks see olema RHAD-s sõnaselgelt ette nähtud.
13.3.Kolmas isik on taotluse koosseisus esitanud lepingute loetelu, millega on varasema kogemuse nõue täidetud. Vastustaja on olnud loetletud lepingutes tellija, mistõttu on ta veendunud kvalifikatsiooni olemasolus.
13.4.Kaebaja ei ole osutanud ühelegi vastavustingimusele, millele kolmanda isiku pakkumus ei vasta. Kõik tehnilise kirjelduse tingimused on olemuselt lepingutingimused, hankelepingu täitmine ei allu aga kohtulikule kontrollile.
13.5.Võrdlus esialgsete pakkumustega ei saa olla alus põhjendamatult madala pakkumuse kahtluse tekkele. Algset maksumust vähendasid kõik pakkujad. Tekkinud erinevused ei ole piisavad, et kohustada hankijat kontrollimenetlust algatama. Ka kaebaja ise on hinnastanud remondi- ja hooldustööde ning koolitusprogrammi maksumuse väärtused nulliga. Riigihankes ei ole keelatud ristsubsideerimine.
14.Kolmandad isikud paluvad jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata.
14.1.RHS-st ei tulene lõplike pakkumuste muutmisele mistahes piiranguid. Vastupidi, RHS § 70 lg 61 räägib „uute pakkumuste“ esitamisest. Kehtivas RHS-s ei ole enam keeldu läbi rääkida pakkumuse maksumuse üle, nagu see oli sätestatud aastatel 2007–2017 kehtinud RHS-s. See on omakorda kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiviga 2009/81/EÜ, millega kooskõlastatakse teatavate kaitse- ja julgeolekuvaldkonnas ostjate poolt sõlmitavate ehitustööde ning asjade ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise kord, mis kohaldub vaidlusalusele hankemenetlusele. Seega on kaebaja taotlenud vale direktiivi tõlgendamist. Hanke alusdokumendid ei keela pakkujail muuta lõplike pakkumuste hinnatavaid näitajaid.
14.2.Pakkujatelt ei nõutud varasema referentskogemusena selliste konteinerite tootmist või müümist, mis vastavad viimse detailini riigihankega hangitavatele konteineritele. Terminitel „Role 1“ ja „Role 2“ on kindel tähendus: vastavalt mobiilne sidumispunkt ja mobiilne välihaigla.
14.3.Hankijal ei pea tekkima alapakkumuse kahtlust, kui pakkuja on enda lõpliku pakkumuse maksumust võrreldes esialgse pakkumuse hinnaga konkurentsipõhises läbirääkimistega hankemenetluses alandanud umbes 17% võrra. RHS § 115 lg 1 viitab sellele, et pakkumuse maksumust tuleb võrrelda hankelepingu esemega. Hankija peab pakkumuse maksumuse põhjendatuse hindamisel vaatama pakkumust tervikuna, mitte mõnda üksikut hinnakomponenti. Ühispakkujad on nt koolituskulud arvestanud välihaigla üldmaksumusse, st koolitusprogrammi tunnihind on ristsubsideeritud.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
15.Kassatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata. Ringkonnakohtu otsuse resolutsioon jääb muutmata, kuid muuta tuleb ringkonnakohtu otsuse põhjendusi (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 230 lg 5 p 6).
16.Osas, mis puudutab ühispakkujate vastavust kvalifitseerimistingimustele ja põhjendamatult madala maksumusega pakkumuse kontrollimata jätmist, nõustub kolleegium ringkonna- ja 7(11)
3-24-3485 halduskohtu seisukohtadega. Puudub vajadus nendes küsimustes kohtuotsuste põhjendusi korrata (HKMS § 231 lg 6). Kolleegium võtab seisukoha küsimustes, millised õigusaktid kohalduvad vaidlusaluse hankemenetluse korraldamisele (I) ning kas hankija on tunnistanud ühispakkujate pakkumuse õigesti vastavaks, sh mil määral võisid ühispakkujad pärast läbirääkimisi pakkumust muuta (II). Lõpetuseks lahendab kolleegium menetluslikud küsimused (III). I
17.Vastustaja on riigihanke „Mobiilsete välihaiglate ostmine“ määratlenud kaitse- ja julgeolekuvaldkonna hankena. Kolmandate isikute hinnangul tähendab see seda, et vaidlusalusele hankemenetlusele kohaldub kaitse- ja julgeolekuvaldkonna riigihangete direktiiv (2009/81). Kolleegium sellega ei nõustu.
18.Väär on eeldus, et kui riigihange korraldatakse kaitse- või julgeolekusektoris, siis kohaldub riigihankele igal juhul direktiiv 2009/81. Ka kaitse- ja julgeolekuvaldkonnas korraldatavatele riigihangetele võib kohalduda direktiiv 2014/24 eeldusel, et hange ei kuulu samal ajal direktiivi 2009/81 kohaldamisalasse (direktiivi 2014/24 art 15 lg 1 punkt a). On ka erandlikke riigihankeid, mis ei kuulu kummagi direktiivi kohaldamisalasse (direktiivi 2014/24 art 15 lg 1 punkt b ning direktiivi 2009/81 art-d 8 ̧ 12 ja 13). Kuna praegusel juhul pole tegemist sellise erandliku olukorraga, kus kumbki direktiiv ei kohaldu, tuleb kontrollida, kas kohaldub direktiiv 2009/81.
19.Direktiivi 2009/81 art 2 järgi kohaldatakse seda direktiivi selliste riigihankelepingute suhtes, mille objektiks on kas kaitseotstarbelise varustuse, sealhulgas selle mis tahes osade, komponentide ja/või alamkoostude tarnimine (art 2 punkt a), tundliku varustuse, sealhulgas selle mis tahes osade, komponentide ja/või alamkoostude tarnimine (art 2 punkt b), kaitseotstarbelise või tundliku varustusega otseselt seotud ehitustööd, tarned ja teenused selle elutsükli kõikide elementide jaoks (art 2 punkt c) või sõjalise eriotstarbega ehitustööd ja teenused või tundlikud ehitustööd ja teenused (art 2 punkt d).
20.Direktiivi 2009/81 kohaselt on kaitseotstarbeline selline varustus, mis on spetsiaalselt projekteeritud või kohandatud sõjaliseks otstarbeks ning mõeldud kasutamiseks relvana, laskemoonana või sõjavarustusena (art 1 p 6). Tundlikuks saab pidada sellist varustust ning selliseid ehitustöid ja teenuseid, mis on julgeoleku eesmärgiga ja millega kaasneb või mis eeldavad ja/või sisaldavad salastatud teavet (art 1 p 7). Salastatud teave on selline teave, millele on määratud salastatuse tase või kaitsetase ning mis riigi julgeoleku huvides vajab kaitsmist (art 1 p 8).
21.RHS § 169 lg 1 täpsustab, et kaitse- ja julgeolekuvaldkonna riigihangeteks on sellise kaitseotstarbelise asja ostmine, mis on projekteeritud või kohandatud sõjaliseks otstarbeks ning mis hõlmab laskemoona, lõhkeainet, relvastust, inseneri-, side- ja seirevarustust, riide- ja erivarustust, maismaa-, mere- ja õhusõidukeid, nendega seotud remondi- ja hooldusvahendeid ja muid sõjalistel eesmärkidel kasutatavaid materjale (RHS § 169 lg 1 p 1) või sellise julgeolekuotstarbelise asja, sealhulgas selle mis tahes osa, koostisosa või alamkoostisosa ostmine, mis eeldab või sisaldab riigisaladust, salastatud välisteavet või muud juurdepääsupiiranguga teavet (RHS § 169 lg 1 p 2).
22.Seega selleks, et tegemist oleks kaitse- või julgeolekuvaldkonna hankega, peavad hangitavad tooted olema osa kaitseotstarbelisest või tundlikust varustusest. Direktiivi 2009/81 põhjenduse nr 10 järgi tuleb kaitseotstarbelise varustuse all mõista eelkõige tooteid, mis on esitatud nõukogu 15. aprilli 1958. a relvade, laskemoona ja sõjavarustuse loetelus. Lisaks tuleb arvesse võtta nõukogu
20.veebruari 2023. a sõjaliste kaupade ühist Euroopa Liidu nimekirja. Mõlemat nimekirja tuleb tõlgendada laialt ning kaitseotstarbeline varustus hõlmab ka selliseid tooteid, mis on projekteeritud 8(11)
3-24-3485 algselt tsiviilkasutuseks, kuid mida on hiljem kohandatud sõjaliseks otstarbeks kas relvade, laskemoona või sõjavarustusena kasutamiseks. Välihaiglat kummaski nimekirjas pole.
23.Kolleegiumi hinnangul ei ole välihaigla kaitseotstarbeline varustus. Direktiivis 2014/24 ette nähtud menetluse võib kohaldamata jätta vaid juhul, kui varustus on selle eriomaste omaduste poolest spetsiaalselt sõjalisel otstarbel loodud või selleks kohandatud (vrd Euroopa Kohtu otsus asjas C-615/10: Insinööritoimisto InsTiimi Oy, p 42 jj). Role 2 tehniline kirjeldus viitab sellele, et välihaiglat ei kavandata üksnes sõjalise konflikti olukorras meditsiinilise abi osutamiseks, vaid sellel on ka oluline roll üldiselt häda- ja kriisiolukordades (nt loodusõnnetuste puhul). Kaitse- või julgeolekuvaldkonna hankega saaks olla tegemist vaid juhul, kui ostetavat kaupa saaks pidada varustuseks, mis on loodud spetsiaalselt sõjaliseks otstarbeks. Kolleegiumi hinnangul ei ole välihaiglal üldse sõjalist otstarvet selles tähenduses. Välihaiglaid ei kasutata sõjalise konflikti puhul lahingutegevuses. Välihaigla eesmärk sõjategevuses on haavatasaamise või haiguse tõttu võitlusvõimetuks muutunud kaitseväelaste ravimine. Seda eesmärki ei saa samastada kaitseväelaste relvakonfliktis taasosalemiseks ettevalmistamisega. 12. augusti 1949. a Genfi (I) konventsioon haavatud ja haigete sõjaväelaste olukorra parandamise kohta maismaal art 19 keelab meditsiiniteenuste paiksete asutuste ja liikuvate meditsiiniüksuste – mille hulka kuuluvad ka välihaiglad ja sidumispunktid – mistahes tingimustel ründamise ja kohustab konfliktiosalisi neid kaitsma ja austama.
24.Hangitavad tooted ei liigitu ka tundliku julgeolekuotstarbelise varustuse alla, sest tooted ei sisalda salastatud teavet, st riigisaladust, salastatud välisteavet või muud juurdepääsupiiranguga teavet. RHAD p 2.2.2 sätestab, et pakkumuse esitamise eelduseks on Kaitseväe valduses oleva välihaigla skeemiga tutvumine. Dokumendi nägemiseks peab pakkuja enne pakkumuse esitamist esitama hankijale teabevahetuses vastavasisulise taotluse ja allkirjastatud konfidentsiaalsustingimused. Lisaks on RHAD juurde kuuluvate konfidentsiaalsustingimuste kohaselt konfidentsiaalne teave mh tehniline kirjeldus, tehniline dokumentatsioon, sh projektdokumentatsioon, mis ei ole avaldatud riigihangete registris riigihanke alusdokumentide koosseisus (konfidentsiaalsustingimuste p 2.1.1). Ka pakkuja hallatav projekteerimiskeskkond peab arvestama, et töödeldavad materjalid on vähemalt tasemel „asutusesiseseks kasutamiseks“ vastavalt avaliku teabe seadusele (konfidentsiaalsustingimuste p 2.2.8).
25.Konfidentsiaalse teabe all ei ole hanketingimustes mõeldud konfidentsiaalse tasemega riigisaladust riigisaladuse ja salastatud välisteabe seaduse § 5 p 2 tähenduses. Konfidentsiaalse tasemega riigisaladusega tutvumine eeldab juurdepääsuluba. Vaidlusaluses hankemenetluses saavad pakkujad konfidentsiaalsele teabele ligipääsu aga konfidentsiaalsustingimuste allkirjastamisel. Ka ei ole kvalifitseerimistingimustes nõutud, et pakkujatel oleks juurdepääs riigisaladusele või salastatud välisteabele.
26.Kuigi kaitseväe välihaigla paiknemise skeem ja muu konfidentsiaalsustingimustes nimetatud teave võib olla kaitstud muu juurdepääsupiiranguga (vt nt avaliku teabe seadus), ei nähtu kolleegiumile, et selline kaitse laieneks konkreetselt hangitavatele toodetele (st mobiilsele välihaiglale ja sidumispunktile) või nende varuosadele ja eraldiseisvatele moodulitele. Sellele viitab mh see, et kõik hankedokumendid (sh kummagi toote detailsed tehnilised kirjeldused) on riigihangete registri kaudu kõigile kättesaadavad ning kolleegiumile teadaolevalt ei kuulu hanke juurde veel muid riigisaladuseks või salastatud välisteabeks tunnistatud hankedokumente.
27.Seega kohalduvad vaidlusalusele riigihankele ja selle korraldusele nii RHS 2. peatüki sätted (RHS § 168) kui ka direktiiv 2014/24 riigihangete kohta.
9(11)
3-24-3485 II
28.Kaebaja hinnangul ei vasta ühispakkujate pakkumus RHAD-le, mistõttu poleks tohtinud hankija pakkumust vastavaks ega edukaks tunnistada. Kassatsioonimenetluses on kaebaja ühispakkumuse mittevastavusena heitnud ette nii asjaolu, et ühispakkujatel pole kokkuleppeid hangitavate toodete tootjatega, meditsiiniseadmetega seotud tootjad ei ole registreeritud andmebaasis EUDAMED ning ühispakkujatel puudub võimekus hankelepingu eseme arendamiseks. Kolleegium nõustub neid asjaolusid puudutavates küsimustes ringkonna- ja halduskohtuga ning ei pea vajalikuks kohtute põhjendusi korrata (HKMS § 231 lg 6).
29.Kolleegium kordab siiski enda varasemat seisukohta, mille järgi hankijal on õigus otsustada, kas ta usaldab pakkujate kinnitusi hanketingimustele vastavuse kohta. Seejuures on hankija praegusel juhul küsinud ühispakkujatelt lisaküsimusi ning veendunud nende vastuste põhjal, et ühispakkujate pakkumus vastab kõikidele hanketingimustele. Kohtul ei ole õigust sekkuda hankija kaalutlusõigusesse olukorras, kus hankija on õiguspäraselt otsustanud piirduda pakkuja kinnitusega. Hankemenetlus põhineb suurel määral pakkujate ühepoolsetel kinnitustel ja hankija võimalusel neid usaldada (RKHKo 3-19-1464/41, p 16).
30.Kaebaja hinnangul ei vasta ühispakkujate pakkumus hanketingimustele ka seetõttu, et seda muudeti pärast läbirääkimisi lubatust suuremal määral. Halduskohus jõudis järeldusele, et pakkumuse muutmise lubatav ulatus sõltus sellest, kas hankija pidas pakkujatega läbirääkimisi ning muutis nende tulemusel hankedokumente. Ringkonnakohus jõudis aga järeldusele, et pakkumuse muutmine pärast läbirääkimisi pidi RHAD p 2.11 järgi olema otseselt seotud läbirääkimiste sisuga. Igal juhul võis aga olenemata läbirääkimiste sisust muuta pakkumuse maksumust maksumuse esildise, st vormi „Hindamiskriteeriumid ja hinnatavad näitajad“ ulatuses.
31.Kolleegium kohtute tõlgendustega ei nõustu. Konkurentsipõhine läbirääkimistega hankemenetlus on mitmeetapiline hankemenetlus, kus eesmärk on läbirääkimiste käigus tehtava koostöö kaudu jõuda parima võimaliku pakkumuseni (Euroopa Kohtu otsus asjas C-561/12: Nordecon AS, p 34). Läbi võib rääkida kõikide tingimuste üle, v.a hindamiskriteeriumide ja hanketingimuste miinimumnõuete üle (RHS § 70 lg 2). Konkurentsipõhine läbirääkimistega hankemenetlus võimaldab hankijal hankida täpselt tema konkreetsetele vajadustele kohandatud asju (direktiivi 2014/24 põhjendus nr 45) ning viia hanketingimused vastavusse sellega, mida turul olevad pakkujad on võimelised pakkuma. Seejuures ei pea hankija läbirääkimiste tulemusel hanketingimusi muutma. Kui RHAD-s pole ette nähtud hankijale võimalust esialgsete pakkumuste põhjal läbirääkimistest loobuda ja valida kohe parim pakkumus (vt RHS § 70 lg 7), on enne läbirääkimisi esitatud pakkumused vaid indikatiivsed. Seetõttu on praeguse vaidluse kontekstis eksitav kõnelda pakkumuste muutmisest: lõplik ja hindamisele kuuluv pakkumus esitataksegi enamasti alles läbirääkimiste tulemusena (RHS § 71 lg 1). Uus pakkumus ei pea kattuma varasema pakkumusega – seda ka juhul, kui hankija ei ole hanketingimusi muutnud.
32.RHS § 70 lg 61 ei sea uue pakkumuse sisu sõltuvusse sellest, kas ja milliseid muudatusi tehakse läbirääkimiste tulemusel tehnilises kirjelduses või muudes hanketingimustes. Nimetatud säte kohustab üksnes hankijat kõiki pakkujaid võimalikest muudatustest teavitama ning jätma piisava aja uute pakkumuste esitamiseks. Ka direktiivi 2014/24 art 29 ei sea pakkumuste muutmist sõltuvusse läbirääkimiste tulemusest, sätestades sarnaselt RHS § 70 lg-ga 61, et juhul kui läbirääkimiste tulemusel tehakse muudatusi hankedokumentides, peab hankija sellest pakkujaid teavitama ning jätma neile piisavalt aega vastavalt vajadusele pakkumusi muuta ja uuesti esitada (direktiivi 2014/24 art 29 lg 5). Olenemata sellest, kas läbirääkimiste tulemusel hankedokumente muudetakse, peab hankija läbirääkimiste lõpetamisel määrama kõikidele järelejäänud pakkujatele uue tähtaja uute või muudetud pakkumuste esitamiseks (direktiivi 2014/24 art 29 lg 7). 10(11)
3-24-3485
33.Läbirääkimistega hankemenetluse eesmärgi ja olemusega ei oleks kooskõlas, kui hankija piiraks pakkumuse muutmist mingite kindlate pakkumuse aspektidega, nagu seda on näiteks pakkumuse maksumus. Kooskõlas eelnevaga tuleb RHAD p 2.11 teist lauset tõlgendada nii, et see ei reguleeri uute pakkumuste sisu muus osas kui ainult pakkumuse maksumus. Uues pakkumuses esitatava garantiiperioodi kestuse suhtes pole nimetatud säte seega lubav ega keelav, vaid neutraalne. III
34.Kaebaja on esitanud taotluse küsida Euroopa Kohtult eelotsust küsimuses, kas direktiivi 2014/24 art 29 lg-d 5 ja 7 lubavad läbirääkimiste järel pakkumuste piiramatut muutmist sõltumatult läbirääkimistest ja alusdokumentide muutmise ulatusest või on pakkumuste muutmine lubatud vaid ulatuses, milles hankija muutis läbirääkimiste tulemusel hanke alusdokumente.
35.Kaebaja taotlus jääb rahuldamata, sest direktiivi sätete tõlgendus on kaebaja esitatud küsimuse puhul ilmselge. Direktiivi 2014/24 art 29 lg 7 lubab pakkujatel pärast läbirääkimisi esitada uue või muudetud pakkumuse. Ei ole kahtlust, et säte lubab pakkumust muuta piiramatus ulatuses (kuni see vastab miinimumnõuetele) ning ei sea pakkumuse muutmist sõltuvusse läbirääkimistest ja alusdokumentide muutmise ulatusest. Direktiivi 2014/24 art 29 lg 5 ei ole vaidluse lahendamiseks asjakohane, kuna reguleerib eelkõige hankija kohustust jätta pärast hankedokumentides muudatuste tegemist pakkujatele piisavalt aega soovi korral pakkumuste muutmiseks ja uuesti esitamiseks.
36.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehakse. Kassatsiooniastmes on vastustaja menetluskulu käibemaksuta 3360 eurot (õigusabikulu). Kolmandate isikute menetluskulu on käibemaksuta 2848 eurot 75 senti (õigusabikulu). Kolleegiumi hinnangul ei ole vastustaja ja kolmandate isikute menetluskulud täies ulatuses põhjendatud. Seejuures ei saa põhjendatud menetluskulud kassatsiooniastmes olla üldjuhul suuremad kui esimeses ja teises kohtuastmes (RKHKo 3-21-979/44, p 52; RKHKo 3-3-1-63-10, p 31). Kolleegium peab põhjendatuks mõista välja vastustaja kasuks menetluskulu 2500 eurot ning kolmanda isiku kasuks (arvete adressaadiks olnud MDSC Systems OÜ-le) menetluskulu 1500 eurot. (allkirjastatud digitaalselt)
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.