X-i kaebus Politsei- ja Piirivalveameti distsiplinaarkaristuse määramise keelamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja X , esindaja vandeadvokaat Heiki Kolk
vastu
Vastustaja Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja Irina Punko
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Politsei- ja Piirivalveameti 15. augusti 2025. a taotlus. Tühistada Tallinna Halduskohtu 31. juuli 2025. a määruse resolutsiooni punktiga 2 kohaldatud esialgne õiguskaitse.
2.Määrata, et käesoleva määruse resolutsiooni punkt 1 jõustub halduskohtumenetluse seadustiku § 179 lg 3 esimeses lauses sätestatud korras, s.o siis, kui määruse resolutsiooni punkti 1 ei saa tähtaega ennistamata enam vaidlustada muul viisil kui teistmismenetluses või kui määruskaebus jäetakse jõustunud lahendiga rahuldamata või läbi vaatamata.
3.Tagastada X-i kaebus.
4.Asendada kohtulahendi avaldamisel kaebaja nimi tähemärgiga.
Määruse resolutsiooni punktide 1–3 peale võib esitada määruskaebuse Tartu Ringkonnakohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 4, § 252 lg 7 ja § 204 lg 1). Määrus toimetatakse kätte kaebaja ning Politsei ja Piirivalveameti esindajale.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) peadirektor algatas 10. juuni 2025. a käskkirja nr 1.33/52d p-ga 1 distsiplinaarmenetluse seoses 22. märtsil 2025 aset leidnud intsidentidega ning nimetas käskkirja p-ga 2 distsiplinaarasjas kahtlustatavaks politseiametnik X-i .
3-25-2530
2.PPA saatis 11. juulil 2025 X-ile tutvumiseks distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte. Menetleja tegi ettepaneku karistada X-i noomitusega.
3.X esitas 31. juulil 2025 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palub keelata PPA-l anda haldusakti, millega teda karistatakse distsiplinaarkorras noomitusega. Kaebaja esitas koos kaebusega esialgse õiguskaitse taotluse, milles palub keelata PPA-l kuni kohtulahendi jõustumiseni anda haldusakti tema karistamise kohta. X-i kaebus registreeriti Tallinna Halduskohtus haldusasjana nr 3-25-2530.
4.Tallinna Halduskohus andis 31. juuli 2025. a määrusega X-i kaebuse kohtualluvuse järgi üle Tartu Halduskohtule. Sama määrusega rahuldas Tallinna Halduskohus kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse ning keelas PPA-l määrata 10. juuni 2025. a käskkirjaga nr 1.3-3/52d algatatud distsiplinaarmenetluse raames kaebajale distsiplinaarkaristust kuni 21. augustini 2025. Kohus määras, et PPA-l on võimalik esitada seisukoht esialgse õiguskaitse taotlusele 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates; kui vastustaja ei vaidle esialgse õiguskaitse taotlusele vastu, ei ole vaja seisukohta esitada ning esialgne õiguskaitse rakendub kuni menetlust lõpetava kohtulahendi jõustumiseni.
5.PPA esitas 15. augustil 2025 Tallinna Halduskohtule vastuväited, milles palub mitte pikendada esialgset õiguskaitset ning kaebuse tagastada.
6.Tallinna Halduskohus edastas 21. augustil 2025 haldusasja nr 3-25-2530 Tartu Halduskohtule.
7.Tartu Halduskohus selgitas 21. augusti 2025. a määruses, et PPA 15. augusti 2025. a avaldus on käsitatav esialgse õiguskaitse tühistamise taotlusena. Kohus andis sama määrusega kaebajale võimaluse esitada esialgse õiguskaitse tühistamise taotluse kohta seisukoht hiljemalt
26.augustil 2025.
8.Kaebaja esitas 23. augustil 2025 seisukoha, milles leiab, et esialgse õiguskaitse kohaldamine on jätkuvalt vajalik. Samuti täpsustas kaebaja kaebuses esitatud nõude ulatust.
KOHTU SEISUKOHT
9.Kohus lahendab esmalt PPA esitatud esialgse õiguskaitse tühistamise taotluse (I) ning seejärel otsustab, kas kaebuse saab menetlusse võtta (II). I
10.Tallinna Halduskohus rahuldas 31. juuli 2025. a määruse resolutsiooni p-ga 2 kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse ajutiselt ning keelas PPA-l määrata 10. juuni 2025. a käskkirjaga nr 1.3-3/52d algatatud distsiplinaarmenetluse raames kaebajale distsiplinaarkaristust kuni 21. augustini 2025. Nagu Tartu Halduskohus 21. augusti 2025. a määruses selgitas, jäi Tallinna Halduskohtu 31. juuli 2025. a määrusega kohaldatud õiguskaitse HKMS § 252 lg 4 alusel kehtima ka pärast 21. augustit 2025.
11.HKMS § 253 lg 1 kohaselt võib kohus menetlusosalise taotluse alusel või omal algatusel esialgse õiguskaitse määruse igas menetlusstaadiumis tühistada või seda muuta. 2
3-25-2530
Esialgse õiguskaitse tühistamise taotluse lahendamisel tuleb lähtuda samadest kriteeriumidest nagu esialgse õiguskaitse kohaldamise üle otsustamisel. HKMS § 249 lg 1 kohaselt võib kohus teha määruse kaebaja õiguste esialgse kaitse kohta, kui vastasel juhul võib kaebaja õiguste kaitse kohtuotsusega osutuda oluliselt raskendatuks või võimatuks. Esialgse õiguskaitse määruse tegemisel arvestab kohus avalikku huvi ja puudutatud isiku õigusi ning hindab kaebuse perspektiive ja esialgse õiguskaitse määruse ettenähtavaid tagajärgi (HKMS § 249 lg 3).
12.Esialgse õiguskaitse kohaldamise esmane eeldus on esialgse õiguskaitse vajadus. Teisisõnu peab esialgse õiguskaitse kohaldamiseks ähvardama kaebajat tagajärg, mille kõrvaldamine põhiasjas tehtava hilisema kohtulahendiga on võimatu või ebamõistlikult raske (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi määrus asjas nr 3-3-1-19-17, p 15).
12.1.PPA on esialgse õiguskaitse tühistamise taotluses märkinud, et kaebuse eduväljavaated on olematud, sest keelamiskaebus ei ole kohane õiguskaitsevahend. Samuti pole selge, millise haldusakti või toimingu üle hakkab keelamiskaebuse lahendamisel vaidlus toimuma. Distsiplinaarmenetluse kokkuvõttes tehtud ettepanek ei ole distsiplinaarkaristuse määrajale siduv. Kaebaja karjäär, ülendamine või maine ei saa pöördumatut kahju ning distsiplinaarkaristuse määramine ei riku kaebaja õigusi ka distsiplinaarkaristuse määramise korral. Noomitus on distsiplinaarkaristusest leebeim. Isegi juhul, kui kaebajat karistatakse, ei katke tema karjäär PPA-s, vaid teenistus jätkub. Noomituse määramine ei too kaasa teenistusest vabastamisele sarnaseid tagajärgi. Seetõttu on avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 105 lg-le 1 osutamine asjassepuutumatu. Distsiplinaarkaristuse määramise käskkirja tühistamise korral taastatakse endine olukord – kaebajat ei käsitata enam distsiplinaarsüüteo toimepanemises süüdiolevana ning PPA teeb kaebaja teenistust puudutavatesse andmetesse vastavad kanded.
12.2.Kaebaja on kaebuses ja 23. augusti 2025. a seisukohas märkinud, et PPA võib karistada teda noomitusega ning see rikuks eeldatavasti tema õigusi. Sellise haldusakti hilisem vaidlustamine ei oleks tõhus, sest oleks raskesti heastatav. Noomitus mõjutaks kaebaja karjäärivõimalusi, usaldusväärsust ja edutamist. Kaebaja distsiplinaarrikkumise kohta on varem PPA siselistis eksitavaid väiteid esitatud ning hiljem on jäetud õige info avaldamata. Kuna kaebajal on kehtiv noomitus, toob teise noomituse määramine kaasa raskemad tagajärjed, näiteks teenistusest vabastamise või edutamata jätmise. Seega oleks kaebaja õiguste rikkumine intensiivsem ja hilisem vaidlustamine ei pruugi olla piisav, sest kahju võib juba tekkida. Kaebajale põhjustaks olulist ja pöördumatut kahju mistahes karistuse määramine. Teenistusest vabastamise korral ei oleks kaebajal õigust taotleda enda teenistusse ennistamist ning kahju oleks pöördumatu. Esialgse õiguskaitse tühistamine ohustaks menetluslikku tasakaalu. PPA saaks määrata karistuse enne, kui kohus hindab kaebust sisuliselt. See kahjustaks kaebaja õigust saada sõltumatut ja erapooletut hinnangut enne karistuse määramist. Esialgse õiguskaitse kohaldamine ei takista PPA-l viia distsiplinaarmenetlust läbi seaduses ettenähtud tähtaja jooksul, sest kaebajale saab jätta distsiplinaarkaristuse määramata.
13.Kohtu hinnangul puudub kaebajal esialgse õiguskaitse vajadus.
13.1.Kuna menetleja on teinud distsiplinaarmenetluse kokkuvõttes ettepaneku määrata kaebajale distsiplinaarkaristuseks noomitus, on kaebaja põhjendatult väitnud, et talle võidakse selline karistus määrata. Kohus ei nõustu aga kaebaja väitega, et teda ohustab noomituse määramise korral kahjulik tagajärg, mis oleks hiljem raskesti heastatav. Distsiplinaarkaristuse kehtivuse ajal võib noomitus tõesti kahandada ametniku karjäärivõimalusi ja takistada tema edutamist. Kaebaja pole siiski esile toonud asjaolusid mõne konkreetse ametikõrgenduse või 3
3-25-2530
muu ametialase soodustuse saamise võimaluse kohta, mida noomituse määramine võiks väärata. Kaebajale on tagatud võimalus esitada noomituse määramise käskkirja peale tühistamiskaebus ning taotleda vajadusel esialgse õiguskaitse korras käskkirja kehtivuse peatamist. Esialgse õiguskaitse vajadusele ei osuta ka kaebaja väide, et PPA on tema kohta varem asutuse siselistis eksitavat teavet avaldanud. Sellisel puhul saab nõuda ebaõigete faktiväidete ümberlükkamist ja õigusvastaste väärtushinnangutega tekitatud kahju hüvitamist. Seega on kaebajal võimalik noomituse määramise korral oma õigusi tõhusalt kaitsta.
13.2.Kaebajal võiks olla esialgse õiguskaitse vajadus juhul, kui oleks alust arvata, et PPA määrab talle distsiplinaarkaristuseks teenistusest vabastamise. ATS § 105 võimaldab õigusvastaselt teenistusest vabastatud ametnikul nõuda üldjuhul teenistusest vabastamise haldusakti õigusvastaseks tunnistamist, kuid mitte selle tühistamist ja enda teenistusse ennistamist. Ametnikule, keda ähvardab teenistusest vabastamine, ning kellel puuduks õigus nõuda enda teenistusse ennistamist, tagaks keelamiskaebus koos esialgse õiguskaitse taotlusega tõhusa õiguskaitse. Kaebaja on väitnud, et ta ei kuulu nende isikute hulka, kellel on ATS § 105 lg 4 alusel õigus nõuda enda teenistusse ennistamist. Kohus märkis 21. augusti 2025. a määruses, et asjas esitatud materjalid ei anna alust järelduseks, et kaebajale võidaks määrata distsiplinaarkaristuseks teenistusest vabastamine. Menetleja on teinud distsiplinaarmenetluse kokkuvõttes ettepaneku määrata kaebajale distsiplinaarkaristuseks noomitus ning asja materjalidest ei nähtu, et distsiplinaarmenetluse läbiviija oleks teavitanud kaebajat, et teda võidakse distsiplinaarmenetluse tulemusel teenistusest vabastada (vt ATS § 73 lg 7). Kohus selgitas kaebajale, et kui PPA on teda teenistusest vabastamise võimalusest teavitanud, tuleks tal sellest kohut teavitada. Kaebaja ei esitanud 23. augusti 2025. a vastuses täiendavat teavet. Kohus ei pea kaebaja teenistusest vabastamist tõenäoliseks ka muudel põhjustel. Kohtule teadaolevalt pole kaebajat distsiplinaarasja menetluse ajaks teenistusest kõrvaldatud (vt ATS § 78 lg 1). Kaebajal on küll kehtiv distsiplinaarkaristus (noomitus), kuid distsiplinaarmenetluse kokkuvõttes on asutud seisukohale, et juhtumite asjaolud pole sarnased ja rikkumist ei saa pidada korduvaks (vt ATS § 75 lg 6 p 2). Samuti pole distsiplinaarmenetluse kokkuvõttes väidetud, et kaebaja oleks pannud rikkumise toime tahtlikult (vt ATS § 75 lg 6 p 1). Kohus tugineb ka PPA 15. augusti 2025. a avalduses esitatud seisukohale, milles PPA on märkinud, et isegi kui kaebajat karistatakse, ei katke tema karjäär PPA-s, vaid teenistus jätkub. Seega ei osuta vastustaja senine tegevus, et kaebajat ähvardaks teenistusest vabastamine. Kuigi distsiplinaarkaristuse määrajal on kaalutlusõigus, tuleb kaalutlusõiguse teostamisel järgida kaalutlusreegleid ja õiguse üldpõhimõtteid (vt HMS § 4 lg 2). Kohtule pole teada asjaolusid, mis osutaksid, et PPA määrab kaebajale distsiplinaarkaristuse õigusvastaselt. Seepärast on kohus jätkuvalt seisukohal, et kaebajat ei ähvarda distsiplinaarmenetluse tulemusel teenistusest vabastamine.
13.3.Kuna puudub alus hinnanguks, et kaebajat ähvardaks distsiplinaarkaristuse määramisel kahjulik tagajärg, mida oleks distsiplinaarkaristuse tühistamise korral ebamõistlikult raske kõrvaldada, puudub kaebajal esialgse õiguskaitse vajadus.
14.Esialgse õiguskaitse vajaduse puudumise korral ei kaalu kohus kaebaja õigusi ja avalikku huvi ega hinda kaebuse perspektiive.
15.Eeltoodust tulenevalt rahuldab kohus PPA 15. augusti 2025. a taotluse ning tühistab Tallinna Halduskohtu 31. juuli 2025. a määruse resolutsiooni p-ga 2 kohaldatud esialgse õiguskaitse. 4
3-25-2530
16.HKMS § 252 lg 3 kohaselt jõustub esialgse õiguskaitse tühistamise määrus selle teatavakstegemisel, kui määruse teinud kohus või määruse peale esitatud määruskaebust läbivaatav kohus ei otsusta teisiti. Kaebajale tõhusa õiguskaitse tagamiseks peab kohus HKMS § 252 lg 3 alusel põhjendatuks määrata, et esialgse õiguskaitse tühistamise osas jõustub käesolev määrus HKMS § 179 lg 3 esimeses lauses sätestatud korras, s.o siis, kui määrust ei saa esialgset õiguskaitset puudutavas osas tähtaega ennistamata enam vaidlustada muul viisil kui teistmismenetluses või kui määruskaebus jäetakse jõustunud lahendiga rahuldamata või läbi vaatamata. II
17.HKMS § 120 lg 1 p 1 kohaselt selgitab kaebuse saanud alluvusjärgne kohus välja vaidluse eseme. Kohus tõlgendab menetlusosalise avaldusi ja lähtub nende lahendamisel esitaja tegelikust tahtest (HKMS § 2 lg 4). Kaebaja on esitanud PPA vastu keelamiskaebuse (HKMS § 37 lg 2 p 3). Kaebuses on sõnastatud nõue keelata PPA-l anda haldusakti, millega kaebajat karistatakse distsiplinaarkorras noomitusega. Kohus lähtub kaebaja tahte sisustamisel tema 23. augusti 2025. a avalduses esitatud selgitusest, et kaebuse eesmärk on vältida mis tahes distsiplinaarkaristuse määramist PPA 10. juuni 2025. a käskkirja alusel algatatud menetluses enne, kui kohus on saanud kaebust sisuliselt hinnata.
18.HKMS § 120 lg 1 p 8 kohaselt kontrollib kaebuse saanud alluvusjärgne kohus, kas esineb alus kaebuse tagastamiseks. Kohus leiab, et kaebus tuleb HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel tagastada. Nimetatud sätte kohaselt võib kohus tagastada kaebuse määrusega selle esitajale, kui kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus. Kohus põhjendab oma seisukohta alljärgnevalt.
18.1.HKMS § 45 lg 1 sätestab, et keelamiskaebuse võib esitada üksnes juhul, kui on põhjust arvata, et vastustaja annab haldusakti või teeb toimingu, mis rikub kaebaja õigusi, ning õigusi ei saa tõhusalt kaitsta haldusakti või toimingu hilisemal vaidlustamisel. Halduskohtulik kontroll täidesaatva riigivõimu üle on üldjuhul järelkontroll. Keelamisnõue (RVastS § 5 tähenduses) ja selle kohtulikku realiseerimist võimaldav keelamiskaebus (HKMS § 37 lg 2 p 3 tähenduses) on erandlik õiguskaitsevahend, sest üldjuhul ei ole isikul lubatud asuda oma õigusi kaitsma enne nende tegelikku riivamist. Selline võimalus on isikul üksnes juhul, kui tal on põhjust arvata, et haldusorgan asub tema õigusi rikkuma ning õiguste tõhus kaitsmine pärast haldusakti andmist või toimingu sooritamist oleks võimatu või ebamõistlikult raske (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi määrus nr 3-17-749/24, p 11). Muudel juhtudel saab isik oma õigusi kaitsta pärast haldusakti andmist või toimingu sooritamist.
18.2.Kohtule pole teada, et PPA oleks praeguseks ajaks kaebajale PPA 10. juuni 2025. a käskkirja alusel algatatud menetluses distsiplinaarkaristuse määranud. Samas on asja materjalide põhjal tõenäoline, et PPA teeb seda pärast esialgse õiguskaitse tühistamise jõustumist.
18.3.Isikule tõhusa õiguskaitse tagamiseks võib kohus keelamiskaebuse lubatavust kontrollides anda eeldatava haldustegevuse õiguspärasusele eelhinnangu. Seda tehes tuleb kohtul tulenevalt 5
3-25-2530
võimude lahususe ja tasakaalu põhimõttest siiski hoiduda haldusorgani asemel haldusülesannete täitmisega seotud otsuste tegemisest. Muu hulgas ei või kohus teostada kaalutlusõigust haldusorgani asemel (HKMS § 158 lg 3). Kohtule teadaolevate andmete põhjal ei ole ilmne, et PPA rikuks kaebajale distsiplinaarkaristust määrates tema õigusi. Tegemist pole juhtumiga, kus kaebajal puuduks distsiplinaarsüüteoga igasugune puutumus. Samuti ei ole ilmne, et PPA oleks teinud sedavõrd tõsiseid menetlusvigu, et õiguspärase haldusakti andmine oleks välistatud, või et seadus ei võimaldaks distsiplinaarkaristust määrata. Kaebuses esitatud väidet, et distsiplinaarmenetluse kokkuvõttes kirjeldatud asjaoludest ei nähtu rikkumisi, mille põhjal saaks kaebajat distsiplinaarkorras karistada, saab kohus kontrollida haldustegevuse järelkontrolli raames – vastasel juhul lahendaks kohus distsiplinaarasja haldusorgani asemel.
18.4.Nagu kohus eespool juba põhjendas, on kaebajal võimalik oma õigusi tõhusalt kaitsta pärast keelamiskaebuse esemeks oleva haldusakti andmist (vt käesoleva määruse p-d 13.1 ja 13.2).
19.Eeltoodust tulenevalt leiab kohus, et keelamiskaebuse esitamise eeldused ei ole täidetud. Seepärast tagastab kohus X-i kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu. Kohus selgitab, et HKMS § 43 lg 2 kohaselt ei võta kaebuse tagastamine selle esitajalt õigust seadusega sätestatud korras pöörduda uuesti halduskohtusse. Kaebuse tagastamisel loetakse, et kaebus ei ole kohtu menetluses olnud.
20.Kohus asendab avaldatavas kohtulahendis kaebaja nime tähemärgiga (HKMS § 175 lg 3 ja § 179 lg 4). (allkirjastatud digitaalselt) Ene Andresen
6
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.