Z.S-i kaebus Politsei- ja Piirivalveameti peadirektori 1. novembri 2024. a käskkirja nr 1.3-3/87d tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja Z.S Vastustaja Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja Irina Punko
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta kaebus rahuldamata.
Jätta menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
Asendada avaldatavas otsuses kaebaja nimi tähemärgiga.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, so hiljemalt 29. septembril 2025 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 181 lg 1). Vastuapellatsioonkaebuse (vt HKMS § 184) võib esitada 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva. Kui apellatsioonkaebuse esitaja soovib, et ringkonnakohus arutaks asja kohtuistungil, tuleb tal seda märkida. Vastasel juhul eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline vajab apellatsioonkaebuse esitamiseks menetlusabi, saab ta esitada ringkonnakohtule vastava taotluse. Taotluse esitamine ei peata apellatsioonitähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5). Seega peab menetlusabi taotleja esitama tähtaja kestel nii taotluse kui ka apellatsioonkaebuse, mida saab vajaduse korral hiljem täiendada (HKMS § 116 lg 6). Avaldus tuleb sõnastada võimalikult selgelt ja lühidalt (HKMS § 52 lg 1).
1.Politsei- ja Piirivalveameti (edaspidi PPA) peadirektor algatas 1. juuli 2024. a käskkirjaga nr 1.3-3/30d (digitoimiku lehekülg (dtl) 12) distsiplinaarmenetluse mh PPA Lääne Prefektuuri Kesk-Eesti politseijaoskonna Rapla menetlusgrupi grupijuht Z.S-i (edaspidi kaebaja) suhtes. Distsiplinaarmenetluse läbiviimise tähtpäevaks määrati 17. oktoober 2024 ja menetluse kokkuvõtte koostamise tähtpäevaks 20. september 2024 (p 3).
2.PPA peadirektor muutis 23. septembri 2024. a käskkirjaga nr 1.3-3/47d käskkirja nr 30d. Käskkirjas märgiti, et kaebaja viibis ajavahemikul 1. kuni 19. juulini 2024 ehk 19 päeva puhkusel, mistõttu tuleb lugeda tema suhtes läbi viidava distsiplinaarmenetluse tähtpäevaks 5. november 2024. Põhjaliku ja igakülgse distsiplinaarmenetluse läbiviimiseks pikendati ka distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte valmimise tähtaega kahe nädala võrra ehk 4. oktoobrini 2024.
3.Kaebajale tutvustati 11. oktoobril 2024 süüdistatava õigusi. Samal päeval esitati talle distsiplinaarmenetluse kokkuvõte.
4.PPA peadirektor andis 1. novembril 2024 käskkirja nr 1.3-3/87d (dtl 17), millega: 1) määras kaebajale avaliku teenistuse seaduse (ATS) §-s 69 kvalifitseeritud distsiplinaarsüüteo, s.o teenistuskohustuste süülise rikkumise toimepanemise eest distsiplinaarkaristuseks ATS § 70 p 2 järgi põhipalga vähendamise üheks kuuks 10% ulatuses alates 1. detsembrist 2024 väljateenitavast põhipalgast (p 1); 2) otsustas mitte karistada kaebajat ATS §-s 69 sätestatud distsiplinaarsüüteo, teenistuskohustuse süülise rikkumise toimepanemise eest. Käskkirja kohaselt on selle aluseks mh 9. oktoobri 2024. a distsiplinaarmenetluse kokkuvõte numbriga 1.3-2/68.
5.Kaebaja esitas 12. novembril 2024 PPA peadirektorile vaide, milles taotles käskkirjaga nr 1.3-3/87d määratud distsiplinaarkaristuse tühistamist tulenevalt ATS § 77 lg-s 1 sätestatud kuue kuu möödumisest päevast, mil distsiplinaarsüüteost sai teada isik, kellele kaebaja teenistusalaselt allub.
6.Kaebaja vaie jäeti 22. novembri 2024. a vaideotsusega nr 1.3-2/108-2 rahuldamata. Vaideotsuses leiti, et distsiplinaarmenetlus viidi läbi seaduses ettenähtud aja jooksul.
7.Z.S esitas 29. novembril 2024 Tallinna Halduskohtule 28. novembril 2024 allkirjastatud kaebuse, milles palub tühistada PPA peadirektori käskkirja nr 1.3-3/87d. Kaebaja selgitas, et teavitas aru saades, et oli ekslikult hävitanud eseme, mis tulnuks süüdimõistetud isikule tagastada, samal kuupäeval (17. aprillil 2024) oma vahetut juhti, Kesk-Eesti politseijaoskonna juhti JRi ning SKB Lääne sisekontrollitalituse juhti GVi. ATS § 77 lg 1 kohaselt võib distsiplinaarkaristuse määrata hiljemalt kuue kuu möödumisel päevast, kui distsiplinaarsüüteost sai teada isik, kellele süüdlane teenistusalaselt allub. Seega lõppes distsiplinaarkaristuse määramise tähtaeg 17. oktoobril 2024. Lisaks pikendati 23. septembri 2024. a käskkirjaga nr 47d juba möödunud tähtaega. Kaebaja taotles seetõttu 20. oktoobril 2024 menetlejalt distsiplinaarmenetluse lõpetamist ja karistuse määramata jätmist, kuid taotlust ei rahuldatud. ATS § 77 lg 2 kohaselt peatub kuuekuulise tähtaja kulgemine ajaks, kui 2(6)
distsiplinaarsüüteo toimepanemises süüdistatava ametniku avaliku võimu teostamise õigus on ATS §-s 83 sätestatud asjaoludel peatunud (sh § 83 lg 2 puhkusel viibimine). Ent kaebaja ei olnud 1. kuni 19. juulini 2024 süüdistatava staatuses – süüdistatava õigusi tutvustati talle alles 11. oktoobril 2024, kui edastati ka distsiplinaarmenetluse kokkuvõte. Seega sai kaebaja süüdistatava staatuse alles 11. oktoobril 2024, seda polnud veel ka 23. septembri 2024. a käskkirja nr 47d koostamise ajal.
PPA palub jätta kaebuse rahuldamata. PPA esitas järgmised vastuväited.
8.1.Eristada tuleb distsiplinaarmenetluse läbiviimise ja distsiplinaarkaristuse määramise tähtaegu. Esimesega määratakse asjaolude ja süüdlase väljaselgitamise tähtaeg, teine aga kohaldub siis, kui distsiplinaarvõimu teostaja otsustab karistada ametnikku distsiplinaarsüüteo toimepaneku eest. ATS ei näe otsesõnu ette menetlustähtaegu, kuid kehtestab reeglid karistuse määramise tähtaja arvestamiseks. ATS §-d 72 ega 77 ei kohusta määrama käskkirjas distsiplinaarkaristuse määramise kuupäeva. See on seletatav sellega, et menetluse algetapis pole võimalik tulemust prognoosida.
8.2.Praegusel juhul pandi distsiplinaarsüütegu toime ja vahetu juht sai rikkumisest teada 17. aprillil 2024. Karistuse määramise tähtpäev saabus 17. oktoobril 2024, mis määrati ka distsiplinaarmenetluse tähtajaks.
8.3.Ametniku avaliku võimu teostamise õigus peatub tema puhkuse ajaks (ATS § 83 lg 2). Kaebaja oli 1. kuni 19. juulini 2024 (kokku 19 kalendripäeva) puhkusel. Riigikohus on otsuses nr 3-15-1879/57 tõlgendanud ATS § 77 lg-t 2 selliselt, et distsiplinaarkaristuse määramise kuuekuuline tähtaeg peatub ATS §-s 83 nimetatud aluse esinemisel automaatselt. Järelikult jäi praegusel juhul distsiplinaarkaristuse määramine tähtaja piiresse (kuus kuud + 19 päeva).
8.4.Distsiplinaarmenetluse pikendamine või karistuse määramise tähtaja peatumine peab olema isikule, kelle suhtes menetlust läbi viiakse, teada. Tähtaja peatumine seaduse alusel ei nõua haldusakti andmist, kuid selleks võib anda käskkirja nagu käskkiri nr 47d, mis oli mõeldud menetlusele allutatud ametniku informeerimiseks. Käskkirja vormistamine ei muuda menetlustoimingut haldusaktiks.
8.5.PPA hinnangul pole ATS § 77 lg 2 rõhuasetus sellel, millal ametnikku käsitati süüdistatavana, vaid tähtaja kulgemisel. Tegu on materiaalõigusliku tähtajaga, karistuse määramise õigust lõpetava tähtajaga. Ka tähtaja kulgemise algus on ATS § 77 lg-s 1 seotud mitte teo toimepanija isikuga või tema staatusega, vaid distsiplinaarsüüteo toimepaneku või sellest juhi poolt teadasaamisega. § 77 lg-t 2 kohaldatakse karistuse määramise otsuse langetamise ajal, mil süüdistatav on juba teada.
KOHTU PÕHJENDUSED
9.Poolte vahel ei ole vaidlust distsiplinaarkaristuse määramise sisulise põhjendatuse üle, vaid kaebaja on kahtluse alla seadnud üksnes selle, kas see määrati hilinenult. Seetõttu ei käsitle kohus muid vaidlusaluse käskkirja õiguspärasuse küsimusi.
10.ATS § 77 lg 1 kohaselt võib distsiplinaarkaristuse määrata kahe aasta jooksul distsiplinaarsüüteo toimepanemise päevast arvates, kuid hiljemalt kuue kuu möödumisel päevast, kui distsiplinaarsüüteost sai teada isik, kellele süüdlane 3(6)
teenistusalaselt allub. ATS § 77 lg 2 järgi peatub lg-s 1 sätestatud kuuekuulise tähtaja kulgemine ajaks, kui distsiplinaarsüüteo toimepanemises süüdistatava ametniku avaliku võimu teostamise õigus oli ATS § 83 alusel peatunud või kui samas asjas, kuid teise menetluse käigus on hindamisel asjaolud, millel on tähtsust distsiplinaarkaristuse määramisel. ATS § 83 alusel peatub ametniku avaliku võimu teostamise õigus mh puhkuse ajaks (p 2).
11.Praegusel juhul toimus kaebajale ette heidetud tegevus 17. ja 19. aprillil 2024 ning vaidlust ei ole selle üle, et 17. aprillil 2024 toimunust sai kaebaja vahetu juht teada samal päeval (vastus kaebusele, p 1 (dtl 40). Seega hakkas ATS § 77 lg-s 1 sätestatud kuuekuuline tähtaeg kulgema 17. aprillist 2024 ning distsiplinaarsüüteo määramise tähtpäevaks oli 17. oktoober 2024, nagu määrati 1. juuli 2024. a distsiplinaarmenetluse algatamise käskkirjaga ka distsiplinaarmenetluse läbiviimise tähtpäevaks.
23.septembril 2024 andis PPA peadirektor aga uue käskkirja, millega muutis distsiplinaarmenetluse algatamise käskkirja. Kuna kaebaja viibis 1.–19. juulil 2024 (19 päeva) puhkusel, loeti tema suhtes distsiplinaarmenetluse läbiviimise uueks tähtpäevaks 5. november 2024. Distsiplinaarkaristus määrati kaebajale reaalselt 1. novembril 2024.
13.Kaebaja ei ole kahtluse alla seadnud enda puhkusel viibimist vaidlusalusel ajavahemikul (kaebuse lk 2, dtl 4). Ta peab tähtaja pikendamist aga õigusvastaseks põhjusel, et tal ei olnud sellal distsiplinaarasjas süüdistatava staatust – kaebajale tutvustati distsiplinaarasjas süüdistatava õiguseid 11. oktoobril 2024 ja edastati samal kuupäeval tutvumiseks distsiplinaarmenetluse kokkuvõte.
14.Kohtule ei nähtu, et ATS 8. peatükis oleks selgelt eristatud termineid „kahtlustatav“ ja „süüdistatav“. Need terminid on omased kriminaalmenetlusele (vt kriminaalmenetluse seadustiku § 33 lg 1 ja § 35 lg 1). ATS-s ongi distsiplinaarsüüteo toimepanemises süüdistatava ametniku mõistet kasutatud ainult § 77 lg-s 2 – kõigis eelnevates sätetes on juttu lihtsalt ametnikust, võimalikust süüdlasest (§ 71) või kahtlustatavast (§ 72 lg-d 3–5, § 73 lg-d 3 ja 4). Sh ei ole süüdistatava ega süüdistuse esitamise mõisteid kasutatud ATS § 73 lg-s 7, mis käsitleb distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte ametnikule tutvustamist. Samuti on distsiplinaarmenetluse materjalidega tutvumise õigus igas menetluse etapis antud ATS § 73 lg-ga 9 ametnikule, keda distsiplinaarsüüteo toimepanemises kahtlustatakse – kui pärast distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte tutvustamist ei saaks ametnikku enam pidada kahtlustatavaks ATS mõistes, vaid süüdistatavaks, viiks see ebaloogilise järelduseni, et selles menetlusetapis polekski tal enam materjalidega tutvumise õigust. Kuigi kaebusele lisatud väljavõtetest PPA peadirektori 23. mai 2019. a käskkirjast nr 52 „Kontroll- ja distsiplinaarmenetluse läbiviimise kord“ nähtub, et PPA sisekorras on eristatud distsiplinaarmenetluses kahtlustatava ja süüdistatava staatust, ei saa see siseakt mõjutada seaduse tõlgendust, mis peaks olema ühesugune kõigile ametnikele. Seetõttu ei jaga kohus kaebaja positsiooni, et ATS § 77 lg-s 2 käsitletud peatumine saab toimuda ainult pärast distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte esitamist. ATS § 77 lg 2, sarnaselt § 73 lg-ga 9, kohalduvad hoolimata sätete ebaõnnestunud sõnastusest, milles on terminoloogilised erinevused, kogu distsiplinaarmenetluse kestel.
15.Eeltoodut toetab distsiplinaarmenetluse peatumise instituudi eesmärk. Selle mõte on, et ametniku poolt teenistusest eemal viibimine ja seetõttu eeldatavasti ka distsiplinaarmenetluse läbiviijale kättesaamatu olek ei takistaks menetluse läbiviimist
4(6)
ega lühendaks menetluseks jäävat aega põhjendamatult sh distsiplinaarsüüteo toime pannud ametnikust tingitud asjaoludel (vrd selles osas ka Riigikohtu erikogu otsus asjas nr 3-2-1-110-03, p 19). Ametniku menetluse läbiviijale kättesaadavus on eriti oluline just menetluse algupoolel, mil on vaja alles välja selgitada juhtumi asjaolud. Kui lähtuda kaebaja tõlgendusest, saaks menetlus peatuda ainult pärast distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte ametnikule esitamist, mil aga vajadus tema sisendi järele on vähene (selles staadiumis on ametniku ärakuulamine (ATS § 73 lg 7) seotud eelkõige tema enda õiguste kaitsega, mitte menetluses asjaolude väljaselgitamise vajadusega).
16.Samast tõlgendusest on lähtunud Riigikohtu halduskolleegium otsuses nr 3-15-1879/57. Selles asjas oli vaidlus küll ATS § 77 lg 2 teise alternatiivi üle, kus distsiplinaarmenetlus on lubatud peatada teise menetluse ajaks, ent kohus ei näe põhjust, miks lähenemine ei peaks olema samasugune. Riigikohus pidas selles asjas kohaseks näidata menetluse peatumine ära juba distsiplinaarmenetluse algatamise käskkirjas või ka pärast seda, kui distsiplinaarsüüteos kahtlustatav ametnik on pärast algatamise käskkirja talle kättetoimetamist ATS § 73 lg 3 alusel ära kuulatud (otsuse p 23). Esmane ärakuulamine toimub ATS § 73 lg 3 järgi juba menetluse algstaadiumis – (vähemalt) viie tööpäeva jooksul distsiplinaarmenetluse algatamise käskkirja kättetoimetamise päevast arvates –, mil ametnikul PPA kasutatava terminoloogia järgi ei saa veel olla süüdistatava staatust. Samuti on sellisest tõlgendusest lähtutud ringkonnakohtu praktikas sh PPA ametniku puhkuse puhul, st kaebajaga sarnastel asjaoludel ja samas õiguslikus kontekstis. Näiteks Tartu Ringkonnakohtu 30. aprilli 2024. a otsuses asjas nr 3-20-1137 on leitud, et kuuekuulise tähtaja kulgemine peatus ametniku puhkuse ajaks detsembrikuus, kui ka distsiplinaarmenetlus oli algatatud alles detsembris, st kokkuvõte valmis alles tunduvalt hiljem (vt otsuse p-d 18 ja 21.4).
17.Eeltoodud põhjustel ei ületanud PPA määramisel ATS § 77 lg-s 1 sätestatud tähtaega.
kaebajale
distsiplinaarkaristuse
18.Kaebaja on vastustajale ette heitnud ka seda, et 23. septembri 2024. a käskkirjaga pikendati juba möödunud tähtaega. Kohus rõhutab alustuseks, et menetluse algatamise käskkiri ja selle muutmise käskkiri ei ole haldusaktid, vaid menetlustoimingud distsiplinaarmenetluses, mis lihtsalt vormistatakse kirjalikult käskkirjaga, kuid mille sisu ei loo menetlusväliseid õigusi ega kohustusi. 1. juuli 2024. a käskkirjaga oli määratud distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte koostamise tähtpäevaks 20. september 2024. 23. septembril 2024 tehtud käskkirjas selgitati, et distsiplinaarasjas kahtlustatavad (sh kaebaja) olid viibinud distsiplinaarmenetluse kestel puhkusel ning et põhjaliku ja igakülgse distsiplinaarmenetluse läbiviimiseks on vaja pikendada distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte valmimise tähtaega kahe nädala võrra. Seetõttu määrati uueks distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte koostamise tähtpäevaks 4. oktoober 2024 ning distsiplinaarmenetluse läbiviimise tähtpäevaks kaebaja osas 5. november 2024. Seega on iseenesest õige, et 23. septembri käskkirjaga pikendati tähtaega, mis oli juba (20. septembril) möödunud. Samas ei seosta ATS distsiplinaarkaristuse määramise lubatavust distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte koostamise tähtajaga, seadus ei näe isegi ette, et distsiplinaarmenetluse algatamisel tuleks määrata distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte koostamise tähtpäev (vt distsiplinaarmenetluse algatamise käskkirja sisunõudeid ATS § 72 lg-s 3). Selles olukorras saab distsiplinaarmenetluse algatamise käskkirjaga määratud kokkuvõtte koostamise tähtpäeva pidada pigem asutusesiseseks töökorralduslikuks suuniseks, mille rikkumine ei muuda hilisemat karistuse määramist õigusvastaseks.
5(6)
19.Eeltoodud põhjustel on vaidlusalune distsiplinaarkaristuse määramise käskkiri õiguspärane ning ei kuulu tühistamisele. Kaebus jääb seega rahuldamata.
20.HKMS § 108 lg 1 järgi kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna otsus on tehtud kaebaja kahjuks, peab ta oma menetluskulud ise kandma. Kuna vastustaja ei ole esitanud menetluskulude nimekirja ega kuludokumente, jäävad ka tema võimalikud menetluskulud tema enda kanda (HKMS § 109 lg 1 neljas lause).
21.HKMS § 173 lg 4 alusel asendab kohus avaldatavas otsuses kaebaja nime tähemärgiga.
Maarja Oras /allkirjastatud digitaalselt/
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.