Marina Minerals OÜ kaebus Ilvese liivakarjääris maavara kaevandamise keskkonnaloa andmata jätmise peale
Menetlusosalised
Kaebaja – Marina Minerals OÜ, esindaja v.adv PirkkaMarja Põldvere Vastustaja – Keskkonnaamet, esindaja Evelyn Jallai
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 05.04.2024 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Marina Minerals OÜ apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kohtuistung 08.01.2025
RESOLUTSIOON
1.Jätta Marina Minerals OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 05.04.2024 otsus muutmata.
2.Jätta menetluskulud ringkonnakohtus poolte endi kanda. Selgitused Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 03.03.2025 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada taotlus Riigikohtule. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.Marina Minerals OÜ esitas 22.06.2022 Keskkonnaametile keskkonnakaitseloa esmataotluse nr T/KL-1013627 Ilvese liivakarjääris (Ilvese küla, Saarde vald) täiteliiva kaevandamiseks.
2.Keskkonnaamet keeldus 07.06.2023 korraldusega nr D-120572-25 Marina Minerals OÜ-le maavara kaevandamise keskkonnaloa andmisest maapõueseaduse (MaaPS) § 55 lg 2 p 12 alusel. Korralduse põhjendused olid järgmised. Taotletav Ilvese liivakarjäär asub Pärnu maakonnaplaneeringu ja Surju valla üldplaneeringu ning koostatava Saarde valla üldplaneeringu kohaselt rohelise võrgustiku tuumala keskel. Maakonnaplaneeringu kohaselt tuleb maardlate kasutuselevõtul või maardlas uute karjääride rajamisel enne maavara kaevandamise lubamist selgitada välja keskkonnamõju võimalik ulatus ning võtta meetmeid kaasnevate keskkonnamõjude vältimiseks või leevendamiseks; rohelise võrgustiku toimimise tagamiseks tuleb säilitada rohelise võrgustiku terviklikkus, sidusus ja vältida loodusalade killustamist. Uue karjääri rajamisega kaasneb rohelise võrgustiku pindala ja sidususe vähenemine ning häiringud rohelise võrgustiku looduslikule seisundile müra, tolmu, veerežiimi ja inimhäiringu muutuste kaudu, mida on keeruline leevendada taotletava karjääri asukoha tõttu rohelise võrgustiku tuumala keskel. Rail Balticu (RB) trassikoridor jääb liivakarjäärist ca 1,4 km kaugusele. Keskkonnamõju strateegilise hindamise (KSH) käigus tehtud Natura asjakohase hindamise aruande kohaselt ei taga kavandatud leevendusmeetmed Luitemaa linnuala metsise asurkonna sidusust ning kavandatavad trassikoridorid võivad seada ohtu liigi asurkonna levila. Seeläbi ei ole need piisavad, et tagada Luitemaa metsise populatsiooni pikaajalist soodsat seisundit ning tegemist on olulise ebasoodsa mõjuga Luitemaa linnuala kaitse-eesmärkidele ja ala terviklikkusele. Seega on RB rajamiseks vältimatu võtta hüvitusmeetmeid. Rail Baltic Estonia OÜ tellimusel on 2021. a-l koostatud aruanne, mille eesmärgiks oli välja töötada meetmed eesmärgiga leevendada ja hüvitada RB metsise projektalal avalduvaid negatiivseid mõjusid. Tuvastati, et kõigi võtmetähtsusega metsise asurkonna seisundit mõjutada võivate survetegurite puhul (elupaikade kvaliteedi muutused ja otsene kadu, killustumine ja servaefektid, häirimine, elupaigast eemale tõrjumine, krooniline müra- ja valgusreostus, isendite hukkumine kokkupõrgetes tarade, elektrivarustuse kõrgepinge ja kontaktvõrgustiku liinide ja rongidega ning võimalik röövluskoormuse kunstlik suurenemine) ületab raudtee kavandamise täpsustatud mõju väga tõsiselt selle aktsepteeritava ja liigi piiratud plastilisust arvestava taseme. Seda eriti olukorras, kus praegused survetegurid (metsandus, rekreatiivne häirimine, röövluse tase) ja asurkonna ebasoodne seisund kombineeruvad uute raudtee taristu rajamise ja kasutamise mõjudega. Ühe hüvitusmeetmena on vajalikuks peetud moodustada metsise asurkonna sidususe parandamiseks uued kaitsealad. Taotletav Ilvese liivakarjäär kattub 2021. a aruande kohaselt terves ulatuses metsise perspektiivse hüvitusmeetme alaga. Ilvese karjääri piirkonna sobivust maastiku tasemel metsise elupaigaks kinnitab ka Keskkonnaameti tellitud üle-eestiline analüüs. Keskkonnaametil on kavas esitada ettepanekud potentsiaalsete hüvitusmeetmete alade kaitse alla võtmiseks. Ilvese liivakarjäär piirneb idast Luitemaa looduskaitseala Kiviniidu sihtkaitsevööndiga, Ilvese sihtkaitsevöönd asub ligikaudu 300 meetri kaugusel lääne suunas ning lõunas ligikaudu 35 m kaugusel on Mõtuse sihtkaitsevöönd ja metsise elupaik. Luitemaa looduskaitseala on mitme kaitsealuse linnu- ja taimeliigi elupaigaks. Metsise elupaik paikneb 35 m kaugusel karjääri teenindusmaast. Karjääri ja kaitseala vahel on Soometsa tee, mida hakataks kasutama liiva väljavedamiseks karjäärist. Metsise mänguala (Mõtuse mäng) paikneb karjääri teenindusmaast 630 m ja Soometsa teest 600 m kaugusel. Telemeetriauuringust on selgunud, et metsised kasutavad kavandatavat Ilvese liivakarjääri elupaigana. Karjääri tegevusega ja liiva väljaveoga kaasneval müral ja muudel häiringutetel oleks otsene mõju Luitemaa metsise 2(11)
3-23-1539 elupaigale. Pärast maavara ammendamist on Ilvese karjäär kavandatud korrastada 69% ulatuses veekoguks. Veekogu ei ole metsisele elupaigaks. Karjääri rajamine kahjustaks Luitemaa metsiseasurkonna ühendust ülejäänud Soomaa metsise tuumalaga, killustades põhjapoolset ühenduskoridori. Seega kaasneksid liiva kaevandamisega ebasoodsad mõjud Luitemaa metsiseasurkonnale nii kaevandamise ajal kui ka kaevandamise järgselt. OÜ Rail Baltic Estonia tellimusel valminud projekti „Rail Baltic metsise asurkonna kaitsemeetmete, seire ja elupaikade taastamise programm” rakendusplaani kohaselt asub Ilvese karjäär maaalal, mis on vajalik võtta RB ehitamisega seotud ebasoodsate mõjude kompenseerimiseks kaitse alla. Seega kaasneks Ilvese karjääri avamisega Luitemaa looduskaitseala Mõtuse sihtkaitsevööndis metsisele oluline ebasoodne mõju, mida ei ole võimalik leevendada. Karjääri avamine takistab RB kiirraudtee rajamisega kaasnevate negatiivsete mõjude kompenseerimist Edela-Pärnumaal metsise Luitemaa-Laiksaare alamasurkonna soodsa seisundi säilitamiseks ja seega Luitemaa looduskaitsealal asuva metsise asurkonna soodsa seisundi tagamist.
3.Marina Minerals OÜ esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse tühistada Keskkonnaameti 07.06.2023 korraldus nr DM-120572-25 ning kohustada Keskkonnaametit kaebaja loataotlust uuesti kaaluma. MaaPS § 55 lg 2 p 12 kohaldamiseks tulnuks kaaluda, kas kaevandamise ebasoodsat mõju ei saa vältida muul viisil kui kaevandamisloa andmisest keeldumisega. Ekspert UT nägi selliseid võimalusi, kuid korralduses on need seisukohad jäetud tähelepanuta. Kaevandamise mõju ning RB trassi mõju on kaks ise asja. Viide RB metsisearuandele on ennatlik, sest RB leevendus- ja hüvitusmeetmeid ei veel ole kehtestatud. RB aruandest ega RB metsise asurkonna kaitsemeetmete, seire ja elupaikade taastamise programmist ei nähtu, et Ilvese liivakarjääris oleks kaevandamine täiesti välistatud. Korralduses ei ole selgitatud, miks ei saaks võtta Ilvese liivakarjääris kaevandamise ajaks samasuguseid müra tõkestamise leevendusmeetmeid nagu RB puhul. Väited Ilvese liivakarjääri alale uue looduskaitseala loomise kohta on paljasõnalised ja ennatlikud. On arusaamatu, kuidas saavad teise ettevõtte (RB) tellitud tööd muuta kehtetuks kaebaja tehtud ja kavandatud töid. RB 2021. a aruandes ei ole arvestatud Keskkonnaameti poolt kaebajale 2021. a-l väljastatud uuringuloaga. Kaebaja võis MaaPS § 23 lg-tele 1 ja 6 tuginedes põhjendatult eeldada, et Ilvese liivakarjääris kaevandamine ei ole keelatud. Keskkonnaamet ei ole põhjendanud, kuidas oleks Ilvese liivakarjääri alale kohe kaitseala loomine rohkem kooskõlas keskkonnakaitseliste eesmärkidega kui lühiajaline kaevandamine ning seejärel karjääri ala keskkonnakaitselisi eesmärke arvestades spetsiifiliselt korrastamine. Korvamatu kahju metsiste elupaikadele on tehtud juba lageraiete lubamisega. Lageraie alad ei ole metsise elupaikade kaitsmiseks sobivad. Liivakarjääri korrastamine (osaliselt) veekoguks ei välista metsise liikumist karjääri alal. Kui telemeetria andmetel metsised tõesti juba viibivad majandatud metsaga aladel, siis pole alust väita, et metsised ei saa viibida ka hiljem korrastatud karjäärialal. Tuumala saab RB trassi arvestades piirkonnas killustatud kaevandusest olenemata. Korraldus on ebaproportsionaalne ning selle andmisel on vastustaja rikkunud uurimis- ja kaalumispõhimõtteid.
4.Tallinna Halduskohus jättis 05.04.2024 otsusega kaebuse rahuldamata. Kaitstav loodusobjekt, mida võidakse kaevandamisega ebasoodsalt mõjutada, on metsis kui II kaitsekategooria liik. Metsised kasutavad vaidlusalust Ilvese liivakarjääri elupaigana. Ajalise piirangu panemine või kaevandamisala vähendamine ei muuda fakti, et veekogu ei ole metsise elupaik. Seetõttu oli vastustaja diskretsioon võimalike ebasoodsat mõju leevendavate
3(11)
3-23-1539 meetmete puhul redutseerunud nullini. Vastustaja on selgitanud, et raadatud ning kaevandatud elupaiga taastumine metsisele mingilgi määral sobivaks võtaks aega aastakümneid. Vaidlusaluses korralduses on toodud piisavad põhjendused, miks keeldutakse kaevandamisloa väljastamisest. UT ekspertarvamuses keskendutakse ainult mürale ning ei ole viidatud aktuaalsetele hiljuti teostatud metsise uuringutele. Kaebaja 27.02.2024 esitatud eksperthinnang keskendub samuti üksnes mürale. Ebasoodne mõju kaasneb mitte üksnes müraga, vaid sellega, et kaevandamise tulemusel hävib metsise elupaik. Eesti Ornitoloogiaühingu 2021. a-l koostatud ekspertiisist nähtub, et metsise mänguasurkonna jaoks kõige tähtsam ja aktiivseimalt kasutatav elupaik jääb mängukeskmest reeglina 1 km raadiusesse ning aasta ringi vajalik elupaik ulatub mängukeskmest 3 km raadiusesse. Taotletav liivakarjäär piirneb idast Luitemaa looduskaitseala Kiviniidu sihtkaitsevööndiga, Ilvese sihtkaitsevöönd asub ligikaudu 300 m kaugusel lääne suunas ning lõunas ligikaudu 35 m kaugusel on Mõtuse sihtkaitsevöönd ja metsise elupaik. Kuigi kaebajale on 2021. a-l väljastatud uuringuluba, ei anna see talle õiguspärast ootust saada kaevandamisluba. Tegu on erinevate haldusmenetlustega ja uuringuluba pole eelhaldusaktiks kaevandamisloale. Kaevandamisloa väljastamise otsustamisel pole siduv asjaolu, et Maa-amet on maavara kandnud registrisse aktiivse varuna. Uuringuloa andmisest keeldumise aluseks ei ole MaaPS § 35 lg-te 1–2 järgi asjaolu, et kaitse alla võtmise ettepanek on tehtud, kuid see on lükatud tagasi. Keskkonnaamet on kaebajat teises uuringuloa menetluses teavitanud uuringuloa andmise perspektiivitusest Ilvese karjääriga samal põhjusel. Kohaliku omavalitsuse nõusolek ning Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi seisukoht ei ole vastustajale õiguslikult siduvad. Kaebaja pakutud variant, et metsiste kaitse-eesmärgi täitmiseks piisaks Ilvese karjääri alal piiranguvööndi korra kehtestamisest, mis ei välistaks kaevandamist, ei ole looduskaitseseaduse (LKS) § 31 lg 2 p-st 3 tulenevalt vastuvõetav. Kanaliste elupaikade hävimine, degradeerumine ning killustumine on neile üheks olulisemaks ohuteguriks; reeglina on kanaliste arvukus suurim loodusliku taimkattega aladel, kus domineerivad looduslikud häiringud; inimtegevuse tulemusel (asustus, põllumajandus, metsandus, kaevandamine) toimuvate maastiku muutuste tulemusel killustuvad kanalistele sobivad elupaigad ning tihti ei ole väikesed populatsioonid säilinud elupaigafragmentides enam isetaastootvad, vaid tekib „mülgas“-populatsioon, mille eksisteerimine hakkab sõltuma „lätte“-populatsioonidest naaberpiirkondades. Korralduses on põhjendatud, et karjääri rajamine kahjustaks Luitemaa metsiseasurkonna ühendust ülejäänud Soomaa metsise tuumalaga, killustades põhjapoolset ühenduskoridori. Vastustaja on asjakohaselt võtnud arvesse kumulatiivset mõju RB raudteetrassiga (sh kattumist RB hüvitusmeetmetega – vt Riigikohtu halduskolleegiumi 14.03.2024 otsus nr 320-1657, p 28). Seejuures on asjakohatud kaebaja väited, et ka Ilvese liivakarjääri puhul võiks kaaluda RB-ga sarnaseid leevendusi. Vaidlusaluse korralduse õiguspärasuse hindamisel ei oma tähtsust asjaolu, kas varasemalt on vastustaja nimetatud piirkonnas raieid lubanud või mitte. Varasem õigusvastane tegevus ei anna alust nõuda selle jätkamist. Seda, et tegemist oli metsise elupaika kahjustava tegevusega, on kinnitanud ka kaebaja. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
5.Marina Minerals OÜ palub apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ning teha uus otsus, millega rahuldada kaebus. 4(11)
3-23-1539 Kohus jättis enamiku kaebaja väidetest analüüsimata. Kohus ei saanud nõustuda haldusakti põhjendustega olukorras, kus kaebaja oli need vaidlustanud. Ekslik on halduskohtu seisukoht, et vastustaja diskretsioon oli kahanenud nullini. Vastustaja pole seda väitnud, vaid jätnud kaevandamisega kaasnevad häiringud lihtsalt uurimata ning on viidanud vaid RB mõjudele. MaaPS § 55 lg 2 p 12 kohaldamise eelduseks on aga asjaolu, et kaevandamisega kaasnevat mõju ei saa muul viisil vältida. Kaebaja on esitanud tõendid, et metsis liigub ka karjääride ja veekogude läheduses. Kaebaja esitatud tõendite kohaselt on võimalik leevendusmeetmetega maandada kaevandamise mõju. Kohtuotsuses tehtud viited metsise kaitse tegevuskavale on üldised ega ole seostatavad konkreetse alaga. Vastustaja väited müra, tolmu jm häiringute kohta on paljasõnalised ja asjakohatud, kuna selliseid uuringuid ei ole tehtud Ilvese karjääris kaevandamise kohta. Ekslik on halduskohtu seisukoht, nagu oleksid UT ja Inseneribüroo Steiger ekspertarvamused puudulikud seetõttu, et need keskenduvad üksnes mürale. Eksperdid on oma kogemuse pinnalt avaldanud arvamust laiemalt. Väited, justkui killustaks kaevandus rohevõrgustiku tuumala, on alusetud, kuna tuumala saab RB trassi arvestades igal juhul killustatud ja seda kaevandus ei muuda. Jääb arusaamatuks, mille alusel on vastustaja ja kohus jõudnud järeldusele, et praegusel juhul ei võiks kaitse-eeskirjas teatud leevendusmeetmete järgimisel kaevandamist siiski lubada. Kohus jättis andmata hinnangu väitele, et kui ootamatult selgus, et RB trassi jaoks on vaja metsise jaoks hüvitusala, siis leiti kunstlikult näiliselt keskkonnakaitselised põhjendused Ilvese liivakarjääri n-ö ohverdamiseks. Kaevandusloast keeldumine oli ennatlik, sest asjaomased menetlused alles käivad. RB rajamise mõju kompenseerimiseks hüvitusmeetmete võtmise vajadus ei olnud 07.06.2023, mil kaevatav korraldus vastu võeti, veel lõplikult selgunud. Hüvitusmeetmete kava ei ole seniajani lõpuni otsustatud. Uue (Mõtuse) püsielupaiga moodustamise ettepanek tehti 25.07.2023 ning kaitse alla võtmise algatas Kliimaministeerium 01.09.2023. RB leevendus- ja hüvitusmeetmed tuleb alles lahendada RB Pärnu maakonnaplaneeringu ning KSH raames, mis on pooleli. Seejuures ei ole kaebajat kui puudutatud isikut siiani kaasatud menetlustesse, kus kaalutakse, millised alad määratakse hüvitusalaks ja mis on Ilvese karjääri hüvitusalaks määramise alternatiivid. Vastustaja poleks tohtinud keelduda kaebajale kaevandusloa andmisest ilma KMH-d tegemata. Oletuslik ja tõendamata on vastustaja väide, et KMH-st võis loobuda perspektiivituse tõttu, sest KMH oleks väidetavalt jõudnud tulemusele, et ka leevendavad meetmed ei taga Natura alade terviklikkust ega kaitse-eesmärkide saavutamist. Vastustaja ei teinud isegi KeHJS 61 järgset eelhinnangut. Viide Riigikohtu 08.10.2018 otsusele asjas nr 316-478 (p 22) ei ole asjakohane, sest tollel juhtumil andsid veeseaduse sätted aluse keelduda vee erikasutusloa andmisest väljaspool KeHJS regulatsiooni. Riigikohus on mitmes lahendis asunud seisukohale, et see, kas kaevandamine on võimalik, selgub loamenetluses, mille käigus tehakse ka KMH. Ilvese karjääri keskkonnamõjusid tuleb nõuetekohaselt hinnata eeskätt kaevandamisloa andmise menetluse kontekstis ning arvestades muu hulgas muid asjakohaseid kumulatiivseid mõjusid (sh RB, püsielupaigad jne). Juhul kui metsise kaitseeesmärgi täitmiseks piisaks Ilvese karjääri kaevandusloale asjakohaste kõrvaltingimuste kehtestamisest (MaaPS § 56 lg 2 p 5), siis võiks neid tingimusi ette näha püsielupaiga kaitseeeskirjas (LKS § 31 lg 2 p 3). Ilma neid asjaolusid nõuetekohaselt hindamata ei oleks vastustaja tohtinud keelduvat otsust teha. Väide, et Ilvese karjääris kaevandamise tulemusel metsise elupaik hävib, on oletuslik ja seni tõendamata. Kui probleemiks osutub veekogu, saaks kaebaja oma taotlust muuta, vähendada veekogu mahtu vms. Halduskohus on põhjendamatult eitanud Keskkonnaameti vastuolulist käitumist, mis toob kaebajale kaasa korvamatu kahju ning muudab vastustaja väidetavate eesmärkide saavutamise 5(11)
3-23-1539 võimatuks. Puuduvad mistahes andmed selle kohta, et vastustaja oleks geoloogilise uuringu loa ja kaevandusloa menetluse ajal pidanud Ilvese karjääri alal kaevandamist keskkonnamõjudest tulenevalt välistatuks. Ainus põhjus keskkonnakaalutluste avaldamiseks on ootamatult tekkinud vajadus tagada RB trassi jaoks hüvitusala ning seda olenemata ettevõtja huvidest ja õigustest. Vastustajale pidi olema ilmselge, et kui kaebaja taotleb kaevandamise eesmärgil geoloogilise uuringu luba, siis on sel alal võimaliku püsielupaiga vm kaitseala planeerimine kaebaja jaoks oluline teave, mida oleks menetluses pidanud avaldama, ja seda isegi juhul, kui tol ajal puudus alus keelduda geoloogilise uuringu loa väljastamisest. Keskkonnaameti tegevuse vastuolulisust kinnitab varasem raiete lubamine. Kohtu viidatud metsisele sobivat mängupaika ei ole raiete tõttu enam olemas. Küüniline on lubada väga pika mõjuga RB ehitust ja kasutust, samal ajal keskkonnamõjudele viidates keelata väikese Ilvese liivakarjääri ajutine rajamine tollesama RB tarbeks, mis mõjude kontekstis on tegelikult tilk meres. Ka ülekaaluka avaliku huvi korral ei tohi haldusorgan käituda ettevõtja suhtes ükskõikselt ega jätta arvestamata tema õigustatud huvidega.
6.Keskkonnaamet palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. Lühike maa liiva transportimiseks ei saa olla ainus kaalutlus keskkonnakaitse aspektist lähtuvalt. Lühemast teest saadav kasu ei ole siinsel juhul proportsionaalne kaevandamise ning teiste tegevuste (sh RB, Via Baltica, varasem metsamajanduslik tegevus) kumulatiivsete mõjude tulemusel tekkiva kahjuga. Teiste riigiasutuste kaevandamist toetavad seisukohad ei tähenda, et Natura 2000 võrgustikku kuuluva Luitemaa linnuala kaitse-eesmärgiks oleva metsise kaitse eesmärgid tuleks lugeda ebaolulisteks, arvestades mh metsise üle-eestilist ebasoodsat seisundit. Halduskohus on õigesti leidnud, et Keskkonnaamet on korralduses piisavalt põhjendanud, miks esineb MaaPS § 55 lg 2 p 12 alus keelduda kaevandamisloa andmisest. Asjaolu, et mõningatel juhtudel on karjääre rajatud metsise elupaika või elupaiga lähedusse ning metsis liigub ka karjääride ja veekogude läheduses, ei tähenda, et karjäär ja veekogud oleks metsisele sobivad elupaigad. On loogiline, et elusorganismid, sh metsis liigub vahel ka ebasobivamas elupaigas ning elupaikade vahelisel alal. Samas on Keskkonnaamet toonud näiteid karjääride olulisest mõjust, mis on toonud kaasa metsise arvukuse muutused elu- ja mängupaigas ning mängude liikumised karjäärist kaugemale. Samuti on Keskkonnaamet analüüsinud kaebaja nimetatud karjääride mõjualas (kuni 3 km mängu keskpaigast) EELIS-e leiukohtades toimunud metsise kukkede arvukuse muutusi ja selgus, et seitsmest metsise leiukohast kuues on arvukus langenud. Karjääri lähedastes elupaikades on arvukus langenud 58%. Lisaks võib täheldada metsise mängude ümberpaiknemist ja varasemate karjääri lähedaste mängupaikade hülgamist. Seega on metsise elupaiga või mängupaiga lähedal asuvatel karjääridel oluline ebasoodne mõju metsise arvukusele. Karjääri rajamine on metsise elupaika ilmselgelt killustav ja ebasoodsalt mõjutav tegevus. Telemeetria uuringute tulemuste kohaselt kasutavad metsised Ilvese karjääri ala elupaigana. Kaevandamise mõju leevendamismeetmed oleksid asjakohased, kui vaidlusalusel karjääri alal metsist ei esineks. Siinsel juhul on aga kaevandamisel otsene ja vahetu mõju, kuna karjäär hävitab metsise elupaiga. Seetõttu ei ole eesmärgipärane asuda hindama, kuidas kaevandamine mõjutab karjäärist väljaspool asuvaid kaitsealuseid liike ja kaitsealasid, kui tegelikku kaitset vajavad ka konkreetset ala kasutavad kaitsealused liigid. Kohus arvestas õigesti kumulatiivset mõju, sh kattumist RB hüvitusmeetmetega. Tegevuse mõju olulisuse hindamisel on keskse tähtsusega, kuivõrd tegevus takistab eraldi või muude tegevustega kumulatiivselt kaitstava loodusväärtuse soodsa seisundi tagamist ja kumulatiivsete mõjude olulisuse hindamisel tuleb arvestada ka elupaikade üleriigilist kumulatiivset kadu (Riigikohtu 14.03.2024 otsus nr 3-20-1657, p-d 28 ja 32). RB trassi rajamisega kaasneb leevendamatu ebasoodne mõju Luitemaa linnualale, täpsemalt 6(11)
3-23-1539 metsisele. Raudteekoridor lõhestab metsise populatsiooni ja saab tõkkeks/barjääriks metsise elupaikade populatsioonide vahel Luitemaa linnualal. Kahjulik mõju Natura 2000 alade terviklikkusele ja sidususele tingib metsise populatsiooni seisundi languse, mille põhjustab mh sobiva elupaiga kadumine. Seega tuleb võtta hüvitusmeetmed, sh moodustada Mõtuse metsise püsielupaik, mis hõlmab Ilvese liivakarjääri ala. Sellest tulenevalt ei ole tegemist näiliste keskkonnakaitseliste põhjendustega. Asjaolu, et RB trass igal juhul killustab rohevõrgustiku tuumala, ei tähenda, et kõik täiendavad tuumala killustamised on seetõttu põhjendatud ja lubatavad. Eriti arvestades Ilvese karjääri paiknemist asukohas, mis piirneb sisuliselt kolmest küljest Luitemaa looduskaitseala sihtkaitsevöönditega ning Natura 2000 võrgustikku kuuluvate Luitemaa linnu- ja loodusalaga. Vaidlusalusel alal ei ole mõeldav lubada kaevandamist, kuna raadatud ja kaevandatud elupaiga taastumine metsisele mingilgi määral sobivaks võtaks aega aastakümneid, hüvitusmeetmed tuleb aga võtta enne RB rajamist. Kaevandamisloa andmisest keeldumine ei olnud ennatlik. Juba RB Pärnu maakonnaplaneeringu KSH aruande 17.03.2023 tööversiooni lisaks olevas Natura hindamise aruandes on jõutud järeldusele, et RB ebasoodsad mõjud ei ole ka leevendusmeetmete rakendamisel täielikult välistatud Luitemaa linnuala osas ning seda kõikide trassialternatiivide puhul, mis tähendab, et ühegi trassialternatiivi puhul ei ole ebasoodsat mõju metsisele võimalik vältida ega leevendada ning sellest tulenevalt on vajalik võtta hüvitusmeetmed. Keskkonnaamet tugines olemasolevale teabele ning vaidlusaluse korralduse andmisel oli põhjendatud arvestada ka koostamisel olevate lahendustega. Hüvitusalade toimimiseks on vajalik tagada, et nende seisund ei halveneks, kuni on jõutud lõpliku kaitsekorra kehtestamiseni. Hüvitusmeetmed on projektist (sh ka võimalikest projektiga seotud leevendusmeetmetest) sõltumatud ning vajalikud alad peavad olema kaitse alla võetud enne RB rajamise alustamist. Ka ilma KMH-d tegemata on selge, et esineb alus keelduda Ilvese liivakarjääri kaevandamisloa andmisest. See, et Ilvese liivakarjääris kaevandamise tulemusel metsise elupaik hävib, ei ole oletuslik ega tõendamata. Ohu- ja surveteguri „metsamaa raadamine mittemetsanduslikuks kasutuseks (PB01)“ olulisust kanalistele on maailmas põhjalikult uuritud. Seda kinnitab ka metsise kaitse uue tegevuskava eelnõu p 5.1.1, mille kohaselt on Eestis metsamaa raadamist mittemetsanduslikuks kasutuseks metsise elupaikades põhjustanud eelkõige karjääride (põlevkivi, turvas, liiv ja kruus) rajamine. Eelkõige tuleb vältida raadamist põhjustava taristu ja karjääride rajamist metsise elupaiga tuumaladele ja astmelaudu ühendavatele koridoridele. Kui raadamist ei ole sellistel aladel võimalik vältida (näiteks riikliku tähtsusega objektid, millel loodust säästvamad alternatiivid puuduvad), on vaja võtta hüvitusmeetmeid nii elupaiga kao kui ka sidususe halvenemise kompenseerimiseks. Põhilisteks meetmeteks on täiendavate alade kaitse alla võtmine (sh vajadusel kaitsta potentsiaalseid elupaiku, mis ei ole asustatud, kuid millel on asustamiseks kõrge potentsiaal) ja elupaikade tervendamine. Juhul kui raadamisega kaasneb sidususe halvenemine, tuleb hüvitamisel arvestada sidususe parandamise vajadusega. Karjääri rajamine kahjustaks Luitemaa metsiseasurkonna ühendust ülejäänud Soomaa metsise tuumalaga, killustades põhjapoolset ühenduskoridori nii kaevandamise ajal kui ka selle järgselt. Keskkonnaameti tegevus ei ole olnud põhjendamatult vastuoluline. Asjaolu, et Keskkonnaamet ei pea menetluse alguses kaevandamist keskkonnamõjudest tulenevalt välistatuks, ei tähenda, et menetluse käigus täiendavate andmete selgudes ei võiks asuda teisele seisukohale või kui Keskkonnaametil on mingil põhjusel jäänud menetlusosalistele mõned asjaolud teatamata, siis ei tohigi seda menetluse hilisemas faasis enam teha. Raadamise mõju on suurem lageraietega kaasnevast mõjust. Seni tehtud raietega tuleb arvestada ka uute keskkonnalubade väljastamisel kumulatiivsete mõjud hindamisel. Oluline on vältida uusi 7(11)
3-23-1539 täiendavaid mõjusid metsise elupaigas. Alla 40-aastaseid metsi, sh lageraielanke, ning lagerabasid on soovitatav hõlmata elupaika juhul, kui need paiknevad tervikliku elupaigalaigu sees. Praegusel juhul ei ole terviklik elupaik hävinud, kuna 2024. aastal tehtud seire kinnitab – Mõtuse mängupaik on asustatud (5 kukke), mis omakorda kinnitab ka elupaiga piiritlemise asjakohasust (arvestamist kuni 3 km mängu keskpaigast) ja kavandatava Mõtuse püsielupaiga jätkuvat sobivust hüvitusalaks. Alale uuringuloa saamine ei tekita õiguspärast ootust saada kaevandamisluba. Asjaolu, et otsus ei olnud kaebajale soodne, ei tähenda, et Keskkonnaamet oli kaebaja suhtes ükskõikne. Lähtudes RB rajamisel eelduseks olevate mõjude hüvitamise vältimatust vajadusest Luitemaa linnuala metsiseasurkonnale, mis on RB rajamise eelduseks lõplikult väljavalitud trassikoridoris, on Keskkonnaamet pidanud ülekaalukat avalikku huvi olulisemaks.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.Ringkonnakohus leiab, et on apellatsioonkaebus põhjendamatu ning see tuleb jätta rahuldamata. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu põhjendustega ega korda neid täies mahus (HKMS § 201 lg 4).
8.Halduskohus ei ole kohtuotsuse põhjendamisel rikkunud menetlusnorme. Kohtuotsuse põhjendamiskohustus tähendab kohtu kohustust esitada kohtuotsuse põhjendavas osas (HKMS § 165) resolutsiooni (HKMS § 162) kohta selged, ammendavad, vastuoludeta ja veenvad põhjendused, mille alusel oleks kohtu siseveendumuse kujunemine otsuse lugejale jälgitav (vt nt RKHKo 3-3-1-14-15, p 20). Praegusel juhul vastab kohtuotsus nendele nõuetele. Asjaolu, et kaebaja ei nõustu haldusorgani ja halduskohtu lähenemisega, ei tähenda, et rikutud oleks otsuse põhjendamise kohustust. Olukorras, kus halduskohus nõustus vaidlustatud korralduses toodud põhjendustega, ei pidanud ta neid kordama (HKMS § 165 lg 2). Menetlusökonoomia seisukohalt poleks mõistlik hästi kirjapandud ja järgimist väärivat seisukohta ümber sõnastada RKHKo 3-16-579, p 16).
9.MaaPS § 55 lg 2 p 12 kohaselt keeldutakse kaevandamisloa andmisest, kui taotletava kaevandamisloa alusel tehtavad tööd võivad oluliselt ebasoodsalt mõjutada kaitstavat loodusobjekti ja seda ebasoodsat mõju ei saa muul viisil vältida kui loa andmisest keeldumisega. Ringkonnakohtu hinnangul on kaevandamisloa andmise otsustamisel nii hindamis- kui ka kaalutlusotsuse tunnuseid, kuna haldusorganil tuleb kogumis hinnata mõju keskkonnale ning kaaluda leevendavate meetmete võtmise võimalikkust.
10.Praegune kaevandamisloa vaidlus on eripärane. See on tingitud sellest, et Keskkonnaamet on taotletava kaevandamisloa alusel tehtavate tööde mõjude hindamisel arvesse võtnud mitte üksnes mõju kaevandusala vahetus läheduses asuvale Mõtuse sihtkaitsevööndile ning sealsele metsise elupaigale, vaid metsisele kui kaitsealusele liigile (kaitstavale loodusobjektile) ja tema elupaikadele laiemalt. Paralleelselt toimuva RB maakonnaplaneeringu KSH käigus oli vaidlustatud korralduse andmise hetkeks jõutud järeldusele, et metsisele avalduvate ebasoodsate mõjude tõttu on RB rajamisel vaja igal juhul rakendada hüvitusmeetmeid ja suure tõenäosusega tuleb täiendavalt kaitse alla võtta muu hulgas ala, mis kattub kavandatava Ilvese liivakarjääriga. Keskkonnaamet tegi kindlaks, et metsised kasutavad kavandatavat Ilvese liivakarjääri juba praegu elupaigana ning see sobib kaitse alla võtmiseks RB hüvitusmeetmena. Kaebaja on kaebuse põhjendamisel ning tõendite esitamisel keskendunud kitsamalt sellele, kas teatud meetmetega oleks võimalik vältida või leevendada Ilvese liivakarjääris kaevandamise mõju Mõtuse sihtkaitsevööndile ning sealsele metsise elupaigale.
8(11)
3-23-1539
11.Ringkonnakohus nõustub Keskkonnaameti ja halduskohtu veenvalt põhistatud järeldustega ning peab kaebaja seisukohti ekslikeks. Keskkonnaamet võis kaevandamisloa andmise otsustamisel arvestada seda, et taotletava Ilvese liivakarjääri ala võetakse RB hüvitusmeetmena edaspidi suure tõenäosusega kaitse alla ja praegu kaevandamise lubamine oleks mh seetõttu oluliselt negatiivse mõjuga metsisele kui kaitstavale loodusobjektile laiemalt. Kaebaja väited, mis põhinevad UT ja Inseneribüroo Steiger ekspertarvamustel, olnuks kaalukad juhul, kui Keskkonnaameti peamine kaalutlus oleks olnud vaid Ilvese liivakarjääris kavandatava kaevandamise mõju metsisele Mõtuse sihtkaitsevööndis. Samas on halduskohus ja vastustaja asjakohaselt viidanud, et UT ekspertarvamuse tõenduslikku väärtust vähendab asjaolu, et see keskendub mürale ja jätab käsitlemata viimase aja ulatusliku teadusliku teadmise metsise kohta. Ekspertarvamuses puuduvad tavapärased viited allikatele ja teaduskirjandusele.
12.Kui riik teeb kindlaks kavandatava tegevuse või strateegilise planeerimisdokumendi elluviimisega kaasneva eeldatavalt ebasoodsa mõju Natura 2000 võrgustiku alale, tuleb n-ö Natura erandi kohaldamiseks seada hüvitusmeetmete rakendamise kohustus, et tagada Natura 2000 võrgustiku üldise sidususe kaitse (LKS § 69 1 lg-d 3 ja 4, § 711 lg 1). Hüvitusmeetmed, mille eesmärgiks on tagada Natura 2000 võrgustiku üldine sidusus, on LKS § 71 1 lg 2 kohaselt: 1) elupaikade taastamine; 2) uute elupaikade loomine; 3) olemasolevate elupaikade kvaliteedi tõstmine; 4) muud meetmed, mis aitavad vältida Natura 2000 võrgustiku sidususe edasist vähenemist. Elupaikade taastamiseks ja loomiseks kaitse alla võtmine toimub üldises korras ja seaduses ei ole erinorme selle kohta, kuidas juba Natura asjakohase hindamise ja Natura erandi tegemise menetluse ajal vältida potentsiaalsete ja perspektiivsete hüvitusmeetmete asukohtades loodusobjektide seisundi halvenemist, et Natura hüvitusmeetmete hilisem võtmine osutuks võimalikuks ja edukaks. Seetõttu tuleb lubade andmist jms norme tõlgendada nõnda, et nii palju kui võimalik tuleb vältida selliste alade vm loodusobjektide kahjustamist või muul viisil seisundi halvendamist, mille puhul on suur tõenäosus, et need arvatakse hüvitusmeetmete hulka. Seda tingimusel, et juba KSH varasemate etappide käigus ilmneb piisavalt usaldusväärselt ja veenvalt, et asjas tehakse Natura erand ja asjaomase ala arvamine hüvitusmeetmete hulka pole pelgalt teoreetiline, vaid pigem suure tõenäosusega realiseeruv võimalus. Puudub mõistlik põhjendus taluda sellisel alal muid tegevusi, mis kahjustaksid ala keskkonnaseisundit. Isegi kui realiseerub vähetõenäoline võimalus, et Natura erandi kohaldamist eeldav projekt luhtub või hüvitusmeetmeid sellisel kujul ei võeta, on vahepealne ajutine piirang avalike huvide kaitseks üldjuhul vältimatult vajalik ja sellest tulenevalt proportsionaalne. Alternatiivne võimalus kaevandamisloa menetlus peatada (vrd Riigikohtu 16.12.2008 otsus nr 3-3-1-56-08, p 20) ei oleks olnud kaebaja jaoks soodsam ning olukorras, kus oli alust eeldada, et kaevandamisloa andmine tulevikus on ebatõenäoline, ei oleks menetluse peatamine olnud otstarbekas.
13.Ringkonnakohus ei jaga kaebaja keskset seisukohta, et Keskkonnaamet pidanuks uurima, kas Ilvese liivakarjääri ala RB hüvitusmeetmete hulka arvamisel oleks paremaid alternatiive, mis oleksid kaebaja jaoks vähem koormavad. Need küsimused otsustatakse ainult ja siduvalt RB maakonnaplaneeringu menetluses, sh LKS § 691 jj sätete järgi. Tegemist on äärmiselt mahuka ja spetsiifilise protsessiga, mille paralleelne läbiviimine erinevate haldusmenetluste raames oleks esiteks väga kulukas ja ebaökonoomne, teisalt võimaldaks see hinnangute killustumist ja mittesüsteemset lähenemist ning Natura hindamise ja erandi menetlustes menetlusosaliste ja avalikkuse kaasamise normidest ja eesmärkidest möödaminemist. Ringkonnakohus leiab, et siinses asjas ei ole mistahes mõistlikku kahtlust, et KSH aruande 17.03.2023 tööversiooni lisaks olevas Natura hindamise aruandes toodud järeldused metsise täiendavate kaitsealade loomise kohta on adekvaatsed. Ehkki lõplik hinnang nende järelduste põhjendatusele ja alternatiivide kaalumisele antakse RB maakonnaplaneeringu menetlust 9(11)
3-23-1539 lõpetavas haldusaktis ja hiljem vajadusel planeeringu üle käivas kohtuvaidluses, oli RB KSH menetlus jõudnud sellisesse järku, et selles toodud järeldusi sai Keskkonnaamet võtta aluseks siinses kaevandamisloa asjas. Kaebaja etteheited ei ole selles osas põhjendatud. Tuleb arvestada, et erinevaid väärtusi ja huvisid kaalukaussidele pannes tuleb vaieldamatult enam väärtustada RB Pärnu maakonna lõigu projekti edukaks elluviimiseks vajalikke meetmeid kui kaebaja huvi teenida ettevõtlustulu riigimaal riigile kuuluva maavara kaevandamisest. Seisukoht, et kaebajale peab tagama võimaluse kaevandada, isegi kui see võib kaasa tuua RB planeeringu kehtestamata jätmise ohu, ei ole millegagi põhjendatud.
14.Asjaolu, et RB ehitamine kahjustab metsise elupaiku, on vaieldamatu. Sellest on aga põhjendamatu ja ebaloogiline järeldada, et juhul kui metsisele suur kahju nagunii tekib, siis võiks veel lubada väiksema kahju lisaks tekitamist Ilvese liivakarjääris kaevandamisega. Pigem on õige vastupidine – kui kaalukates avalikes huvides on RB arendusalal metsise kahjustamine vältimatu, tuleb hoiduda mistahes täiendavatest kahjustavatest meetmetest ja võtta meetmeid elupaikade taastamiseks ja täiendavalt kaitse alla võtmiseks. Kaebaja esitatud tõendid, et metsis liigub ka karjääride ja veekogude läheduses, ei anna alust kahelda Keskkonnaameti hinnangute õigsuses. Pole tõepoolest välistatud, et metsis saab seal vajaduse korral liikuda, nt elupaikade vahel liikudes, kuid on selge, et kaevandamise ajal hoiab metsis sealt eemale ja hiljem veekogu kujunemise korral pole tegemist metsise jaoks soodsa elupaigaga. Seda kinnitavad vastustaja esitatud andmed kaebaja nimetatud karjääride mõjualas (kuni 3 km mängu keskpaigast) EELIS-e leiukohtades toimunud metsise kukkede arvukuse muutuste kohta – selgus, et seitsmest metsise leiukohast kuues on arvukus langenud. Karjääri lähedastes elupaikades on arvukus langenud 58%. Lisaks võib täheldada metsise mängude ümberpaiknemist ja varasemate karjääri lähedaste mängupaikade hülgamist. Ringkonnakohtu arvates on ilmselge, et kaevandamine häiriks metsise elupaikade taastamist ja hoidmist. Seejuures on RB hüvitusmeetmete kontekstis oluline, et meetmed oleks võetud enne, kui algab raudtee ehitus (vt RB hüvitusmeetmete kava, 15.12.2023, lk 58). Seega ei toimiks kaebaja pakutud variant kiiresti kaevandada ja seejärel võimaldada loodusel taastuda.
15.Nõustuda ei saa kaebaja väitega, et alles kohtumenetluses on Keskkonnaamet hakanud tuginema kumulatiivsele mõjule. Vastustaja on viidanud asjaolude kogumile juba korralduse andmisel. Korralduses on keeldumisel tuginetud nii asjaolule, et taotletav llvese liivakarjäär asub kehtivate planeeringute – Pärnu ja Surju valla üldplaneeringu ning koostatava Saarde valla üldplaneeringu järgi rohevõrgustiku tuumala keskel; asjaolule, et RB KSH käigus on tehtud Natura asjakohane hindamine, mille aruande kohaselt ei taga kavandatud leevendusmeetmed Luitemaa linnuala metsise asurkonna sidusust ning kavandatavad trassikoridorid võivad seada ohtu liigi asurkonna levila vähenemise; asjaolule, et aruande koostanud eksperdid töötasid välja RB metsise rakenduskava, mis koosneb 17-st komponendist, mida tuleb rakendada tervikliku abinõude kompleksina, kusjuures plaan hõlmab ka Ilvese liivakarjääri ala; asjaolule, et Ilvese liivakarjäär piirneb idast Luitemaa looduskaitseala Kiviniidu sihtkaitsevööndiga, Ilvese sihtkaitsevöönd asub ligikaudu 300 m kaugusel lääne suunas ning lõunas ligikaudu 35 m kaugusel on Mõtuse sihtkaitsevöönd ja metsise elupaik, looduskaitselalal elavad mitmed kaitsealused liigid; telemeetriauuringust on selgunud, et metsised kasutavad kavandatavat Ilvese liivakarjääri elupaigana, pärast kaevandamist rajatav veesilm ei ole metsisele elupaigaks; Ilvese karjäär asub maa-alal, mis on RB metsise asurkonna kaitsemeetmete, seire ja elupaikade taastamise programmi rakendusplaani kohaselt vajalik RB ehitamisega seotud ebasoodsate mõjude kompenseerimiseks kaitse alla võtta; asjaolule, et ala sobivust maastiku tasemel metsise elupaigaks kinnitab Keskkonnaameti tellitud üle-eestiline analüüs. Samadele seisukohtadele on vastustaja jäänud ka kohtumenetluses. Kaebaja positsioon, et vastustaja tuvastatud asjaolud ning järeldused ja kaalutlused on kuidagi kunstlikud, ei ole põhjendatud. Keskkonnaamet on 10(11)
3-23-1539 prognoosi tegemisel, et Ilvese liivakarjääri ala jääb RB hüvitusmeetmete hulka, tuginenud teaduslike allikatega kaetud järeldustele (neid kinnitavad ka apellatsioonimenetluse käigus esitatud hüvitusmeetmete kava (31.12.2024 seisukoha lisa 6) ja metsise tegevuskava eelnõu (10.06.2024 vastuse lisa 1)), mida kaebaja ei ole omapoolsete tõenditega ümber lükanud.
16.Kaebaja leiab ekslikult, et tulenevalt talle geoloogilise uuringu loa väljastamisest on tal tekkinud teatud kaitstav või õiguspärane ootus, et talle antakse kaevandamisluba. See väide on vastuolus MaaPS-ga (Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-37-15, p 16). Asjaolu, et riik võib olla käitunud vastuoluliselt, lubades vaidlusalustel aladel lageraiet ja kahjustades seeläbi metsise võimalikke elupaiku, ei tekita kaebajale õigust saada kaevandamisluba vastuolus MaaPS § 55 lg 2 p-ga 12. Juhul kui riik jättis kaebajale õigusvastaselt avaldamata asjaolu, et Ilvese liivakarjääri ala tõenäoliselt võetakse metsise kaitseks kaitse alla ja tekitas sellega kaebajale kahju, saab kaebaja esitada riigi vastu kahjunõude riigivastutuse seaduse alusel. Küll ei saa taoline asjaolu anda alust tühistada kaevandamisloa andmisest keeldumine, kui on leidnud tuvastamist, et selleks oli õiguslik alus.
17.Menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti (HKMS § 108 lg 1). Menetluskulude vastaspoolelt väljamõistmise eelduseks on menetluskulude nimekirja ja kuludokumentide esitamine (HKMS § 109 lg 1). Kuna otsus tehakse kaebaja kahjuks ning vastustaja ei ole esitanud menetluskulude nimekirja ja kuludokumente, jäävad menetlusosaliste menetluskulud ringkonnakohtus nende endi kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.