Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-20-2368 19. juuni 2026 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Julia Laffranque ja Heiki Loot MTÜ Eesti Suurkiskjad kaebus Keskkonnaameti käskkirja õigusvastasuse tuvastamiseks Kaebaja MTÜ Eesti Suurkiskjad, esindaja Eleri Lopp Vastustaja Keskkonnaamet, esindaja Signe Lehtme Kaasatud haldusorgan Keskkonnaagentuur, esindajad Reve Ventsel ja Rainis Uiga Tallinna Ringkonnakohtu 30. juuni 2022. a otsus MTÜ Eesti Suurkiskjad kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RIIGIKOHUS OTSUSTAB
1.Rahuldada MTÜ Eesti Suurkiskjad kassatsioonkaebus.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 1. oktoobri 2021. a otsus ja Tallinna Ringkonnakohtu 30. juuni 2022. a otsuse resolutsiooni punktid 2–4.
3.Rahuldada kaebus. Tunnistada Keskkonnaameti 29. oktoobri 2020. a käskkiri nr 1-1/20/192 õigusvastaseks.
4.Mõista Keskkonnaametilt MTÜ Eesti Suurkiskjad kasuks välja menetluskulu 95 eurot.
1.Keskkonnaminister kehtestas 4. oktoobril 2012 „Suurkiskjate (hunt Canis lupus, ilves Lynx lynx, pruunkaru Ursus arctos) kaitse- ja ohjamise tegevuskava aastateks 2012–2021“. Kavas leiti, et kõigi suurkiskjate asurkondade seisundit võib pidada heaks. Kavas seati pikaajaliseks (30 a) eesmärgiks säilitada hundi populatsiooni soodne seisund, arvestades nii ökoloogilise, majandusliku kui ka sotsiaalse aspektiga. Konkreetsem eesmärk aastateks 2012–2021 oli säilitada iga aasta 15–25 kutsikatega hundikarja (asurkonna üldsuurus ca 150–250 isendit) olemasolu enne jahihooaja algust (sügisel). Selle vahemiku piires pidi määratama iga-aastased eesmärgid vastavalt seire tulemustele ning arvukust hoitama neis vahemikes jahipidamisega. Samuti seati sihiks vähendada suurkiskjate tekitatavaid kahjustusi vara kaitseks väljatöötatud abinõude efektiivse rakendamisega ja ohjamise suunamisega kahjustuspiirkondadesse ning suurendada inimeste teadlikkust ja kujundada soosivat suhtumist suurkiskjatesse.
2.Keskkonnaamet kehtestas 29. oktoobri 2020. a käskkirjaga nr 1-1/20/192 jahiseaduse (JahiS) § 22 lg 2 alusel 2020/2021. jahiaastaks hundi küttimismahuks Eesti Vabariigi territooriumil esimese osana 140 isendit, mis jaguneb 20 ohjamisala vahel vastavalt käskkirja lisale 1. Ohjamisalad järgivad loodusliku populatsiooni allüksusi, et suunata küttimissurvet eelkõige kahjustus- ja
3-20-2368 loomakasvatuspiirkondadesse, säästes loodusmaastikes elavaid ja kahjusid mittepõhjustavaid hundikarju. Käskkirja kohaselt on Keskkonnaametil pärast Keskkonnaagentuuri ettepanekute tegemist õigus käskkirjaga kehtestatud huntide küttimismahtu ja ohjamisalade piire muuta. Hundi küttimismahust kinnipidamise tagamiseks kehtestati sama käskkirjaga ka hundijahi registreerimise ja hundi küttimisest teavitamise kord. Jaht tuli jahipiirkonna kontaktisiku kaudu registreerida lühisõnumiga (SMS) käskkirjaga määratud ohjamisala kontaktisiku juures. Registreering kehtis 12 tundi teate saamise hetkest. Küttimismahu täitumisel pidi ohjamisala kontaktisik viivitamatult kõigile ohjamisala jahipiirkondade kontaktisikutele teatama, et hundijahti ei või enam pidada.
3.MTÜ Eesti Suurkiskjad esitas kaebuse Keskkonnaameti käskkirja nr 1-1/20/192 tühistamiseks. Pärast käskkirja kehtivuse lõppemist taotles ta selle õigusvastasuse tuvastamist. Kaebuse põhiväiteks oli, et hundi kaitsestaatus ei ole Eestis soodne ning 140 hundi küttimine raskendab soodsa seisundi saavutamist. Tegevuskava eeldab hundi populatsiooni säilitamist nii väiksena, et liik püsiks IUCN (International Union for the Conservation of Nature and Natural Resources) klassifikatsiooni järgi ohustatuna. Praegune küttimissurve pole jätkusuutlik ning muudab Eesti populatsiooni neeluks. Küttimislubade suur arv toetub hinnangutele, mitte teaduslikule analüüsile ja tõenditele, et naaberriikides kaitstakse hunte rohkem ning neid tuleb naaberaladelt juurde.
4.Tallinna Halduskohus jättis 1. oktoobri 2021. a otsusega kaebuse rahuldamata. Otsuse põhjendused olid muu hulgas järgmised. Kaebaja ei saa vaidlustada tegevuskava. Küttimismahu kehtestamine on kaalutlusotsus, mille kohtulik kontroll on piiratud. Kohus saab hinnata, kas küttimismahu kehtestamisel on arvestatud kõikide asjakohaste andmetega ning kas otsus pole tehtud meelevaldselt, nt on küttimismaht sedavõrd suur, et oht hundi asurkonna säilimisele on ilmne. Nõukogu direktiivi 92/43/EMÜ, 21. mai 1992, looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (loodusdirektiiv) järgi on Eestile tehtud erand hundi küttimise keelust, sest Eesti hundi populatsioon on tõstetud IV lisast V lisasse. EL-ga liitumise ajal oli hunte Eestis oluliselt vähem kui praegu. Nõustuda ei saa kaebaja etteheitega justkui ei määrataks hundi küttimismahte teaduspõhiselt. Hundi asurkonna olukord Eestis pole sedavõrd halb, et küttimine oleks ilmselgelt lubamatu. Hundi asurkonna seisundi hindamisel Eestis võib arvestada liigi looduslikku levilat teistes EL liikmesriikides. Pikaajalistele andmetele tuginevat eeldatavat huntide juurdekasvu arvestades ei saa Keskkonnaameti kaalutlusotsust keskmisest kõrgema küttimismahu kehtestamisel pidada meelevaldseks. Vaidlustatud käskkiri anti muutmisreservatsiooniga. Prognoosi ekslikkuse selgumisel saanuks Keskkonnaamet ka jahihooaja kestel küttimismahtu vähendada.
5.Kaebaja esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja uue otsusega kaebuse rahuldada ja jätta menetluskulud vastustaja kanda.
6.Keskkonnaameti peadirektor kehtestas 18. veebruari 2022. a käskkirjaga „Suurkiskjate: hundi, ilvese ja pruunkaru kaitse ja ohjamise tegevuskava“ aastateks 2022–2031. Kavas selgitati, et IUCN punase nimestiku kriteeriumite järgi on hundi Balti populatsiooni seisundit hinnatud kategooriasse „ohuväline“ (Least Conern), kuid Eesti asurkonna seisund kategooriasse „ohuaaldis“ (Vulnerable). Seejuures on arvestatud Eesti asurkonna eeldatava hea sidususega asurkondadega teistes riikides, mistõttu on Eesti asurkonna ohustatuse hinnangut vähendatud ühe astme võrra. Eesti hundi asurkonna tähtsaimad sihtmõõdikud on 20–30 alla aasta vanuste kutsikatega hundikarja enne jahihooaega ning kevadine jahihooaja järgne sigimisealiste isendite arv (baasasurkond) kolme aasta keskmisena ≥ 140 isendit, mis tuleb saavutada kava rakendusperioodi jooksul.
7.Tallinna Ringkonnakohus tegi 30. juunil 2022 otsuse, milles jättis apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse resolutsiooni muutmata, kuid muutis otsuse põhjendusi. Otsuse põhjendused olid muu hulgas järgmised. 2(11)
3-20-2368
7.1.Haldusakti õiguspärasuse kontrollimisel võib arvestada faktilisi asjaolusid, mis nähtuvad hilisemast tegevuskavast või seireandmetest. Neist faktilistest asjaoludest ei saa järeldada vaidlustatud haldusakti õiguspärasust, kuid need võimaldavad hinnata vaidlustatud haldusakti kui prognoosi sisaldava otsuse aluseks olevate teaduslike seisukohtade põhjendatust.
7.2.Tegevuskava ei ole haldusakt, mis oleks Keskkonnaametile lubatud küttimismahu kindlaksmääramisel siduv. See ei vasta haldusakti tunnustele (haldusmenetluse seaduse § 51), sest pole suunatud õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele. Tegevuskava on hundijahile lisapiirangute ja -tingimuste seadmisel lähtekoht, kuid tegevuskava eesmärk pole siduvalt kindlaks määrata, mitu hundipesakonda on Eestis lubatav või vajalik. Tegevuskava on käsitatav riigieelarve seaduse § 19 lg-s 3 sätestatud valdkonna arengukavana, mis pole õiguslikult siduv. Seetõttu hõlmab küttimismahu kehtestamiseks antud haldusakti kohtulik kontroll kontrolli selle üle, kas tegevuskavas soovitatu on õiguspärane. Kohtulik kontroll tegevuskava hundi kaitsestaatuse hinnangu üle pole piiratud, sest soodne kaitsestaatus on määratlemata õigusmõiste.
7.3.Eesti hundi asurkond on nimetatud loodusdirektiivi V lisas, mis tähendab, et asurkonna kaitseks on kaitsemeetmed art 14 järgi lubatud, kuid mitte nõutud. Eesti saab küttimismahtude kindlaksmääramisel arvesse võtta vaid huntide loodusliku levila seda osa, mille piires on populatsiooni kaitse tagatud EL õigusega. Lubamatu pole arvestada Poola, Leedu ja Läti kaitsemeetmeid, isegi kui see ei toimu pädevate asutuste koostöös. Tõendid ei kinnita, et Venemaa populatsiooni arvestamata poleks hundi kaitsestaatuse pikaajaliseks säilimiseks loodusdirektiivi art 1 punkti i tingimused tagatud. Tegevuskavast ei saa järeldada, et Eesti populatsiooni soodsa kaitsestaatuse jaoks vajalik pesakondade arv peaks Eestis olema suurem, kui rännet üle EL välispiiri ei saaks arvestada.
7.4.Kaebaja väide, et tegevuskavas eesmärgiks seatud hundi pesakondade sihtarv on liiga väike, on piisavalt tõendamata. Vähemalt uue tegevuskava koostamisel on kaasatud arvukalt asjatundjaid ja viidatud paljudele teadusartiklitele. Kohtule pole esitatud tõendeid, mis mõlema tegevuskava ja seirearuannete järeldused ümber lükkaks. Vaidlustatud haldusakti andmisel on tuginetud ettepanekule seada eesmärgiks tagada Mandri-Eestis 2021. aastaks keskmiselt 20 hundi pesakonna olemasolu. See arv jääks uue tegevuskava järgsele alampiirile.
7.5.Kaebaja esitatud eksperdiarvamused ei lükka vastaspoole seisukohti usaldusväärselt ümber. Komisjoni tellitud raporti „Key actions for Large Carnivore Populations in Europe“ (2015) kohaselt hõlmab huntide Balti populatsioon EL liikmesriikides (jättes välja EL-välised osad) ca 900–1400 isendit (sh Eestis 20%), populatsiooni seisund on stabiilne ja vastab IUCN punase nimekirja kategooriale „ohuväline“ (Least Concern) ehk ei kvalifitseeru ohustatuks (lk 47). Asjakohased pole seega paralleelid Karjala ja Skandinaavia hundipopulatsioonidega, mis on raporti kohaselt ohustatud (Endangered). Keskkonnaagentuuri 2015. a aruande järgi pole Eesti huntide puhul tuvastatud inbriidingut (lk 4). Olukorras, kus küttimise tulemusel poegadega pesakondade arvu ei vähendata, vaid see pigem suureneb sõltuvalt teistest mõjuritest, jäädes ka uue tegevuskavaga eesmärgiks seatud arvulistesse piiridesse, ei ole alust pidada küttimislimiiti õigusvastaseks.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
8.Kaebaja esitas kassatsioonkaebuse, milles palub kaebuse rahuldada, tühistada ringkonnakohtu otsuse resolutsiooni muus osas kui uue tegevuskava tõendina toimikusse võtmine ning teha asjas uue otsuse. Kaebaja põhiväited on järgmised. Liikide kaitse kohustus on eeskätt liikmesriigil. Euroopa Kohtu praktika kohaselt tuleb liigi seisundit pidada ebasoodsaks, kui liik on IUCN kriteeriumite järgi 3(11)
3-20-2368 ohustatud. Keskkonnaotsustes tuleb juhinduda ettevaatuspõhimõttest ja teaduslik kahtlus tuleb välistada vastustajal. Teaduslik kahtlus on ilmne, sest esinevad puudujäägid hundi seisundi hindamismetoodikas. Euroopa Komisjoni protokolli (Linell jt 2008) järgi tuleb liigi seisund lugeda ebasoodsaks, kui IUCN kriteeriumite järgi on liik ohustatud. Protokoll pole õiguslikult siduv, kuid vastaspool pole põhjendanud sellest kõrvale kaldumist.
9.Keskkonnaamet palub jätta kassatsioonkaebus rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda. Tema põhiseisukohad on järgmised.
9.1.Tegevuskava pole siduv, kuid sellesse on kogutud parim võimalik teave liigi säilimiseks soodsas seisundis ning selle teabega arvestatakse küttimismahtude määramisel.
9.2.Liigikaitse eesmärk on tagada tasakaal liigi soodsa seisundi ning majanduslike ja sotsiaalsete aspektide vahel. Sotsiaalmajanduslike aspektide arvestamise kohustus nähtub tegevuskava osas looduskaitseseaduse (LKS) § 49 lg-st 3. Tegevuskava eesmärgiks on mh hundi ohjamine, sest huntide liigkõrge arvukus on ühiskonnale talumatu ja mõjutab ka saakliike, sh kobrast, mis on samuti loodusdirektiivi lisa V liik. Uues tegevuskavas seati kõrgem hundikarjade sihtarv mitte teadusliku ebakindluse tõttu, vaid seetõttu, et ühiskondlik taluvuspiir on suurenenud.
9.3.Eestile tehti EL-ga liitumisel hundi osas erand, sest hundi seisundit peeti heaks, kuigi huntide arvukus oli sel ajal oluliselt väiksem (7 pesakonda, praegu 31 pesakonda). Juba sellest nähtub, et huntide seisund ei saa praegu olla ebasoodne. Hundi seisund on hinnatud soodsaks ka loodusdirektiivi art 17 aruande järgi. Kuigi IUCN kriteeriumite järgi on hunt Eestis praegu liigitatud ohustatud liigiks, pole hundi seisund tegelikult halvenenud, vaid muutunud on hindamismetoodika. Eesti hundi populatsiooni tuleb hinnata ka Balti populatsiooni osana. Olukorras, kus Keskkonnaamet on põhjalikult kaalutlenud, võttes aluseks teaduslikult kogutud andmetel põhinevad järeldused ja tegevuskavasse koondatud parimad teadmised, et liigi seisund on soodne ja jääb soodsaks ka pärast küttimismahu realiseerimist, lasub vastupidise tõendamise kohustus kaebajal. Kaebaja viidatud Euroopa Kohtu praktika pole asjakohane, sest ei käsitle praegusega sarnaseid olukordi.
9.4.Vajadus teha järjepidevalt uusi uuringuid ei tähenda, et Keskkonnaagentuuri seirearuanded ei oleks piisavalt täpsed, et neid saaks aluseks võtta liigi soodsat seisundit tagava küttimismahu määramisel. Uurimismeetod tuleb valida kulutõhususe alusel.
10.Keskkonnaagentuur palub jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata ja menetluskulud kaebaja kanda. Tema põhiseisukohad on järgmised.
10.1.Suure territooriuminõudluse, suhteliselt madala arvukuse ja suure rändevõimekusega liikide puhul, nagu seda on hunt, vaadeldakse asurkondi riikide ülese populatsiooni tasemel. EL õigusest tulenevalt arvestatakse üksnes EL territooriumile jääva populatsiooni osaga, mis on 2190–2790 hunti. IUCN kriteeriumid on välja töötatud liikide looduskaitselise seisundi hindamiseks globaalsel tasemel. Nende kriteeriumite kasutamisel riigi tasemel võib ohuhinnangut vähendada kuni kolme astme võrra. Eesti puhul oleks olnud sobiv vähendada ohuhinnangut kahe astme võrra. Sellisel juhul poleks hunt Eestis ohustatud liik. Eesti vastavas hindamises otsustati ohukategooriat vähendada ainult ühe astme võrra eeskätt kahel põhjusel: 1) võimalik poliitiline otsus hundi arvukust olulisel määral vähendada, kui avalik arvamus hundi suhtes peaks märgatavalt halvenema tulenevalt hundi arvukuse ja hundikahjustuste võimalikust kasvust; 2) piiritarade rajamine EL piirile, mis takistab oluliselt huntide liikumist.
4(11)
3-20-2368
10.2.Tegevuskavas on arvestatud hundi populatsiooni soodsa seisundi määramisel ökoloogilise kõrval ka majanduslike ja sotsiaalsete aspektidega. Soovitud arvukuse miinimum on kindlaks määratud eeskätt ökoloogilisest aspektist lähtudes, maksimummäär aga sotsiaalsest ja majanduslikust aspektist (taluvuspiir).
10.3.Tegevuskavas mööndud hundi arvukuse hinnangu ebatäpsus tuleneb tegevuskava koostamisse kaasatud huvirühmade arvamustest, mitte teaduslikust ebakindlusest. Näiteks jahimehed on hinnanud hundi arvukust oluliselt kõrgemaks, kui seiretulemused näitavad. Seire adekvaatsust ja selle piisavat täpsusastet soodsa seisundi taastamiseks ja säilitamiseks näitavad seire tulemused. Alates 2008. aastast on huntide arvukus kõikunud pidevalt soovitud vahemikus, olles keskmisena pigem soovitud maksimumi, kui optimumi lähedal. Viimane tõestab ka seda, et ettevaatusprintsiipi on rakendatud järjepidevalt. Hundi soovitud arvukuse suurendamist uues tegevuskavas ei tinginud teaduslik ebakindlus, vaid järgmised asjaolud: sotsiaalse taluvuspiiri kasv ning tegevuskava koostajate analüüs, mille järgi tuleks Eesti hundi asurkonda mõnevõrra suurendada, et tagada Balti populatsiooni soodsa seisundi säilitamine.
11.Riigikohus taotles 13. oktoobri 2023. a määrusega Euroopa Kohtult eelotsust. Euroopa Kohus tegi eelotsuse 12. juunil 2025 (kohtuasi C-629/23 MTÜ Eesti Suurkiskjad).
12.Kaebaja on pärast eelotsust Riigikohtule esitatud avaldustes järgmistel seisukohtadel.
12.1.Liikmesriigid ei või lubada V lisa loomade tapmist, kui on kahtlus, et liigi soodne kaitsestaatus ei säili. Kahtluste olemasolu näitab järgnev. Tegevuskava eesmärgid ei ole otseselt seotud loodusdirektiivi soodsa kaitsestaatuse definitsiooniga ja on selles kontekstis pigem meelevaldsed. Eesti terioloogid on kritiseerinud suurkiskjate seire täpsust ja selle põhjal tehtud järeldusi. Suur küttimissurve vähendab suure tõenäosusega Eesti hundipopulatsiooni funktsionaalsust ning elujõulisust. Isegi loodusdirektiivi art 17 aruandest võib välja lugeda, et hundi seisund võib olla ebasoodne, sest pikaajaline arvukuse trend on olnud langev. IUCN klassifikatsioon „ohualdis“ tähendab, et liigi väljasuremisrisk on tuhat kuni kümme tuhat korda suurem kui looduslik väljasuremisrisk. Keskkonnaagentuuri 2025. a analüüs pole objektiivne ja sellest ei selgu piisavalt täpselt, kas hundi seisund oli vaidlusaluse käskkirja kehtestamisel soodne või on praegu soodne.
12.2.Soodsa kaitsestaatuse määramisel ei saa teha kompromissi ökoloogiliste kaalutluste ja muude kaalutluste vahel. Tegevuskava huntide arvukuse vahemik põhineb sotsiaalsel kompromissil, mitte teaduslikul alusel, mida näitavad tegevuskava sõnastus, tegevuskava koostaja selgitused kaebajale ja keskkonnaametnike väljaütlemised meedias.
12.3.Vastaspool ei võta arvesse, et IUCN hinnangus on juba arvestatud hundi piiriülese liikumisega, mistõttu ei saa IUCN järeldust hundi ohustatuse kohta lükata ümber piiriülese liikumise positiivse mõjuga. Formaalset rahvusvahelist koostööd pole olnud piisavalt. Eesti keskkonnaotsused ei tugine piisavalt Eesti teadustöödele. Eesti terioloogid on osutanud puudustele seires ja teadusuuringutes. Kekskonnaagentuuri 2025. a analüüs ei ole objektiivne.
12.4.Kõige täpsem viis hinnata liigi elujõulisust on demograafiline matemaatiline mudeldamine.
12.5.Euroopa Kohus on eelotsuses pidanud liigi kaitsestaatuse hindamisel oluliseks seda, kas liik suudab täita oma ökoloogilist funktsiooni täiel määral. Vaidlusaluse käskkirjaga lubatud hundi asurkonna küttimine 40% ulatuses tähendab, et liik ei saa vähemalt mõnda aega täita oma ökoloogilisi funktsioone.
5(11)
3-20-2368
12.6.Vaidlusaluse käskkirja kehtestamisel tuli Eestis Berni konventsiooni järgi hunti rangelt kaitsta. Käskkiri on ilmses vastuolus konventsiooni art-ga 6.
13.Keskkonnaamet leiab pärast eelotsust Riigikohtule esitatud avaldustes järgmist.
13.1.Eelotsuse järgi eeldab liigi soodne kaitsestaatus, et soodsa kaitsestaatuse kriteeriumid on püsivalt täidetud. Puuduvad mis tahes tõendid selle kohta, et huntide soodne kaitsestaatus ei oleks püsiv, ning kuigi kaebaja püüab väita vastupidist, puudub selles küsimuses ka teaduslik ebakindlus. Keskkonnaameti vastavaid seisukohti toetavad Vabariigi Valitsuse Euroopa Kohtule esitatud seisukohad.
13.2.Keskkonnaameti praktika on kooskõlas Euroopa Kohtu antud suunistega.
13.3.Käskkirja kehtestamise ajal kohaldus Berni konventsiooni art 6 alusel Eestis hundile range kaitse, kuid loodusdirektiiv nägi ette eriregulatsiooni, mille kohaselt hunt kuulub Eestis direktiivi V lisasse, mistõttu on selle liigi kasutamine lubatav tingimusel, et tagatud on liigi soodne seisund. Selline regulatsioon ei ole vastuolus Berni konventsiooniga, vaid kujutab endast selle eesmärkide konkretiseerimist Euroopa Liidu õiguses. Berni konventsioonist ei saa tuletada kohustusi, mis muudaksid direktiivis sätestatud regulatsiooni sisutuks või välistaksid liikmesriigile antud kaalutlusruumi. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt ei või liikmesriik tugineda rahvusvahelisele lepingule, et jätta kohaldamata liidu õigusest tulenevad normid. Seetõttu tuleb Berni konventsiooni käsitada eelkõige direktiivi tõlgendamist suunava instrumendina, mitte iseseisva alusena direktiivis ette nähtud regulatsiooni välistamiseks.
14.Keskkonnaagentuur esitas pärast eelotsust Riigikohtule avalduse, milles osutab puudustele kaebaja saadetud eksperdiarvamuses, mis käsitleb Keskkonnaagentuuri 2025. a analüüsi “Eesti hundi soodsa võrdlusasurkonna suuruse määramine ja selle võrdlus suurkiskjate kaitse ja ohjamise tegevuskavas toodud hundi asurkonna lävendväärtustega”. Keskkonnaagentuur on seisukohal, et arvamuses esitatud kriitika ei anna alust analüüsi teadusliku usaldusväärsuse kahtluse alla seadmiseks ega sihtpopulatsiooni lävendväärtuste ümberhindamiseks.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
15.Kassatsioonkaebus tuleb rahuldada ning kohtute otsused tühistada materiaalõiguse normi väära kohaldamise tõttu. Halduskohtule esitatud kaebus tuleb rahuldada ja vaidlusalune käskkiri tuleb tunnistada õigusvastaseks, lähtudes halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 230 lg-st 1 ja lg 5 p-st 5. Kolleegium käsitleb käskkirja vastuolu Berni konventsiooniga (I) ja hundi soodsa kaitsestaatuse küsimust (II) ning lahendab menetlusosaliste taotlused (III). I
16.Euroopa looduslike liikide ja looduslike elupaikade kaitse konventsioon (Berni konventsioon) ei välista selle lisades loetletud loomade küttimist. Art 7 (leebe kaitserežiim) lubab lisas III loetletud loomaliigi kasutamist tingimusel, et populatsioon ei sattu ohtu. „Kasutamine“ konventsiooni tähenduses hõlmab jahipidamist (Berni konventsiooni alalise komitee 2. detsembri 2011. a täiendatud resolutsioon nr 2 (1993) Berni konventsiooni art-te 8 ja 9 kohaldamisala kohta, lisa p-d 2 ja 11a). Art 6 (range kaitserežiim) keelab lisas II loetletud looma tahtliku püüdmise ja tapmise (art 6 lg 1 punkt a), kuid art 6 keeldudest võib teha erandeid art-s 9 loetletud alustel ja järgmistel kumulatiivsetel tingimustel: puuduvad muud rahuldavad lahendused ning erand ei kahjusta populatsiooni säilimist. Muu hulgas võib teha erandi selleks, et vältida tõsist kahju kariloomadele ja muule omandivormile 6(11)
3-20-2368 (art 9 lg 1 p 2). Samuti on võimalik lubada range järelevalve tingimustes, valikuliselt ja piiratud ulatuses teatavate metsloomade vähesel arvul mõistlikku kasutust (art 9 lg 1 p 5). Konventsiooni osalised on vabad otsustama, võttes arvesse konventsiooni eesmärke, mis eesmärgil mõistlikku kasutust lubada (täiendatud resolutsioon nr 2 (1993), lisa p 7).
17.Eesti ühines Berni konventsiooniga Vabariigi Valitsuse 17. jaanuari 1992. a istungi protokollilise otsuse nr 3 alusel. Konventsioon jõustus Eesti suhtes 1. detsembril 1992 (Välisministeeriumi
8.märtsi 2019. a teadaanne, RT II, 08.03.2019, 1). Kuni 7. märtsini 2025 kohustas konventsioon kaitsma hunti range režiimi järgi (art 6, lisa II). Erinevalt Lätist, Leedust ja Poolast ei teinud Eesti konventsiooniga liitumisel reservatsiooni art 6 kaitse kohaldamise suhtes huntidele. Kuni
14.juulini 2025 oli hunt ühtlasi loetletud loodusdirektiivi IV lisas ja liigi kaitsele kohaldus loodusdirektiivi art 12 range kaitserežiim, v.a loetletud erandid. Eesti ühinemisel EL-ga tehti direktiivis erand muu hulgas hundi Balti populatsiooni EL jääva osa kohta. Erand seisnes Eesti hundi asurkonna nimetamises direktiivi lisas V, mistõttu võis Eesti hundi kaitsel lähtuda direktiivi leebemast kaitserežiimist (art 14). Berni konventsiooni ja loodusdirektiivi kaitserežiimid on põhimõtteliselt sama sisuga.
18.Loodusdirektiiv võimaldas vaidlusaluse käskkirja kehtestamise ajal kaitsta Eestis hunti leebe kaitserežiimi järgi, kuid Berni konventsiooni järgi pidi Eesti kohaldama hundile ranget kaitserežiimi. Vaidlusaluses käskkirjas on lähtutud eeldusest, et hunti võib Eestis kaitsta leebema kaitserežiimi järgi. Käskkirja põhjenduste kohaselt võib loodusdirektiivi erandi tõttu küttida Eestis hunti tegevuskava põhiselt (käskkirja p 1.3). Vastustaja on kassatsioonimenetluses seisukohal, et konventsiooniga pole vastuolus direktiivi erandist lähtumine, sest direktiiv täpsustab konventsiooni. Kolleegium selle käsitusega ei nõustu. Konventsioon kohustab riiki otse, sõltumata loodusdirektiivist. Direktiiv pole eriregulatsiooniks konventsiooni suhtes. Direktiivis Eestile tehtud erand ei vabastanud Eestit kohustusest viia ellu konventsiooni nõudeid. Konventsiooni ja direktiivi oli võimalik ka samal ajal täita, sest EL õigus ei keela Eestil rakendada rangemaid looduskaitseabinõusid, kui näeb ette loodusdirektiiv (Euroopa Liidu toimimise lepingu art 193).
19.Kolleegiumi hinnangul võimaldas Eesti õigus vaidlusaluse käskkirja andmisel lähtuda konventsioonist tulenevast rangemast kaitserežiimist.
19.1.Kuigi õigusnormides on hunt määratletud ulukina, keda võib jahihooajal põhimõtteliselt küttida (JahiS § 4 lg 1 p 6, jahieeskirja § 5 lg 2), ei pea küttimist tingimata lubama. JahiS § 22 lg 2 järgi kehtestab hundi küttimismahu Keskkonnaamet igal jahiaastal, lähtudes jahindusnõukogu ettepanekust ja ulukiseire aruandest, sh selles sisalduvast küttimismahu soovitusest. Küttimismahu kehtestamine on kaalutlusotsus (JahiS § 22 lg-d 2 ja 4). Jahindusnõukogu ettepanekus ja ulukiseire aruandes sisalduvaid küttimismahu soovitusi tuleb Keskkonnaametil otsuse tegemisel arvestada, kuid need pole küttimismahu määramisel siduvad.
19.2.Vaidlusaluse käskkirja kehtestamise aegne suurkiskjate tegevuskava (2012–2021) piiritles vahemiku, milles huntide arvukus sooviti hoida. Soovitud arvukus oli määratud, arvestades nii ökoloogiliste, majanduslike kui ka sotsiaalsete aspektidega (lk 66). Keskkonnaagentuur on kohtumenetluses selgitanud, et arvukuse miinimum on kindlaks määratud eeskätt ökoloogilisest aspektist lähtudes, maksimummäär aga lähtuvalt sotsiaalsest taluvuspiirist. Vaidlusaluse käskkirja jahiaasta kohta prognoositi, et huntide arvukus ületab arvukuse ülempiiri. Kuigi tegevuskava järgi tuli hundi arvukust 2020/2021. jahiaastal piirata, võis vastustaja tegevuskavast põhjendatud juhul kõrvale kalduda. Kolleegium nõustub ringkonnakohtu hinnanguga, et tegevuskava pole haldusakt, vaid mittesiduv arengukava (vt p 7.2).
7(11)
3-20-2368
20.Vaidlusalune käskkiri anti kaalutlusõiguse alusel. Kaalutlusõiguse teostamisel jättis vastustaja aga arvestamata konventsioonist tuleneva riigi kohustuse kohaldada hundile ranget kaitserežiimi. Kolleegium ei saa olla veendunud, et vastustaja oleks andnud samasuguse käskkirja, kui ta oleks arvestanud konventsioonist tuleneva rahvusvahelise kohustusega. II
21.Pooled vaidlevad asjas eeskätt selle üle, kas loodusdirektiivi leebem kaitserežiim (art 14) võimaldas vaidlusaluse käskkirja kehtestada. Tulenevalt veast Berni konventsiooni kohaldamisel on vaidlusalune käskkiri õigusvastane sõltumata selle kooskõlast loodusdirektiiviga. Pidades silmas, et praegu kohaldatakse Eesti hundi asurkonnale leebemat kaitserežiimi ka Berni konventsiooni järgi, peab kolleegium õiguspraktika suunamiseks vajalikuks märkida järgmist.
22.Loodusdirektiivi ja konventsiooni järgi kohaldatakse hundile leebet kaitserežiimi, kuid riigil pole keelatud rakendada rangemaid looduskaitseabinõusid. Kaitseabinõude valikul tuleb lähtuda ka riigisisesest õigusest, eeskätt põhiseaduse §-dest 5 ja 53, keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) põhimõtetest (§-d 8–12) ning liigikaitsenõuetest LKS-s. Looduskaitsehuvide kõrval tuleb arvesse võtta muid olulisi huve ning huve tasakaalustada.
23.Konventsiooni ja direktiivi normide sõnastus pole sama, kuid need kattuvad suurel määral. Konventsiooni juhendmaterjalides ning alalise komitee resolutsioonides ja soovitustes tuginetakse sageli EL õigusele. Kolleegiumi hinnangul võib üldjuhul eeldada, et loodusdirektiivi art 14 elluviimisel on täidetud ka konventsiooni art-st 7 tulenev kohustus.
24.Liikmesriikidel on loodusdirektiivi art 14 kohaldamisel ulatuslik otsustusruum, kuid liikmesriik on kohustatud liigi kasutust reguleerima, kui see on vajalik direktiivi eesmärgi saavutamiseks. Liigi kasutamise tingimused, sh nende rakendamisel aluseks võetav populatsiooni miinimumsuurus ei tohi takistada soodsa kaitsestaatuse saavutamist või põhjustada seisundi täiendavat halvenemist. (C-629/23 MTÜ Eesti Suurkiskjad, p-d 38–41 ja seal viidatud praktika). Loodusdirektiivi art 1 punkti i järgi on liigi kaitsestaatus soodne, kui on täidetud kolm kumulatiivset tingimust. Esiteks peavad asjaomase liigi populatsiooni dünaamika andmed näitama, et liik on oma looduslikus elupaigas elujõuline püsinud ja tõenäoliselt püsib pikema aja jooksul. Teiseks ei tohi liigi looduslik levila olla vähenemas ega seista silmitsi vähenemise ohuga ka lähitulevikus. Kolmandaks peab liigi populatsiooni pikaajaliseks säilimiseks olema olemas piisavalt suur elupaik, mis tõenäoliselt ka tulevikus ei vähene (EKo C-629/23 MTÜ Eesti Suurkiskjad, p 46 ja seal viidatud praktika).
25.Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga selles, et soodne kaitsestaatus on komponentidena määratlemata õigusmõisteid sisaldav mõiste, mille sisustamist võib kohus kontrollida. Samas tuleb möönda, et kaitsestaatuse hindamise loodusteaduslik pool eeldab spetsiifilisi õigusväliseid teadmisi, mis võib kohtuliku kontrolli standardit langetada, kui pädev haldusorgan on oma hinnanguid mõistlikult põhjendanud (vt kolleegiumi otsused nr 3-20-1198/58, p 14, nr 3-20-2474/11, p 20 ja nr 3-20-1548/31, p-d 17–18).
26.Hundi kaitsestaatuse hindamisel tuleb eelkõige võtta arvesse uusimaid teaduslikke andmeid, mis on saadud loodusdirektiivi art-s 11 ette nähtud seire tulemusel. Analüüsida tuleb parimat kättesaadavat teaduslikku teavet, mille hulka võib kuuluda IUCN liigitamise aluseks olev teave. Kui see analüüs ei kõrvalda kahtlusi, tuleb juhinduda ettevaatuspõhimõttest (C-629/23 MTÜ Eesti Suurkiskjad, p-d 42 ja 51 ning seal viidatud praktika). Neist seisukohtadest tulenevalt ei või hundi soodsat kaitsestaatust eeldada üksnes seetõttu, et Eestile tehti EL-ga liitumisel hundi osas erand ning hundi arvukus on vahepeal oluliselt kasvanud (vrd EKo C-436/22 ASCEL, p 50). Hinnang hundi kaitsestaatusele peab 8(11)
3-20-2368 põhinema parima kättesaadava teadusliku teabe analüüsil ning peab olema selge, kuidas jõuti lõppjäreldusele.
27.Keskkonnakaitse meetmed peavad tagama keskkonna kõrgetasemelise kaitse ja vastama kahjuliku tagajärje tõenäosusele ja raskusele. Ettevaatuspõhimõtte kohaselt ei tule keskkonnakaitsel arvestada üksnes kindlaid tõendeid, vaid ka teaduslikust seisukohast usutavaid kahtlusi. Ettevaatusmeetmete rakendamiseks ei pea riskide olemasolu ja tõsidus olema kindel. Teisalt tuleb ettevaatusmeetmete proportsionaalsuse tagamiseks arvestada, mil määral on riski realiseerumine tõenäoline (KeÜS §-d 4, 5, 8, 10 ja 11; vrd EKo C-436/22 ASCEL, p-d 72-73 ja seal viidatud praktika).
28.Hundi kaitsestaatuse hindamisel võib ettevaatusprintsiibile omane kahtlus tuleneda näiteks teaduslikust erimeelsusest küsimuses, mis viisil tuleb hinnata liigi pikaajalist püsimajäämist, või puudustest seireandmetes, mis ei võimalda kaitsestaatuse hindamisel jõuda usaldusväärse lõppjärelduseni. Ettevaatuspõhimõtte rakendamine võib seisneda ka selles, et ei lähtuta kõige optimistlikumatest loodusteaduslikest hinnangutest, nagu hinnang tüüpilise hundikarja suurusele. Berni konventsioon hundi kaitsestaatuse hindamise aruandes on osundatud, et konventsiooni osalised kasutavad väga erinevaid suhtarve, et tuletada seiratud karjade arvust asurkonna suurus. Sõltuvalt riigist varieerub see arv neljast kümneni. Kõige levinum on karjade arvu korrutamine kuue, seitsme või kaheksaga (Assessment of the conservation status of the Wolf (Canis Lupus) in Europe, Boitani et al, 2022, T-PVS/Inf(2022)45, p 2.1). Vaidlusaluse käskkirja kehtestamise aegses tegevuskavas on lähtutud eeldusest, et alla aasta vanuste kutsikatega hundikarja tüüpiline suurus enne jahihooaega on 10 isendit (vt p 1). Eeldust ei ole põhjendatud. Kolleegium on seisukohal, et sellisest suhtarvust lähtumist tuleb põhjendada viidates parimale kättesaadavale teaduslikule teabele. Vastasel juhul võib ettevaatuspõhimõttest lähtuvalt olla kohasem eeldada, et tüüpiline hundikari on väiksem (vrd the Situation of the Wolf (Canis Lupus) in the European Union, N2K Group, lk 29).
29.Teisalt ei või Eesti hundiasurkonna ebasoodsat kaitsestaatust järeldada ainult sellest, et Eesti hundipopulatsioon on IUCN punases nimestikus liigitatud kategooriasse „ohualdis“. Huntide kaitsestaatuse hindamine loodusdirektiivis põhineb teistsugusel meetodil (C-629/23 MTÜ Eesti Suurkiskjad, p-d 49 ja 50). Euroopa Kohus ei täpsustanud asjakohast meetodit. Loodusdirektiivi art 17 kohustab liikmesriike esitama iga kuue aasta tagant direktiivi rakendamise aruande, milles antakse hinnang ka hundi kaitsestaatusele. Aruande järeldustest võib lähtuda, kui need põhinevad kõrgetasemelisel parima kättesaadava teadusliku teabe analüüsil (puuduvad teaduslikult veenvamad teadmised), sh soodsa võrdlusasurkonna suuruse määramisel (vrd EKo C-436/22 ASCEL, p-d 65 ja 74). Tuleb silmas pidada, et aruande koostamise juhendmaterjalid pole õiguslikult siduvad ning neis ei pruugi olla arvestatud värske kohtupraktikaga.
30.Liikmesriik ei või art 14 elluviimisel hinnata liigi kaitsestaatust soodsaks üksnes põhjendusega, et soodsa kaitsestaatuse kriteeriumid on täidetud riigipiiride üleselt, vaid hindamine peab esmalt kindlasti toimuma kohalikul ja riigi tasemel (C-629/23 MTÜ Eesti Suurkiskjad, p-d 47–48). Hundi kaitsestaatuse hindamisel võib võtta arvesse väljaspool riiki asuvaid populatsioone tingimusel, et toimub isendite piiriülene liikumine (samas, p-d 52–53). EL liikmesriikide vahelist hundi püsivat piiriülest liikumist võib eeldada, eriti kui liikmesriikide vahel tehakse koostööd liigi kaitsel. Püsiv piiriülene liikumine ei ole kindel, kui teises riigis ei ole tagatud hundile vähemalt Berni konventsiooniga sarnane kaitse. Arvestada tuleb ka kõiki prognoositavaid muutusi piirüleses liikumises, nagu piiritarade ehitamisest tingitud piirülese liikumise tõenäoline vähenemine (samas, p-d 56–63).
31.Loodusdirektiivi art 2 seab eesmärgiks säilitada või taastada hundi soodne kaitsestaatus EL piires. Eesti hundiasurkond on osa Balti alampopulatsioonist, mis paikneb ka Läti, Leedu, Poola, Venemaa, 9(11)
3-20-2368 Valgevene ja Ukraina territooriumil (Suurkiskjate 2022 tegevuskava, lk 12). Venemaa ja Valgevene pole Berni konventsiooni osalised. Eesti hundiasurkonna kaitsestaatust on asjakohane hinnata riigi tasandil, sest Eesti hundid moodustavad ühtse asurkonna (vrd C-674/17 Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, p-d 58–59). Mida ulatuslikum on Eesti koostöö teiste EL liikmesriikidega Balti alampopulatsiooni kaitsel, seda enam võib arvestada nende liikmesriikide territooriumil asuvate asurkondade positiivse mõjuga Eesti hundiasurkonna kaitsestaatusele. Eesti hundiasurkonna kaitsestaatuse hindamisel võib arvestada hundi liikumisega üle Venemaa piiri üksnes niivõrd, kui selline liikumine on tõendatud. Kuivõrd Venemaa pole Berni konventsiooni osaline, ei või liikumise püsimajäämist pikemas perspektiivis eeldada, kui pole tõendatud, et Venemaa tagab hundile vähemalt Berni konventsiooniga sarnase kaitse. Eesti hundiasurkonna kaitsestaatuse hindamisel tuleb selgelt esile tuua, kas ja mille alusel arvestati piiriülest liikumist ning eeldati selle püsivust ning kuidas see mõjutas hinnangut kaitsestaatusele.
32.Liigi kaitsestaatuse hindamisel tuleb juhinduda üksnes art 1 punkti i teises lõigus sätestatud kolmest kumulatiivset tingimusest. Kui need tingimused pole täidetud, ei või liigi kaitsestaatust pidada soodsaks majanduslike, sotsiaalsete ja kultuuriliste vajaduste ning piirkondlike ja kohalike iseärasuste tõttu art 2 lg 3 tähenduses. Kaitsestaatuse tingimuste sisustamisel võib siiski olla asjakohane nende vajaduste ja iseärasuste arvestamine, sest need võivad pikas perspektiivis mõjutada liigi levikut ja arvukust (EKo C-629/23, MTÜ Eesti Suurkiskjad, p-d 67–71). Keskkonnaagentuur on kohtumenetluses selgitanud, et tegevuskava arvukuse miinimum on kindlaks määratud eeskätt ökoloogilisest aspektist lähtudes, maksimum aga eelkõige sotsiaalsest taluvuspiirist lähtudes. Uues tegevuskavas on suurendatud arvukuse miinimumi ja maksimumi sama palju ning vastustaja on suurendamist selgitanud peamiselt sotsiaalse taluvuspiiri kasvuga. Kolleegiumi hinnangul ei või tegevuskava huntide arvukuse miinimumi pidada sobivaks kriteeriumiks hundi soodsa kaitsestaatuse hindamisel, kui miinimum ei põhine üksnes direktiivi art 1 punkti i kriteeriumitel.
33.Kokkuvõttes ei anna kohtumenetluses tuvastatud asjaolud alust veendumuseks, et huntide küttimisarv määrati vaidlustatud käskkirjas kindlaks kooskõlas loodusdirektiivi art-ga 14. Kolleegium ei pea vajalikuks selles küsimuses täiendavate asjaolude selgitamist, sest vastustaja jättis kaalutlusõiguse teostamisel arvestamata Berni konventsioonist tuleneva rahvusvahelise kohustustega kohaldada hundile ranget kaitserežiimi. III
34.Kaebaja on kassatsiooniastmes enda seisukohtade kinnituseks esitanud lisadena eksperdiarvamusi ja muid dokumentaalseid tõendeid. Keskkonnaamet on taotlenud täiendavat aega seisukoha esitamiseks, kui Riigikohus asub kaebaja esitatud uusi tõendeid uurima. Kassatsioonikohus kontrollib, kas õigusnormide kohaldamisel on tehtud vigu, ega tuvasta tõendite alusel uusi faktilisi asjaolusid, välja arvatud juhul, kui tõend esitatakse ringkonnakohtu menetlusõiguse normi olulise rikkumise tõendamiseks (HKMS § 229 lg 3). Kolleegium teeb asjas uue otsuse materiaalõiguse normi valesti kohaldamise tõttu uusi tõendeid hindamata ja varem kogutud tõenditele apellatsiooniastmes antud hinnangut muutmata (HKMS § 230 lg 5 p 5).
35.Kaebaja on Riigikohtus taotlenud riigi kohustamist korraldama sõltumatu teaduslik hindamine, mis hõlmab demograafilist modelleerimist ja geneetilist analüüsi, et teha kindlaks hundi asurkonna ökoloogiliselt jätkusuutlik suurus. Taotlus jääb rahuldamata. Kassatsioonkaebuses ei saa esitada nõudeid, mida halduskohtus ei esitatud (HKMS § 213 lg 2). Praegusel juhul puudub kaebuse nõude muutmiseks mõjuv põhjus (HKMS § 49 lg 2).
10(11)
3-20-2368 HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebaja ei taotlenud halduskohtus menetluskulude väljamõistmist. Ringkonnakohtus taotles kaebaja menetluskulude väljamõistmist, kuid ei esitanud menetluskulude nimekirja ega kuludokumente. Riigikohtus taotles kaebaja kulude, sh eelotsuse menetlusega seostuvate kulude, väljamõistmist, kokku 10 455 eurot 20 senti. Kohus mõistab välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud (HKMS § 109 lg 6). Kaebaja kulusid ei või pidada põhjendatuks, sest kaebaja pole lisanud dokumente, mis tõendavad kulude kandmist või nende kandmise kohustust. Erandina on kolleegiumi praktika kohaselt põhjendatud mõista välja tasutud riigilõiv olukorras, kus kaebaja pole kuludokumente esitanud (RKÜKm 3-3-1-15-12, p 71 ja seal viidatud praktika). Kaebaja tasus kaebuse ja esialgse õiguskaitse taotluse esitamisel riigilõivu kokku 30 eurot, apellatsioonkaebuse esitamisel 15 eurot ja kassatsioonkaebuse esitamisel 50 eurot. Seega tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista 95 eurot. (allkirjastatud digitaalselt)
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.