Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Kaire Pikamäe ja Virgo Saarmets
Otsuse tegemise aeg ja koht
23.09.2024, Tallinn
Haldusasja number
3-21-2947
Haldusasi
V.J-i kaebus Vabariigi Valitsuse 23.08.2021 korralduse nr 305 p 10 alap 2 õigusvastasuse tuvastamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – V.J , esindaja S.X Vastustaja – Vabariigi vandeadvokaat Kairi Kilgi
Valitsus,
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 22.02.2023 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
V.J-i apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
16.09.2024 kohtuistungil
esindaja
RESOLUTSIOON
1.Jätta V.J-i apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 22.02.2023 otsus haldusasjas nr 3-21-2947 muutmata.
Jätta menetlusosaliste apellatsiooniastme menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 23.10.2024, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).
3-21-2947 Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Vabariigi Valitsuse 23.08.2021 korraldusega nr 305 „COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks vajalikud meetmed ja piirangud“ (korraldus nr 305) kehtestati nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seaduse (NETS) alusel piirangud mh spordivõistlustele ning spordi- ja liikumisüritustele (p 10 alap 2). Korralduse nr 305 kohaselt oli p-s 10 loetletud tegevused lubatud, kui täidetud on III osas ja sisetingimustes täiendavalt p-des 7–9 sätestatud nõuded. Nii võis täiskasvanud isik korralduse nr 305 p 10 alap-s 2 sätestatud spordivõistlustest ja liikumisüritustest osa võtta juhul, kui tema vaktsineerimine ei ole arsti otsusel võimalik tema tervislikku seisundit arvestades ning ta esitab enne tegevuses osalemist sellekohase tõendi (p 14 alap 3); ta on korralduse nr 305 p-s 5 sätestatud tingimustel COVID-19 haiguse läbi põdenud, vaktsineeritud, sh täiendava vaktsiinidoosiga vaktsineeritud, või vaktsineerituga võrdsustatud isik ning esitab enne tegevuses osalemist nimetatud asjaolude kohta tõendi (p 14 alap 4); ta on tegevusega seotud ning tema tööandja on töökeskkonna riskianalüüsis ette näinud ja rakendanud konkreetse tegevuskoha riskide maandamise meetmed ning ta on need nõuded täitnud (p 14 alap 5) või ta on tegevuse eest vastutav või tema esindaja või seotud hädaabitööde tegemisega (p 14 alap 6). Korralduse nr 305 p 151 sätestas, et lisaks p-s 14 sätestatud alustele võib 12- kuni 18-aastane isik tegevuses osaleda, kui ta esitab tõendi COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse SARS-CoV-2 testi tegemise kohta, mille tulemus peab olema negatiivne ja mille peab olema teinud tervishoiuteenuse osutaja järgmistel tingimustel: 1) COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse SARS-CoV-2 antigeen-RTD test peab olema tehtud kuni 48 tundi enne tegevuses osalemist; 2) COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse SARS-CoV-2 RT-PCR test peab olema tehtud kuni 72 tundi enne tegevuses osalemist. Samuti on nõuded täidetud, kui isik on teinud Terviseameti juhiste kohaselt üldapteegi tegevusloa omaja juures enesetestimiseks mõeldud SARS-CoV-2 antigeen-RTD testi, mille tulemus peab olema negatiivne ning mis peab olema tehtud kuni 48 tundi enne tegevuses osalemist. Vabariigi Valitsuse 10.02.2022 korraldusega nr 35 muudeti korralduse nr 305 p-i 10 selliselt, et piirangud mh spordivõistlustele ning spordi- ja liikumisüritustele jäid kehtima avalikus siseruumis.
2.V.J esitas 20.12.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse, mis jäi kohtu menetlusse nõudes tuvastada korralduse nr 305 p 10 alap-i 2 õigusvastasus. Kaebaja soovis osaleda 48. Tartu maratonil, mis toimus 20.02.2022. Maratonil osalemiseks tuli üle 18-aastastel isikutel esitada tõend immuniseerimise või läbipõdemise kohta. Välistingimustes toimuval spordiüritusel on sellised piirangud põhjendamatud ning ei ole proportsionaalsed ega eesmärgipärased. Viiruse levik vabas õhus on äärmiselt harv ja suusamaratonil on see eriti ebatõenäoline, sest sellisest katsumusest ei tule osa võtma haiged inimesed. On üldteada, et vaktsineerimistõend ei tõenda kellegi nakkusohutust. Seevastu PCR-testi negatiivne tulemus, mis reaalselt tõendab olulisel määral nakkusohutust, maratonil nakkusohutustõendina ei kvalifitseeru. Võistlusel tunnistati küll negatiivset testitulemust nakkusohutuse tõendina, aga seda vaid 12- kuni 17-aastaste osalejate, mitte aga täisealiste osalejate puhul. Ilmselgelt oli niisugune reegel diskrimineeriv. Korralduse p-s 151 sätestatud testimise võimalus tagaks tegelikkuses korralduse nr 305 eesmärkide efektiivse ja tegeliku täitmise. Seda kinnitavad mh erinevad teadusuuringud, samuti on seda nõuet efektiivselt ja 2(10)
3-21-2947 tulemuslikult rakendatud testimise kaudu koolides. Välistingimustes toimuvatel spordiüritustel osalemise piirang ei olnud eesmärgipärane viiruse leviku takistamise, inimeste massilise haigestumise ning tervishoiusüsteemi ülekoormuse vältimise ja isikute kokkupuutumise võimaluste vähendamisega seoses. Kehtestatud piirangud olid tegelikult mõeldud mitte nakkusohutuse tagamiseks, vaid vaktsineerimata inimeste vaktsineerimisele survestamiseks. Sellisel eesmärgil ei ole lubatav piiranguid kehtestada – sellised piirangud on vastuolus põhiseadusega. Kaebaja oli 2021. a jaanuaris COVID-19 haiguse läbi põdenud ja omas tugevamat immuunsust haiguse vastu kui suurel osal vaktsineeritud isikutel. Terviseamet on korduvalt kinnitanud, et läbipõdenud on palju suurema tõenäosusega nakkusohutud kui lõpetatud vaktsineerimiskuuriga isikud.
3.Vabariigi Valitsus palus jätta kaebuse rahuldamata. Korraldusega nr 305 kehtestatud piirangud olid nende kehtivuse ajal õiguspärased ning efektiivsed ja vajalikud COVID-19 leviku tõkestamiseks ning inimeste elu ja tervise ja riigi toimepidevuse kaitseks. Riive kaebaja õigustele oli õiguspärane ja vaidlustatud sätte õigusvastasuse tuvastamiseks ei ole alust. Puudub võimalus ennustada, milline saab olema COVID-19 leviku edasine kulg Eestis ja mujal maailmas, kas kujuneb välja uusi tüvesid või kuidas need nakatanutele mõjuda võivad. Lisaks viiruse omadustele muutuvad pidevalt ka muud asjaolud, nt suureneb immuunkaitse omandanud isikute hulk ühiskonnas, paraneb tervishoiusektori valmisolek uuteks laineteks, suureneb üldine teadmine viirusest jne. Seetõttu pole võimalik ka ennustada, kas ja milliste meetmete rakendamine on viiruse leviku takistamiseks ja avalike huvide kaitseks tulevikus vajalik. Igal juhul ei saa pidada tõenäoliseks, et järgmise laine korral saaks vastustaja piirangute kehtestamisel lähtuda täpselt samadest kaalutlustest, millest lähtuti korralduse nr 305 kehtestamisel. Seega ei ole kaebaja argumendid seoses oma õiguste kaitse vajadusega tulevikus asjakohased. Praeguse haldusasja raames tehtaval preventiivsel lahendil puuduks eesmärk. Kaebaja pole piisavalt põhjendanud, kuidas on vaidlusaluste korralduste sätete õigusvastasuse tuvastamine kaebaja õiguste kaitseks vajalik. Korralduses nr 305 kehtestatud piirangutega ei soovinud vastustaja kedagi diskrimineerida, takistada spordivõistlustel osalemist ega süvendada negatiivsete emotsioonide tekkimist. Piirangud ja meetmed lähtusid rahva tervise kaitse kaalutlustest ja etteaimamatu COVID-19 haiguse leviku tõkestamise vajadusest. Vastustajal oli kohustus tagada inimeste elu ja tervise kaitse ka laiemalt, mitte üksnes kaitsta neid COVID-19 haiguse eest ehk tagada tuli ka muude haigete õigus saada ravi ja tervishoiusüsteemi pidev ja jätkusuutlik toimimine. Nii oli korralduses nr 305 kehtestatud piirangutel ja kohustustel sisuliselt mitu eesmärki: kaitsta isikute elu ja tervist, ohjata haiguse epideemilist levikut, vältida tervishoiusektori ülekoormamist ning tagada kõigi riigi tuumikfunktsioonide toimimine ja avalike ülesannete täitmine. Kuivõrd suurtel spordiüritustel nagu Tartu maraton osaleb tuhandeid inimesi, suureneb sellistel üritustel paratamatult inimestevaheliste kontaktide arv ning nakkuse leviku võimalus, isegi kui üritus toimub vabas õhus. Uuringud on näidanud, et viirus võib õhus elada kuni 3 tundi. Seega oli põhjendatud piirata vaktsineerimata ning viimase 180 päeva jooksul läbipõdemata isikute osalemist spordiüritustel, kuna sellised isikud nakatuvad ja nakatavad kergemini. Ajal, mil korralduse nr 305 p 10 alap 2 kehtis ka välistingimustes toimuvatele spordiüritustele, oli see põhjendatud tulenevalt epidemioloogilisest olukorrast ja olemasolevatest teadmistest. Riigis ei kehtestatud kohustuslikku vaktsineerimist ja kaebaja sellised argumendid on asjakohatud. Küll aga oli kaebuse esitamise ajal eksisteerinud parima teadusteadmise kohaselt ühiskonna võimalikult kõrge vaktsineerituse tase tõenäoliselt ainus toimiv lahendus, mis oleks võimaldanud piirangutest loobuda. 3(10)
3-21-2947 Kaebaja seisukoht, et läbipõdemine annab alati tõhusa ja pikaajalise immuunsuse COVID-19 vastu tundub tuginevat ebaõigel arusaamal. Kaebaja varasema läbipõdemise fakt ei olnud kaebuse esitamise ega Tartu maratoni toimumise ajal enam asjakohane, kuna sellest oli möödas märkimisväärselt rohkem kui 180 päeva, mistõttu ei saanud teaduslikule konsensusele tuginedes enam eeldada, et kaebajal oleks olnud immuunsus COVID-19 vastu. Vastustaja lähtus vaidlusaluse piirangu kehtestamisel teaduspõhistest andmetest ja mõistlikest kaalutlustest. Korralduse nr 305 p 10 ap-s 2 kehtestatud piirang oli efektiivne ja sobiv korralduse eesmärkide täitmiseks. Vaidluse all olev piirang mõjutas rohkem isikuid, kellel on teadusandmetele tuginedes suurem tõenäosus nakatuda (vaktsineerimata ja viimase 180 päeva jooksul läbipõdemata isikud); samuti viirust edasi kanda ning haigust raskelt põdeda, koormates sealjuures tervishoiusüsteemi. Kuna tegemist on piisknakkusena leviva viirusega, on sotsiaalsetel üritustel isikute kokkupuutumise võimaluste piiramine igal juhul eesmärgi saavutamiseks sobiv meede. Korralduse kehtivuse ajal puudus ühtne arusaam antikehade mõju ja kestvuse suhtes. Silmatorkavalt leebemaid, kuid mõjult ja kuludelt samaväärseid abinõusid pole valitsuse käsutuses suures plaanis olnud. Vaidlusaluse piirangu kehtivuse ajal ei olnud ka teadusnõukoja hinnangul põhjust lubada negatiivse testi tegemise võimalust, tagamaks inimestele sotsiaalsetele üritustele, sh spordivõistlustele ligipääs. Kaebaja pole välja toonud ülekaalukaid huvisid või ülemäärast õiguste rikkumist, mis kehtestatud piirangu järgimisega kaasnes ning mis kaaluks üles avalikud huvid ja kolmandate isikute elu ja tervise kaitse. Spordiüritustest, sh Tartu maratonist ajutiselt eemalejäämine ei saanud tähendada niivõrd olulist põhiõiguste riivet, et see oleks antud juhul kaalunud üles avalikes huvides kehtestatud piirangud. Avalik huvi haiglate ravivõimekuse säilitamiseks on kaebaja huvidest ja spordiüritusele pääsemise soovist kaalukam. Vaktsineerimise soodustamise eesmärgist lähtuvate meetmete näol ei ole tegemist ka diskrimineerimisega veendumuste alusel. Tegemist on vaktsineeritud isikute sooduskohtlemisega.
4.Tallinna Halduskohus jättis 22.02.2023 otsusega kaebuse rahuldamata. Haldusakti õiguspärasust hinnatakse haldusakti andmise ajahetke seisuga. Korralduse nr 305 andmisel on Vabariigi Valitsus kohaldanud muu hulgas NETS § 27 lg-t 3 ja §-i 28. NETS § 27 lg 3 ja § 28 lg-te 2, 5, 6 ja 8 põhiseaduspärasuse küsimust hinnati Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 31.10.2022 otsuses nr 5-22-4 ning põhiseadusevastaseks neid pidada ei saanud. Vastustaja lähtus talle antud volitustest ning pädevusest, mis oli põhiseadusega kooskõlas. Riigikohtu 31.10.2022 otsuse p-s 91 märgiti, et (taolistes situatsioonides) on inimese elu ja tervise kaitsmine ning ühiskonna kui terviku toimimise tagamine kaalukad eesmärgid, mille puhul ei saa välistada, et need kaaluvad üles muude põhiõiguste tagamise vajaduse. Mis puutub menetlusosaliste väidetesse viiruse levimise tõenäosusega vabas õhus või vaktsineerimise otstarbekusega või muude spetsiifilisi meditsiinialaseid küsimusi sisaldavate aspektidega, siis selles osas on kohtu roll piiratud. Taoliste kaasuste puhul saab kohus hinnata peamiselt seda, kas korralduse andmisel ei ole tehtud ilmselgeid kaalutlusvigu. Piiranguid ei saa pidada põhjendamatuks. Vaidlustatud haldusakti väljatöötamisel oli arvestatud, et haigestumise intensiivsus oli sel ajal kõrge. Nakkuse leviku tõkestamisega seonduv oli vastustaja pädevuses. Ei saa asuda seisukohale, et ohtude hindamisel oleks olnud tegemist ilmselgete kaalutlusvigadega. Uudse ja ohtliku nakkushaiguse ohu tõrjumisel on asjakohane lähtuda ettevaatuspõhimõttest, mis omakorda seostub ka haiglate ravivõimekuse säilitamisega. Kohus ei saa asuda haldusorgani asemele ja öelda, et välistingimustes ei oleks olnud piiranguid vaja sel ajal kehtestada. Seega ei ole korralduse nr 305 p 10 alap 2 õigusvastasuse tuvastamiseks alust. 4(10)
5.V.J palub 24.03.2023 apellatsioonkaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 22.02.2023 otsus ja rahuldada uue otsusega kaebus ning jätta menetluskulud vastustaja kanda. Halduskohus on ebaõigesti tõlgendanud ja kohaldanud korralduse nr 305 p 1 alap-i 2 koostoimes põhiseaduse §-dega 28 ja 47. Vaidlustatud piiranguid ei saa pidada sobivaks, vajalikuks ega mõõdukaks. Pelgalt üldise viitega tervise kaitse kaalutlusele ning piirangu tegelikku vajalikkust ja mõju hindamata ei ole selliste piirangute kehtestamine lubatav. Vaidlustatud korraldusest ei nähtu, et välistingimustes toimuvate ürituste suhtes kehtestatud piirangutel oleks nende prognoositavat mõju arvestades põhjuslik seos nakatumiste vähenemisega. Kaebaja esitatud asjaoludest ja tõenditest nähtub, et COVID-19 haiguse läbipõdemisega saadakse laiema spektriga kaitse, mis kestab kauem kui vaktsineerimisega saadav kaitse. Samuti nähtub, et COVID-19 vaktsiinide manustamisest saadud immuunkaitse ei ole paremini mõõdetav kui COVID-19 läbipõdemisest saadud immuunkaitse. Vaktsineerimine ei taga nakkusohutust ega välista haiglaravi vajamise võimalust. Läbipõdemine tagab nakkusohutuse ja kaitse raske haigestumise vastu pikemaajaliselt kui vaktsineerimine. Vaktsineeritud inimestele nakkusohutustõendi andmine võimaldas nakatunud vaktsineeritud inimestel takistamatult nakkust edasi kanda, eriti kuivõrd vaktsineeritud uskusid iseendi nakkusohutusse. Sellises olukorras ei saa asuda seisukohale, et vaktsineerimine ja tervise kaitse on üks ja seesama. Piirangud, millega survestati inimesi vaktsineerima, ei saanud põhimõtteliselt olla sobilikuks vahendiks viiruse leviku tõkestamiseks ja haiglakoormuse vähendamiseks mh seetõttu, et riskigruppi mittekuuluvate inimeste tõenäosus jääda viirusega nakatumise korral raskelt haigeks või sattuda koguni haiglaravile oli kaduvväike. Olukorras, kus kaebaja saaks enda nakkusohutust tõendada PCR testitulemusega, ei ole vajalik tema õiguste piiramine vastavalt korraldusele nr 305. Puuduvad igasugused kaalutlused, mis võimaldaks pidada vaidlustatud piiranguid proportsionaalseks. Korralduse nr 305 seletuskirjas on üksnes deklaratiivselt ja üldistavalt mainitud erinevate huvide analüüsimist, kuid analüüs ise kusagilt ei nähtu. Sellist kaalutlusõiguse teostamist ei saa pidada õiguspäraseks. Halduskohtu otsuses on jäänud täielikult arvesse võtmata Terviseameti teave, mille kohaselt 05.05.2021 seisuga oli välistingimustes viiruse edasikandumine kinnitust leidnud vaid 43 juhul, mis moodustas kõigest 0,034% kõigist nakatumisjuhtumitest. Seejuures ei ole teada, et välistingimustes nakkusjuhtumite osakaal kõigist nakatumistest oleks pärast seda tõestatult märkimisväärselt suurenenud. Kohus on otsuse põhjendustes vaid väga pinnapealselt puudutanud kaalutlusvigade esinemise võimalust ja jätnud täielikult analüüsimata ja põhjendamata piirangute proportsionaalsuse küsimuse. Põhjendamatud piirangud on iseenesest oluline põhiõiguste riive riigi põhjendamatu ja õigusvastase sekkumise näol isikute eraelulistesse otsustesse. Puudub kohtu hinnang piirangute sisulisele proportsionaalsusele. Ettevaatuspõhimõttest lähtudes võib kodanike põhiseaduslike õiguste piiramist pidada õiguspäraseks üksnes eeldusel, et piirangud on nii oma sisuliselt, isikuliselt kui ka ajaliselt ulatuselt võimalikult piiratud ning olemasolevale teaduslik-teoreetilisele ja faktilisele informatsioonile tuginedes on ratsionaalselt põhjendatud eeldada nende eesmärgipärast toimimist. Kõnealuste piirangute kohta seda öelda ei saanud.
6.Vabariigi Valitsus palub 03.05.2023 vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
5(10)
3-21-2947 Kohtupraktikas on tunnustatud seisukohta, et üksikuuringute ja üksikute teadlaste hinnangute asemel tuleb arvestada pigem maailma juhtivate ja varasemate epideemiate ohjamise kogemust omavate tippkeskuste seisukohtadega (ECDC, CDC, WHO), Eesti-spetsiifilise teadmise osas peamiselt teadusnõukoja andmete ja soovitustega. Kohus ei saa anda hinnangut sellele, milliste teadlaste hinnang on õige. Halduskohus on korrektselt hinnanud asjas esitatud tõendeid ja arvestanud poolte väidetega. Halduskohus on välistingimustes viiruse edasikandumise tõenäosust asjakohases ulatuses arvesse võtnud. Kaebaja pole oma menetlusdokumentides esitanud põhjendatud seisukohti ega tõendeid, mis kaebaja seisukohti kinnitaks või annaks alust piirangu proportsionaalsuse ja vastustaja põhjenduste ümberlükkamiseks. Kaebaja on viidanud erinevatele asjaoludele viisil, nagu tuleks neid pidada üldtuntud faktideks. Asjakohatu on kaebaja väide, et Terviseametilt saadud teabe kohaselt oli 05.05.2021 seisuga välistingimustes koroonaviiruse edasikandumine kinnitust leidnud 43 juhul. Kaebaja ei ole viidatud artiklit väljaandest „Objektiiv“ varem esitanud ja halduskohus ei saanud sellega arvestada. Piirangud olid inimeste elu ja tervise ning ülekaaluka avaliku huvi kaitseks, sh riigi toimepidevuse kaitseks, vältimatult vajalikud. Vastustaja möönab, et Riigikohus on otsuses nr 5-22-4 leidnud, et piirangud, millest vabanemist võimaldas täiskasvanud isikule üksnes vaktsineerimine või haiguse kliiniliselt tõendatud läbipõdemine, tähendasid sisuliselt kaudset vaktsineerimisnõude kehtestamist. Riigikohus on aga lisaks leidnud, et riivet vähendab asjaolu, et vaktsineerimise surmlõppe või tõsiste kõrvaltoimete tekke risk on väike. Samuti on Riigikohus märkinud, et kaudne vaktsineerimisnõue oli volitusnormiga kooskõlas ning vajadus kaitsta inimeste elu ja tervist ning ühiskonna kui terviku toimimist on kaalukad põhiseaduslikud eesmärgid, mille puhul ei saa välistada, et need kaaluvad üles muude põhiõiguste tagamise vajaduse. Vaidlusalune piirang oli proportsionaalne ja kohus on piirangu proportsionaalsust õigesti hinnanud. Vastustaja on põhjendanud, et vaidluse all olev piirang mõjutas rohkem isikuid, kellel on teadusandmetele tuginedes suurem tõenäosus nakatuda (vaktsineerimata ja viimase 180 päeva jooksul läbipõdemata isikud), viirust edasi kanda ning haigust raskelt põdeda, koormates sealjuures tervishoiusüsteemi. Vaktsineeritud isikute sooduskohtlemine ning vaktsineerimata läbipõdenud isikutele piirangute kohaldamine lähtus laiemast eesmärgist saavutada eelkõige vaktsineerimise tulemusena elanikkonnas piisav immuunsete inimeste osakaal selleks, et konkreetse viirushaiguse edasine levik oleks olemasolevate vahenditega hallatav ja võimaldaks tervishoiusüsteemi toimepidevuse tagamist. Vastustaja käsitlust toetab Tartu Ülikooli rakubioloogia professori ja õppetooli juhataja ning Sotsiaalministeeriumi tervisevaldkonda nõustava teadusnõukoja juhi professor Toivo Maimetsa 04.04.2023 ettekanne (03.05.2023 vastuse lisa 1, slaidid 35‒40). Ettekanne kinnitab, et seisukohad, millest vastustaja meetme kehtestamisel lähtus, olid asjakohased ning vastustaja võis pidada vaktsineerimist kõige tõhusamaks viisiks COVID-19 haiguse leviku tõkestamisel. Sobivaks või piirangu vajalikkust välistavaks meetmeks ei saa pidada nakkusohutuse tõendamist PCRtestiga. Erinevalt vaktsineerimisest ei kaitse negatiivne testitulemus nakatumise eest.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.Apellatsioonkaebuse väited ei anna alust halduskohtu otsust muuta ega tühistada. Praeguseks on olemas laialdane Riigikohtu ja ringkonnakohtu praktika, mis lükkavad kaebaja apellatsioonkaebuse etteheited ümber.
8.Riigikohus on 31.10.2022 otsuses nr 5-22-4 avaldanud järgnevad seisukohad: 1) vaidlusaluste meetmete rakendamine vastustaja poolt NETS-is toodud volitusnormide alusel 6(10)
3-21-2947 oli formaalselt õiguspärane; 2) karantiinikohustusest ja kontrollitud tegevustes osalemise keelust tulenevad piirangud riivasid kaebajate põhiõigusi, sh PS § 12 lg-st 1 tulenevat üldist võrdsuspõhiõigust; 3) ehkki puudus õigusnormist tulenev kohustus ennast vaktsineerida, oli piirangutest võimalik vabaneda vaid vaktsineerimisel või haiguse kliiniliselt tõendatud läbipõdemisel, mistõttu tähendas selline riive kaudse vaktsineerimisnõude kehtestamist; 4) vaktsiinidega kaasnevad riskid riivavad õigust tervise kaitsele. Riivete intensiivsust ei vähendanud asjaolu, et need kaitsesid kõrvalmõjuna ka piirangute adressaate endid; 5) kehalise puutumatuse ja õiguse elule riive intensiivsust vähendab seni teadaolevaid andmeid arvestades koroonahaiguse vastu vaktsineerimise surmlõppe või tõsiste kõrvaltoimete väike tõenäosus; 6) kaudne vaktsineerimisnõue ei alandanud inimväärikust, arvestades vaktsiinide toimet raskete haigusjuhtude hulga vähendamisel. Vaktsineerimise nõuet ei saa 2021. a teadmiste taset arvestades käsitada tahtevastase meditsiini- ega teaduskatsena; 7) vaidlusaluste korralduste (sh korraldus nr 305) andmise ajal oli maailmas olemas ja Eestis kättesaadav väga ulatuslik andmestik vaktsiinide soovitavate mõjude ja kõrvalmõjude kohta, mis põhines nii testimisel kui ka praktilisel rakendamisel; 8) korraldus nr 305 tõi kaasa isikute paljude põhiõiguste samaaegse riivamise ning riive ei olnud väheintensiivne; 9) korraldusega kehtestatud piirangute eesmärgiks oli nakkusohu vähendamine uudse ohtliku nakkushaiguse korral NETS § 2 lg 2 tähenduses; 10) teaduslikud teadmised viiruse omaduste kohta olid korralduse kehtestamisel ebakindlad, sest kuigi koroonaepideemia algas juba 2020. a kevadtalvel, järgnes sellele mitme erinevate omadustega viirustüve levik. Uuringud näitasid vaktsiinide mõjususe langemist, kuid selget arusaama polnud küsimuses, mil määral põhjustavad uued tüved rasket haigestumist ning kas riigi elutähtsate ülesannete täitmise tagamiseks on tarvis vältida igasugust haigestumist nii palju kui võimalik. Olukorda iseloomustas suur dünaamilisus, teaduslike teadmiste ebakindlus. 2021. a novembri alguses eksisteeris tõsine haiglavõrgu ülekoormamise oht; 11) vaidlusalused normid olid kehtestatud nakkushaiguse epideemilise leviku tõkestamiseks ning selle kaudu inimeste elu ja tervise kaitsmise tagamiseks. Need teenisid seega legitiimset eesmärki; 12) volitusnormi tasandil pole alust pidada piiranguid ebavajalikeks ja ebamõõdukateks.
9.Ringkonnakohus lähtub eeltoodud Riigikohtu seisukohtadest ka praeguse vaidluse lahendamisel. Kuigi Riigikohtu otsus on tehtud põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse raames, pole alust väita, et sealne õiguslik analüüs ei ole siinses vaidluses asjassepuutuv. Ringkonnakohus lähtub ka Riigikohtu 25.11.2021 määruses asjas nr 3-21-2241 ning 12.09.2023 otsuses asjas nr 3-21-884 antud tõlgendustest. Asjas nr 3-21-2241 leidis Riigikohus, et vaktsineerimisnõude eesmärk oli koroonapandeemia tingimustes üldiselt inimeste elude ja tervise kaitse ning riigi tuumikfunktsioonide lakkamatu tagamine. Kaitsesüstimine ei välista inimese poolt koroonaviiruse edasikandmist ega tema haigestumist. On näiteid vaktsineeritute rasketest haigusjuhtudest, samuti väheneb vaktsiini toime aja möödudes. Meetme sobivuse test aga ei nõuagi meetme 100% efektiivsust. Teaduslik teadmine viitas piisavalt vaktsiinide efektiivsusele: koroona vastu vaktsineeritud haigestuvad elanikkonnas üldiselt harvemini ja kergemalt kui immuunsuseta inimesed. Teadusandmete põhjal metoodiliselt tehtud järeldustele tuginemist ei takista see, et osa teadlasi oli teistsugusel seisukohal. Teadusandmeid koroonaviiruse teemal tuli pidevalt juurde. Täiendavad andmed ei muuda aga prognoosidel põhinevaid otsuseid iseenesest õigusvastaseks. Vaktsineerimisnõue oli vajalik, sest polnud olemas tõhusaid leebemaid meetmeid. Leebema meetmena ei ole samaväärne massiline testimine. Vaktsineerimisnõude eesmärgid olid äärmiselt kaalukad, selleks oli tungiv sotsiaalne vajadus. Kaitsesüsti nõudega kaasnev riive oli mõõdukas. Asjas nr 3-21-884 rõhutas Riigikohus, et koroonahaigus oli uuelaadne, mistõttu oli tõsikindlate järelduste tegemine selle ohtlikkuse, levikuviiside, nakkavuse, peiteaja, kulu, efektiivse ravi jne kohta võimalik ainult aeganõudvate teaduslike uuringute tulemusena. 7(10)
3-21-2947 Selliseid haigusi iseloomustab raskesti ettenähtavate või ettenägematute tagajärgede oht. Ennetava abinõu kohaldamisel tuleb lähtuda kohaldamise otsustamise aja seisuga teadaolevatest asjaoludest.
10.Ka Tallinna Ringkonnakohtul on arvestatav nn koroonavaidlustes välja kujunenud praktika. Ringkonnakohtu 06.05.2022 otsuses nr 3-21-1079 analüüsiti välistingimustes korraldatavatele avalikele koosolekutele kehtestatud piiranguid. Ringkonnakohus selgitas selles asjas, et vaidlustatud korralduse andmiseks oli olemas õiguslik alus seaduses (NETS § 28 lg 5 p 2 koosmõjus lg-ga 6). NETS § 28 lg-te 5 ja 8 alusel võib Vabariigi Valitsus kehtestada uudse ohtliku nakkushaiguse tõrjeks vajalikke abinõusid siis, kui epideemilise leviku tõkestamiseks rakendatavate meetmete ja piirangute kohaldamisega kaasneb oluline mõju ühiskonnale või majandusele. Muu hulgas on Vabariigi Valitsusel volitus keelata avalike koosolekute pidamine ja avalike ürituste korraldamine ning kehtestada liikumisvabaduse piiranguid. Need sätted hõlmavad ka õigust piirata inimeste kogunemist, kes võivad potentsiaalselt nakatada teisi inimesi. Valitsuse otsus peab ühelt poolt faktilise alusena tuginema parimale sellel ajal kättesaadavale teaduslikule teadmisele; teisalt võib valitsus meetmete valikul ühtlasi lähtuda legitiimsetest ja proportsionaalsetest tervishoiupoliitilistest kaalutlustest, sh vajadus saavutada rahvastiku hulgas võimalikult kõrge vaktsineerituse tase, mis aitab samuti tõkestada nakkushaiguse levikut ja vähendada koormust haiglasüsteemile. Ringkonnakohus on varasemates lahendites selgitanud (vt nt Tallinna Ringkonnakohtu 02.12.2021 määrus nr 3-21-2473, p 10), millistele tingimustele peavad vastama teadusandmed, et nendele saaks tugineda haldusorgan tervisekriisi ajal nakkuse leviku tõkestamise meetmete võtmisel ja halduskohus nende prognoosotsuste kontrollimisel. Eeskätt on nendeks süsteemselt kogutud, analüüsitud ja hinnatud teadusandmete tervikraportid ning riigiülesed uuringud, nt ECDC raportid (vt Riigikohtu 25.11.2021 määrus nr 3-21-2241, p 27). Kohtu roll on hinnata, kas vastustaja on tähtsust omavates meditsiiniteaduslikes küsimustes lähtunud üldiselt tunnustatud teadmistest ning on jäänud selle teabe alusel Eestis NETS § 28 lg 5 alusel piiranguid rakendades oma kaalutlusõiguse piiridesse. Kuna tegemist oli globaalse pandeemiaga ja COVID-19 haigusega seotud teadusuuringuid tehti ning analüüsiti üle kogu maailma, oli kohane arvestada eriti maailma juhtivate ja varasemate epideemiate ohjamise kogemust omavate tippkeskuste seisukohtadega (ECDC, CDC, WHO). Vabariigi Valitsus kogunes kogu koroonaviiruse leviku II laine perioodil vähemalt kaks korda nädalas ning hindas piirangute ja meetmete proportsionaalsust, arvestades mh Terviseameti epidemioloogilist hinnangut ning teadusnõukoja soovitusi. Vaidlustatud üldkorralduse seletuskirjadest ja vastustaja poolt kohtumenetluses esitatud seisukohtadest nähtuvalt oligi valitsus tuginenud varem viidatud tippkeskuste (WHO, ECDC, CDC), aga ka Eesti asjatundjate (teadusnõukoda, Terviseamet) seisukohtadele ja juhistele ning kokkuvõtvalt ei saanud ringkonnakohtu arvates kahtluse alla seada seda, et haigus levis välistingimustes ning selle levimise takistamiseks tõhusaks meetmeks oli inimkontaktide vähendamine ja vältimine. Need seisukohad on asjakohased ka praeguse vaidluse lahendamisel ja ringkonnakohus jääb nende seisukohtade juurde. Lisaks tuleb tähele panna, et vaidlusalune piirang välistingimustes toimuvatest spordiüritustest osavõtuks tunnistati kehtetuks 10.02.2022 jõustunud korralduse nr 305 muudatustega, mis tähendab, et kaebajal oli võimalik Tartu Maratonist osa võtta ja riive tema õigustele selles kontekstis puudus. Järelikult ei saanud piirang kaebaja subjektiivsetele õigustele olla ebaproportsionaalne.
11.Ringkonnakohus võrdles 02.12.2021 määruses nr 3-21-2432 (vt ka ringkonnakohtu 29.11.2022 otsus nr 3-21-2210) läbipõdenuid ja vaktsineeritud või nendega võrdsustatud isikuid. Ringkonnakohus selgitas, et pidevalt täienevad, kuid siiski jätkuvalt lünklikud ja ebakindlad teadusandmed ei võimaldanud üldistavalt väita, et vaktsineerimata läbipõdenute ja täielikult vaktsineeritute nakkusohtlikkus on vähemalt ühetaoline või läbipõdenute puhul 8(10)
3-21-2947 kaitse isegi tõhusam. Tuleb arvestada, et erinevalt haiguse läbipõdemisest on vaktsineerimisega saavutatav kaitse ja selle vähenemine selgemalt mõõdetav, sest sellekohaseid uuringuid saab teha oluliselt paremini kontrollitud tingimustes. Seevastu läbipõdemise puhul on tuvastatav küll nakatumise aeg, kuid märksa keerulisem on tuvastada seda, kui tõhusa ja kui pikka aega kestva immuunsuse inimene haiguse läbipõdemise järel omandas (sh kas see oleneb inimese vanusest ning asjaolust, kas ta põdes haigust raskelt või ainult leebete sümptomitega). Ebaselge oli, kas ühe viirusetüve põhjustatud haiguse läbipõdemisega omandatud immuunsus kaitseb ka teiste viirusetüvede põhjustatud haiguse eest. ECDC 24.11.2021 riskihinnangus rõhutati, et ehkki praktikas on läbipõdenute uuesti nakatumise tõenäosus vähemasti lühiajaliselt madal, varieerub nn loomulik immuunsus suurel määral ja seetõttu soovitati riikidel vaktsineerida ka COVID-19 haigusest tervenenud inimesi. CDC 29.10.2021 ülevaates märgiti, et tõendid läbipõdenute immuunsuse kohta on piiratumad kui vaktsineeritute puhul osas, mis puudutab tõendite kvaliteeti ja uuringute liike. CDC on jäänud oma seisukoha juurde, et läbipõdemisega saavutatud immuunsus pole piisavalt tõendatud, et võrdsustada seda vaktsineerimisel saaduga (seejuures tõi kohus välja, et erinevalt EL-st ei aktsepteerinud USA teaduslik seisukoht läbipõdemisega saadud immuunsust võrdväärsena vaktsineeritutega üleüldse). Kuigi vaktsineerimata läbipõdenute nakkusohtlikkus ei pruugi üksikjuhtumil olla suurem kui täielikult vaktsineeritutel, takistas nende isikute gruppide võrdsustamist eelkõige asjaolu, et vaktsineerimata läbipõdenute kaitse tõhusus ja kestus on oluliselt varieeruvam kui täielikult vaktsineeritute puhul ning samas puudusid seni usaldusväärsed mõõdikud, mis võimaldaksid prognoosida immuunsuse kestust. Kaebaja esitatud absoluutarvud selle kohta, kui suur hulk täielikult vaktsineeritud inimesi on hiljem nakatunud või vajanud haiglaravi, ei võimalda üldistavalt väita, et vaktsineerimisega saadav immuunsus on vähem tõhus kui läbipõdemisega saadav immuunsus. CDC 05.11.2021 avaldatud uuringus leiti, et haiglaravile satuvad märksa tihedamini need täiskasvanud, kes olid haiguse 90–179 päeva varem läbi põdenud, võrreldes nende täiskasvanutega, kes olid 90–179 päeva varem vaktsineeritud. Sel ajal puudus üldtunnustatud teaduslik teadmine, kui suur antikehade hulk veres on piisav, et hinnata isiku nakkusohtlikkus madalaks, samuti polnud teada, kui kiiresti antikehade hulk veres väheneb ja kui kiiresti kaob läbipõdemisega omandatud nn loomulik immuunsus COVID-19 haiguse vastu.
12.Ringkonnakohus hindas 05.12.2022 otsuses nr 3-21-2458, kas õiguspärane oli korralduse nr 305 muutmine vastustaja 21.10.2021 korraldusega nr 362, millega kaotati ära võimalus esitada erinevates tegevustes osalemiseks negatiivne koroonaviiruse test. Ringkonnakohus analüüsis 31.01.2023 otsuses nr 3-21-2723 korralduse nr 305 õiguspärasust kontekstis, kas korraldus nr 305 piiras kaebajate õigusi ebaproportsionaalselt põhjusel, et kaebajatel kui vaktsineerimata inimestel oli välistatud korralduses nr 305 märgitud tegevustest osa võtta SARS-CoV-2 RT-PCR või antigeen-RTD negatiivse testi alusel. Ringkonnakohus leidis 14.04.2023 otsuses nr 3-21-2469, et ringkonnakohtu järjepideva praktika kohaselt (vt nt haldusasjad nr 3-21-2412, 3-21-2473, 3-21-2555) ei oleks testimine saanud viirusohu tõrjel asendada vaktsineerimist. Lisaks hindas kohus, kas tegemist oli diskrimineeriva piiranguga. Ringkonnakohus leidis, et avalikes huvides on võimalikult suure hulga inimeste vaktsineerimine, arvestades ka antigeeni testi tulemuste ebakindlust ning nii antigeeni kui ka PCR testide korralduse nr 305 p-ga 15 lubatud pikaajalisi ajalisi nihkeid testi tegemise ja esitamise vahel. Ringkonnakohus leidis, et avalikku huvi kahjustaks oluliselt juba see, kui mõni kaebajatest nakatab ebaõige negatiivse testi tulemusel või testimise järgselt vahetult nakatudes kasvõi ühte inimest, kes võib põdeda haigust raskelt. Alates septembrist 2021. a kasutusel olnud riskimaatriksi järgi, mis arvestab hospitaliseerimist, oli koroonaviiruse leviku riskitase kõrge. Võrreldes teiste Euroopa riikidega, oli Eesti epidemioloogiline olukord üks halvimaid ja elanike vaktsineerimisega hõlmatus üks Euroopa madalamaid. Haigestunute 9(10)
3-21-2947 kasvu foonil kasvas haiglaravi vajavate inimeste arv ning hospitaliseeritutest 72% olid vaktsineerimata isikud. Surve tõttu haiglatele anti neile 19.10.2021 seisuga suunis piirata plaanilist ravi ja rakendada vähendatud koosseisuga kiirabibrigaade. Vastustaja püüdis COVID-19 haiguse levikut vähendada peamiselt kahel moel: inimestevaheliste kontaktide minimeerimise kaudu ja elanikkonnas immuunsuskaitsega inimeste osakaalu suurendamise kaudu ning seda nii haiglates kui haiglaväliselt. Ka pärast testimisvõimaluse kaotamist oli ECDC 24.11.2021 avaldatud dokumendi kohaselt Eesti jätkuvalt riik, kus epidemioloogiline olukord oli kõige murettekitavam ning teadusandmed, mis puudutasid vaktsineerimata ja täielikult vaktsineeritute immuunsuskaitse tõhustust, olid ka siis lünklikud ja ebakindlad. Vaba aja veetmisel kohaldatud piirangud immuunsuskaitset mitteomavatele isikutele olid küll märkimisväärsed, kuid siiski mitte absoluutsed ega ülemäärased ning inimestel oli võimalik kasutada alternatiive.
13.Korralduse nr 305 õiguspärasust tuleb hinnata nende andmise aja seisuga (nn ex ante vaatlusviis) ning arvesse ei saa võtta tänast olukorda ning tänaseks teada olevaid asjaolusid ja nende alusel tagantjärgi antud hinnanguid (nt apellatsioonimenetluses esitatud Alar Aabi 02.03.2023 ekspertarvamus, dtl 294 jj ja Sirje Rüütel Boudinot’ 20.02.2023 ekspertarvamus, dtl 201 jj). Kaebaja on ise apellatsioonkaebuses rõhutanud, et A. Aabi ja S. Boudinot’ ekspertarvamused rajanevad hilisematele teadmistele COVID-19 haiguse kohta, sh nt alles 16.02.2023 avaldatud allikatele. Haldusorganil tuli ohtude prognoosimisel ja nende tõrjumisel, sh kaalutlusõiguse teostamisel arvestada nende asjaoludega, mis olid talle otsuse tegemise hetkel teada. Teadusnõukoda pakkus Vabariigi Valitsusele kaalumiseks erinevaid abinõusid, vähendamaks COVID-19 haigusesse nakatumise tõenäosust. Millised meetmed tuli kohustuslikena kehtestada, seda otsustaski Vabariigi Valitsus, arvestades lisaks meditsiinilistele kaalutlustele ka muid olulisi kaalutlusi. Ka üksikute teadlaste teistsugustele arvamustele ei saa omistada märkimisväärset tähendust, kuna tegemist oli prognoosotsusega ning COVID-19 haigust puudutavates olulistes küsimustes polnud ühest aktsepteeritavat teaduslikku konsensust välja kujunenud. Sellel ajal oli tegemist uudse ohtliku nakkushaigusega. Arvesse võeti toonast parimat teadmist.
14.Eelnevast tulenevalt jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata (HKMS § 200 p 1). HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 1 kohaselt jäävad menetlusosaliste apellatsiooniastme menetluskulud nende endi kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.