Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Villem Lapimaa ja Kristjan Siigur
Otsuse tegemise aeg ja koht
6. september 2024, Tallinn
Haldusasja number
3-23-2857
Haldusasi
Eesti Keskkonnateenused AS kaebus Keila Linnavalitsuse 16. novembri 2023. a korralduse nr 22/325 (muudetud 28. detsembri 2023. a korraldusega nr 2-2/382) ja 4. detsembri 2023. a hankelepingu nr 12-2/86 muutmise tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 24. aprilli 2024. a otsus
Menetlusosalised
Kaebaja – Eesti Keskkonnateenused AS, esindajad v.adv Toomas Pikamäe ja v.adv Helena Noot Vastustaja – Keila linn, esindaja MV Kolmas isik – RAGN-SELLS AS, esindaja v.adv Kadri Matteus
Menetluse alus ringkonnakohtus
RAGN-SELLS AS apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta rahuldamata RAGN-SELLS AS taotlus jätta Eesti Keskkonnateenused AS-i kaebus läbi vaatamata.
Jätta RAGN-SELLS AS 11. märtsi 2024. a seisukoha lisa 1 (dtl 701–709) haldusasja nr 3-23-2857 materjalide juurde võtmata.
Võtta Eesti Keskkonnateenused AS 5. augusti 2024. a seisukoha lisa 1 (dtl 913–914) haldusasja nr 3-23-2857 materjalide juurde.
Jätta RAGN-SELLS AS apellatsioonkaebus rahuldamata.
Tühistada Tallinna Halduskohtu 24. aprilli 2024. a otsuse haldusasjas nr 3-23-2857 resolutsiooni punkt 1.3 ning teha selles osas asjas uus otsus, millega tuvastada Keila linna ja RAGN-SELLS AS-i vahel 4. detsembril 2023 sõlmitud lepingu nr 122/86 muutmise kokkuleppe tühisus. Ülejäänud osas jätta halduskohtu otsus muutmata.
3-23-2857
Mõista RAGN-SELLS AS-lt riigituludesse välja apellatsioonkaebuse esitamisel seaduses sätestatust vähem tasutud riigilõiv 620 (kuussada kakskümmend) eurot.
Mõista RAGN-SELLS AS-lt (registrikood 10306958) Eesti Keskkonnateenused AS-i (registrikood 10277820) kasuks välja apellatsiooniastmes kantud menetluskulude hüvitamiseks 4534,50 eurot (neli tuhat viissada kolmkümmend neli eurot 50 senti).
Mõista Keila linnalt riigituludesse välja Eesti Keskkonnateenused AS-i kaebuse esitamisel seaduses sätestatust vähem tasutud riigilõiv 620 (kuussada kakskümmend) eurot.
Menetlusosaliste muud menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 16. septembril 2024 (HKMS § 278 lg 1). Vastukassatsioonkaebust hankeasjas esitada ei saa (HKMS § 278 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Menetlusosaliste nõusoleku olemasolust või selle puudumisest olenemata võib Riigikohus hankeasjas esitatud kassatsioonkaebuse vaadata läbi lihtmenetluses (HKMS § 279 lg 1).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Keila linn korraldas 2021. a-l kontsessioonimenetluse jäätmevedaja leidmiseks Keila linnas (viitenumber 238792). Riigihankes esitasid pakkumused mh Eesti Keskkonnateenused AS ja RAGN-SELLS AS. Keila Linnavalitsus tunnistas 28.10.2021 korraldusega nr 301 kõik pakkumused vastavateks ja RAGN-SELLS AS pakkumuse edukaks. Eesti Keskkonnateenused AS vaidlustas korralduse haldusasjas nr 3-21-2867, kuid tema kaebus jäi rahuldamata. Keila linn ja RAGN-SELLS AS sõlmisid 25.05.2022 kontsessioonilepingu nr 12-2/86.
2.RAGN-SELLS AS esitas Keila Linnavalitsusele 30.08.2023 taotluse (täiendatud 29.09.2023) muuta Keila linna veopiirkonna korraldatud jäätmeveo raames kogutavate segaolmejäätmete kogumise teenustasusid.
3.Keila Linnavalitsus rahuldas 16.11.2023 korraldusega nr 2-2/325 RAGN-SELLS AS taotluse ja kehtestas Keila linna haldusterritooriumil alates 01.01.2024 segaolmejäätmete veo teenuse uued hinnad, mis lähtusid arvestusest, et segaolmejäätmete 1 m 3 senise maksumuse 6,78 eurot asemel on uueks maksumuseks 10,17 eurot. Taotluses on põhjendatud, et Ukrainas alanud sõja tõttu on tõusnud energiahinnad ja hüppeliselt kasvanud inflatsioon. Kütusekulud on 2021. a septembrist kuni 2023. a augustini tõusnud 49,64%, transporditöötajate töötasusid on tõstetud 17,6%. Segaolmejäätmete Iru jäätmepõletusjaama üleandmise kulu on tõusnud 10%. Jõelähtme prügilas on biolagunevate jäätmete vastuvõtu hind 59% kõrgem kui pakkumuse esitamise hetkel. Samuti on biojäätmete kogused Keila linnas kasvanud 112%. Biojäätmetega seotud kulusid on kaetud segaolmejäätmete tuludest. Riigihankes pakkumuse esitamise ajal ei olnud võimalik prognoosida kulude sedavõrd suurt kasvu ja ettevõtjal ei ole 2(19)
3-23-2857 võimalik kasvanud kulusid kanda sisemiste ressursside arvelt. Uued teenushinnad peaksid katma jäätmekäitluskulu ja tööjõukulude kallinemise. Korralduse õiguslike alustena viidati riigihangete seaduse (RHS) § 123 lg 1 p-le 2, jäätmeseaduse (JäätS) § 66 lg-tele 5 ja 6, Keila Linnavolikogu 25.02.2016 määruse nr 6 „Keila linna jäätmehoolduseeskiri“ (JHE 2016) §-le 10 ning riigihanke tulemusel sõlmitud 25.05.2022 korraldatud jäätmeveo töövõtulepingu nr 12-2/86 p-le 4.5.
4.Keila linn ja RAGN-SELLS AS sõlmisid 04.12.2023 lepingu nr 12-2/86 muutmise kokkuleppe, millega muudeti segaolmejäätmete veoteenuse hindasid vastavalt 16.11.2023 korraldusele nr 2-2/325. Kokkuleppe kohaselt on alates 01.01.2024 segaolmejäätmete 1 m 3 maksumuseks senise 6,78 eurot asemel 10,17 eurot.
5.Keila Linnavalitsus muutis 28.12.2023 korraldusega nr 2-2/382 haldusmenetluse seaduse (HMS) § 64, § 65 lg 1 ja § 68 lg 2 alusel oma 16.11.2023 korralduse õiguslikku alust ja põhjendusi. Õiguslike aluste loetelust jäeti välja JHE 2016 § 10 ning loetelu täiendati viitega RHS § 123 lg 1 p-le 4. Lisaks täiendati 16.11.2023 korraldust järgmiste põhjendustega. Keila Linnavalitsus on seisukohal, et kummalgi lepingupoolel ei olnud Ukraina sõjast tingitud täiesti ootamatut tööjõukulude ja kütuse hinnatõusu võimalik pakkumuse tegemise ajal ette näha ka kõige suurema hoolsuse juures. Taotluse kohaselt ei ole kehtivad jäätmeveo teenustasud piisavad, et katta seadusega nõutud kulusid (JäätS § 65 lg-d 5 ja 6). Kuna taotletud on üksnes segaolmejäätmete veo teenustasude tõstmist, aitab biojäätmete jätkuv tasuta vedu kaasa nii riigi (vt JäätS §-d 134 ja 1363) kui ka Keila linna (vt Keila Linnavolikogu 22.06.2021 määrus nr 10 „Keila linna jäätmekava aastateks 2021–2026“) püstitatud eesmärkide saavutamisele – tõhustada jäätmevaldajate poolt jäätmete liigiti kogumist. Täidetud on RHS § 123 lg 1 p 4 tingimused, millal hankijal on õigus sõlmitud hankelepingut muuta ilma uut riigihanget korraldamata. Samuti vastab 25.05.2022 kokku lepitud teenustasude hinna muudatus RHS § 123 lg 1 p-le 2, sest lepingu p-s 4.5 on hinna läbivaatamise kohta selgelt ja ühemõtteliselt ette nähtud, et seda saab teha töövõtja põhjendatud ettepanekute alusel, kooskõlas riigihanke alusdokumentidega (RHAD) ja õigusaktidega ning linnavalitsuse korralduse alusel.
6.Eesti Keskkonnateenused AS esitas Tallinna Halduskohtule 13.12.2023 kaebuse (täiendatud 19.12.2023 ja 02.01.2024) Keila Linnavalitsuse 16.11.2023 korralduse nr 2-2/325 (muudetud 28.12.2023 korraldusega nr 2-2/382) ja 04.12.2023 lepingu nr 12-2/86 muutmise kokkuleppe tühistamiseks. Korraldus on õigusvastane, sest Keila Linnavolikogu 26.04.2022 määrusega nr 5 kehtestatud Keila linna jäätmehoolduseeskiri (JHE 2022) ei võimalda muuta teenustasusid korralduses toodud põhjendustel. Kui JHE 2016 § 10 lg 2 lubas taotleda teenustasu muutmist objektiivsete asjaolude esinemisel, millega vedaja ei saanud pakkumuse esitamisel arvestada, siis JHE 2022 § 10 lg 2 kohaselt võib vedaja taotleda teenustasude muutmist üksnes käibemaksu, kütuseaktsiisi, tulumaksu või sotsiaalmaksu määra muutmise vm teenuse hinda mõjutava riikliku maksu muutmise korral, mida ei saanud pakkumuse esitamise momendil ette näha. Kontsessioonileping sõlmiti 25.05.2022 ehk pärast JHE 2022 kehtestamist ning seega tuli korralduse andmisel sellest lähtuda (vt ka HMS § 93 lg-d 1 ja 2). JHE 2022 § 10 lg 3 kohaselt ei saa taotlust teenustasude muutmiseks esitada varem kui 2 aastat pärast kontsessioonilepingu sõlmimist. Ka JHE 2016 järgi ei oleks teenustasude muutmine põhjendatud. RAGN-SELLS AS ei saanud arvestada, et kütuse- ja tööjõukulud ning jäätmete vastuvõtutasud jäävad samaks kogu lepingu kehtivuse perioodiks. Tegemist on ettevõtja tavapärase äririskiga. Kui tõsta teenustasu 50% 3(19)
3-23-2857 vähem kui 1,5 aastat pärast lepingu sõlmimist, muutub sisutühjaks hanke tehnilise kirjelduse (TK) p 1.4.5.5, mille kohaselt on pakkumuse hind on lõplik ja hankija eeldab, et see kehtib kogu lepinguperioodi jooksul. Haldusasjas nr 3-21-2867 kinnitas RAGN-SELLS AS, et arvestas lähiaastate hinnatõusudega ja ei plaani taotleda hinna muutmist, ning kohus arvestas sellega (vt Tallinna Ringkonnakohtu 11.03.2022 otsuse p 24). Tegelikult esitas RAGNSELLS AS esialgu alapakkumise ning püüab lepingu muutmise kaudu saavutada teenustasude vastavusse viimist hinnaga, mida ta pidanuks hankes pakkuma. Biojäätmete vastuvõtu hinna tõusu korral saanuks RAGNS-SELLS AS taotleda käitluskoha muutmist (TK p 1.2.7.1). Biojäätmete liigiti kogumise mahu tõus ei saanud olla professionaalsele jäätmekäitlejale üllatus. RAGN-SELLS AS esitas taotluses ka valeandmeid, sest 2021. a septembrist kuni 2023. a augustini tõusid kütuse hinnad 31,8%, mitte 49,64%. Jäätmeveo teenustasu tõstmine on vastuolus RHS § 123 lg 1 p-ga 2, kuna RHAD ei näinud eraldi ette teenustasu muutmise tingimusi. JHE 2016 § 10 lg 2 ei reguleeri seda, kuidas taotleda teenustasu muutmist (erinevalt JHE 2022 §-st 10). Puuduvad ka muud RHS §-s 123 sätestatud alused kontsessioonilepingu muutmiseks. Hindade tõstmist ei õigusta Ukraina sõja mõjud, sest sõda algas kolm kuud enne kontsessioonilepingu sõlmimist.
7.Keila linn palus vastuses jätta kaebus rahuldamata. Vaidlustatud korraldus ja sõlmitud kontsessioonilepingu muutmine ei riku kaebaja õigusi. Kaebaja ei saa pöörduda kohtusse Keila linna jäätmevaldajate huvide kaitseks. Kontsessioonilepingu muutmine oli RHS § 123 alusel võimalik ja vastustaja on hinnatõusu põhjendatust hoolikalt kaalunud (16.11.2023 korralduse puudulikud põhjendused on parandatud 28.12.2023 korraldusega). Viide JHE 2016 sätetele oli ekslik ning see viga parandati viitega RHS § 123 lg 1 p-le 4. Tegu ei olnud hinna muutmisega JHE-s toodud alustel, vaid ettenägematutest asjaoludest tekkinud vajadusega hinda korrigeerida (vääramatu jõuna käsitatav Venemaa sõda Ukraina vastu ning selle mõjud Eesti majandusele). Hinnatõus ei ületanud 50% kontsessioonilepingu algsest maksumusest (segaolmejäätmete 1 m3 veo maksumus oli 6,78 eurot ja uus hind 10,17 eurot, mis teeb hinnatõusuks 50%). Muutmine oli kooskõlas ka RHS § 123 lg 1 p-ga 2 ning kolmas isik ei ole esitanud valeandmeid. Vastustaja ei ole jätnud tähelepanuta, et biojäätmete käitlemine on segaolmejäätmete käitlemisest odavam. Pärast hanke väljakuulutamist on linnas kasutusele võetud 11 korruselamut (kokku 183 korterit) ja 13 üksikelamut, mistõttu ei ole segaolmejäätmete kogused tõenäoliselt oluliselt vähenenud.
8.RAGN-SELLS AS palus seisukohas jätta kaebus rahuldamata. Vaidlustatud korralduse andmise aluseks ei olnud JHE, mistõttu on sellega seotud väited asjakohatud. Kui JHE on siiski kohaldatav, siis kohaldub pakkumuste esitamise hetkel kehtinud JHE 2016, mitte JHE 2022. Ukraina sõda mõjutas otseselt teenustasude hinnatõusu ja selle aluseks olevad asjaolud ei olnud pakkumuse esitamise ajal (07.09.2021) ettenähtavad. Hinna tõstmist taotleti alles 29.08.2023, mitte kohe pärast lepingu sõlmimist. Lepingu sõlmimine viibis kuni 25.05.2022 seoses kaebaja algatatud kohtuvaidlusega ja vahepeal algas täiemahuline sõda Ukrainas, mis on ettenägematu asjaolu RHS § 123 lg 1 p 4 tähenduses. Hankemenetluse ajal ei olnud ka hoolsaimal pakkujal võimalik näha ette Ukraina sõjast tingitud olulisi ja kiireid hinnatõuse ja hinnakõikumisi. Need ületasid ettevõtja tavapärase äririski. Biojäätmete teenustasu ei muudetud. Kütusehindade tõusu määra osas tugineti Euroopa üldisele andmebaasile, mille kohaselt oli muutus 2021. a septembri ja 2023. a augusti vahel 49,64%. Kütuse- ja elektrienergia hinnatõusu on selgelt mõjutanud ka kütuse ja elektrienergia aktsiisimäärade tõusud. JHE 2022 § 10 lg 2 sõnastus ei välista ka muid aluseid teenustasude suurendamiseks. Täiendavalt on 01.01.2024 tõusnud käibemaksumäär ja sotsiaalmaksu minimaalse kohustuse aluseks olev kuumäär (2023. a-l 654 eurot; 2024. a-l 725 eurot). Kaebaja omistab kolmanda isiku kinnituskirjale põhjendamatult ulatusliku tähenduse.
4(19)
3-23-2857
9.Tallinna Halduskohus rahuldas 24.04.2024 otsusega kaebuse ning tühistas Keila Linnavalitsuse 16.11.2023 korralduse nr 2-2/325 ja 28.12.2023 korralduse nr 2-2/382 ning Keila Linnavalitsuse ja RAGN-SELLS AS-i vahel 04.12.2023 sõlmitud kontsessioonilepingu 12-2/86 muutmise kokkuleppe. Halduskohus mõistis Keila linnalt Eesti Keskkonnateenused AS-i kasuks välja menetluskulud 6000 eurot ning jättis muud menetluskulud menetlusosaliste endi kanda. RHS § 4 p 13 kohaselt on kontsessioonilepingule omane äririski üleminek kontsessionäärile, mida pakkuja saab maandada riigihankes pakutava hinna kaudu (vt ka direktiivi 2014/23/EL 1 põhjendus 18). Äririski üleminekut kontsessionäärile tuleb arvestada ka kontsessioonilepingu muutmise lubatavuse hindamisel. RHS § 141 lg 7 kohaselt lähtutakse kontsessioonilepingu muutmisel RHS §-st 123 ning lisaks tuleb arvestada RHAD-s (sh kontsessioonilepingus) toodud tingimusi ja hankija selgitusi (vt lepingu p 2.2). Teenustasude muutmist reguleerivad lepingu p-d 3.19 ja 4.5 ning TK p-d 1.4.2 ja 1.4.5.5. Hankija selgitas 24.08.2021 vastuses, et hinna ümbervaatamine toimub vaid TK p-s 1.1.5 viidatud Keila linna jäätmehoolduseeskirjas (§ 10 lg 2) toodud alustel. Asjaolust, et pakkujad pidid pakkumust tehes arvestama võimalusega, et linna õigusaktid võivad muutuda, ei järeldu, et pakkujad pidid mh arvestama, et tulevikus võidakse oluliselt piirata kontsessioonilepingu muutmise tingimusi. RHAD-s tehtud viide JHE-le võib kohtu hinnangul samaaegselt tähendada nii JHE 2016 kui ka JHE 2022. TK p-d 1.1.5 ja 1.4.3.3 viitavad kehtivatele õigusaktidele, kuid TK p-s 1.4.2 on peetud silmas hankemenetluse ajal kehtinud JHE-d. Seega tuleb teenustasude muutmisel võtta aluseks JHE 2016. Hankijal tulnuks õigusselguse huvides seda JHE 2022 rakendussätetes reguleerida, kuid seda lünka on võimalik tõlgendamisega ületada (st lähtudes hankija poolt hankemenetluse käigus antud selgitustest). Järelikult oli hankijal õigus nõustuda teenustasude muutmisega, kui täidetud on RHS §-s 123, RHAD-s ning JHS 2016 § 10 lg-s 2 sätestatud tingimused. Kontsessioonilepingu muutmine ei olnud võimalik üksnes RHS § 123 alusel. Vastustaja on möönnud 16.11.2023 korralduse formaalset õigusvastasust (puudusid kaalutlused ja viidati valele õiguslikule alusele), kuid seda parandati 28.12.2023 korraldusega. Tuginemine RHS § 123 lg 1 p-le 4 jääb arusaamatuks, sest puuduvad andmed, et hankelepingu muutmine oleks põhjustatud hankijast. Kontsessioonilepingu muutmine oli võimalik üksnes RHS § 123 lg 1 p 2 alusel (vt ka direktiivi 2014/23/EL art 43 lg 1 punkt a). Kuigi vastustaja kinnitusel oli hankelepingu muutmise aluseks üksnes RHS, hinnati tegelikult kontsessioonilepingu muutmise lubatavust kooskõlas lepingu p-ga 4.5, TK p-ga 1.4.2 ning JHE 2016 § 10 lg-ga 2. RHS § 123 lg 1 p 2 alusel teenustasu muutmine eeldab vastustaja uurimiskohustuse ja kaalutlusõiguse teostamist (vrd Riigikohtu 31.03.2022 otsus nr 3-19-312, p-d 27–28). RHS § 123 lg 1 p 2 ei saa muuta TK p 1.4.5.5 sisutuks. Ei nähtu, et vastustaja oleks praegusel juhul uurimiskohustust ja kaalutlusõigust teostanud. Kontsessioonileping sõlmiti 25.05.2022 ning 01.01.2024 hinnatõus jäi vahemikku 42,86–50,11% (käibemaksuta). Vastustajal tuli 29.08.2023 taotluse (muudetud 29.09.2023) lahendamisel sisuliselt hinnata hinnatõusu vajalikkust ning tuvastada reaalselt, kas lepingu täitmisega seotud tegelikud kulud on muutunud ning kas need muudatused on tingitud asjaoludest, millega ei saanud pakkumuse esitamisel arvestada. Vastustaja ei ole seda hinnanud ja kõiki asjaolusid ei ole võimalik põhjendada Ukraina sõjaga. Hankelepingu muutmine peab olema läbipaistev ning arvestama kontsessioonilepingu eripära. Kontsessionäär ei saa üldjuhul asetada teenuse vale hinnastamisega kaasnevat äririski hankijale või teenuse tarbijale. Asjaolu, et korraldatud jäätmeveo valdkonnas kontsessioonilepingu saamiseks pakutakse maksimaalselt minimaalset hinda, ei tähenda, et äririsk ei läheks üle kontsessionäärile. Suure äririski võtmist ei saa hiljem hüvitada hinna tõstmise kaudu.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26.02.2014 direktiiv 2014/23/EL kontsessioonilepingute sõlmimise kohta
5(19)
3-23-2857 Tõendatud ei ole, et teenustasude 50% hinnatõus oli põhjendatud objektiivsete asjaoludega, mida ei olnud pakkumuse esitamisel võimalik ette näha. Teenustasude tõstmist on suures osas põhjendatud asjaoludega, mis olid pakkumuse esitamisel tervikuna või osaliselt ettenähtavad (tühjenduskordade ja liigiti kogutavate biojäätmete hulga suurenemine, samuti osaliselt kütuse hinna ja tööjõukulude kasv), mistõttu peab teenuse valesti hinnastamise äririski kandma kolmas isik. Venemaa täiemahulise agressioonisõja alustamine Ukrainas oli küll ettenägematu, kuid sellele on omistatud liialt suur tähendus. Kütusehinna volatiilsuse ja tööjõukulu kasvuga pidi kolmas isik teatud ulatuses arvestama ka pakkumust koostades. Professionaalne jäätmekäitleja ei saanud eeldada, et sisendhinnad 5-aastase lepinguperioodi jooksul sisuliselt ei muutu. Seda, et hinnatõusudega on arvestatud, kinnitas kolmas isik ka haldusasjas nr 3-21-2867. Ei nähtu, et sellega oleks teenustasu hinna tõstmisel arvestatud. Kolmanda isiku väidetav kütusehinna tõus (49,64%) on hinnanguline ja ei ole Eesti kontekstis usutav. Pole alust eeldada, et kolmas isik ostab kütust sarnaselt väiketarbijale turuhinnaga tanklast. Varem kehtestatud aktsiisitõusudega pidi kolmas isik arvestama juba pakkumust koostades. JHE 2016 § 10 lg 2 võimaldab teenuse hinda tõsta üksnes ulatuses, milles see oli ettenägematu. Vaidlust ei ole, et pakkumust tehes ei saanud arvestada Ukraina sõjaga ja sõda kergitas kütusehindu prognoositust enam. Vastustaja ei ole püüdnud välja selgitada Ukraina sõja n-ö lisamõju suurust. Kui kolmas isik pakkumust tehes üldse kütuse hinnatõusu ei prognoosinud, oli see tema enda teadlik äririsk. Kütuse hinna tõusuga samamoodi pidi kolmas isik teatud ulatuses ette nägema ka palkade iga-aastast kasvu. TK p-de 1.4.5.3 ja 1.4.5.4 kohaselt pidi pakkumus sisaldama kõiki kulutusi, sh tööjõule. Viited aktsiisitõusude edasilükkamisele ja käibemaksumäära tõstmisele on asjassepuutumatud. Täiendavalt on omistatud põhjendamatult suur tähendus TK-s toodud eelduslikele numbritele. Kolmandale isikule ei saanud olla üllatus, et Keila linn on üks kiiremini arenevaid piirkondi Harjumaal ning juba JHE 2016 sisaldas üldnõudeid jäätmete sortimiseks ja liigiti kogumiseks, viidates ka Keila linna jäätmekavale 2021–2026, mida TK p 1.1.5 järgi tuleb teenuse osutamisel järgida. Kolmas isik pidi pakkumust tehes arvestama, et Keila linna suund on jäätmete liigiti kogumine ja segaolmejäätmetest biojäätmete välja sorteerimine ning seega biojäätmete maht suureneb, mistõttu kasvab tühjenduskordade hulk. Järelikult oli tühjenduste mahu suurenemine pakkumust tehes ettenähtav. Professionaalse pakkujana pidanuks kolmas isik juba pakkumuse esitamise ajal suutma prognoosida tühjenduskordade suurenemist ja biojäätmete koguhulga suurenemist olmejäätmete arvelt. Ka uute kortermajade ja üksikelamute lisandumine pidi olema hankijale ettenähtav, sest ehituslubade väljastamine on hankija kontrolli all. Vastustaja ei ole üldse kontrollinud kolmanda isiku väiteid, et hankes toodud jäätmete kogused on tegelikest andmetest drastiliselt erinevad. 28.12.2023 korralduses viidatud JäätS § 1363 ja § 134 (jõustusid 15.05.2021) olid olemas juba hanketeate avaldamise ajal (22.07.2021) ning ei saa seetõttu olla ettenägematuks asjaoluks. Täiesti arusaamatu on viide, et segaolmejäätmete veo teenustasude tõstmine ja biojäätmete jätkuv tasuta vedamine aitavad saavutada riigi ja Keila linna püstitatud eesmärke jäätmete tõhusamaks liigiti kogumiseks. On ilmne, et kui kolmas isik tegi pakkumuse, kus biojäätmete äravedu oli tasuta (st seda ristsubsideeriti teiste teenuste kaudu), siis võttis ta teadliku äririski, et biojäätmete käitlemise kulud kaetakse segaolmejäätmete käitlemise kaudu. Kuna biojäätmete kogused on suurenenud, siis on selle võrra vähenenud olmejäätmete hulk (sh nende käitlustasud). Ehkki konteinerite hulk ei ole vähenenud, saab jäätmekoguste vähenedes sama veokiga teenindada sellevõrra suuremat piirkonda. Kuna teenust osutatakse konteineri, mitte jäätmete koguse põhiselt, ei too konteineri väiksem täituvus kaasa väiksemat prügiarvet. Seega ei nähtu, et segaolmejäätmetelt teenitav konteineripõhine tulu oleks vähenenud. Lisaks ei ole kaalutud biojäätmete jäätmekäitluskoha muutmist, ehkki tasud on oluliselt suurenenud.
6(19)
3-23-2857 Kokkuvõttes on vastustaja jätnud praegusel juhul kontsessioonilepingu teenustasude muutmisel rakendamata ulatusliku uurimiskohustuse ja kaalutlusõiguse ning nõusolek ei ole põhjendatud ja kontrollitud (sh ei ole kontrollitud seda, milliste andmetega pidi kolmas isik pakkumust tehes reaalselt arvestama). Kuna olulised asjaolud on välja selgitamata, siis on vaidlustatud korraldus ja selle muudatus ning neile järgnenud kontsessioonilepingu muutmine õigusvastane ja tuleb tühistada.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
10.RAGN-SELLS AS palub 06.05.2024 apellatsioonkaebuses (täiendatud 11.06.2024 ja 05.08.2024) halduskohtu otsus tühistada ja uue otsusega jätta kaebus rahuldamata. Halduskohus leidis õigesti, et teenustasude muutmisel sai aluseks võtta pakkumuste esitamise ajal kehtinud JHE 2016. Vastustaja ei ole apellanti JHE 2022 kehtestamisest lepingu p-s 4.4.3 sätestatud korras teavitanud, mistõttu ei ole JHE 2022 muutunud kontsessioonilepingu osaks. Halduskohus leidis põhjendamatult, et kontsessioonilepingut ei saanud muuta üksnes RHS § 123 alusel. Apellandi hinnangul on RHS § 123 lg 1 p 4 lepingu muutmise iseseisev alus, mis ei sõltu JHE-st ega lepingu sätetest (st erinevalt RHS § 123 lg 1 p-st 2, mille puhul tuleb lähtuda mh lepingu p-dest 4.5 ja 3.19 ning TK p-st 1.4.2, kusjuures teenustasude muutmist ei välista TK p-d 1.4.5.3 ja 1.4.5.5). RHS § 123 lg 1 p 4 aluseid ei ole võimalik RHAD-s ette näha, mistõttu ei saa sätte kohaldamine sõltuda RHAD-st. Kõnealune nn ettenägematute asjaolude alus lubab lepingut erandkorras muuta, kui lepingus ettenähtud muutmisklauslid (p 2) või de minimis klausel (p 1) ei ole kasutatavad. Halduskohus eksis RHS § 123 lg 1 p 4 kohaldamisala määratlemisel. Sätte kohaldamine ei eelda eksklusiivselt asjaolu, mis oleks põhjustatud hankijast (vt Riigikohtu 11.11.2021 otsus nr 3-18-1946, p-d 28–29; Rahandusministeeriumi 21.03.2022 juhis „Hankelepingute ja raamlepingute muutmine kriisiolukorras. Vääramatu jõud. Leppetrahv“). RHS § 123 lg 1 p 4 ja selle aluseks oleva direktiivi sätte mõttes ei ole oluline, kas ettenägematu asjaolu on põhjustatud hankijast, vaid kas tegemist on välise asjaoluga, mis on väljaspool hankija ja pakkuja tavapärast riisikot. Ükski hoolas hankija ei saanud näha ette sõja algust või selle kulgemise dünaamikat. Ukraina sõda kui vääramatut jõudu on kinnitanud nt Tallinna Halduskohus 05.12.2023 otsuses nr 323-355 (p 29). Kuivõrd riigihankes esitati pakkumused 07.09.2021, on ilmselge, et seejuures ei olnud võimalik võtta arvesse 24.02.2022 alanud Ukraina sõja mõjusid. Samuti ei olnud sõja mõju tegelik ulatus 25.05.2022 hankelepingu sõlmimise ajaks veel selge. Halduskohus ei ole lisaks lahendanud küsimust, kas tegemist on halduslepinguga või tsiviilõigusliku lepinguga. Kui tegu on halduslepinguga, siis kohalduvad halduskoostöö seaduse (HKTS) § 5 lg 1 p-d 2 ja 3 ning HMS § 102 lg 4, sest lepingu täitmisega seonduv risk ei saa jääda täielikult vedaja kanda, vaid ettenägematute kulude korral on hinna tõstmine õigustatud (vrd Riigikohtu 11.11.2021 otsus nr 3-18-1946, p 29). HMS § 102 on erinorm võlaõigusseaduse (VÕS) § 97 suhtes. Kui tegu on tsiviilõigusliku lepinguga, siis saaks teenustasu tõstmise aluseks olla ka VÕS § 97 (s.o clausus rebus sic stantibus doktriin). Õige on see, et RHS § 123 lg 1 p 2 alusel hankelepingu muutmine on vastustaja kaalutlusõigus, kuid kohtuotsusest ei ole tuvastatav vastustaja uurimiskohustus ja selle ulatus. Vastustaja on teostanud uurimiskohustust ja kaalutlusõigust vigadeta. Halduskohus ei saa seadusliku aluseta sekkuda hankija kaalutlusõigusesse (nt Riigikohtu 19.12.2019 otsus nr 319-1464, p 16), vaid kohtulik kontroll on piiratud ulatusega (nt Riigikohtu 11.12.2020 otsus nr 3-20-1198, p-d 12–14). HMS § 6 ei sätesta üldist reeglit, millises mahus tuleb uurimispõhimõtet rakendada ning kaalutlusõiguse ja uurimiskohustuse teostamiseks ei ole nähtud ette kindlat vormi. Pole selge, millises osas pidanuks vastustajal tekkima kahtlus, et Ukraina sõda ei ole ettenägematu asjaolu, ja mida täpsemalt oleks vastustajal tulnud veel uurida. Apellant on pidanud taotlust täpsustama ning Keila Linnavalitsuse 02.11.2023 istungil 7(19)
3-23-2857 selgitama, seega on uurimispõhimõtet täidetud. Kontsessioonilepingu muutmise otsus on väga avara kaalutlusruumiga otsus. Riigikohtu lahend nr 3-19-312 ei ole asjakohane, sest vaidluse asjaolud olid teistsugused. Vastustajale peab jääma avaliku teenuse osutamise tagamiseks otsustusvabadus hinnatõusu määra kehtestamisel. Ka teistes RHS § 123 kohaldamist puudutavates vaidlustes ei ole seatud muudatuse lubatavuse eelduseks, et kokku lepitud maksumus oleks algdokumentidega kuidagi eriliselt ära tõendatud. Hankijal on õigus piirduda tõendi asemel ka üksnes kinnitusega. Kuigi kontsessioonilepingu sõlmimise ajaks oli sõda alanud, on ikka võimalik tugineda asjaoludele, mis kaudselt tulenevad sõjaolukorrast, sest kõik tulevikusündmused ei ole ettenähtavad. Halduskohus ei arvestanud 16.11.2023 korralduse parandamist 28.12.2023 korraldusega, välistades sisuliselt üldse lepingu muutmise ettenägematutel põhjustel. Halduskohus möönis, et Ukraina sõda omab sisendhindadele ettenägematut mõju, kuid nõudis mõju konkreetse ulatuse tuvastamist. Selline võrdlus eeldaks ebamõistlikke pingutusi või oleks üldse võimatu (kohus möönis ka ise, et kütuse hind ongi volatiilne). Kahtluse kõrvaldamiseks tehtavad kulutused peavad olema mõistlikud ja proportsionaalsed (vt ka HMS § 5 lg 2). Kui ettenägematu sündmus nõuab lepingu muutmist, oleks muutmata jätmine ebaproportsionaalne, arvestades teenuse osutamise katkemist ja uue hankega kaasnevaid kulusid. Apellandi esitatud andmestik kütuse hinnatõusu kohta ei olnud hinnanguline, vaid kajastas faktiliselt toimunud hinnatõusu. Kohus ei selgitanud, miks ei ole kütuse hinnatõus 49,64% Eesti kontekstis usutav. Vastustajalt ei saanud oodata, et ta asub menetlusökonoomia ja proportsionaalsuse põhimõtete vastaselt uurima võimatut. Seejuures ei olnud apellandi ja kaebaja pakkumuste vahe väga suur (vt Tallinna Ringkonnakohtu 11.03.2022 otsus nr 3-212867, p 26), mistõttu lähtus ka kaebaja ilmselt samadest andmetest nagu apellant. Apellant esitas 11.03.2024 seisukoha lisana 1 andmed pakkumise esitamise ajal RHAD-i põhjal planeeritud ja tegelike veokulude vahe kohta, mis osutus kolmekordseks. Kuna liigiti kogutud jäätmeid tuleb vedada tasuta, siis ei kaasnenud sellega samaväärset tulude tõusu. Halduskohus jättis viidatud tõendi kohtuistungil ebaõigesti asja juurde võtmata ning apellant palub see võtta juurde ringkonnakohtul, piirates ühtlasi kaebaja ja vastustaja juurdepääsu sellele dokumendile, kuna see sisaldab apellandi ärisaladust. Kohtu põhjendused seoses biojäätmetega ei ole asjassepuutuvad, sest biojäätmete teenustasu ei muudetud. Biojäätmete käitlemiskulu kasvuga on samas apellandile kaasnenud üldine kulutõus, mis oli üheks argumendiks segaolmejäätmete teenustasu tõstmisel, sest korraldatud jäätmevedu on Keila linnas üles ehitatud n-ö täieliku ristsubsideerimise mudelil. Ka selle puhul tuleb samas jälgida õiglast tasakaalu tasuta käideldavate jäätmeliikide tekitatava kulu ja segaolmejäätmete veo eest saadava tulu vahel (JäätS § 66 lg-d 5 ja 6) ning kontsessionääril on õigus nõuda esialgse lepingulise tasakaalu taastamist VÕS § 97 või HMS § 102 lg 4 alusel. Halduskohus ei ole selgitanud, mille põhjal pidi piirkonna areng (jäätmevaldajate lisandumine) olema apellandile ettenähtav. Samuti on põhjendamata kohtu väide, et vastustaja ei ole üldse kontrollinud apellandi väidetud jäätmete tegelike koguste erinevust TK-s märgitust. Vastustaja on selgitanud, et tal ei tekkinud kahtlust esitatud andmete õigsuses. Apellant selgitas kohtuistungil, et TK-s toodud tühjenduste arv ei klapi ja seetõttu tuleb kasutada enam autosid, kuid kohus lähtus ikkagi kaebaja paljasõnalistest selgitustest. Asjakohatud on ka viited JäätS §-le 1363, sest sellele ei ole lepingu muutmisel tuginetud. Biojäätmete käitluskoha muutmisega seotud halduskohtu põhjendused on asjakohatud ja vastuolulised. Samuti ei olnud teenustasu tõstmise taotluses tuginetud eraldiseisvalt aktsiisidele ega käibemaksule, vaid need on üksnes osaks kütusehinnast. Kui ringkonnakohus peaks nõustuma halduskohtuga, et vastustaja tegevus oli õigusvastane, siis palub apellant alternatiivselt tuvastada vaidlustatud haldusaktide tühisus alates 8(19)
3-23-2857 kohtuotsuse jõustumisest, mitte tagasiulatuvat. Kuna esialgse õiguskaitse taotlust ei rahuldatud, on apellant tegutsenud kehtivate hindade alusel ja tühistamisega kaasneks talle ebaproportsionaalne kahju. Apellant palub 11.06.2024 taotluses jätta Eesti Keskkonnateenused AS-i kaebus HKMS § 151 lg 1 p 1 ja § 121 lg 1 p 4 alusel läbi vaatamata. RHS § 141 lg 7 ja § 121 lg 4 kohaselt saab kontsessioonilepingu tühisusele tugineda vaid juhul, kui lepingu tühisus on tuvastatud vastavalt RHS-s sätestatule. Sama kehtib lepingu muudatusele. Kuna kaebaja nõue on suunatud lepingu muutmise tühistamisele, on tegemist hankeasjaga HKMS § 266 lg 1 tähenduses ja kaebajal tulnuks eelnevalt läbida vaidlustusmenetlus (HKMS § 268 lg 1; Riigikohtu 06.02.2019 määrus nr 3-17-1151, p 6; 05.11.2018 otsus nr 3-17-1410, p 15). Riigihangete vaidlustuskomisjon (VAKO) on RHS § 185 lg 2 ja lg 4 p 3 ning § 197 lg 3 järgi pädev lahendama vaidlustusi mh kontsessioonilepingu muutmise peale. Seega puudus kaebajal takistus vaidlustuse esitamiseks. Kaebajat esindab kogemustega vandeadvokaat ja kaebus on rajatud RHS-i rikkumisele.
11.Eesti Keskkonnateenused AS palub 06.06.2024 vastuses (täiendatud 05.08.2024) jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Kontsessioonilepingu järgsete jäätmeveo teenustasude tõstmine peab olema kooskõlas nii RHAD-ga, JHE-ga kui ka RHS-ga. See tuleneb nii lepingu p-st 4.5 kui ka JHE 2016 § 10 lg-st 3 ja JHE 2022 § 10 lg-st 4. Ebaõige on apellandi seisukoht, et RHS § 123 lg 1 p 4 on teenustasu tõstmise iseseisev alus, mis ei sõltu JHE-st ega lepingu tingimustest. Asja lahendamiseks ei ole määrav, kas kontsessioonileping on tsiviilõiguslik leping või haldusleping, sest see ei mõjuta hankija kohustuste ulatust ja apellandi 29.08.2023 taotlus tuli igal juhul lahendada eraldi haldusmenetluses (JHE 2016 § 10 lg-d 2 ja 3; JHE 2022 § 10 lg-d 2–5) ning haldusmenetluse põhimõtteid järgides. Vastustajal tuli hankelepingu järgse jäätmeveo teenustasu muutmise taotluse lahendamisel TK p 1.1.5 ja lepingu p 4.5 järgi lähtuda JHE 2022-st, mitte JHE 2016-st, nagu leidis halduskohus. Vastupidist ei saa järeldada TK p-st 1.4.2, sest sõna „kehtiv“ puudumine selles on juhuslik. Puudub mõistlik põhjus, miks peaks teenustasu muutmise puhul erandina lähtuma kehtetust JHE-st, kuid kõigis muudes küsimustes kehtivatest õigusaktidest. RHAD ei keela vastustajal JHE-d muuta, vaid lepingu p 4.4.3 kohustab sellest üksnes töövõtjat teavitama. Seisukohta, et lähtuda tuli kehtivast JHE-st, toetavad mh Tallinna Ringkonnakohtu 11.03.2019 otsus nr 315-44 (p 29) ja 28.06.2023 otsus nr 3-21-2139 (p 23). Kuivõrd JHE 2022 § 10 lg 2 võimaldab teenustasude muutmist varasemast märksa piiratumatel juhtudel ja sätte tingimused ei olnud täidetud, siis omab JHE kohaldatav redaktsioon asja lahendamisel olulist tähtsust. Teenustasu suurendamine apellandi 29.08.2023 taotluse alusel oli lisaks vastuolus TK p-dega 1.4.5.3 ja 1.4.5.5, mis lubavad teenustasusid muuta üksnes erandlikel asjaoludel. Kuna kütusehinnad ongi volatiilsed, siis ei ole kütusehindade tõus erandlik asjaolu (sh tõusid kütusehinnad vaid 23%, mitte 49,64%). Teenustasu tõstmist õigustavad erandlikud asjaolud ei ole samuti tööjõukulude kasv (17,6%), segaolmejäätmete käitluskulude kasv (10%) ega biojäätmete käitluskulude kasv (59%). Ühtlasi on teenustasu suurendamine vastuolus RHS § 123 lg 1 pdega 2 ja 4. Kuivõrd muudatuse ulatust ja kohaldamistingimusi ei ole RHAD-s, hankelepingus ega JHE-s selgelt ette nähtud, siis ei saanud vastustaja 29.08.2023 taotluse lahendamisel lähtuda RHS § 123 lg 1 p-st 2. Täidetud ei ole ka RHS § 123 lg 1 p 4 kohaldamise tingimused. Hankeleping sõlmiti kolm kuud pärast Ukraina sõja algust ning apellandil olnuks sõjale viidates võimalik hankelepingu sõlmimisest keelduda. Samas andis apellant vastustajale 10.05.2022 kinnituskirja, väljendades valmisolekut hankeleping sõlmida ja alustada jäätmeveo teenuse osutamist alates 01.07.2022. RHS § 123 lg 1 p 4 puhul tuleb lähtuda hoolsale hankijale ettenägematu asjaolu ilmnemise hetkest, mitte selle tagajärje 9(19)
3-23-2857 ilmnemise hetkest (vt Riigikohtu 30.05.2022 otsus nr 3-20-1150, p 35). Seejuures on jäätmeveo teenustasu tõstmist põhjendatud ka asjaoludega, mis ei seondu kuidagi Ukraina sõjaga (nt biojäätmete liigiti kogumine ja biojäätmete koguste kasv 112%; 15.05.2021 jõustunud JäätS § 1363). Apellant ei saanud eeldada, et kütuse- ja tööjõukulud ning segaolmejäätmete ja biojäätmete üleandmise tasud jäävad lepinguperioodiks muutumatuteks. Tegemist ei ole hoolsale hankijale ettenägematute asjaoludega RHS § 123 lg 1 p 4 tähenduses. Apellant on 29.08.2023 taotluses jäätmeveo teenuse osutamisega seotud kulude suurenemise osas vastustajat eksitanud (kütuse hind ei tõusnud 49,64%) ning vastustaja rikkus omakorda uurimispõhimõtet, jättes kontrollimata taotluse aluseks olevad asjaolud. Biojäätmete koguste suurenemisel on vastavalt vähenenud segaolmejäätmete kogused. Kuna biojäätmete käitlemise kulu on neli korda väiksem kui segaolmejäätmete käitlemise kulu, on biojäätmete kasv olnud apellandile soodne ja vähendanud tema kulutusi, kuid seda apellant vastustajale ei avaldanud. Uurimispõhimõtte täitmist ei saa tõendada vastustaja paljasõnalise kinnitusega, et 29.08.2023 taotlust kaaluti hoolikalt. Vastustaja ei ole nõudnud apellandilt täpsemaid andmeid kütusekulu kasvu kohta, mistõttu on uurimiskohustuse rikkumine ilmselge. Vastustajal olnuks võimalik kontrollida ka apellandi väiteid biojäätmete koguste kasvu ning jäätmete käitlemise kulude muutumise kohta, samuti nõuda lisateavet tööjõukulude kasvu kohta, kuid ta ei ole seda teinud. Kuna vastustaja jättis uurimiskohustuse täielikult täitmata, siis on paljasõnalised ka apellandi väited, et ettenägematute asjaolude mõju ulatuse tuvastamine on võimatu. Vastustaja sisuliselt lihtsalt nõustus apellandi taotletud teenustasu tõstmisega ja halduskohtu etteheited vastustajale (st uurimiskohustuse ja kaalutlusõiguse rikkumise osas) jäävad Riigikohtu 11.12.2020 otsuses nr 3-20-1198 ja Tallinna Ringkonnakohtu 01.03.2024 otsuses nr 3-22-552 näidatud piiridesse. Apellandi taotlus kaebuse läbi vaatamata jätmiseks tuleb jätta rahuldamata. HKMS § 266 lg-t 1 ja § 268 lg-t 1 tuleb sisustada koos HKMS § 267 lg-ga 1. RHS § 185 lg-d 2–4 ega 6 ei viita võimalusele esitada VAKO-le vaidlustus hankelepingu lubamatu muutmise peale. Üldjuhul ei saa vaidlustust esitada pärast hankelepingu sõlmimist (vt RHS § 189 lg 1) ning praegusel juhul ei ole tegemist RHS § 185 lg 3 p-des 2–6 sätestatud juhtumiga. Kaebaja ei vaidlusta lisaks hankelepingut, vaid üksnes lepingu muutmist vastuolus hanke tingimuste, JHE-ga ja RHS §-ga 123. Kokkuvõttes ei ole VAKO pädev kaebust lahendama ja kaebaja on pöördunud õigesti otse halduskohtusse (vt ka Riigikohtu 05.11.2018 otsus nr 3-17-1410, p 15). Kaebaja seisukohaga on 01.08.2024 vastuses nõustunud ka VAKO. Oluline on seegi, et RHS ei sätesta, et RHS § 123 lg 1 nõuetele mittevastav hankelepingu muudatus on tühine. Järelikult saab muutmiskokkulepet vaidlustada üksnes tühistamiskaebusega, mida VAKO ei ole pädev menetlema. VAKO-l ei ole ka pädevust kontrollida vastustaja korralduste õiguspärasust (tegemist ei ole RHS § 185 lg-s 2 nimetatud otsustega) ega muutmiskokkuleppe vastuolu JHE-ga (vt ka Riigikohtu 06.02.2019 määrus nr 3-17-1151, p 6; M. A. Simovart, M. Parind. Riigihangete seadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn 2019, lk 1040). Isegi kui kaebaja pidanuks esitama esmalt vaidlustuse, rikuks kaebuse läbi vaatamata jätmine menetlusökonoomia põhimõtet (nt Riigikohtu 08.12.2017 määrus nr 3-16-2024, p 15; Tallinna Ringkonnakohtu 30.11.2023 otsus nr 3-21-1620, p 11). Apellant ei ole enne 11.06.2024 taotlust esitanud ainsatki vastuväidet kaebuse menetlemisele.
12.Keila linn toetab 06.06.2024 vastuses apellatsioonkaebust ja palub selle rahuldada ning uue otsusega jätta kaebus rahuldamata. Halduskohus ei ole selgitanud, millist teavet pidanuks vastustaja kolmandalt isikult täiendavalt nõudma. Vastustajal ei ole juurdepääsu kolmanda isiku ja tema lepingupartnerite vahelistele kokkulepetele nii kütusehinna kui ka kontsessioonilepingu alusel kogutavate jäätmete käitlemise hinna kohta. Käitlemiseks üleantavate jäätmete koguste kohta on vastustajal võimalik saada teavet ainult kolmandalt 10(19)
3-23-2857 isikult endalt. Vastustaja nõudel on kolmas isik taotlust täiendanud, põhjendades teenustasude muutmise vajalikkust (sh esitati sellekohased üksikasjalikud põhjendused suuliselt linnavalitsuse istungil). Vastustaja kontrollis enne korralduse vastuvõtmist biojäätmete käitlushinna kasvu telefoni teel Tallinna Jäätmete Taaskasutuskeskusest, kes kinnitas hinnatõusu alates 01.12.2022. Vastustaja küsis telefoni teel ka Keskkonnaagentuurist kolmanda isiku taotluses nimetatud segaolmejäätmete ja biojäätmete koguste muutust alates kontsessioonilepingu sõlmimisest 01.07.2022, kuid tulenevalt asjaolust, et see aruandlus on kalendriaasta põhine, tuli vastustajal jäätmekoguste osas usaldada kolmanda isiku taotluses toodud andmeid.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
I Taotlus jätta kaebus läbi vaatamata
13.RAGN-SELLS AS leiab 11.06.2024 taotluses, et kuna praegune vaidlus on HKMS § 266 lg 1 kohaselt hankeasi ja Eesti Keskkonnateenused AS ei ole enne kohtusse pöördumist läbinud HKMS § 268 lg-s 1 ettenähtud kohustuslikku kohtueelset menetlust, siis tuleb tema kaebus jätta HKMS § 151 lg 1 p 1 ja § 121 lg 1 p 4 alusel läbi vaatamata.
14.HKMS § 266 lg 1 järgi on hankeasjaks mh hankelepingu muutmisest tekkinud haldusasi ja HKMS § 267 lg 1 kohaselt saab kaebuse hankeasjas esitada muu hulgas hankelepingu peale. See hõlmab ka hankelepingu muutmist (nt Riigikohtu 05.11.2018 otsus nr 3-17-1410, p 15). Keila Linnavalitsuse 16.11.2023 korraldus nr 2-2/325 (muudetud 28.12.2023 korraldusega nr 2-2/382) ja 04.12.2023 kokkulepe 25.05.2022 sõlmitud korraldatud jäätmeveo töövõtulepingu nr 12-2/86 muutmiseks on HKMS § 267 lg-te 2 ja 3 järgi käsitatavad haldusaktidena. HKMS § 268 lg 1 näeb ette, et nn tavahankes võib hankija tegevuse peale esitada halduskohtule kaebuse alles pärast seda, kui isik on läbinud menetluse VAKO-s. Seejuures tuleb aga arvestada ka VAKO pädevuse ulatust. Ringkonnakohtu hinnangul ei tulene apellandi viidatud RHS-i sätetest VAKO-le pädevust lahendada vaidlustusi hankelepingu muutmise peale juhul, kui muudatus ei ole käsitatav sisuliselt uue hankelepingu sõlmimisena ilma hanketeadet esitamata (RHS § 185 lg 4 p 3 ja § 197 lg 3; vt Riigikohtu 30.05.2022 otsus nr 3-20-1150, p 38). Isegi kui 16.11.2023 korraldust saab käsitada RHS § 185 lg 2 p-s 8 nimetatud hankija otsusena ja kaebaja viidatud vastuolud õigusaktidega (sh JHE-ga) on taandatavad RHS § 123 rikkumisele, ei nähtu RHS § 185 lg 4 p-dest 2–6 ega § 197 lg-st 3, et VAKO-le saaks esitada vaidlustuse hankelepingu sellise muudatuse peale, mille tegemiseks on RHAD-s ja hankelepingus võimalus ette nähtud. Sisuliselt sama on leitud VAKO 01.08.2024 vastuses kaebaja teabenõudele (dtl 913–914), mille ringkonnakohus võtab HKMS § 198 lg 2 p 3 ja lg 3 alusel haldusasja materjalide juurde.
15.Eeltoodust tulenevalt ei esine HKMS § 151 lg 1 p-s 1 ja § 121 lg 1 p-s 4 sätestatud alust jätta Eesti Keskkonnateenused AS-i kaebus läbi vaatamata, mistõttu jääb RAGN-SELLS AS-i 11.06.2024 taotlus rahuldamata. II Apellatsioonkaebuse lahendamine
16.Ringkonnakohus leiab, et RAGN-SELLS AS apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse enamike põhjendustega ja ei pea vajalikuks neid kõiki üle korrata (HKMS § 201 lg 4).
11(19)
3-23-2857 Kontsessioonilepingu muutmise õiguslik alus
17.Vastustaja tugines apellandi 29.08.2023 taotluse rahuldamisel 16.11.2023 korralduses esmalt RHS § 123 lg 1 p-le 2, JäätS § 66 lg-tele 5 ja 6, JHE 2016 §-le 10 ning lepingu p-le 4.5. Vastustaja muutis õiguslike aluste loetelu 28.12.2023 korraldusega, jättes välja viite JHE 2016 §-le 10 ja viidates täiendavalt RHS § 123 lg 1 p-le 4. Seega on Keila linna korraldatud jäätmeveo teenustasude muutmine toimunud RHS § 123 lg 1 p-de 2 ja 4, JäätS § 66 lg-te 5 ja 6 ning lepingu p 4.5 alusel. Seejuures ei reguleeri JäätS § 66 lg-d 5 ja 6 iseenesest jäätmeveo teenustasude muutmise tingimusi ega korda, vaid need näevad kokkuvõtlikult ette, et jäätmeveo teenustasu peaks katma kõik nimetatud teenuse osutamiseks vajalikud kulud.
18.Hankelepingu p 4.5 kohaselt on tellijal õigus töövõtja põhjendatud ettepanekute alusel, kooskõlas RHAD-i ja õigusaktidega anda oma korraldusega nõusolek mh teenustasude suuruse muutmiseks. TK p 1.4.2 kohaselt toimub korraldatud jäätmeveo teenustasude muutmine Keila linna jäätmehoolduseeskirjas ja hankelepingus sätestatud tingimustel ja korras. Sisulist vaidlust ei ole menetlusosaliste vahel selles, et kuigi TK p 1.4.5.3 kohaselt pidi pakkumuse maksumus sisaldama kõiki kulusid ning TK p 1.4.5.5 kohaselt oli pakkumuse hind lõplik ja hankija eeldas, et sama hind kehtib kogu lepinguperioodi jooksul, ei välista need sätted iseenesest teenustasu muutmist TK p-s 1.4.2 ettenähtud korras. See, kas teenustasu muutmiseks esinesid erandlikud asjaolud, on sisulise hindamise küsimus.
19.Ringkonnakohus nõustub halduskohtu järeldusega, et teenustasu muutmise tingimuste osas kuulus kohaldamisele JHE 2016 § 10 lg 2. TK p-st 1.4.2 ja lepingu p-st 4.5 nähtub üheselt hankija soov sätestada mh alused hinna läbivaatamiseks. Kui käsitada TK p-s 1.4.2 sisalduvat viidet osutusena ükskõik millisele lepinguperioodi kestel edaspidi kehtestatavale JHE-le, siis ei saaks TK p-s 1.4.2 sätestatut pidada RHS § 123 lg 1 p 2 tähenduses RHAD-s piisavalt selgelt, täpselt ja ühemõtteliselt ette nähtud hinna läbivaatamise regulatsiooniks, millega pakkujatel olnuks võimalik pakkumusi tehes arvestada. Seetõttu tuleb TK p-s 1.4.2 tehtud viidet käsitada staatilisena, sõltumata sellest, et riigihanke nr 238792 teabevahetuse käigus antud selgitustes teenustasu muutmise kohta (vt sõnumid ID 608891, ID 608888 – dtl 89) osutas vastustaja TK p-le 1.1.5, mis viitab „kehtivale“ JHE-le. Samas ei reguleeri teenustasu muutmist TK p 1.1.5, vaid TK p 1.4.2. Sellele, et hankija nõusolekul on teenustasu võimalik muuta TK p 1.4.2 ning JHE 2016 § 10 lg 2 alusel, viitas ringkonnakohus ka 11.03.2022 otsuses nr 3-21-2867 (p 26). Kuna praegusel juhul on küsimuse all RHAD-i sätete sisustamine, mitte aga kehtivuse kaotanud õigusakti vahetu kohaldamine, siis ei ole kaebaja viidatud lahendid (otsused nr 3-15-44 ja nr 3-21-2139) asjassepuutuvad. Eeltoodut arvestades tuli vastustajal lepingu p-st 4.5 ja TK p-st 1.4.2 tulenevalt lähtuda JHE 2016 § 10 lg 2 teises lauses sätestatud tingimustest, mille kohaselt võib vedaja taotleda teenustasu muutmist selliste objektiivsete asjaolude esinemise korral, millega vedajal polnud võimalik pakkumuse esitamise ajal arvestada ja sellest tingitult muutuvad kulud tööjõule, veokite kütusele, saastetasule või jäätmete vastuvõtuhinnale jäätmekäitluskohas.
20.RHS § 141 lg 7 kohaselt lähtub hankija kontsessioonilepingu muutmisel RHS §-s 123 sätestatust. RHS § 123 lg 1 p 2 annab võimaluse sõlmitud hankelepingut muuta ilma uut hankemenetlust korraldamata, kui muudatuse väärtusest sõltumata ei muudeta hankelepingu üldist olemust ja muudatuse ulatus, sisu ja kohaldamistingimused, näiteks hinna läbivaatamise kohta, olid riigihanke alusdokumentides selgelt, täpselt ja ühemõtteliselt ette nähtud. Kaebaja on seisukohal, et kuna vaidlusaluse lepingumuudatuse ulatust ja kohaldamistingimusi ei olnud RHAD-s selgelt ette nähtud, siis ei saanud 29.08.2023 taotlust rahuldada RHS § 123 lg 1 p 2 alusel. Ringkonnakohus sellega ei nõustu. Ehkki tuleb möönda, et teenustasu suuruse muutmine oleks selgem ja täpsem, kui selleks oleks RHAD-s nähtud ette näiteks hindade 12(19)
3-23-2857 indekseerimine kindla valemi järgi ja etteantud sagedusega või muu sarnane lahendus, ei ole siiski alust väita, et lepingu p 4.5 ja TK p 1.4.2 koostoimes JHE 2016 § 10 lg-ga 2 on sedavõrd üldise sisuga, et välistavad RHS § 123 lg 1 p 2 kohaldamise. Direktiivi 2014/23/EL põhjendusest 78 ja art 43 lg 1 punktist a nähtub samuti, et normi eesmärgiks on esmajoones olnud välistada hankijale piiramatu kaalutlusõiguse andmine (vrd direktiivi 2014/24/EL 2 põhjendus 111 ja art 72 lg 1 punkt a). JHE 2016 § 10 lg 2 piiritleb nii muudatuse sisu (teenustasu tõstmine) ja ulatuse (ainult konkreetsete kululiikide suurenemine) kui ka selle sätte kohaldamistingimused (ettenägematud objektiivsed asjaolud, mis suurendavad vedaja kulusid). Pole arusaadav, millele tuginedes on kaebaja järeldanud, et ulatuse ja kohaldamistingimuste all tuleb tingimata mõista just seda, kui palju tohib teenustasu tõsta ja kui sageli tohib teenustasu tõsta. Seetõttu sai teenustasu muutmise aluseks olla RHS § 123 lg 1 p 2, kuid muudatuse õiguspärasuse suhtes võtab ringkonnakohus seisukoha allpool.
21.Vastustaja on 28.12.2023 korralduses täiendavalt tuginenud RHS § 123 lg 1 p-le 4, mis võimaldab sõlmitud hankelepingut muuta siis, kui muudatuse põhjustavad hoolsale hankijale ettenägematud asjaolud, kusjuures hankelepingu üldist olemust ei muudeta ja muudatuse tulemusena ei suurene hankelepingu maksumus rohkem kui 50%. Apellant leiab, et RHS § 123 lg 1 p 4 andis lepingu muutmiseks iseseisva aluse, mis ei sõltu RHAD-st, JHE-st ega lepingu sätetest. Apellandiga tuleb iseenesest nõustuda, et RHS § 123 lg 1 p 4 kohaldamine ei eelda, et selline võimalus oleks lepingus või RHAD-s ette nähtud. Kui muutmisvajadus ei saanud olla hoolsale hankijale ettenähtav, siis ei saa ka nõuda, et see pidanuks olema lepingus või RHAD-s ette nähtud. Samas ei ole vähemasti kontsessioonilepingu kontekstis põhjendatud tõlgendada RHS § 123 lg 1 p-i 4 viisil, et see annab sisuliselt õiguse muuta hankelepingut igasuguste ettenägematute asjaolude ilmnemise korral, vaid selle sätte kohaselt peaks ettenägematutest asjaoludest tingitud muutmisvajadus esinema hankijal, mitte pakkujal. See ei tähenda, et asjaolu peaks olema põhjustatud hankijast, vaid tegemist peab olema sedalaadi asjaoluga, millega hankija pidanuks hankemenetluses arvestama, kui ta oleks saanud seda ette näha. RHS § 123 lg 1 p 4 aluseks oleva direktiivi 2014/24/EL art 72 lg 1 punkti c (millele vastab direktiivi 2014/23/EL art 43 lg 1 punkt c) kohaldamist on seostatud eeskätt nt hankelepingu täitmise tähtaja pikendamisega (nt Euroopa Kohtu 07.12.2023 otsus liidetud kohtuasjades C-441/22 ja C-443/22, Ostina Razgrad, p-d 68–70).
22.Kontsessioonilepingu sõlmimisele suunatud riigihangetes on põhjendamatult madala maksumuse kontrollimine vabatahtlik (s.o kontsessioonilepingu sõlmimise menetlusele RHS §-s 115 sätestatu ei laiene, kui hankija seda RHAD-s ette ei näe – nt Riigikohtu 16.03.2020 otsus nr 3-19-1825, p 13) ning praegusel juhul ei olnud alapakkumuste kontrolli RHAD-s sätestatud (vt lisaks Tallinna Ringkonnakohtu 11.03.2022 otsus nr 3-21-2867, p 15). Seega oli pakkumuse maksumusega seotud asjaolude (st teenuse osutamise eeldatavate kulude ja nende võimaliku muutumise) n-ö ettenägemine selgelt pakkuja kohustuseks ning järelikult ei ole üldse asjakohane analüüsida, kas kontsessionääri kulude suurenemine pärast pakkumuse esitamist ja hankelepingu sõlmimist sai olla või pidi olema hoolsale hankijale ettenähtav või mitte. Apellant on viidanud Rahandusministeeriumi 21.03.2022 koostatud juhendmaterjalile „Hankelepingute ja raamlepingute muutmine kriisiolukorras. Vääramatu jõud. Leppetrahv“3, kuid see ei käsitle eraldi kontsessioonilepinguid. Lisaks on ka nimetatud juhendis viidatud, et hoolas hankija peab suutma ette näha eeskätt seda, kas hankelepingu täitmine on kehtestatud tingimustel reaalselt võimalik (nt pandeemia või rahvusvaheliste sanktsioonidega seotud erakordsed tarneraskused tingivad lepingu täitmise tähtaja pikendamise või tarnitava kauba väljavahetamise).
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26.02.2014 direktiiv 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta
23.Isegi kui möönda, et riigihanke üldpõhimõtetest (RHS § 3 p-st 3) tulenevalt oli hankijal riigihankes nr 238792 kohustus vähemasti mõningal määral kontrollida esitatud pakkumuste maksumuse põhjendatust, et hinnata pakkumuste tõsiseltvõetavust, ei ulatunud see kohustus nii kaugele, et hankija pidanuks hakkama eraldi hindama üksikuid kulukomponente, vaid ta võis leppida pakkuja kinnitustega, et võimalike lähiaastate hinnatõusudega ja jäätmeliikide koguste muutumisega on arvestatud ning pakkujal on võimalik kulusid katta mh lisateenuste osutamise ja ristsubsideerimise abil (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 11.03.2022 otsus nr 321-2867, p-d 16–24 ja 27).
24.Lisaks eeltoodule ei saa RHS § 123 lg 1 p-le 4 tuginemist ringkonnakohtu arvates pidada praegusel juhul asjakohaseks, kuna vaidlusaluse muudatuse põhjustanud asjaolud (kütusehinna, tööjõukulude ja jäätmekäitluskoha vastuvõtutasude võimalik suurenemine lepinguperioodil) olid hankijale iseenesest ettenähtavad ning sellega on hankemenetluses ka arvestatud ja nähtud ette võimalus teenustasu tõstmiseks (lepingu p 4.5 ja TK p 1.4.2). Ettenähtavate asjaolude puhul ongi asjakohane näha RHAD-s ja hankelepingus ette selged läbivaatamisklauslid (vt otsus nr C-441/22 ja C-443/22, p 71). Kui pakkuja kulud teenuse osutamisele suurenevad ettenägematult või ulatuses, mis ületab kontsessionääri tavapärast äririski, siis võimaldavad TK p 1.4.2 ja JHE 2016 § 10 lg 2 teenustasu tõsta.
25.Apellant on hankelepingu muutmise võimalike õiguslike alustena täiendavalt viidanud VÕS §-le 97 (kui tegemist on tsiviilõigusliku lepinguga) ja HMS § 102 lg-le 4 (kui tegemist on halduslepinguga). Ringkonnakohus märgib esmalt, et vastustaja ei ole 16.11.2023 korralduses ega seda muutvas 28.12.2023 korralduses kummalegi neist alustest tuginenud. Pidades silmas, et tegemist on kontsessioonilepinguga, mille muutmiseks ilma uut riigihanget korraldamata on RHS §-s 123 kui erinormis nähtud ette ranged tingimused, ei saa apellandiga nõustuda, et lepingu muutmisel saanuks vastustaja tugineda ka pelgalt VÕS §-le 97 või HMS § 102 lg-le 4. Apellandi pakutud lähenemine muudaks RHS §-s 123 sisalduvad piirangud suuresti sisutuks. Ehkki sõlmitud hankeleping on olemuselt tavapärane tsiviilõiguslik leping või haldusleping, ei anna see hankijale võimalust kalduda kõrvale RHS-s sätestatud lepingu sõlmimise ja muutmise tingimustest ja korrast. Kui RHS § 123 ei võimalda vaidlusalust kontsessioonilepingut soovitud viisil muuta, siis juhul, kui lepingut ei peeta võimalikuks senistel tingimustel edasi täita, tuleb leping lõpetada ning korraldada jäätmevedaja leidmiseks uus kontsessioonimenetlus. Kuivõrd hankelepingu RHS § 123 alusel muutmise lubatavus ega järelikult ka praeguse kohtuvaidluse lahendamine ei olene vastusest küsimusele, kas asjaomane kontsessioonileping on haldusleping või tsiviilõiguslik leping, siis ei ole vaja lepingu olemust põhjalikumalt analüüsida. Riigikohus ei ole 11.11.2021 otsuses nr 3-18-1946 (p-d 28–30) väljendanud seisukohta, et hankelepingu muutmisel võiks jätta RHS §-i 123 kõrvale, vaid rõhutas samuti, et hankelepingu muutmine saab olla vaid erandlik ja toimuda kooskõlas seaduses sätestatud tingimustega. Kontsessioonilepingu muutmise põhjendatus
26.Halduskohus aktsepteeris, et RHS § 123 lg 1 p-st 2, lepingu p-st 4.5 ja TK p-st 1.4.2 ning JHE 2016 § 10 lg-st 2 tulenevalt võisid mitmed 16.11.2023 ja 28.12.2023 korraldustes toodud asjaolud põhimõtteliselt õigustada jäätmeveo teenustasu tõstmist, kuid teenustasu muudatus oli siiski õigusvastane, sest vastustaja on 29.08.2023 taotlust lahendades jätnud uurimiskohustuse ja kaalutlusõiguse nõuetekohaselt teostamata. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et eriti kontsessioonilepingu eripära arvestades ei saa igasugune vedaja kulude suurenemine anda alust teenustasu tõstmiseks, vaid seda saaksid tingida ainult ettenägematud objektiivsed asjaolud (vt JHE 2016 § 10 lg 2) ja üksnes ulatuses, mis ületab kontsessionääri äririski (vt ka TK p 1.4.5.5). Seejuures tuleneb RHS § 4 p-st 13 (vt lisaks direktiivi 14(19)
3-23-2857 2014/23/EL põhjendused 18 ja 20 ning art 5 punkti 1 alapunkti b teine lõik), et kontsessioonilepingu puhul läheb kontsessionäärile üle esmajoones nõudluse või pakkumisega seotud äririsk. Direktiivi 2014/23/EL põhjendusest 20 nähtuvalt tuleks nõudlusega seotud riski mõista kui riski seoses tegeliku nõudlusega lepingu esemeks oleva teenuse järele. Kontsessionääri äririsk hõlmab mh turuolukorra ettenägematut ja olulist muutumist (vt direktiivi 2014/23/EL art 5 p 1 alap b teise lõigu lõpuosa).
27.Kuivõrd kontsessionääri äririsk sisaldab mh nõudluse muutumist, siis ei saa teenustasu tõstmist ringkonnakohtu hinnangul õigustada asjaolud, et jäätmevaldajaid on märkimisväärselt lisandunud ja biojäätmete tegelik maht on kujunenud RHAD-s eeldatust oluliselt suuremaks ning paberijäätmeid tekib jällegi RHAD-s eeldatust kordades vähem, samas kui nendega seotud transpordikulud on märgatavalt suurenenud. See, et jäätmevaldajad hakkavad edaspidi jäätmeid rohkem liigiti koguma (st eelkõige sorteerima olmejäätmetest välja biojäätmeid), pidi olema apellandile mõistlikult ettenähtav, sest Keila linnas varem biojäätmeid eraldi ei kogutud, vaid korraldatud jäätmevedu hõlmas üksnes segaolmejäätmed, paberijäätmed ja suurjäätmed. Kuna hankija oli juba RHAD-i tingimuste koostamisel püüdnud muuta biojäätmete eraldi kogumist jäätmevaldajate jaoks atraktiivseks (st majanduslikult kasulikuks), et soodustada biojäätmete liigiti kogumise tõhusat rakendumist (TK p 1.4.5.6 kohaselt tohtis biojäätmete kogumistasu m 3 hind olla maksimaalselt 40% segaolmejäätmete kogumistasu m3 maksumusest) ning reaalsuses pakkusid kõik pakkujad (sh apellant) biojäätmete kogumistasuks koguni ainult 0,01 eurot (s.o madalaima võimaliku hinna, mida oli TK p 1.4.5.2 järgi üldse lubatud pakkuda), pidid pakkujad olema valmis ka selleks, et suur hulk jäätmevaldajaid võtab biojäätmete liigiti kogumise kiiresti omaks. Olukorras, kus Keila linnas ei olnud varem korraldatud jäätmeveo raames biojäätmeid eraldi kogutud, ei saanud hankijal samuti olla väga täpset prognoosi kogutavate biojäätmete võimalikust mahust ning pakkujatel ei olnud alust eeldada vastupidist. Tehnilisest kirjeldusest nähtub üheselt, et selles välja toodud arvandmed (nt elanike, jäätmetekkekohtade, tühjenduste või jäätmekoguste kohta) kajastasid kas RHAD-i koostamise aja seisuga (29.06.2021) teada olnud andmeid või siis olid andmed üksnes eelduslikud ja põhinesid hankija prognoosil, mis ei pruugi täituda. Pakkumuse esitamisel (07.09.2021) ja hankelepingu sõlmimisel (22.05.2022) tuli apellandil arvestada, et asjaolud võivad muutuda või olla juba muutunud (st kuna lepingu sõlmimine viibis haldusasjas nr 3-21-2867 peetud vaidluse tõttu).
28.RAGN-SELLS AS-i 29.08.2023 taotlusest ja 29.09.2023 täiendusest nähtub kokkuvõttes, et teenustasu tõstmise vajadust ja hinnatõusu ulatust on põhjendatud sellega, et apellant saaks jätkata piirkonna teenindamist lepinguperioodi lõpuni hankes planeeritud tulemuslikkusega. Kohtumenetluses on apellant rõhutatud, et kontsessionääril on õigus nõuda esialgse lepingulise tasakaalu taastamist. Ringkonnakohus nõustub, et erandlikud asjaolud võivad tõesti õigustada teenustasu tõstmist, kuid seda üksnes ulatuses, mis ei ole hõlmatud kontsessionäärile üle läinud äririskiga. Praegusel juhul näib apellant kui kontsessionäär seevastu soovivat sisuliselt üldse välistada igasuguse äririski kandmist, mis ei oleks kooskõlas kontsessioonisuhte olemusega. JäätS § 66 lg-d 5 ja 6 ei saa tõlgendada viisil, et need annavad jäätmevedajale õiguse nõuda, et jäätmeveo teenustasu kataks alati kõik jäätmevedaja kulud ja tagaks talle planeeritud tulukuse. JäätS § 66 lg 4 näeb ette, et mh jäätmeveo teenustasu suuruse määramise kord kehtestatakse valla- või linnavolikogu määrusega. JHE 2016 § 10 lg 1 kohaselt seatakse teenustasu suurus jäätmeveo teenuse kontsessiooniga ning selle muutmine on lubatav ainult kooskõlas RHS-ga, RHAD-ga ning JHE 2016 § 10 lg-tega 2 ja 3.
29.Vastustajal tuli teenustasu suurendamise taotluse lahendamisel selgitada välja, kas vedaja kulude suurenemine, millele taotluses tugineti, on tegelikkuses toimunud ja kui suurel määral on kulud tõusnud, ning seejärel hinnata, kas kulude suurenemine oli või pidi olema 15(19)
3-23-2857 pakkujale ettenähtav (sh osaliselt) või mitte (st kas kulude suurenemise tingisid objektiivsed asjaolud, millega ei olnud võimalik pakkumuse tegemise ajal arvestada). Kui vastustaja tuvastab vedaja kulude ettenägematu suurenemise, siis on tal õigus kaaluda, kas ja mil määral teenustasu muuta. Halduskohus on arusaadavalt selgitanud, et kuna kütusehinnad ongi muutlikud ning töötajate palgakulu kasv on tavapärane ja vedaja enda kontrolli all, siis ei saa nende kulude suurenemist vähemasti mitte kogu ulatuses pidada ettenägematuks või seostada neid Ukraina sõja mõjudega. Ringkonnakohus ei nõustu apellandi seisukohaga, et vastustajal on teenustasu tõstmisel väga avar kaalutlusruum ja ta võiks seetõttu piirduda ka üksnes vedaja kinnitustega. Esiteks piirab vastustaja kaalutlusõigust JHE 2016 § 10 lg 2 ning teiseks esineks isegi avara kaalutlusruumi korral ilmselgelt kaalutlusviga siis, kui vastustaja on jätnud välja selgitamata asjaolud, mida tal tulnuks kaalumisel arvestada. Vaatamata sellele, et korraldatud jäätmeveo toimimise suhtes on suur avalik huvi, saab kontsessioonilepingu muutmine olla lubatav ainult erandlikel juhtudel. Õigusaktid ei näe uurimiskohustuse täitmiseks ette konkreetseid nõudeid, kuid pelgalt sellest, et apellant on pidanud oma esialgset taotlust täpsustama ning andma taotluse kohta täiendavalt selgitusi linnavalitsuse istungil, ei saa veel järeldada uurimiskohustuse täitmist. Vastustaja ei pea nõudma vedajalt kulude suuruse kohta tingimata algdokumentide esitamist, kuid teenustasu muutmisel aluseks võetud andmed peaksid olema vajaduse korral hiljem kontrollitavad.
30.Praegusel juhul tõsteti segaolmejäätmete veo teenustasu 50% (s.o 1 m3 maksumus senise 6,78 euro asemel 10,17 eurot), põhjendades seda mh kütusehindade suurenemisega 49,64% ajavahemikus 2021. a septembrist kuni 2023. a augustini. Puuduvad andmed, et vastustaja oleks pidanud vajalikuks kütusehinna muutumist üle kontrollida või sisuliselt analüüsida. Kui lähtuda apellandi taotluses aluseks võetud kuupäevadest (30.08.2021– 07.08.2023) ning tema kasutatud avalikust allikast (Euroopa Komisjoni väljaanne Weekly Oil Bulletin4), siis oli diiselkütuse hinnaks Eestis koos maksudega 30.08.2021 seisuga 1222 eurot/ tonn ja 07.08.2023 seisuga 1607 eurot/tonn (nt tabeli „Price developments 2005 onwards“5 vahekaardil „Prices with taxes“ veeru BT read 60 ja 159), mis teeb hinnatõusuks 31,5%, mitte apellandi väidetud 49,64%. Viimati nimetatud number on saadud, kõrvutades diiselkütuse hindu samadel kuupäevadel, kuid ilma maksudeta (s.o 30.08.2021 seisuga 646,33 eurot/tonn ja 07.08.2023 seisuga 967,17 eurot/tonn). Selline arvutus annab tegelikust hinnamuutusest aga moonutatud pildi, sest aktsiis moodustab kütuse hinnast suure osa, kuid ei muutu samamoodi nagu kütuse n-ö omahind maailmaturul. Koos maksudega arvutatud hinnamuutus (31,5%) on lähedane Statistikaameti 01.03.2024 kirjas (vt Eesti Keskkonnateenused AS 11.03.2024 seisukoha lisa 2) välja toodule, mille kohaselt oli tarbijahinnaindeksis diisekütuse hinnamuutus 2023. a augustis võrreldes 2021. a septembriga 31,8%. Tööjõukuludega seonduvalt on apellant esitanud vastustajale küll teabe selle kohta, kui palju on Statistikaameti andmetel tõusnud tööjõukulud transpordisektoris tervikuna ja mil määral on apellant ise tõstnud transporditöötajate töötasusid, kuid ei nähtu, et vastustaja oleks üldse sisuliselt hinnanud, kas töötasude tõstmise vajadus oli ettenägematu ja palgatõusu suurus põhjendatud.
31.Sarnaselt halduskohtule (vt Tallinna Halduskohtu 26.03.2024 istungi protokoll, ajamärk 00:02:16) ei pea ringkonnakohus RAGN-SELLS AS-i 11.03.2024 seisukoha lisa 1 haldusasja materjalide juurde võtmist vajalikuks, sest selles sisalduvat tabelit vedaja 2023. a eeldatavate ning tegelike kulude ja tulude kohta (sh arvutused, millised oleksid vedaja tulud suurendatud teenustasu tingimustes) ei ole apellant vastustajale esitanud ning ärisaladusele viidates ei pea apellant võimalikuks neid andmeid vastustajale avaldada ka kohtumenetluses. Kuna Keila linn ei ole jäätmeveo teenustasu tõstmisel tuginenud apellandi esitatud tabelile ja kohus ei saa
3-23-2857 asuda vastustaja eest ise otsustama selle üle, kas 29.08.2023 taotluse alusel teenustasu tõstmine on vajalik ja milline peaks olema põhjendatud teenustasu, siis ei mõjuta esitatud ülevaade vaidluse lahendamist ja selle toimikusse lisamine ei ole vajalik. Asjaolus, et vedaja kulud on pärast pakkumuse esitamist ja hankelepingu sõlmimist tõusnud, ei ole iseenesest vaidlust. Küsimus on üksnes, kas ja millises ulatuses annab see aluse teenustasu tõsta.
32.Ringkonnakohus ei nõustu apellandi seisukohaga, et halduskohtu viidatud Ukraina sõjaga kui hoolsale pakkujale ettenägematu asjaoluga seoses sisendhindadele kaasnenud nn lisamõju väljaselgitamine nõuaks ebamõistlikke jõupingutusi või on üldse võimatu. Halduskohus ei ole märkinud, et teenustasu tõstmiseks tuleb vastustajal tõsikindlalt tuvastada, millises ulatuses on nt kütusehinna tõusu põhjustanud jätkuv sõda Ukrainas, mis oleks tõepoolest võimatu. Asjaolu, et arvesse võetav Ukraina sõja nn lisamõju suurus teenuse osutamise kuludele saab olla üksnes hinnanguline, ei tähenda samas, et vastustaja võiks jätta selle üldse hindamata, nagu see on toimunud praegusel juhul. Kuna vastustaja on juba ühe kulukomponendi (kütuse hind) puhul jätnud uurimata, mil määral oli hind tegelikult muutunud, ning hindamata selle, millises ulatuses võib hinnamuutus olla tingitud Ukraina sõjast ja kui suures ulatuses peaks hinnatõus olema hõlmatud kontsessionääri äririskiga, siis oli teenustasu tõstmine igal juhul õigusvastane, sõltumata sellest, kas ja millises ulatuses pidid ka tööjõukulude ja jäätmete vastuvõtutasude suurenemine olema apellandile ettenähtavad. Kuna vastustaja ei ole piisavalt välja selgitanud olulisi asjaolusid, mida tal tuli teenustasu tõstmise kaalumisel arvesse võtta, siis on vaidlustatud korraldus ja sellel põhinev teenustasu tõstmine õigusvastane.
33.Halduskohus tühistas 24.04.2024 otsusega Keila Linnavalitsuse 16.11.2023 korralduse nr 2-2/325 (resolutsiooni p 1.1) ja Keila Linnavalitsuse 28.12.2023 korralduse nr 2-2/382 (resolutsiooni p 1.2) ning samuti Keila Linnavalitsuse ja RAGN-SELLS AS-i vahel 04.12.2023 sõlmitud kontsessioonilepingu 12-2/86 muutmise kokkuleppe (resolutsiooni p 1.3). Ehkki HKMS § 267 lg 3 järgi kohaldatakse hankelepingute suhtes halduskohtumenetluses haldusakti kohta sätestatut, tuleneb samast sättest, et kohus ei tühista siiski kehtivat hankelepingut, vaid võib tuvastada hankelepingu tühisuse, kui see on tühine RHS-s sätestatud alusel. Hankelepingu tühisuse aluseid reguleerib RHS § 121, kuid kõnealune säte ei käsitle hankelepingu muutmisega seotud olukordi. Hankelepingu muudatus võib olla tühine RHS § 121 lg 1 p 1 kohaselt, kui lubamatu muutmise vormis sõlmitakse sisuliselt uus hankeleping (nt Riigikohtu 30.05.2022 otsus nr 3-20-1150, p 38). Kuna praegu oli teenustasu muutmise võimalus RHAD-s ja lepingus iseenesest ette nähtud, siis ei ole alust käsitada teenustasu õigusvastast muutmist sisuliselt uue kontsessioonilepingu sõlmimisena. Samas annab HKMS § 5 lg 2 halduskohtule volituse koos haldusakti tühistamisega teha otsuse resolutsioonis kindlaks ka sellise tehingu tühisus, mis tehti tühistatavas haldusaktis sisaldunud tahteavalduse alusel. Samuti võib kohus HKMS § 41 lg 4 kohaselt teha haldusakti tühisuse kindlaks ka tühistamiskaebuse alusel. Seetõttu ei ole määrav, et kaebuses taotleti 04.12.2023 kokkuleppe tühistamist. Ringkonnakohtu hinnangul pidanuks halduskohtus eeltoodust lähtudes tuvastama hankelepingu muutmiseks sõlmitud 04.12.2023 kokkuleppe tühisuse, mitte ei saanud seda tühistada. Selles osas tuleb halduskohtu otsust muuta.
34.Apellant on palunud juhul, kui ringkonnakohus jätab apellatsioonkaebuse rahuldamata, tuvastada vaidlustatud haldusaktide tühisus alates kohtuotsuse jõustumisest (st edasiulatuvalt), mitte tagasiulatuvalt. Ringkonnakohtu hinnangul menetlusseadustik sellise otsuse tegemist ei võimalda. Tühistamine kujutab endast haldusakti algusest peale kehtetuks tunnistamist (vt nt Riigikohtu 07.03.2003 määrus nr 3-3-1-21-03, p-d 13–14) ja HKMS-st ei tulene kohtule volitust tunnistada haldusakt kehtetuks edasiulatuvalt. Taotlust ei oleks ka sisuliselt põhjust rahuldada. Kuivõrd Keila Linnavalitsuse 16.11.2023 korraldus (muudetud 28.12.2023 17(19)
3-23-2857 korraldusega) oli algusest peale õigusvastane, siis oli ka selle alusel tehtud 04.12.2023 kokkulepe algusest peale õigusvastane. Asjaolu, et esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmise tõttu on apellant osutanud kohtumenetluse ajal segaolmejäätmete veo teenust 04.12.2023 kokkuleppele vastavalt tõstetud teenustasuga, ei tähenda, et õigusvastast muudatust ei tohikski üldse tagasi täita. Siinse vaidluse lahendamiseks ei ole siiski vajalik ega otstarbekas hinnata, kas ja millistel tingimustel võiksid teenustasu õigusvastase muutmise tõttu kahjustatud jäätmevaldajad nõuda vedajalt hinnavahe tagastamist. Vastustaja 16.11.2023 korralduse tühistamisest ja 04.12.2023 kokkuleppe tühisuse tuvastamisest vahetult apellandile mingeid kohustusi ei tule. III Kokkuvõte ja menetluskulud
35.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 3 alusel jääb RAGN-SELLS AS apellatsioonkaebus rahuldamata. Ringkonnakohus tühistab Tallinna Halduskohtu 24.04.2024 otsuse resolutsiooni p-i 1.3 ning teeb selles osas asjas uue otsuse, millega tuvastab Keila linna ja RAGN-SELLS AS-i vahel 04.12.2023 sõlmitud lepingu nr 12-2/86 muutmise kokkuleppe tühisuse. Ülejäänud osas jääb halduskohtu otsus muutmata.
36.RAGN-SELLS AS on palunud mõista kaebajalt tema kasuks välja apellatsioonkaebuse esitamisel tasutud riigilõiv 20 eurot ja ringkonnakohtu menetlusega seotud esindajakulu 5370 eurot (ilma käibemaksuta). Esindajakulu vastab advokaatide 33,5 töötunnile hinnaga 180 või 140 eurot/tund (ilma käibemaksuta). Kokku 5390 euro suuruste menetluskulude kandmine või nende kandmise kohustus seoses asja lahendamisega ringkonnakohtus on HKMS § 109 lg-te 1 ja 11 nõuetele vastavalt tõendatud. Kuivõrd apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, siis jäävad apellandi menetluskulud apellatsiooniastmes HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda.
37.Eesti Keskkonnateenused AS on palunud mõista apellandilt tema kasuks välja praeguse haldusasja apellatsioonimenetlusega seotud esindajakulu 4534,50 eurot (ilma käibemaksuta), mis vastab advokaatide 25,38 töötunnile hinnaga 190 või 160 eurot/tund (ilma käibemaksuta). Kokku 4534,50 euro suuruse esindajakulu kandmise kohustus seoses haldusasja lahendamisega ringkonnakohtus on advokaadibüroo arvetega HKMS § 109 lg 11 nõuetele vastavalt tõendatud. Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, peab menetluskulud HKMS § 108 lg-st 1 tulenevalt kandma apellant. Ringkonnakohtu hinnangul on kaebaja taotlus põhjendatud ja tuleb rahuldada tervikuna. Taotletud esindajakulu suurus ei ületa esimese astme kohtus põhjendatuks peetud summat ning kuigi vaidluse põhisisu ei ole muutunud, on apellant tõstatanud mitmeid küsimusi, mida halduskohtus ei käsitletud (nt kontsessioonilepingu olemus, vaidlustusmenetluse eelneva läbimise vajadus).
38.Keila linn ei ole esitanud ringkonnakohtule andmeid apellatsioonimenetlusega seoses kulude kandmise kohta, mistõttu jäävad vastustaja võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda.
39.Kuigi praeguse vaidluse puhul on tegemist hankeasjaga, on nii Eesti Keskkonnateenused AS kaebuselt kui ka RAGN-SELLS AS apellatsioonkaebuselt tasutud riigilõivuseaduse (RLS) § 60 lg-te 1 ja 4 alusel riigilõivu 20 eurot (st jättes kõrvale esialgse õiguskaitse taotluselt tasutud riigilõivu). RLS § 60 lg 5 kohaselt tuleb hankeasjas kaebuse esitamisel tasuda riigilõivu RLS §-s 258 sätestatud määras. Kuna siinses asjas vaidluse all oleva kontsessioonilepingu eeldatav maksumus jääb alla rahvusvahelise piirmäära (5 538 000 eurot), siis kuulus kaebuse esitamisel RLS § 258 lg 1 p 1 järgi tasumisele riigilõiv 640 eurot. RLS § 60 lg 4 kohaselt tuli sama suures summas riigilõiv tasuda ka apellatsioonkaebuse 18(19)
3-23-2857 esitamisel. Seega on nii esimeses kohtuastmes kui ka apellatsioonimenetluses tasutud riigilõivu seaduses sätestatust 620 eurot vähem. Kuivõrd halduskohus rahuldas kaebuse, jäid menetluskulud esimese astme kohtus Keila linna kanda, ja apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmise tõttu jäävad RAGN-SELLS AS-i menetluskulud teise astme kohtus tema enda kanda. Analoogiliselt tsiviilkohtumenetluse seadustiku § 179 lg-ga 1 tuleb kaebuselt ja apellatsioonkaebuselt vähem tasutud riigilõiv mõista vastavalt Keila linnalt ja RAGN-SELLS AS-lt välja riigituludesse. Kohtuotsus tuleb selles osas täita 30 päeva jooksul otsuse jõustumisest arvates (vt HKMS § 168 lg 1 1). Tasumiseks vajalikud andmed sisalduvad otsusele lisatud makseinfos (HKMS § 160 lg 11). (allkirjastatud digitaalselt)
19(19)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.