Eesti Keskkonnateenused AS-i kaebus Keila Linnavalitsuse 16.11.2023 korralduse nr 2-2/325, mida muudeti 28.12.2023 korraldusega nr 2-2/382, ning 04.12.2023 hankelepingu 12-2/86 muutmise tühistamiseks
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja – Eesti Keskkonnateenused AS, volitatud esindajad vandeadvokaadid Toomas Pikamäe ja Helena Noot Vastustaja – Keila linn, volitatud esindaja Marju Vipper Kolmas isik – RAGN-SELLS AS, volitatud esindaja vandeadvokaat Kadri Matteus
Asja läbivaatamise vorm
Kohtuistungil 26. märtsil 2024
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Eesti Keskkonnateenused AS-i kaebus ning tühistada:
1.1.Keila Linnavalitsuse 16.11.2023 korraldus nr 2-2/325;
1.2.Keila Linnavalitsuse 28.12.2023 korraldus nr 2-2/382;
1.3.Keila Linnavalitsuse ja RAGN-SELLS AS-i vahel 04.12.2023 sõlmitud kontsessioonilepingu 12-2/86 muutmise kokkulepe.
2.Mõista Keila linnalt Eesti Keskkonnateenused AS-i kasuks välja menetluskulud summas 6000 eurot.
3.Muus osas jäävad menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 24.05.2024. Kui apellant ei ole apellatsioonkaebuses märkinud, et soovib asja arutamist kohtuistungil, eeldatakse, et ta on nõus kirjaliku menetlusega. Vastuapellatsiooni võib esitada 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse kättetoimetamisest arvates vastuapellatsioonkaebuse esitajale või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Keila linn (edaspidi ka vastustaja või hankija) viis 2021. aastal, 22.07.2021 avaldatud teatega, läbi kontsessioonimenetluse Keila linnas jäätmevedaja leidmiseks „Kontsessiooni andmine korraldatud jäätmeveoks Keila linnas“ (viitenumber 238792, edaspidi hange). Hankes esitasid pakkumuse mh Eesti Keskkonnateenused AS (edaspidi ka kaebaja) ning RAGN-SELLS AS (edaspidi ka kolmas isik). Kolmanda isiku pakkumust hinnati 100 punktiga; teisele kohale jäi pakkuja, kelle pakkumust hinnati 93,28 punktiga, ning kolmandale kohale paigutunud kaebaja pakkumus sai 90,61 punkti. Edukaks tunnistati kolmanda isiku pakkumus ning temaga sõlmiti pärast haldusasjas 3-21-28671 läbitud kohtuvaidlust 25.05.2022 korraldatud jäätmeveo töövõtuleping nr 12-2/86 (edaspidi kontsessioonileping).
2.Kolmas isik esitas Keila linnale 30.08.2023 Keila linna veopiirkonna korraldatud jäätmeveo raames kogutavate segaolmejäätmete ja biolagunevate köögi- ja sööklajäätmete veoteenuste hindade muutmiseks hinnatõusu taotluse (kuna taotluses on kuupäevaks märgitud 29.08.2023, siis edaspidi 29.08.2023 taotlus). Keila linn vastas 13.09.2023 kirjaga nr 6-3/613-2, et ei nõustu hinnatõusu taotlusega. Vastuse järel esitas kolmas isik 29.09.2023 Keila linnale 29.08.2023 hinnatõusu taotluse täiendused, jättes hinnatõusutaotlusest välja biolagunevate köögi- ja sööklajäätmete veoteenuste hinnad.
3.Keila Linnavalitsus andis 16.11.2023 korralduse nr 2-2/325 (edaspidi 16.11.2023 korraldus), millega rahuldas kolmanda isiku 29.08.2023 esitatud ja 29.09.2023 täiendatud taotluse ning otsustas muuta Keila linna korraldatud jäätmeveo teenustasusid, kehtestades alates 01.01.2024 segaolmejäätmete veoteenusele kõrgemad hinnad. Korralduse jõustumise ajaks on märgitud 01.01.2024. Kolmas isik ja Keila linn sõlmisid 04.12.2023 kontsessioonilepingu muutmise kokkuleppe, mille kohaselt muudeti segaolmejäätmete veoteenuse hindasid vastavalt 16.11.2023 korraldusele.
4.Eesti Keskkonnateenused AS esitas 13.12.2023 Tallinna Halduskohtule kaebuse korralduse tühistamiseks ja esialgse õiguskaitse taotluse korralduse kehtivuse peatamiseks. Halduskohus kaebaja esialgse õiguskaitse taotlust ei rahuldanud ning halduskohtu määrust ei muutnud ka Tallinna Ringkonnakohus.
5.Kaebuse esitamise järgselt muutis Keila Linnavalitsus 28.12.2023 korraldusega nr 2-2/382 (edaspidi 28.12.2023 korraldus) 16.11.2023 korraldust. Korralduse muutmist põhjendatakse sellega, et selle andmisel tugineti valele õiguslikule alusele ning 16.11.2023 korralduses olid kaalutlused märkimata. 28.12.2023 korralduses esitati teenustasude muutmise põhjendused ning uueks õiguslikuks aluseks märgiti riigihangete seaduse (edaspidi RHS) § 123 lg 1 punktid 2 ja 4. Viitest jäätmehoolduseeskirjale loobuti.
6.Kaebaja täiendas 02.01.2024 kaebust nõuetega tühistada kontsessioonilepingu muutmise kokkulepe ning 28.12.2023 korraldus.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
7.Kaebaja seisukoht
7.1.16.11.2023 korraldus on õigusvastane, kuna selle andmisel tugineti 2022. aastal kehtetuks tunnistatud Keila linna jäätmehoolduseeskirjal (edaspidi vana JHE). Kehtiv Keila
Tallinna Halduskohtu 24.01.2022 kohtuotsus ja Tallinna Ringkonnakohtu 11.03.2022 kohtuotsus
2 (16)
Linnavolikogu 26.04.2022 määrus nr 5 „Keila linna jäätmehoolduseeskiri“ (edaspidi kehtiv JHE), millele hankija oleks pidanud tuginema, kontsessioonilepingu muutmist ei võimalda, kuna selles puuduvad vastavasisulised rakendussätted. Hankija kinnitas hankemenetlust läbi viies, et hinna ümbervaatamine toimub vaid tehnilise kirjelduse (edaspidi TK) punktis 1.1.5. nimetatud JHE-s toodud alustel. Hankes pakkumust tehes pidid pakkujad arvestama, et linna õigusaktid võivad muutuda lepingu kehtivuse ajal. Kolmas isik pidi kontsessioonilepingu täitmisel ja muutmisel lähtuma kehtivatest õigusaktidest. Vana JHE alusel oli teenustasude muutmine võimalik objektiivsete asjaolude esinemisel, kuid kehtiva JHE kohaselt on teenustasu tõstmine võimalik üksnes maksutõusu korral. Maksutõusudele kolmas isik teenustasude tõstmisel ei tugine. Samuti välistab kehtiv JHE kontsessioonilepingu muutmise enne kahe aasta möödumist, kuid ka sellest normist mindi mööda.
7.2.Teenustasude muutmise eeldused ei oleks täidetud ka vana JHE kohaldumisel. 16.11.2023 korraldusest ei nähtu, et kolmas isik oleks tuginenud mõnele asjaolule, mida ta ei saanud pakkumuse esitamisel ette näha. Kolmas isik ei saanud eeldada, et kütusekulu, tööjõutasu ja jäätmete vastuvõtutasu jäävad kogu lepingu kehtivuse ajal muutumatuks. Tegemist on ettevõtja tavapärase äririskiga, millega pakkumust tehes tuli arvestada. Vana JHE mõttes saaks seega teenustasude tõstmisel olla objektiivseks asjaoluks selline erakordne sündmus, mis väljub tavapärasest majandustegevusest ning mis mõjutab jäätmeveo kulusid. Kolmas isik alustas Keilas jäätmeveoteenuse osutamist 01.07.2022 ning juba 16.11.2023 otsustas vastustaja teenustasu üle 50% tõsta. See muudab hanke TK punkti 1.4.5.5 sisutuks.
7.3.Kolmas isik kinnitas menetluses, kus kontrolliti tema hinna realistlikkust, et on lähiaastate hinnatõusudega arvestanud (haldusasi 3-21-2867). Ent vähem kui 1,5 aastat hiljem esitas ta taotluse kontsessioonilepingu muutmiseks ning hinna tõstmiseks 50%. See kinnitab, et tegelikult ei ole peale pakkumuse esitamist tõusetunud erakorralisi asjaolusid, mida kolmas isik ei oleks saanud pakkumuse esitamisel ette näha. Kolmas isik tegi juba hankel alapakkumise, teades, et ta ei ole suuteline kontsessioonilepingut pakutud hinnaga täitma ning kolmas isik üritab nüüd teenustasu muutmise kaudu viia teenustasud kooskõlla selle hinnaga, mida ta oleks pidanud juba kaks aastat tagasi hankemenetluse raames pakkuma.
7.4.Biojäätmete vastuvõtu hinna tõusu korral oleks kolmas isik saanud taotleda kontsessioonilepingu muutmist jäätmete üleandmise koha osas. Lisaks ei saanud kolmandale isikule olla üllatuseks, et jäätmete liigiti kogumine ajas suureneb. Jäätmeseaduse (edaspidi JäätS) § 31 lg 4 kohaselt peab kohaliku omavalitsuse üksus korraldama biojäätmete liigiti kogumise tekkekohalt, kui neid ei ole võimalik tekkekohal ringlusse võtta. JäätS § 136 12 kohaselt (jõustunud 15.05.2021) on kohaliku omavalitsuse üksus kohustatud viima biojäätmete tekkekohal liigiti kogumise või tekkekohal ringlussevõtu kooskõlla JäätS § 31 lg-s 4 sätestatuga alates uuest korraldatud jäätmeveo hankest, kuid mitte hiljem kui 31.12.2023. Hange kuulutati välja 07.2021 ning pakkumused esitati 07.09.2021, siis pidi kolmandale isikule olema teada, et uuest hankest alates pidi vastustaja viima biojäätmete liigiti kogumise või ringlussevõtu JäätS § 31 lg-ga 4 kooskõlla. Lisaks tuli hankes lähtuda Keila linna jäätmekavast aastateks 2021–2026, kust nähtub, et uue korraldatud jäätmeveo hankesse tuleks biolagunevate jäätmete liigiti kogumine teha kohustuslikuks kogu linna ulatuses alates enam kui kahe korteriga korterelamutest. TK punkti 1.2.3.1 (c) kohaselt ongi sätestatud, et liitumine korraldatud jäätmeveoga on kohustuslik biolagunevate jäätmete puhul sellistel korterelamutel, kus on enam kui kaks korterit ning rida- ja väikeelamutel, kes kohapeal jäätmeid ei komposti. Võrdluseks, Keila jäätmekava punkti 1.5 tabelis 1.5 on selgitatud, et varasema, 2016–2020 jäätmekava eesmärk oli tagada biolagunevate köögi- ja toidujäätmete liigiti kogumine tekkekohas ja selleks sätestati kohustus koguda neid liigiti enam kui 24 korteriga majades. Seega pidi kolmas isik pakkumuse esitamise ajal professionaalse jäätmevedajana olema teadlik, et kohalikel 3 (16)
omavalitsustel on kohustus korraldada biojäätmete liigiti kogumist tekkekohalt ja viia ka hankelepingud sellega kooskõlla. Samuti pidi kolmas isik arvestama TK-s ja Keila jäätmekavas 2021–2026 tooduga, millest nähtuvalt otsustati muuta jäätmete liigiti kogumine kohustuslikuks kõikides kortermajades, kus on enam kui kaks korterit võrreldes varasemaga, kus kohustuslik oli koguda biojäätmeid eraldi enam kui 24 korteriga majades, et seeläbi suurendada biojäätmete liigiti kogumist. Seega ei ole põhjendatud väita, et pakkuja ei saanud pakkumuse esitamise ajal arvestada asjaoluga, et biojäätmete liigiti kogumine kasvab Keilas järgnevate aastatega märkimisväärselt. Biojäätmete mahu tõus tähendab, et segaolmejäätmete kogus vähenes. Liigiti kogutud biolagunevad jäätmed võetakse segaolmejäätmete seest välja liigiti kogumise kaudu. Sel põhjusel on kolmanda isiku segaolmejäätmete käitluskulud Keila linnas vähenenud proportsionaalselt biolagunevate jäätmete koguste kasvuga, sest segaolmejäätmete käitluskulu on alati kallim võrreldes liigiti kogutud köögi- ja sööklajäätmete käitluskuluga. 16.11.2023 korraldusest ei nähtu, et vastustaja oleks sellega arvestanud.
7.5.Teenustasude tõstmise taotluses esitati valeandmeid. 16.11.2023 korralduses ja selle hilisemas muutmise korralduses viidatakse, et kolmanda isiku kütusekulud tõusid alates 09.2021–08.2023 49,64%. Statistikaameti andmete kohaselt oli diislikütuse hinnamuutus 2023. aasta augustis võrreldes 2021. aasta septembriga 31,8%. Kuna kolmas isik on suur ettevõtja, kelle majandustegevuses kulub palju diislikütust, siis on alust väita, et kolmanda isiku hinnatõus jäi taotluses märgitust madalamaks. Nt kaebaja jaoks oli diislikütuse hinnatõus 2023. aasta augustis võrreldes 2021. aasta septembriga 23%. Ei ole mingit põhjust arvata, et kolmanda isiku diislikütuse hinnatõus oli kaebaja omast suurem. Vastustaja oleks pidanud kontrollima kütuse hindade muutumist pikema perioodi vältel ning hindama, kas kütuse hind on pikema aja jooksul muutunud määral, mis üldse õigustab jäätmeveo teenustasu tõstmist.
7.6.Teenustasude tõstmine on vastuolus RHS §-ga 123. Vastustaja tugineb RHS § 123 lg 1 punktile 2. Riigihanke alusdokumendid teenustasu muutmise tingimusi ette ei näe ning tehtud on vaid viide JHE-le. RHS § 123 lg 1 punkti 2 kohaldamine eeldab, et hankija on kas riigihanke alusdokumentides või siis viidatud kohaliku omavalitsuse õigusaktis määratlenud täpselt selle, millises ulatuses on võimalik vedajal teenustasu tõsta. Asjaolu, et antud juhul näeb vana JHE ette üksnes teenustasu muutmise aluse, aga mitte muid tingimusi, näitab, et vana JHE ja selle paragrahv 10 ei vasta nendele nõuetele ja seetõttu pole RHS § 123 lg 1 punkti 2 alusel lepingu muutmine lubatav. Ükski teine RHS §-s 123 sätestatud alus ei luba kontsessioonilepingu muutmist 16.11.2023 korralduses toodud viisil.
7.7.Hindade tõstmist ei õigusta Ukraina sõja mõjud, kuna sõda algas 3 kuud enne kontsessioonilepingu sõlmimist ning kolmas isik kinnitas 2022. aasta mais soovi lepingu sõlmimiseks. Kolmas isik oli kaval, kui kontsessioonilepingu sõlmimisest keeldumise asemel otsustas lepingusse minna. Kontsessioonilepingu sõlmimisest keeldumine oleks tähendanud, et vastustaja oleks pidanud kuulutama uue riigihanke, mille võitmist kolmas isik ette näha ei saanud. Selle asemel nõustus kolmas isik kontsessioonilepingu sõlmimisega, et hiljem sõjamõjudele viidates taotleda teenustasude tõstmist. Sellise tegevusega saavutas kolmas isik esiteks kontsessioonilepingu sõlmimise ilma uue hankemenetluseta ja teiseks võimaluse taotleda jäätmeveo teenustasude tõstmist viidates Ukraina sõja mõjudele, millega kolmas isik pakkumust tehes arvestada ei saanud.
8.Vastustaja seisukoht
8.1.16.11.2023 korraldus ja selle tulemusel kontsessioonilepingu muutmine ei riku kaebaja seadusega kaitstud õigusi. Kaebaja ei saa esitada kaebust Keila linna jäätmevaldajate nimel ja nende huvide kaitseks. Kontsessioonilepingu muutmine oli RHS §-i 123 alusel võimalik ning 4 (16)
tuginedes haldusmenetluse seaduse (edaspidi HMS) §-le 56 kaalus vastustaja hoolikalt esitatud hinnatõusutaotlust ja palus kolmandal isikul seda täiendavalt põhjendada. Kahetsusväärselt ei kajastanud kaalumist 16.11.2023 korralduses. Haldusorganil on võimalus viga parandada HMS § 64 alusel, mistõttu vastustaja täiendas 16.11.2023 korraldust asjakohaselt – lisas korraldusse hinna tõstmise sisulised põhjendused ja parandas õiguslikku alust.
8.2.16.11.2023 korralduses tehtud viide vanale JHE-le oli ekslik. Vastustaja parandas vea, eemaldas viite vanale JHE-le ning täiendas korralduse õiguslikku alust RHS § 123 lg 1 punktiga
4.Antud juhul ei olnud tegemist mitte JHE-s toodud alustel hinna muutmisega, vaid ettenägematustest asjaoludest tekkinud vajadusega hinda korrigeerida. Kehtiv JHE ega kontsessioonileping ei näe ette juhtumeid, mida põhjustas vääramatu jõuna käsitletav Venemaa sõda Ukraina vastu ja sellega kaasnevaid tagajärgi majandusele. Ka Eesti Pank oli 2022. aasta juunis arvamusel, et sõja ja Venemaa vastaste sanktsioonide laiem mõju majandusele hakkab ilmnema alles aasta teisel poolel. Seega ei olnud vastustaja hinnangul kolmandale isikule kontsessioonilepingu sõlmimisel teada, et muudatused majandusolukorras tulevad sedavõrd suured, et toovad kaasa pakkumuses esitatud hinna tõstmise vajaduse. Seega kontsessioonilepingu muutmine Ukraina sõjast tingitult oli põhjendatud.
8.3.Kontsessioonilepingu muutmise aluseks oli RHS § 123 lg 1 punkt 4. See lubas kontsessioonilepingut muuta uut riigihanget korraldamata, kuna kolmanda isiku esitatud taotlusest nähtub, et muudatus on põhjustatud hoolsale hankijale ettenägematutest asjaoludest ja ühegi muudatuse väärtus ei ületa 50% kontsessioonilepingu algsest maksumusest. Arusaamatu on kaebaja väide, nagu oleks hinnatõusu taotletud rohkem kui 50% kontsessioonilepingu algsest väärtusest. Kaebaja esitatud arvutused tuleb jätta tähelepanuta, kuna need on asjakohatud. Pakkumuses tuli hind esitada ühekordse jäätmeveo eest eurot/mahuti 1 m 3 kohta, mis kolmandal isikul oli segaolmejäätmete veol 6,78 eur/m3. Korraldusega tõsteti segaolmejäätmete veo hinda 10,17 eur/m3, mis teeb hinnatõusuks 50%.
8.4.Teenustasude hinna muutmine oli kooskõlas ka RHS § 123 lg 1 punktiga 2, kuna kontsessioonilepingus on hinna läbivaatamise kohta selgelt, täpselt ja ühemõtteliselt ette nähtud, et seda saab teha töövõtja põhjendatud ettepanekute alusel, kooskõlas riigihanke alusdokumentide ja õigusaktidega ning linnavalitsuse korralduse alusel jäätmekäitluse parema korraldamise huvides. Kolmas isik taotles hinnatõusu segaolmejäätmete veo teenustasudele, mistõttu aitab jätkuv biojäätmete tasuta vedu omakorda kaasa nii riigi kui ka Keila linna poolt püstitatud eesmärkide saavutamisele – jäätmevaldajate poolsele tõhusamale jäätmete liigiti kogumisele ning on seega jäätmekäitluse parema korraldamise huvides. Kontsessioonilepingu punktis 4.5. toodud hinnamuutmise tingimused (töövõtja põhjendatud ettepanekud, kooskõlas riigihanke alusdokumentide ja õigusaktidega, vormistatud korraldusega, eesmärk jäätmekäitluse parem korraldamine) ei võimalda lepingupooltel suures ulatuses läbi rääkida, st läbirääkimiste osatähtsus on väike ning seega oli õigustatud sellele alusel lepingu muutmine.
8.5.Kolmas isik ei eksitanud vastustajat diislikütuse hinnatõusu osas. Kolmas isik esitas kõik andmed läbipaistvalt ja vastavalt kontsessioonilepingu tingimustele.
8.6.On õige, et biojäätmete käitlemine on segaolmejäätmete käitlemisest odavam, aga vastustaja ei nõustu kaebajaga, nagu oleks see asjaolu tähelepanuta jäetud. Nimelt on Keila linnas hanke väljakuulutamisest alates valminud ja kasutusele võetud 11 korruselamut kokku 183 korteriga ning 13 üksikelamut. Iga kinnistu on kohe ka lisandunud jäätmevaldaja (kortermaja puhul on jäätmevaldajaks korteriühistu). Arvestades Keila linna lisandunud jäätmevaldajaid, on tõenäoline, et Keila linna jäätmevaldajate tekitatud segaolmejäätmete kogused märkimisväärselt vähenenud ei ole. Kui varasemalt oli vähem jäätmevaldajaid, kes 5 (16)
tekitasid rohkem segaolmejäätmeid, siis uute hoonete valmimisega ja biojäätmete eraldi sorteerimise levikuga on Keila linnas suundumus sinna poole, et jäätmevaldajate arv kasvab, kuid segaolmejäätmete mahutid ei täitu enam nii kiirelt. Seetõttu on arusaadav jäätmevedaja veokulu kasv ka seoses asjaoluga, et tühjendada tuleb vähesel määral täitunud segaolmejäätmete mahuteid (põhjusel, et biolagunevad jäätmed on juba liigiti kogutud), kuid tühjendamiste sagedus ei ole muutunud. Väheneb küll segaolmejäätmete ladestuskulu, kuid sõitude arv jäätmevaldajate juurde on hoopis kasvanud, kuna on lisandunud uusi jäätmevaldajaid.
9.Kolmanda isiku seisukoht
9.1.16.11.2023 korraldus ning selle muutmine on õiguspärane ning alust selle tühistamiseks ei ole. JHE ei ole korralduse andmise aluseks, mistõttu tuleb kaebaja vastavasisulised väited jätta tähelepanuta. Kui JHE siiski on kohaldatav, siis kohaldub vana JHE, mitte kehtiv. PS §-st 10 tuleneva õiguskindluse põhimõttest, mis üldjuhul ei luba anda õigusaktile ehtsat tagasiulatuvat mõju, tulenevalt tuleb kontsessioonilepingu muutmisele kohaldada riigihankes pakkumuste esitamise ajahetke seisuga kehtinud JHE-d. Vastustaja ei saa ühepoolselt muuta teenustasu muutmise aluseks olevaid õigusakte rabavalt jäätmevedaja jaoks kahjulikumas suunas peale kontsessioonimenetluse algatamist ja pakkumuste esitamist. RHS § 141 lg 3 ja § 110 lg 3 kohaselt kinnitas kolmas isik pakkumuse esitamisel kõikide riigihanke alusdokumentides esitatud tingimuste ülevõtmist ehk nendega nõustumist. Pakkumuse esitamise hetkel kehtis vana JHE, kolmas isik ei ole andnud pakkumuses kinnitust nõustuda tulevikus kõikvõimalike kehtestatavate regulatsioonidega. Kuna lepingus ega selle lisades ei ole viiteid kehtivale jäätmehoolduseeskirjale, vaid üksnes viidatud „eeskirjale“, siis sai kolmas isik eeldada, et lepingu perioodil kehtib pakkumuste esitamise ajahetke seisul kehtinud jäätmehoolduseeskiri. JHE on selgelt hankega ja hanke alusdokumentidega seotud dokument, mille hilisem muutmine toob kaasa õiguse lepingu muutmiseks. Kehtiv JHE on pakkuja suhtes koormav haldusakt, millest hankija oleks kolmandat isikut pidanud teavitama. Seda ei tehtud.
9.2.Kuna 16.11.2023 korralduse ning selle muutmise korralduse aluseks ei ole JHE, siis ei kohaldunud ka kehtiva JHE § 10 lg-s 3 sätestatud tähtajad ning sellekohased viited tuleb jätta tähelepanuta.
9.3.Ukraina sõda on väga otseselt mõjutanud teenustasude hinnatõusu, mistõttu oli teenustasude muutmise eeldused täidetud. Teenustasude muutmise aluseks olevad asjaolud ei olnud pakkumuse esitamisel ettenähtavad. Kolmas isik tuletab meelde, et pakkumused tehti 7.09.2021 ning hinnatõusu taotlus esitati 29.08.2023 (mida täpsustati 29.09.2023). Seega ei vasta tõele, et kolmas isik oleks justkui koheselt peale lepingu sõlmimist asunud hinnatõusu taotlema. Arvestama peab asjaoluga, et hind kalkuleeriti juba septembris 2021 ning kaebaja initsieeritud kohtuvaidluse tõttu viibis lepingu sõlmimine kuni 25.05.2022 (ringkonnakohtu lahend jõustus 12.04.2022, mil Riigikohus ei võtnud kaebaja kassatsiooni menetlusse). Pakkumuste esitamise tähtaja ja kontsessioonilepingu sõlmimise vahele jäi kõiki hinnakomponente mõjutanud sündmus, mis kulmineerus 2022. aasta veebruaris alanud täiemahulise sõjaga Ukrainas. Seega on täiesti põhjendamatud väited, mille kohaselt oleksid pakkujad pidanud 2021.a septembris pakkumuse esitamise ajahetkel arvestama veel algamata sõjategevusega Ukrainas ning selle mõjuga kogu maailma majandusele, sh oluliselt kütusekuludele, tööjõutasudele ja jäätmete vastuvõtutasudele. Kaebaja hinnangu kohaselt oleks asjakohane üksnes siis teenusehinna tõus, kui sõda oleks Eestis, kuid näiteks Rahandusministeeriumi hinnangul on sõda Ukrainas samuti teatud sektorites ettenägematuks asjaoluks, mis on muuhulgas aluseks hankelepingu muutmisele RHS § 123 lg 1 punkti 4 alusel. Samuti on täiemahulist sõda Ukrainas peetud hankelepingu täitmise ajal tõusetunud vääramatu jõu asjaoluks, mistõttu saab seda pidada ka hankija jaoks ettenägematuks asjaoluks. 6 (16)
9.4.Muudatuse hindades põhjustasid mitmete erinevate asjaolude koosmõju, mida ei olnud võimalik pakkumuse esitamise ajahetkel ette näha. Olukord Ukrainas tekitas maailmas laiemalt ootamatu hinnatõusu ja hinnakõikumised, mida ei olnud võimalik ka rangeima hoolsuse juures ette näha riigihanke läbiviimise ajahetkel. Mõjutused on kaasa toonud olulised, kiired ja ettenägematud muutused turul üldisemalt, sh erinevate hinnakomponentide lõikes. On raske eristada, mis mitmetest hinnatõusu tinginud komponentidest ja kui laiaulatuslikult on konkreetselt sõjaga seotud, kuid on väga objektiivselt tuvastatav, et olukord ei ole enam valdkondlikult sama, mis oli pakkumuste esitamise ajahetkel. Kütuse- ja muude hindade tõus koosmõjus ettenägematute mahu ja veosageduste kõikumisega, mida ei olnud võimalik tavapärase hoolsuskohustuse täitmise raames ette näha, ületab tavapärast ettevõtja äririski käesoleva lepingu raames. Oluline on ka tähele panna, et riigihanke eesmärgiks on madalaima hinna ja kvaliteedi suhte leidmine, mitte äririskide maandamine kõrge hinnaga, mistõttu oma olemuselt pakutakse hangetes konkreetse ajahetke parima teadmiste kohane madalaim hind. Seega ei olnud ühelgi riigihankes osalenud poolel võimalik ette näha, milliseks kujuneb olukord teenustasu tõstmise ajahetkeks ega sellest tulenevalt ka sellega arvestada. Täpselt selliste olukordade jaoks on loodud RHS § 123 lg 1 punkti 4 erisus.
9.5.Biojäätmete teenustasu ei muudetud. Sel põhjusel ei ole asjakohased kaebuse punktid 12.7–
12.13.Vastustaja selgitas korralduses, et „kuna kaalumisel olevas hinnatõusutaotluses on taotletud vaid segaolmejäätmete veo teenustasude tõstmist, siis aitab jätkuv biojäätmete tasuta vedu omakorda kaasa nii riigi kui ka Keila linna poolt püstitatud eesmärkide saavutamisele – jäätmevaldajate poolsele tõhusamale jäätmete liigiti kogumisele.“ Kolmanda isiku põhjendused biojäätmete hulga suurenemise kohta prognoositust on üksnes täiendav informatsioon selgitamaks, et vastavaid teenuseid osutab kolmas isik tasuta, kuid peab nendega seotud kulusid katma teiste teenuste arvelt, mistõttu ei ole see pikas perspektiivis võimalik.
9.6.Kolmas isik tugines kütusekulude tõusmise võrdlemisel 2021. aasta septembrikuu ja 2023. aasta augustikuu vahel Euroopa üldise andmebaasi andmetele, mille kohaselt oli muutus 49,64%. Seega ei ole kohane väita, et esitatud andmete näol on tegemist valeandmetega, seda enam, et kaebaja ei selgita, millistest allikatest pärineb muudatuse protsent 33%.
9.7.Teenustasude muutmise aluseks oli muuhulgas kütuse- ja elektrienergia hinnatõus, mida omakorda on selgelt mõjutanud kütuse ja elektrienergia aktsiisimäärade tõusud (mis on iseenesest JHE2022 § 10 lg 2 kohaselt riiklikeks maksudeks, mis mõjutavad vedajat). Valitsus otsustas aktsiisitõusu lükata esmalt 2023. aastale 2022. aasta sügisel ehk peale kontsessioonilepingu sõlmimist. Pikendamine toimus üheks aastaks, mida veel omakorda 2023. aastal valitsuse otsusega pikendati ehk aktsiisitõus lükkus 2024. aasta 1. maile (vt ATKEAS eelnevaid redaktsioone), mõjutades seega selgelt teenuse osutamise hindasid. Kahjuks on ka aktsiisitõusust hoolimata tõusnud energiahinnad tugeva inflatsiooni ja sõja tõttu Ukrainas. Samuti ei välista § 10 lg 2 sõnastus ka muid aluseid, nt käesoleval juhul sisuliselt vääramatu jõu olukorras tekkinud teenustasude suurendamise vajadus - § 10 lg 2 loetleb alused, mis juhul on kindlasti õigus taotleda teenustasude tõusu märkimata, et tegemist on ainuvõimalike alustega.
9.8.01.01.2024 tõusis käibemaks Eesti Vabariigis 20% 22%-le, mis on samuti üheks võimalikuks aluseks jäätmehoolduseeskirja kohaselt teenustasude tõusuks. Kolmas isik on põhjendanud teenustasu tõusu ka tööjõulukulude tõusuga, millega on väga otseselt seotud sotsiaalmaksu minimaalse kohustuse aluseks oleva kuumäära tõus, mis oli 2023. aastal 654 eurot ja 2024. aastal tõusis see 725 euroni. Seega on korraldus õiguslikult korrektne ka juhul, kui see tugineks kehtiva JHE § 10 lg-le 2, kuivõrd kõik teenustasu tõstmise komponendid on seotud lisaks majandusliku ja julgeoleku olukorrale ka maksutõusudega. 7 (16)
9.9.Kaebaja omistab kolmanda isiku antud kinnituskirjale tähenduse, mida sellele ei ole. Kinnituskiri üksnes kinnitab, et kolmas isik on valmis teenuse osutamisega alustama ning sellest ei saa teha järeldust, et kolmas isik oleks minetanud õiguse teenustasude tõstmiseks Ukraina sõjaga seonduvalt.
KOHTU PÕHJENDUSED
10.Kohus leiab, et kaebus tuleb rahuldada ning 16.11.2023 korraldus2, sh 28.12.2023 korraldus3, ja sellele järgnenud kokkulepe kontsessioonilepingu muutmiseks4 tühistada.
11.Asja lahendamisel võtab kohus aluseks Tallinna Ringkonnakohtu 06.02.2024 määruse5 selgitused, et asja lahendamiseks on vajalik mh hinnata: kas kontsessioonilepingu muutmine oli lubatav kooskõlas RHS § 123 lg 1 punktiga 2 ehk kas teenustasude läbivaatamise tingimused olid riigihanke alusdokumentides asjakohaselt ette nähtud ning kas muutmine on toimunud nende nõuetega kooskõlas; kas TK punktis 1.4.2 tehtud viide jäätmehoolduseeskirjale tähendab vana JHE-d või kehtivat JHE-d; kas ja millises ulatuses esinesid objektiivsed asjaolud, mis õigustasid teenustasu tõstmist. Sellest tulenevalt tegeleb kohus esmalt küsimusega, millistel tingimustel oli kontsessioonilepingus teenustasude tõstmine Keila korraldatud jäätmeveopiirkonnas lubatav. Seejärel analüüsib kohus vastustaja kohustusi kontsessioonilepingu teenustasude tõstmise menetluses ja annab hinnangu korralduste ja kontsessioonilepingu muutmise õiguspärasusele ning selgitab, miks korraldused ja sellele järgnenud kontsessioonilepingu muutmine olid õigusvastased ja need tuleb tühistada. Lõpuks jaotab kohus menetluskulud. Kontsessioonilepingu teenustasude muutmise lubatavus
12.Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6 lg 1 kohustab vastustajat korraldama jäätmehooldust. Kohalikud omavalitsused korraldavad jäätmehooldus mh korraldatud jäätmeveo teenusena, mis on üldhuviteenus, mille osalised on kohaliku omavalitsuse üksus, kontsessionäär (praegusel juhul kolmas isik) ning tarbijad. Teenust osutatakse RHS-is sätestatud korras sõlmitava kontsessioonilepingu alusel (JäätS § 67 lg 1).
13.Kontsessioonilepingu mõiste on sätestatud RHS § 4 punktis 13 ning selle kohaselt on kontsessioonileping ühe või mitme ettevõtja ja ühe või mitme hankija vahel sõlmitud hankeleping, mille puhul kontsessionääri tasu seisneb kas ainult õiguses ehitist ekspluateerida või teenust osutada või selles õiguses koos rahalise maksega ja nõudluse või pakkumisega seotud äririsk läheb üle kontsessionäärile. Seega on kontsessioonilepingule omane äririsk, mida pakkuja saab maandada riigihankel pakutava hinna kaudu, üleminek kontsessionäärile. Kontsessioonilepingus on üldjuhul äririski maandamise instrumendiks pakutav hind. Mida madalam on pakkumuse hind, seda suurem on kontsessionääri kantav võimalik äririsk. Ka direktiivi 2014/23/EL6 preambulis on rõhutatud, et kontsessiooniga kaasneb alati majanduslikku laadi äririsk ning kontsessiooni andmise erisätete kohaldamine ei oleks põhjendatud, kui avaliku sektori hankija või võrgustiku sektori hankija vabastaks ettevõtja mis tahes võimalikust kahjust, tagades talle miinimumtulu, mis on ettevõtja poolt lepingu täitmisega seoses tehtud
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26.02.2014 direktiiv 2014/23/EL, kontsessioonilepingute sõlmimise kohta
8 (16)
investeeringute ja kantud kuludega võrdne või nendest suurem (preambuli punkt 18). Kohtu hinnangul tuleb äririski ning selle üleminekut kontsessionäärile arvestada ka kontsessioonilepingu muutmise lubatavuse hindamisel.
14.RHS § 141 lg 7 sätestab, et kontsessioonilepingu muutmisel lähtutakse RHS §-st 123. Ehkki RHS 141 lg 7 teeb viite vaid RHS §-le 123, siis tuleb lisaks arvestada ka riigihanke alusdokumentides (sh kontsessioonilepingus) toodud tingimusi ning hankija antud selgitusi. Nimelt lepiti kontsessioonilepingu punktis 2.2 kokku, et kui lepingu erinevate dokumentide vahel on vastuolusid või võimaldavad need mitmesugust tõlgendust, lähtutakse riigihanke käigus hankija antud selgitustest7.
14.1.Kontsessioonilepingu punkt 3.19 kehtestab, et töövõtjal (praegusel juhul kolmandal isikul) on õigus teha hankijale põhjendatud ettepanekuid korraldatud jäätmeveo teenustasude muutmiseks ja jäätmekäitluse parema korralduse rakendamiseks veopiirkonnas. Sellele punktile vastab hankija õigusena kontsessioonilepingu punkt 4.5, mille kohaselt on tellijal õigus töövõtja põhjendatud ettepanekute alusel, kooskõlas riigihanke alusdokumentide ja õigusaktidega anda oma korraldusega nõusolek teenustasude suuruse muutmiseks ja jäätmekäitluse parema korraldamise rakendamiseks8. Samas sõnastuses olid need punktid ka riigihanke alusdokumendiks olevas kontsessioonilepingu projektis9.
14.2.TK punkti 1.4.5.5. kohaselt peab pakkumuse hind olema lõplik ning pakkuja eeldab, et see kehtib kogu lepinguperioodi jooksul. Hinna muutmine toimub TK punkti 1.4.2 kohaselt Keila linna jäätmehoolduseeskirjas ja hankelepingus sätestatud tingimustel ja korras.
14.3.Hankija 24.08.2021 vastused hankemenetluses 18.08.2021 esitatud küsimustele 10: 1) kui suurjäätmete eeldatav kogus suureneb hankelepingu perioodil oluliselt, kas siis eeldatava koguse täitumisel on õigus taotleda hankes pakutud segaolmejäätmete hinna ülevaatamist ja millisele hankedokumendi punktile tuginedes; ja 2) kui hankija muudab biojäätmete käitluskohta ja selleks saab Keilas välja arendatav biojäätmete käitluskoht, mille vastuvõtutingimusi pakkumise ajal ei ole teada, kas siis toimub hinna ümbervaatamine ja millisele hankedokumendi punktile tuginedes; vastas hankija, et: „Hinna ümbervaatamine toimub vaid tehnilise kirjelduse punktis 1.1.5. nimetatud Keila linna jäätmehoolduseeskirjas (§ 10 lõige 2) toodud alustel.“.
14.4.Kuni 02.05.2022 kehtinud vana JHE sätestas § 10 lg-tes 2 ja 3, et vedajal puudub õigusteenustasude ühepoolseks muutmiseks. Vedaja võib linnavalitsuselt taotleda teenustasu muutmist selliste objektiivsete asjaolude esinemisel, millega vedajal polnud võimalik pakkumuse esitamise ajal arvestada ja sellest tingitult muutuvad kulud tööjõule, veokite kütusele, saastetasule või jäätmete vastuvõtuhinnale jäätmekäitluskohas (lg 2). Linnavalitsusel on õigus teenustasusid muuta vaid kooskõlas riigihangete seaduses ja hankedokumentides sätestatuga.
14.5.Alates 03.05.2022 kehtiv JHE sätestab § 10 lg-tes 2–4, et vedajal puudub õigus teenustasude ühepoolseks suurendamiseks. Vedajal on õigus taotleda teenustasude muutmist riigipoolse käibemaksu, kütuseaktsiisi, tulumaksu või sotsiaalmaksu määra muutmise vm teenuse hinda mõjutava riikliku maksu muutmise korral, mida ei olnud võimalik pakkumuse esitamise momendil ette näha (lg 2). Vedaja poolt linnavalitsusele esitatav teenustasude
Dtl 51 Dtl 367
Dtl 53
Dtl 371
9 (16)
muutmise taotlus peab sisaldama hindade muutmise vajaduse põhjendust ning taotlusele tuleb lisada taotletavate teenustasude kalkulatsioon ja eeloleva majandusaasta prognoositavate tulude ja kulude arvestus kehtivates teenustasudes. Teenustasude muutmise taotlus tuleb esitada vähemalt 3 kuud enne taotletavat hinnamuudatust. Taotluse võib esitada mitte varem, kui kaks aastat pärast kontsessioonilepingu sõlmimist ja mitte tihedamini kui aastase vahega (lg 3). Linnavalitsusel on õigus teenustasusid muuta vaid kooskõlas riigihangete seaduses ja kontsessioonilepingu menetluse riigihanke alusdokumentides sätestatud tingimustel ja korras linnavalitsuse korraldusega alates riigipoolse uue maksumäära või tasu kehtima hakkamisest ja ainult muutunud maksumäära või tasu ulatuses (lg 4).
15.Kohus nõustub kaebajaga, et hankes pakkumust tehes pidid pakkujad arvestama, et linna õigusaktid võivad muutuda lepingu kehtivuse ajal, kuid sellest ei saa järeldada, et pakkumust tehes pidid pakkujad juba arvestama ka sellega, et tulevikus võidakse oluliselt piirata kontsessioonilepingu muutmise tingimusi. Kohtu hinnangul võib riigihanke alusdokumentides tehtud viide jäätmehoolduseeskirjale samaaegselt tähendada nii vana JHE-d kui ka kehtivat JHE-d. Nii on nt TK punktis 1.1.5 toodud välja, et teenuse osutamisel peab täitja lisaks riigihanke alusdokumentides toodud nõuetele juhinduma korraldatud jäätmevedu reguleerivatest kehtivatest Eesti Vabariigi ja Keila linna õigusaktidest, sh jäätmeseadus, konkurentsiseadus, võlaõigusseadus, Keila linna jäätmekava 2021–2026 ja Keila linna jäätmehoolduseeskiri. Selles punktis viidatakse selgelt, et teenuse osutamine peab igal aja hetkel vastama kehtiva JHE nõuetele. Ka tehnilise kirjelduse punkt 1.4.3.3 viitab kehtivatele õigusaktidele. Samas punkt 1.4.2 viitab jäätmehoolduseeskirjale ilma sõna „kehtiv“ kasutamata. Kohtu hinnangul ei ole tegemist juhusliku sõnastusliku erisusega, vaid hankija on soovinudki teha vahet konkreetsel ajahetkel kehtiva JHE ning hanke läbiviimisel kehtinud JHE vahel. Sellest tulenevalt nõustub kohus nii vastustaja kui ka kolmanda isikuga, et teenustasude muutmisel tuleb aluseks võtta hankemenetluse ja pakkumuste esitamise ajal kehtinud jäätmehoolduseeskiri ehk vana JHE. See oleks ka loogiline, kuivõrd kontsessioonilepingu muutmise kokkulepe on oma olemuselt selline, mis ei saa olla ajas muutuv, kuna lepingu muutmise võimalus ning selle tingimused on mh äririski hinnastamise aluseks. Ka hankija riigihankemenetluses antud vastused kinnitavad, et teenustasude muutmise aluseks on vana JHE11. Kuna riigihanke alusdokumendid on eelhaldusaktiks, mille hilisem muutmine ei ole lubatav, siis ei saa ka hankelepingu muutmise tingimused pärast pakkumuste esitamist muutuda. Ehkki õigusselguse huvides oleks hankija pidanud kehtiva JHE kehtestamisel olukorra reguleerima rakendussätete kaudu, siis on see lünk võimalik ületada tõlgendamise teel, kastutades reegleid, mille hankija hankes kehtestas. Lisaks märgib kohus, et ka hankija selgitus ei saa olla ajas muutuv ning sõltuda sellest, millisel ajahetkel seda lugeda (vt ka RHS § 46 lg 3). Vastustaja vastas pakkujate küsimustele ajal mil kehtis vana JHE, mistõttu on ka loogiline, et vastustaja ise pidas hankelepingu teenustasude muutmist võimalikuks vana JHE alusel.
16.Eelnevast tulenevalt ning kooskõlas vastustaja hankemenetluses esitatud seisukohtadega leiab kohus, et hankijal oli õigus nõustuda teenustasude muutmisega, kui täidetud on RHS § 123, riigihanke alusdokumentide ning vana JHS § 10 lg-s 2 sätestatud tingimused. Seejuures ei nõustu kohus vastustajaga, et kontsessioonilepingu muutmine oleks olnud võimalik üksnes RHS § 123 alusel. Korralduse ja hankelepingu muutmiskokkuleppe õiguspärasuse hindamine
17.Vaidlust ei ole, et 16.11.2023 korraldusest ei nähtunud vastustaja kaalutlused, miks ta kontsessioonilepingu hinna muutmisega nõustus. Samuti möönis vastustaja, et 16.11.2023 korralduses on viidatud valele õiguslikule alusele. Seega on vastustaja möönnud, et 16.11.2023
Dtl 89
10 (16)
korraldus oli selle andmise järgselt formaalselt õigusvastane. 16.11.2023 korralduse formaalse õigusvastasuse ületamiseks muutis vastustaja 28.12.2023 korraldusega 16.11.2023 korraldust, täiendades seda kaalutlustega ning muutes 16.11.2023 korralduse õiguslikku alust. Kui 16.11.2023 korraldus tugines JäätS § 66 lg-tele 5 ja 6, RHS § 123 lg 1 punktile 2, vana JHE §-le 10, kontsessioonilepingu punktile 4.5 ning kolmanda isiku esitatud taotlustele, siis 28.12.2023 korralduse kohaselt on teenustasude hinna tõstmise õiguslikuks aluseks JäätS § 66 lg-d 5 ja 6, RHS § 123 lg 1 punktid 2 ja 4, kontsessioonilepingu punkt 4.5 ning kolmanda isiku esitatud taotlused.
18.Sarnaselt Tallinna Ringkonnakohtule jääb ka halduskohtule arusaamatuks tuginemine RHS § 123 lg 1 punktile 4, kuna kohtule ei nähtu, et hankelepingu muutmine oleks põhjustatud hankijast. Nimelt sätestab viidatud norm, et muudatuse põhjustavad hoolsale hankijale ettenägematud asjaolud, kusjuures hankelepingu üldist olemust ei muudeta ja ühegi muudatuse tulemusena ei suurene hankelepingu maksumus rohkem kui 50 protsenti hankelepingu algsest maksumusest. Viidatud sättele tugines kolmas isik mh oma 29.09.2023 taotluses12 ning vastustaja on püüdnud seda alust sisustada läbi Ukraina sõja või kehtiva jäätmekava ja JäätS kaudu, kuid kohtule jääb see seos sel viisil arusaamatuks. Nimelt kehtiva jäätmekava ja JäätS nõuetega pidi kolmas isik pakkumust tehes arvestama ning kui ta pakkumust tehes leidis, et numbrid arvestuslikult ei klapi, siis oleks tal olnud võimalus neid hankes täpsustada. TK punktis 1.4.5.3 kehtestab13, et: „.Pakkumuse maksumus peab sisaldama ka kõikide vajalike lubade, kooskõlastuste, registreeringute hankimiseks tehtavaid kulutusi. Pakkujal on kohustus kontrollida tellitava teenuse mahtusid ning pakkumuse maksumuses arvestada RHAD tehnilises kirjelduses määratletud hankija eesmärgi saavutamiseks vajalike teenuste ja töömahtudega. Teenustasu sõltub mahutite mahust ja veosagedusest ning ei sõltu mahutite täitumise määrast. Teenustasu sisaldab kõiki vedaja poolt tehtavaid kulusid vedamise ettevalmistamisel, mahuti tühjendamisel, jäätmete vedamise ja nõuetele vastavasse jäätmekäitluskohta üleandmise teenuse osutamisel. Teenustasu pakutud ühikhinnad peavad sisaldama summaarselt kõiki jäätmeseaduse § 66 lõikes 5 sätestatud kululiike, kõiki ettevõtluskulusid ja -riske, mis on vajalikud teenuse osutamiseks, välja arvatud kontsessionääri pakutavad lisateenused. Teenustasu suuruse kindlaksmääramisel juhindutakse jäätmete liigist, kogusest, omadustest, jäätmeveo teenindussagedusest ja muudest asjaoludest, mis oluliselt mõjutavad käitlemise maksumust. Kululiike eraldi ei kirjeldata ja ei esitata.“.
19.Kohtu hinnangul oli kontsessioonilepingu muutmine võimalik üksnes RHS § 123 lg 1 punktis 2 sätestatud alusel ehk muudatuse väärtusest sõltumata ei muudeta hankelepingu üldist olemust ja muudatuse ulatus, sisu ja kohaldamistingimused, näiteks hinna läbivaatamise kohta, olid riigihanke alusdokumentides selgelt, täpselt ja ühemõtteliselt ette nähtud. Viidatud normile vastab direktiivi 2014/23/EL artikli 43 lg 1 punkt a) – kui muudatused, sõltumata nende rahalisest väärtusest, olid esialgsetes kontsessiooni alusdokumentides ette nähtud selgete, täpsete ja ühemõtteliste läbivaatamisklauslitega, mis võivad hõlmata maksumuse läbivaatamise klausleid või võimalusi. Sellistes klauslites märgitakse võimalike muudatuste või alternatiivsete lahenduste ulatus ja olemus ning ka tingimused, mille korral neid võib kasutada. Nendega ei nähta ette muudatusi või alternatiivseid lahendusi, millega muudetaks kontsessiooni üldist olemust. Seega tuleb vastata küsimusele, kas muutmise tingimused olid riigihanke alusdokumentides selgelt, täpselt ja ühemõtteliselt sätestatud.
20.Kontsessioonilepingu punkt 4.5 lubab hankijal anda nõusoleku teenustasude muutmiseks kooskõlas riigihanke alusdokumentide ja õigusaktidega. Riigihanke alusdokumendiks on mh TK, mille punkti 1.4.2 kohaselt teenustasude muutmine toimub jäätmehoolduseeskirjas ja
Dtl 237–238 Dtl 63
11 (16)
hankelepingus sätestatud tingimustel ja korras. Kuna kohus leidis, et lepingu muutmisele kohaldub vana JHE, siis on teenustasu muutmiseks nõusoleku andmine lubatav, kui täidetud on vana JHE § 10 lg-s 2 sätestatud eeldused – esinevad objektiivsed asjaolud, millega vedajal polnud pakkumuse esitamise ajal võimalik arvestada ja selle objektiivse asjaolu tõttu muutuvad kulud tööjõule, veokite kütusele, saastetasule või jäätmete vastuvõtuhinnale jäätmekäitluskohas. Ehkki praegusel juhul tuleb kontsessioonilepingu muutmise kohaldamistingimuste tuvastamiseks liikuda ühest dokumendist teise, siis on lõppastmes kontsessioonilepingu maksumuse läbivaatamise klausel piisavalt selgelt ja ühemõtteliselt hanke alusdokumentides sätestatud. Nõue, et tingimus peab olema täpne, selge ja ühemõtteline ei tähenda, et see peaks olema sõnastatud nt indekseerimisena või olema lubatud väga kitsal juhul. Nõue võib olla täpne, selge ja ühemõtteline ka siis, kui see võimaldab kaalutlusõigust ning paindlikkust. Kuigi vastustaja kinnitas nii vastuses kaebusele kui ka kohtumenetluses, et hankelepingu muutmise aluseks oli üksnes RHS, siis tegelikult hindas vastustaja siiski kontsessioonilepingu muutmise lubatavust kooskõlas hankelepingu punktiga 4.5, tehnilise kirjelduse punktiga 1.4.2 ning vana JHE § 10 lg-ga 2.
21.RHS § 123 lg 1 punkti 2 alusel teenustasu muutmine eeldab vastustaja uurimiskohustuse ja kaalutlusõiguse teostamist. Sellele viitab JHE § 10 lg 2 sõnastus, mille kohaselt tuleb hinnata muu hulgas seda, kas esinesid objektiivsed asjaolud ning millises ulatuses on teenustasu tõstmine põhjendatud. RHS § 123 lg 1 punkt 2 ei saa muuta TK punkti 1.4.5.5 sisutuks.
22.Jäätmevaldkonnale sarnane teenus on ka ühistranspordi korraldus, mistõttu leiab kohus, et Riigikohtu väljendatud seisukohad asjas 3-19-312 on kohaldatavad ka korraldatud jäätmeveo teenustasude tõstmisel. Selles asjas selgitas Riigikohus, et kulude muutumist peab tõendama vedaja. Kui vastustaja teeb kulude muutumise kindlaks, peab ta täiendavalt tuvastama, kas see muutus tuleneb põhjendatud ja vedajast sõltumatutest asjaoludest. Vedajast sõltuvateks asjaoludeks, mis ei pruugi liinikilomeetri maksumuse suurendamist õigustada, on nt lepingu täitmiseks kasutatavate sõidukite tehnilise seisukorra halvenemisest tulenev keskmise kütusekulu suurenemine või vedaja ühepoolsetest otsustest tulenevad ja turuolukorrale mittevastavad muutused tööjõukulude suuruses. Kõigi kulude põhjendatud muutumist tuleb hinnata kogumis ning ühe või mõne kulukomponendi suurenemine ei pea kokkuvõttes tooma kaasa liinikilomeetri maksumuse suurendamist, kui kaebaja kulud ei ole muude kulukomponentide vähenemise tõttu tervikuna suurenenud. Samuti ei tulene lepingust nõuet suurendada liinikilomeetri maksumust vedaja kulude ebaolulise suurenemise korral. Kuna küsimuse all on liinikilomeetri maksumus, tuleb vastustajal aluseks võtta kulu liinikilomeetri kohta, st tuvastada liinikilomeetri läbimiseks vajalike kulude kasv võrreldes eelmise perioodiga.
23.Kohtule ei nähtu, et vastustaja oleks praegusel juhul uurimiskohustust ja kaalutlusõigust teostanud. Vaidlust ei saa olla, et kontsessioonileping sõlmiti 25.05.2022 ning selle ajaga võrreldes jäi 01.01.2024 hinnatõus vahemikku 42,86%14 – 50,11%15 (käibemaksuta). Kolmas isik esitas hankijale taotluse teenustasu tõstmiseks 29.08.2023 ning vastustaja lükkas selle 13.09.2023 tagasi. Seejärel esitas kolmas isik 29.09.2023 vastustajale sisuliselt sama taotluse, millega vastustaja aga nõustus. Sisuliselt oli 29.09.2023 taotlus põhjenduste osas identne 29.08.2023 taotlusega, kuid viimases taotluses oli loobutud biolagunevate jäätmete hinnatõusust ning liidetud see hinnatõus olmejäätmete hinnatõusule. Võttes aluseks Riigikohtu seisukohad asjas 3-19-312, siis tuli vastustajal sisuliselt hinnata hinnatõusu vajalikkust ning tuvastada reaalselt, kas lepingu täitmisega seotud tegelikud kulud on muutunud ning kas need muudatused on tingitud asjaoludest, millega pakkumuse esitamisel ei saanud arvestada.
Jäätmekott kuni 20 liitrit 80–4500 liitrine konteiner ning 1300–5000 liitrine süvamahuti hinnatõus jäi vahemikku 49,47–50,11 eurot.
12 (16)
24.Kohtule esitatud tõenditest ei nähtu, et vastustaja oleks sisuliselt hinnanud teenustasu tõstmise põhjendatust ning seda, kas teenustasu muutmiseks esinesid objektiivsed asjaolud. Kohtu hinnangul ei ole Ukraina sõjaga võimalik kõiki asjaolusid siiski põhjendada. Kohtu hinnangul näevad vana JHE, hankelepingu punkt 4.5 ning riigihanke üldpõhimõtted ette, et hankelepingu muutmine peab toimuma läbipaistvalt. Arvestades kontsessioonilepingu eripära, kus äririsk läheb tervikuna kontsessionäärile üle, siis tuleb seda asjaolu arvestada ka hankelepingu teenuse hinna muutmisel. Seejuures on oluline, et üldjuhul ei saa kontsessionäär asetada teenuse vale hinnastamisega kaasnevat äririski hankijale või teenuse tarbijale. Seda ei õigusta ka kohtuistungil väljendatud seisukoht, mille kohaselt pakutakse korraldatud jäätmeveo valdkonnas kontsessioonilepingu saamiseks maksimaalselt minimaalset hinda. See ei tähenda, et sellega äririsk kontsessionäärile üle ei lähe. Korraldatud jäätmeveo teenuse osutajad on ise oma pakkumuste ja turu kujundamisega loonud olukorra, kus pakkumuse esitamisega võetakse väga suur äririsk ning et pakutav hind ei pruugi olla teenuse osutamiseks piisav. See on risk, mida kannab kontsessionäär ning mille hilisem hüvitamine teenuste hinna tõstmise kaudu ei ole hüvitatav.
25.Vastupidiselt kolmandale isikule ja vastustajale, kes sisuliselt lihtsalt nõustus kolmanda isiku teenustasu tõstmisega, on kohus seisukohal, et vähemalt suures ulatuses on kolmas isik teenustasude tõstmist põhjendanud asjaoludega, mis olid pakkumuse esitamisel kas koguulatuses või osaliselt ettenähtavad, mistõttu nendel alustel teenustasude tõstmine ei ole põhjendatud ning sellega kaasnevat valesti hinnastamise äririski kannab kolmas isik. Selliseks asjaoludeks on nii tühjenduskordade kui ka liigiti kogutavate biojäätmete hulga suurenemine, samuti osaliselt kütuse hinna ja tööjõukulude kasv. Kolmas isik ega ka vastustaja ei ole esitanud kohtule tõendeid, mis annaks aluse väita, et teenustasude hinnatõus 50% ulatuses oli põhjendatud objektiivsete asjaoludega, mida pakkumuse esitamisel ei olnud võimalik ette näha. Samuti ei ole arvestatud asjaoludega, mis võivad vähendada tervikuna kulude suurenemist (olmejäätmete koguste vähenemine ja boijäätmete koguste suurenemine). Kohus möönab, et Venemaa täiemahulise agressioonisõja alustamine Ukrainas oli ettenägematu, kuid praegusel juhul omistab kolmas isik sellele asjaolule liialt suure tähenduse ning jätab arvestamata, et teatud ulatuses pidi ta kütusehinna volatiilsuse ning samuti tööjõukulu kasvuga arvestama ka pakkumust koostades. Kolmas isik ei saanud professionaalse jäätmekäitlejana eeldada, et 5aastase lepinguperioodi jooksul jäävad sisendhinnad sisuliselt muutumatuks. Ka haldusajas 321-2867 kinnitas kolmas isik, et on hinna kujundamisel arvestanud tuleviku hinnatõuse. Seega vähemalt osaliselt pidi kolmanda isiku pakutud hind juba kütusehinnatõuse ja tööjõuga seonduvaid kulusid arvestama. Kohtule ei nähtu, et seda oleks teenustasu hinnatõusul arvestatud.
26.Nii haldusmenetluses kui ka kohtumenetluses on kolmas isik kaude möönnud, et tema väljatoodud hinnatõus on hinnanguline, mitte seotud konkreetselt tema sisendhindade tõusuga. Nt märkis kolmas isik vastuseks kaebusele, et: „...tugines kütusekulude tõusmise võrdlemisel 2021. aasta septembrikuu ja 2023. aasta augustikuu vahel Euroopa üldise andmebaasi andmetele, mille kohaselt oli muutus 49,64%. Seega ei ole kohane väita, et esitatud andmete näol on tegemist valeandmetega, seda enam, et kaebaja ei selgita, millistest allikatest pärineb muudatuse protsent 33%.“. Sellest väitest nähtub, et tegemist ei ole kolmanda isiku reaalse kütusehinna tõusuga, vaid tegemist on hinnangulise tõusuga, mille aluseks on üleeuroopalised andmed. Kohus nõustub kaebajaga, et kolmanda isiku väidetav kütuse hinnatõus – 49,64% – ei ole Eesti kontekstis usutav. Oma väite põhistamiseks esitas kaebaja kohtule nii statistilised andmed16 kui ka kaebajale kütust müüva AS Alexela kinnituskirja 17. Kohtul ei ole alust eeldada, et kolmas isik ostab kütust sarnaselt väiketarbijale turuhinnaga tanklast.
Dtl 538–539 (e-kirjavahetus Statistikaametiga) ja dtl 543–544 (MTA andmed kütuse keskmise müügihinna kohta) Dtl 542)
13 (16)
27.Seoses võimaliku kütusehinnaga märgib kohus täiendavalt, et teatud ulatuses pidi kolmas isik arvestama ka enda pakkumuse koostamisel võimalike kütuse hinnatõusudega (sh juba seaduses kehtestatud aktsiisitõusudega). Sel põhjusel ei saa ka väidetavat kütuse hinnatõusu pidada koguulatuses selliseks, millega pakkumuse koostamisel ei olnud võimalik arvestada. Vana JHE § 10 lg 2 lubab aga teenuse hinda tõsta üksnes ulatuses, milles see oli ettenägematu. Kütuseturg on oma olemuselt väga kõikuv ning seda võivad mõjutada kõikvõimalikud tegurid. Seega pidi selle asjaoluga arvestama ka kolmas isik pakkumust tehes. Kohtule ei nähtu, et menetlusosaliste vahel oleks põhimõtteline vaidlus, et Venemaa täiemahulise agressioonisõja alustamine 2022. aasta veebruaris oli asjaolu, millega pakkumust tehes arvestada ei saanud. Samuti ei ole vaidlust selles, et see sõda kergitas kütusehindu prognoositavast enam. Küll aga ei nähtu kohtule, et vastustaja oleks püüdnud välja selgitada, n-ö Ukraina sõja lisamõju suurust ehk teisisõnu, millises ulatuses mõjutas Ukraina sõda kütuse hinda enam ja millist hinnatõusu kolmas isik pakkumust esitades prognoosida ei saanud. Nagu kohus välja tõi, siis on kütusehinnad on olnud ajalooliselt kõikuvad ning kui kolmas isik hinnastas oma pakkumuse viisil, et ta üldse kütusehinnatõusu ei prognoosinud, siis oli see tema enda teadlik äririsk.
28.Samuti ei nõustu kohus kolmanda isikuga, et kogu tööjõukulude kasvuga seonduv on põhjendatud kanda üle teenustasu hinnatõusuks, millega kolmandal isikul pakkumust tehes ei olnud võimalik arvestada. Kolmanda isiku esmases taotluses oli välja toodud, et Statistikaameti andmetel kasvasid tööjõukulud transpordisektoris 14,46%. Hilisemas taotluses märkis kolmas isik, et enda töötajate tasusid tõsteti sellest enam. Sarnaselt kütusehinna tõusule, mida teatud ulatuses pidi kolmas isik ette nägema, nii pidi kolmas isik arvestama ka sellega, et iga-aastaselt palgad kasvavad. Tehnilise kirjelduse punktide 1.4.5.3 ja 1.4.5.4 kohaselt pidi pakkumus sisaldama kõiki kulutusi, sh ka kulutusi tööjõule.
29.Kohus märgib, et kolmas isik ning tema tuules ka vastustaja on põhjendamatult omistanud tähenduse riigihanke tehnilises kirjelduses toodud numbritele, mille osas on läbivalt märgitud „eelduslik“. Kolmandale isikule ei saa olla üllatuslik, et Keila linn on üks kiiremini arenevaid piirkondi Harjumaal ning juba vanas JHE-s oli sätestatud jäätmete sortimise ja liigiti kogumise üldnõuded. Lisaks tegi vana JHE viite ka Keila linna jäätmekavale. Keila linna jäätmekavast 2021–202618, mille järgimine tehnilise kirjelduse punkti 1.1.5 kohaselt on teenuse osutamisel kohustuslik ning millega kolmas isik pidi pakkumust tehes arvestama, nähtub, et Keila linna suund on jäätmete liigiti kogumine ning segaolmejäätmetest biojäätmete välja sorteerimine. Seega pidi kolmas isik arvestama sellega, et biojäätmete liigiti kogumisel nende maht suureneb. Ka tehnilises kirjelduses oli märgitud, et biolagunevaid jäätmeid peavad hakkama liigiti koguma kõik korterelamud, kus on enam kui kaks korterit ning ridaelamud ja väikeelamud, kes kohapeal jäätmeid ei komposti. Seega ei saanud olla kolmandale isikule ettenägematu, et biojäätmete liigiti kogumise kohustuse laienemisel tühjenduskordade hulk kasvab. Seega ei nõustu kohus kolmanda isikuga, et tühjendusarvude mahu suurenemine ei olnud pakkumust tehes ettenähtav. Ka kolmas isik ise kinnitab, et lähtus pakkumuse tegemisel tehnilises kirjelduses toodud numbritest, jättes tähelepanuta, et need oli eelduslikud ja tuginesid vanadele andmetele 19. Võttes aluseks jäätmekavas ning tehnilises kirjelduses toodu, oleks kolmas isik pidanud professionaalse pakkujana suutma prognoosida juba pakkumuse esitamisel tühjenduskordade suurenemist ning biojäätmete koguhulga suurenemist olmejäätmete arvelt.
30.Kohus ei mõista vastustaja kaebuse vastuses toodud väidet uute kortermajade ja üksikelamute lisandumisest. Nende lisandumine pidi olema hankijale ettenähtav, kuna ehituslubade väljastamine on hankija enda kontrolli all ning piirkonna pidev areng pidi olema ka
Dtl 92–202 Numbrite eelduslikkust on tehnilises kirjelduses läbivalt rõhutatud
14 (16)
kolmandale isikule ettenähtav. Lisaks märgib kohus, et vastustaja ei ole üldse kontrollinud kolmanda isiku väiteid, et nagu oleks hankes toodud jäätmete kogused olnud drastiliselt erinevad tegelikest andmetest.
31.28.12.2023 korralduses viidatakse ka JäätS § 1363 sihtarvudele ning sellele, et JäätS § 134 alusel on aastaks 2030 prügilasse keelatud ladestada ringlussevõtuks või muuks taaskasutamiseks sobivaid jäätmeid, eelkõige olmejäätmeid, seejuures alates 2020. aasta 16. juulist ei tohi prügilasse ladestatavate olmejäätmete hulgas biolagunevaid jäätmeid olla üle 20%. Aastaks 2035 ei tohi prügilasse ladestatavate olmejäätmete osakaal olla enam kui 10%. Vastustaja jätab aga tähelepanuta, et viidatud normid olid olemas juba hanketeate avaldamisel 20 ning need ei saa olla asjaolud, mis ei olnud ettenähtavad ning millega kolmas isik pakkumust tehes ei saanud arvestada.
32.Täiesti arusaamatuks jääb aga korralduses tehtud viide, et kuna hinnatõusutaotluses on taotletud vaid segaolmejäätmete veo teenustasude tõstmist, siis aitab jätkuv biojäätmete tasuta vedu omakorda kaasa nii riigi kui ka Keila linna poolt püstitatud eesmärkide saavutamisele – jäätmevaldajate poolsele tõhusamale jäätmete liigiti kogumisele. On ilmne, et kui kolmas isik tegi kontsessioonilepingu sõlmimiseks pakkumuse, kus biojäätmete äravedu oli tasuta, st seda ristsubsideeriti teiste teenuste kaudu, siis võttis ta teadliku äririski, et nende käitlemise kulud kaetakse segaolmejäätmete käitlemise kaudu. Sellest tingitult on ka asjakohane kaebaja väide, et kuna biojäätmete kogused on ajas suurenenud, siis on selle võrra vähenenud ka olmejäätmete hulk, st ka nende käitlustasud. Seega ehkki konteinerite hulk vähenenud ei ole, siis jäätmekoguste vähenedes saab sama veokiga aga teenindada sellevõrra suuremat piirkonda. Lisaks kuna teenust osutatakse konteineri, mitte kogusepõhiselt, siis konteineri väiksem täituvus ei too kaasa väiksemat prügiarvet. Seega ehkki olmejäätmete kogused võivad olla küll vähenenud, ent kohtule ei nähtu, et nendelt teenitav konteineripõhine tulu oleks vähenenud. Kuna kolmas isik pidi pakkumust tehes arvestama, et biojäätmete kogumine on Keila linna territooriumil kohustuslik kõigile jäätmevaldajatele, siis tuli tal selle asjaoluga ka pakkumust tehes arvestada.
33.Täiendavalt märgib kohus ka seda, et vastustaja ja kolmas isik ei ole avanud läbirääkimisi biojäätmete jäätmekäitluskoha muutmiseks, ehkki tasud on oluliselt suurenenud. Selle asemel eelistas kolmas isik teenustasu tõstmist. Kontsessioonileping lubab lepingu muutmist jäätmekäitluse parema korraldamise rakendamiseks ning kohtu hinnangul oleks selle sätte alusel võimalik ka väga kalliks muutunud jäätmekäitluskoha asendamine vähemkuluka kohaga, kui see on tehnoloogiliselt sobiv ning vastab tervisekaitse- ja keskkonnanõuetele. Kohtule ei nähtu, et TK punktis 1.2.7.1 toodud biojäätmete käitluskoht oleks määratud riigihanke tulemusel ning sel põhjusel muutmatu.
34.Ka kolmanda isiku arutluskäik aktsiisitõusude edasilükkamisest jääb kohtule arusaamatuks, kuna kolmas isik möönab ka ise, et aktsiisitõus toimub 01.05.2024. Samuti ei ole arusaadav kolmanda isiku viide käibemaksutõusule, kuna kolmas isik on käibemaksukohustuslane.
35.Eelnevast tulenevalt leiab kohus, et vastustajal on kontsessioonilepingu teenustasude muutmisel ulatuslik uurimiskohustus ja kaalutlusõigus, mida praegusel juhul aga ei rakendatud. Seda, kas teenustasude muutmine on põhjendatud või mitte ning kas kontsessioonilepingut muuta või mitte, seda saab selgitada ainult vastusta oma kaalutlusõiguse õiguspärasel teostamisel. Kohtule ei ole esitatud tõendeid, et teenustasude tõstmiseks nõusoleku andmisel oleks vastustaja reaalselt kontrollinud kontsessioonilepingu täitmist ning taotluses esitatud asjaolusid, mistõttu ei ole ka vastustaja nõusolek põhjendatud ja kontrollitud. Kohus nõustub
Hanketeade avaldati 22.07.2021, JäätS § 1363 ja § 134 jõustusid korralduses viidatud kujul 15.05.2021
15 (16)
kaebaja, et vastustaja lihtsalt uskus kolmanda isiku pakkumust ega kontrollinud neid. Niisamuti ei kontrollinud vastustaja seda, milliste andmetega kolmas isik pakkumust tehes reaalselt arvestama pidi. Kuna praegusel juhul on vastustaja jätnud olulised asjaolud välja selgitamata, siis on korraldus ja selle muudatus ning korralduse andmisele järgnenud kontsessioonilepingu muutmine õigusvastane ning need tuleb tühistada. Menetluskulud ja muud menetluslikud küsimused
36.Menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti (HKMS § 108 lg 1). Kolmanda isiku menetluskulud hüvitab tema poole vastaspool samade reeglite järgi nagu poolele. Kui vastaspool ei pea kulusid hüvitama, jäävad kolmanda isiku kulud tema enda kanda (HKMS § 108 lg 8).
37.Kuna kohus rahuldab kaebuse, siis tuleb kaebaja menetluskulud vajalikus ja põhjendatud ulatuses vastustajalt välja mõista (HKMS § 109 lg 6). HKMS § 109 lg 6 tähenduses ei ole vajalike ja põhjendatud esindajakulude suuruse kindlaks määramisel asjakohane ega vajalik üksikasjalikult hinnata, kui palju aega võis konkreetsel esindajal kuluda ühe või teise menetlusdokumendi koostamiseks, vaid üksikute dokumentide analüüsimise asemel tuleb eelkõige arvestada läbitöötamist vajavate materjalide mahukust ja asja keerukust, samuti menetluse kestust ja kaalul olevaid huvisid (sh menetlustoimingute rohkust, mille tegemist oli menetlusosalise õiguste tõhusaks kaitsmiseks põhjust esindajalt eeldada – nt kohtuistungitel osalemine, kohtunõuetele vastamine). See tähendab, et vajalike ja põhjendatud menetluskulude suurus on eeskätt hinnanguline, mitte arvestuslik, ning kulude suurus tervikuna ei tohiks olla vaidluse iseloomu ja tähtsust arvestades ilmselgelt ülepaisutatud (vt nt Tallinna Ringkonnakohtu 29.11.2023 otsus nr 3-23-2038, punkt 29; 29.11.2023 otsus nr 3-23-2037, punkt 28; 15.09.2021 otsus nr 3-18-1711, punkt 41 ja neis viidatud kohtupraktika).
38.Kaebaja taotleb menetluskulude hüvitamist summas 11 316,50 eurot21 ja 712,50 eurot22. Kohtu hinnangul ei ole kaebaja õigusabikulude koguulatuses vastustajale asetamine praegusel juhul põhjendatud. Kohtu hinnangul on põhjendatud vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista menetluskulud summas 6000 eurot (sh riigilõiv). Kohus lähtub menetluskulu väljamõistmisel sellest, et ehkki menetlusosalised esitasid kohtumenetluses arvukalt dokumente, siis oli vaidluse fookus kogu aeg ühes kohas. Lisaks jättis kohus kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata.
39.Kuna kolmas isik osales vastustaja poolel ning kohus leiab, et kaebajate menetluskulud tuleb välja mõista vastustajalt, siis ei saa kolmandal isikul kaebajatelt väljamõistetavaid menetluskulusid HKMS § 108 lg 8 alusel olla ning kolmanda isiku menetluskulud jäävad seega tema enda kanda. (allkirjastatud digitaalselt) OSALISELT JÕUSTUNUD TALLINNA RINGKONNAKOHTU 6. SEPTEMBRI 2024
KOHTUOTSUSEGA.
Dtl 795–805 Dtl 821–823
16 (16)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.