Eesti Keskkonnateenused AS kaebus Keila Linnavalitsuse
16.novembri 2023. a korralduse nr 2-2/325 tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 20. detsembri 2023. a määrus
Menetlusosalised
Kaebaja – Eesti Keskkonnateenused AS, esindajad v.adv Toomas Pikamäe ja v.adv Helena Noot Vastustaja – Keila linn, esindaja MV Kolmas isik – RAGN-SELLS AS, esindaja v.adv Kadri Matteus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Eesti Keskkonnateenused AS määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta Eesti Keskkonnateenused AS määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu
20.detsembri 2023. a määruse haldusasjas nr 3-23-2857 resolutsiooni punkt 9 muutmata, kuid muuta halduskohtu määruse põhjendusi vastavalt käesoleva määruse põhjendustele.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale ei saa edasi kaevata (HKMS § 252 lg 7).
Keila linn viis 2021. a-l läbi teenuste kontsessiooni erimenetluse korraldatava riigihanke „Kontsessiooni andmine korraldatud jäätmeveoks Keila linnas“ (viitenumber 238792), milles esitasid pakkumused muu hulgas Eesti Keskkonnateenused AS ja RAGN-SELLS AS. Keila Linnavalitsus tunnistas 28.10.2021 korraldusega nr 301 kõik pakkumused vastavateks ning RAGN-SELLS AS pakkumuse edukaks. Eesti Keskkonnateenused AS vaidlustas korralduse haldusasjas nr 3-21-2867, kuid tema kaebus jäi rahuldamata. Keila linn ja RAGN-SELLS AS sõlmisid 25.05.2022 kontsessioonilepingu nr 12-2/86 maksumusega 452 565 eurot.
2.RAGN-SELLS AS esitas Keila Linnavalitsusele 30.08.2023 taotluse (täiendatud 29.09.2023) muuta Keila linna veopiirkonna korraldatud jäätmeveo raames kogutavate segaolmejäätmete kogumise teenustasusid.
3-23-2857
3.Keila Linnavalitsus rahuldas 16.11.2023 korraldusega nr 2-2/325 RAGN-SELLS AS taotluse ja kehtestas Keila linna haldusterritooriumil alates 01.01.2024 segaolmejäätmete veo teenuse uued hinnad, mis lähtusid arvestusest, et segaolmejäätmete 1 m3 senise maksumuse 6,78 eurot asemel on uueks maksumuseks 10,17 eurot. Taotluses on põhjendatud et Ukrainas alanud sõja tõttu on tõusnud energiahinnad ja hüppeliselt kasvanud inflatsioon. Kütusekulud on 2021. a septembrist kuni 2023. a augustini tõusnud 49,64%, transporditöötajate töötasusid on tõstetud 17,6%. Segaolmejäätmete Iru jäätmepõletusjaama üleandmise kulu on tõusnud 10%. Jõelähtme prügilas on biolagunevate jäätmete vastuvõtu hind 59% kõrgem kui pakkumuse esitamise hetkel. Samuti on biojäätmete kogused Keila linnas kasvanud 112%. Biojäätmetega seotud kulusid on kaetud segaolmejäätmete tuludest. Riigihankes pakkumuse esitamise ajal ei olnud võimalik prognoosida kulude sedavõrd suurt kasvu ja ettevõtjal ei ole võimalik kasvanud kulusid kanda sisemiste ressursside arvelt. Uued teenushinnad peaksid katma jäätmekäitluskulu ja tööjõukulude kallinemise. Korralduse õiguslike alustena viidati riigihangete seaduse (RHS) § 123 lg 1 p-le 2, jäätmeseaduse (JäätS) § 66 lg-tele 5 ja 6, Keila Linnavolikogu 25.02.2016 määruse nr 6 „Keila linna jäätmehoolduseeskiri“ (JHE 2016) §-le 10 ning riigihanke tulemusel sõlmitud 25.05.2022 korraldatud jäätmeveo töövõtulepingu nr 12-2/86 p-le 4.5.
4.Keila linn ja RAGN-SELLS AS sõlmisid 04.12.2023 lepingu nr 12-2/86 muutmise kokkuleppe, millega muudeti segaolmejäätmete veoteenuse hindasid vastavalt 16.11.2023 korraldusele nr 2-2/325. Kokkuleppe kohaselt on alates 01.01.2024 segaolmejäätmete 1 m3 maksumuseks senise 6,78 eurot asemel 10,17 eurot.
5.Eesti Keskkonnateenused AS esitas Tallinna Halduskohtule 13.12.2023 kaebuse (täiendatud 19.12.2023) Keila Linnavalitsuse 16.11.2023 korralduse nr 2-2/325 tühistamiseks. Kaebajal on korralduse vaidlustamiseks kaebeõigus (vt Riigikohtu 12.10.2011 otsus nr 3-3-131-11, p-d 16–17). Korraldus on õigusvastane, sest Keila Linnavolikogu 26.04.2022 määrusega nr 5 kehtestatud Keila linna jäätmehoolduseeskiri (JHE 2022), ei võimalda muuta teenustasusid korralduses toodud põhjendustel. Kui JHE 2016 § 10 lg 2 lubas taotleda teenustasu muutmist objektiivsete asjaolude esinemisel, millega vedaja ei saanud pakkumuse esitamisel arvestada, siis JHE 2022 § 10 lg 2 kohaselt võib vedaja taotleda teenustasude muutmist üksnes riigipoolse käibemaksu, kütuseaktsiisi, tulumaksu või sotsiaalmaksu määra muutmise vm teenuse hinda mõjutava riikliku maksu muutmise korral, mida ei saanud pakkumuse esitamise momendil ette näha. Kontsessioonileping sõlmiti 25.05.2022 ehk pärast JHE 2022 kehtestamist ning seega tuli korralduse andmisel sellest lähtuda (vt ka haldusmenetluse seaduse (HMS) § 93 lg-d 1 ja 2). JHE 2022 § 10 lg 3 kohaselt ei saa taotlust teenustasude muutmiseks esitada varem kui 2 aastat pärast kontsessioonilepingu sõlmimist. Ka JHE 2016 järgi ei oleks teenustasude muutmine põhjendatud. RAGN-SELLS AS ei saanud arvestada, et kütuse- ja tööjõukulud ning jäätmete vastuvõtutasud jäävad samaks kogu lepingu kehtivuse perioodiks. Tegemist on ettevõtja tavapärase äririskiga. Kui tõsta teenustasu 50% vähem kui 1,5 aastat pärast lepingu sõlmimist, muutub sisutühjaks hanke tehnilise kirjelduse (TK) p 1.4.5.5, mille kohaselt on pakkumuse hind on lõplik ja hankija eeldab, et see kehtib kogu lepinguperioodi jooksul. Haldusasjas nr 3-21-2867 kinnitas RAGN-SELLS AS, et arvestas lähiaastate hinnatõusudega ja ei plaani taotleda hinna muutmist, ning kohus arvestas sellega (vt Tallinna Ringkonnakohtu 11.03.2022 otsuse p 24). Tegelikult esitas RAGN-SELLS AS algselt alapakkumise ning püüab lepingu muutmise kaudu saavutada teenustasude vastavusse viimist hinnaga, mida ta pidanuks hankes pakkuma. Biojäätmete vastuvõtu hinna tõusu korral saanuks RAGNS-SELLS AS taotleda käitluskoha muutmist (TK p 1.2.7.1). Biojäätmete liigiti kogumise tõus ei saanud professionaalsele jäätmekäitlejale olla üllatuseks. RAGN-SELLS AS esitas ka taotluses valeandmeid, sest 2021. a septembrist kuni 2023. a augustini on kütuse hinnad tõusnud ca 33%, mitte 49,46%. Jäätmeveo teenustasu tõstmine on vastuolus RHS § 123 lg 1 p-ga 2, 2(8)
3-23-2857 kuna riigihanke alusdokumendid (RHAD) ei näinud eraldi ette teenustasu muutmise tingimusi. JHE 2016 § 10 lg 2 ei reguleeri seda, kuidas teenustasu muutmist taotleda (erinevalt JHE 2022 §-st 10). Puuduvad ka muud RHS §-s 123 sätestatud alused kontsessioonilepingu muutmiseks. Kaebaja palus esialgse õiguskaitse taotluses peatada 16.11.2023 korralduse ja 04.12.2023 kokkuleppe kehtivus kohtumenetluse ajaks. Esialgse õiguskaitse kohaldamist ei välista asjaolu, et kaebaja ei ole taotlenud 04.12.2023 kokkuleppe tühistamist. Kaebajal on esialgse õiguskaitse vajadus, sest tema eesmärgiks on vältida olukorda, kus RAGN-SELLS AS saab õigusvastase konkurentsieelise (st võitis hanke madalama maksumusega pakkumusega ja seejärel tõstetakse teenustasu kõrgemaks kui olid konkureerivate pakkumuste maksumused). Selline konkurentsi moonutmine on vastuolus RHS § 3 p-ga 3. Esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmise korral saavutaks RAGN-SELLS AS konkurentsieelise isegi juhul, kui kaebus hiljem rahuldatakse, sest ta on pikka aega saanud osutada teenust oluliselt kõrgemate hindadega. Esialgse õiguskaitse kohaldamist õigustab kaebuse perspektiivikus ja esialgne õiguskaitse ei kahjustaks avalikke huve, kuna see ei peataks korraldatud jäätmeveo teenuse osutamist Keila linnas. Korralduse ja muutmiskokkuleppe kehtivuse peatamine on elanike huvides, kes ei peaks alates 01.01.2024 tasuma enam kui 50% suuremat teenustasu. RAGN-SELLS AS soov saada suuremat teenustasu ei kaalu üles kaebaja huvi selle vastu, et kontsessioonilepingu alusel toimuks teenuse osutamine vastavalt RHAD-i ja õigusaktide nõuetele.
6.Keila linn palus 18.12.2023 seisukohas jätta esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata ning piirata HKMS § 79 lg 1 p 5 ja § 88 lg 2 alusel kaebaja ligipääsu RAGN-SELLS AS 30.08.2023 ja 29.09.2023 taotlustele, Keila Linnavalitsuse 13.09.2023 vastusele ja lepingu nr 12-2/86 muutmise kokkuleppele. Kaebaja ei ole enda õiguste rikkumist veenvalt põhjendanud ja seega on kaebuse eduväljavaated vähesed. Vaidlustatud korraldus ei piira kaebaja õigusi, sest tal ei ole ainuõigust korraldatud jäätmeveoks Keila linnas. Kaebaja ei saa pöörduda kohtusse avalike huvide (sh Keila linna elanike) kaitseks. Kaebaja huvi korralduse tühistamise vastu ei kaalu üles kolmanda isiku huvi korralduse kehtima jäämise suhtes. Vastamiseks antud tähtaja jooksul ei ole võimalik sisuliselt selgitada, miks oli asjakohane JHE 2016, mitte aga JHE 2022.
7.RAGN-SELLS AS palus 18.12.2023 seisukohas jätta esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata ning piirata kaebaja ligipääsu kolmanda isiku 30.08.2023 ja 29.09.2023 taotlustele. Kaebajal puudub esialgse õiguskaitse vajadus, sest tema seadusega kaitstud huvi ulatub üksnes korralduse kehtetuks tunnistamisele, kuid mitte enda konkurendile olulise majandusliku kahju tekitamisele. Esialgse õiguskaitse kohaldamine tekitaks kolmandale isikule pöördumatut kahju (vt HKMS § 254 lg 3). Küsimus JHE 2016 kohaldamisest on õiguslik ja selle saab lahendada asja sisulisel läbivaatamisel. Ka Tallinna Ringkonnakohus leidis 11.03.2022 otsuses nr 3-212867 (p 26), et ootamatute hinnatõusude korral saab kolmas isik taotleda vastustajalt teenustasu muutmist JHE 2016 § 10 lg 2 alusel ja TK p 1.4.5.5 ei välista teenustasu muutmist vastustaja nõusolekul. Pakkumuse esitamise ajal kehtis JHE 2016. Kolmas isik ei ole lubanud, et ta ei kavatse teenustasusid tõsta. Tuleb arvestada, et pakkumuse hind kalkuleeriti 2021. a septembris ja kaebaja algatatud kohtuvaidluse tõttu viibis lepingu sõlmimine kuni 25.05.2022. Kaebaja on ise samuti taotlenud Hiiumaa ja Viljandi valdades jäätmeveo teenustasude tõstmist ning need taotlused on rahuldatud.
8.Keila Linnavalitsus muutis 28.12.2023 korraldusega nr 2-2/382 HMS § 64, § 65 lg 1 ja § 68 lg 2 alusel oma 16.11.2023 korralduse õiguslikku alust ja põhjendusi. Õiguslike aluste loetelust jäeti välja JHE 2016 § 10 ning loetelu täiendati viitega RHS § 123 lg 1 p-le 4. Lisaks täiendati 16.11.2023 korraldust järgmiste põhjendustega. Keila Linnavalitsus on seisukohal, et kummalgi osapoolel ei olnud Ukraina olukorrast tingitud täiesti ootamatut tööjõukulude ja kütuse hinnatõusu võimalik pakkumuse tegemisel ette näha ka kõige suurema hoolsuse juures. 3(8)
3-23-2857 Taotluse kohaselt ei ole kehtivad jäätmeveo teenustasud piisavad, et katta seadusega nõutud kulusid (JäätS § 65 lg-d 5 ja 6). Kuna taotletud on üksnes segaolmejäätmete veo teenustasude tõstmist, aitab biojäätmete jätkuv tasuta vedu kaasa nii riigi (vt JäätS §-d 134 ja 1363) kui ka Keila linna (vt Keila Linnavolikogu 22.06.2021 määrus nr 10 „Keila linna jäätmekava aastateks 2021–2026“) püstitatud eesmärkide saavutamisele – tõhustada jäätmevaldajate poolt jäätmete liigiti kogumist. Täidetud on RHS § 123 lg 1 p 4 tingimused, millal hankijal on õigus sõlmitud hankelepingut muuta ilma uut riigihanget korraldamata. Samuti vastab 25.05.2022 kokku lepitud teenustasude hinna muudatus RHS § 123 lg 1 p-le 2, sest lepingu p-s 4.5 on hinna läbivaatamise kohta selgelt, täpselt ja ühemõtteliselt ette nähtud, et seda saab teha töövõtja põhjendatud ettepanekute alusel, kooskõlas RHAD-i ja õigusaktidega ning linnavalitsuse korralduse alusel.
9.Tallinna Halduskohus võttis 20.12.2023 määrusega Eesti Keskkonnateenused AS-i kaebuse Keila Linnavalitsuse 16.11.2023 korralduse nr 2-2/325 tühistamiseks menetlusse, kaasas kolmanda isikuna RAGN-SELLS AS-i, jättis toimikule juurdepääsu piiramise taotlused käiguta ning jättis esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata (resolutsiooni p 9). Kohus ei ole kaebeõiguses lõplikult veendunud, kuid kohtupraktika pinnalt saab kaebeõiguse olemasolu möönda (vt Riigikohtu 12.10.2011 otsus nr 3-3-1-31-11, p-d 16–17; Tallinna Ringkonnakohtu 03.10.2006 otsus nr 3-06-647, p 11). Kohus analüüsib kaebeõigust edaspidi täiendavalt. Kaebaja taotlus vaidlustatud korralduse ning hankelepingu muutmise kokkuleppe kehtivuse peatamiseks jääb rahuldamata, sest kaebajal puudub esialgse õiguskaitse vajadus (HKMS § 249 lg 1). Kaebuse eesmärgiks on, et kolmas isik ei saaks alates 01.01.2024 kuni kohtumenetluse lõpuni kõrgemat teenustasu, kuid jääb selgusetuks, kuidas mõjutab ja kahjustab kolmanda isiku poolt kõrgema teenustasu saamine pöördumatult kaebajat. Igasugune ebasoovitav tagajärg (nt konkurendi poolt kõrgema teenustasu saamine) ei tekita õiguskaitsevajadust. Kaebaja ei saa esialgset õiguskaitset taotleda ka avalikes (sh Keila linna elanike) huvides. Keila linna elanike huvide eest peaks seisma vastustaja. Isegi kui kolmanda isiku majandusseisundi paranemine kahjustab kuidagi kaebajat, oleks tema õiguskaitsevajadus vähekaalukas, võrreldes kolmanda isiku õiguste riivega. Kolmas isik võiks otseselt kaotada võimaluse saada kõrgemat teenustasu ning kuna 16.11.2023 korraldusest nähtuvalt ei suuda kolmas isik kasvanud kulusid enam katta sisemiste ressursside abil, siis satuks ohtu hankelepingu täitmine. Esmapilgul näib hinnatõusu ärahoidmine olevat ka Keila linna elanike huvides, kuid teisalt kahjustaks nende huve see, kui segaolmejäätmete veoteenuse osutamisel tekivad raskused. Kui kolmanda isiku asemel asuks veoteenust (ajutiselt) osutama teine ettevõtja, siis ei ole samuti välistatud, et teenustasu oleks senisest oluliselt kõrgem.
10.Eesti Keskkonnateenused AS esitas Tallinna Halduskohtule 02.01.2024 taotluse täiendada kaebust 04.12.2023 lepingu nr 12-2/86 muutmise kokkuleppe tühistamise nõudega.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
11.Eesti Keskkonnateenused AS palub 03.01.2024 määruskaebuses tühistada halduskohtu määruse resolutsiooni p 9 ja uue määrusega rahuldada tema esialgse õiguskaitse taotlus. Kaebaja osales samuti korraldatud jäätmeveo hankes (viitenumber 238792) ning tema pakkumus tunnistati vastavaks. Seetõttu on kaebajal subjektiivne õigus nõuda, et halduskohus kontrolliks, kas teenustasude tõstmine toimus õiguspäraselt. Kaebaja õiguste rikkumist ei väära seegi, kui ta saavutaks kaebuse rahuldamise ja/või esialgse õiguskaitse kohaldamisega üksnes Keila linnas korraldatud jäätmeveo teenuse osutamise katkemise, sest selle tagajärjeks oleks uue hankemenetluse läbiviimine (nt Tartu Ringkonnakohtu 10.06.2021 otsus nr 3-21-439, p 30; Tartu Halduskohtu 15.04.2021 otsus nr 3-21-439, p-d 25–26). Kui kaebaja ei saaks vaidlustada 4(8)
3-23-2857 hankes osalenud konkurendi kasuks teenustasude tõstmist, siis muutuvad RHS § 3 p-des 2 ja 3 sätestatud pakkujate võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõtted sisutühjaks. Praegusel juhul kujuneb vaidlustatud korralduse ja lepingu muutmise tulemusel kolmanda isiku pakkumuse maksumuseks segaolmejäätmete osas 10,18 eurot/m3, samas kui kaebaja pakkus 7,83 eurot/m3. Kohus ei põhjendanud, miks ta kahtleb kaebaja kaebeõiguse olemasolus (HKMS § 157 lg 1). Kaebajal on esialgse õiguskaitse vajadus. Kaebuse eesmärgiks on, et kolmas isik ei saaks õigusvastast konkurentsieelist. Kui esialgset õiguskaitset ei kohaldata, makstakse kolmandale isikule kohtumenetluse ajal õigusvastaselt suurt teenustasu ning selle hilisem äravõtmine ei ole praktikas võimalik või oleks äärmiselt keeruline (nt haldusasi nr 3-10-165). Kui hankeasjades tunnustatakse esialgse õiguskaitse vajadust selleks, et keelata enne kohtumenetluse lõppemist hankelepingu sõlmimine, siis tuleb tunnustada esialgse õiguskaitse vajadust ka hankelepingu järgse teenustasu tõstmise keelamiseks kohtumenetluse ajal. Mõlemal juhul saavutab konkurent kaebaja ees üksnes majandusliku eelise. Kaebaja ei ole taotlenud esialgset õiguskaitset avalikes (sh Keila linna elanike) huvides. Kaebus on perspektiivikas. Vastustaja on esiteks ebaõigesti lähtunud JHE 2016-st (vt Tallinna Ringkonnakohtu 11.03.2019 otsus nr 3-15-44, p 29; 28.06.2023 otsus nr 3-21-2139, p 23) ning korraldus ja hankelepingu muudatus on õigusvastased ka JHE 2016 kohaldamisest olenemata. Esialgse õiguskaitse kohaldamine ei kahjusta avalikke huve, sest korraldatud jäätmeveo teenuse osutamine Keila linnas ei katkeks. Kolmandal isikul ei ole alust oodata teenustasude tõstmist (vt TK p 1.4.5.5). Kolmanda isiku 2022. a majandusaasta aruande kohaselt oli tema müügitulu 31 123 362 eurot ja kasum 498 693 eurot ning omakapital 31.12.2022 seisuga 16 693 878 eurot. Usutav ei ole, et kui teenustasusid 01.01.2024 ei tõsteta, siis ei suudaks kolmas isik kasvanud kulusid enam katta sisemiste ressursside arvelt ning seeläbi satub ohtu hankelepingu täitmine. Vastustaja on seejuures juba hanketingimustes (vt hankelepingu projekti p 6.3) valmistunud võimaluseks, et korraldatud jäätmevedu võib lõppeda ennetähtaegselt, nõudes sellest tingitud kulude katmiseks kolmandalt isikult pangagarantiid 50 000 eurot. Ka senine praktika ei kinnita, et korraldatud jäätmeveo teenuse osutamine võiks katkeda, sest jäätmevaldajatele hakkavad teenust pakkuma teised jäätmevedajad. Kuna teenustasude tõstmine on nähtud ette 01.01.2024, siis ei tekitaks esialgse õiguskaitse kohaldamine ka ebaselgust jäätmevaldajates, sest kolmas isik väljastab 2024. a jaanuari arved alles veebruaris. Esialgse õiguskaitse kohaldamine aitaks seega hoopis segadust ära hoida. Avalikes huvides on see, et hankelepingu muutmisel järgitakse kehtivat õigust ja RHAD-i. Esialgse õiguskaitse kohaldamine võib kahjustada kolmanda isiku huve, kuid see on äririsk, mida ta pidi pakkumust esitades arvestama (Tallinna Ringkonnakohtu 11.03.2022 otsus nr 3-21-2867, p 27).
12.Keila linn palub 19.01.2024 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata. Kaebaja ei ole enda õiguste rikkumist veenvalt selgitanud ning selle tõttu on kaebuse eduväljavaated vähesed. Kaebaja ei viita ühelegi õigusaktile, millest tuleneks temale õigus teha konkurentsijärelevalvet. Tegemist ei ole enam hankevaidlusega, kus konkurent saab vaidlustada hankija otsuseid. RHS § 3 p-d 2 ja 3 kehtivad hankemenetluses. Ehkki vastustaja on hanketingimustega seotud kuni hankelepingu täitmise lõpuni, on hankelepingut võimalik RHS §-s 123 toodut järgides muuta. Vaidlustatud korraldus ja lepingu muutmise kokkulepe ei saa järelikult rikkuda kaebaja õigusi. Kaebajal puudub arusaadav esialgse õiguskaitse vajadus. Vastustaja on vaidlustatud korralduse põhjendusi lisaks muutnud, eemaldades selle õiguslikest alustest eksliku viite JHE 2016-le.
13.RAGN-SELLS AS palub 19.01.2024 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata. Esialgse õiguskaitse kohaldamine ei aitaks kaitsta kaebaja õigusi, sest isegi kaebuse rahuldamise korral ei oleks kaebajal võimalik saavutada olukorda, et ta saab ise sõlmida vastustajaga hankelepingu. Esialgse õiguskaitse kohaldamine mõjutaks selgelt teenuse praegust osutamist ja Keila linnas 5(8)
3-23-2857 korraldatud jäätmeveo katkemist ei saa välistada. Hankelepingu muutmist oleks võinud taotleda ükskõik milline hankelepingu sõlminud pakkuja, mistõttu on võrdlus riigihanke raames pakutud hindadega asjakohatu. Kaebeõiguse küsimust ei pidanud esialgse õiguskaitse otsustamisel veel lõplikult lahendama. Kaebajal ei ole esialgse õiguskaitse vajadust ning arusaadav ei ole, kuidas kahjustaks kolmanda isiku poolt kõrgema teenustasu saamine kaebaja õigusi pöördumatult. Mh pole selge, miks ei oleks võimalik õigusvastaselt saadud kõrgemat teenustasu kolmandalt isikult hiljem tagasi saada. Sellist järeldust ei saa teha asjaolust, et teises kohtuasjas seda ei nõutud. Esialgse õiguskaitse taotluse eesmärk on üksnes kolmandale isikule majanduskahju tekitamine. Kaebuse eduväljavaated ei ole suured. Põhjendatud ei ole esialgse õiguskaitse kohaldamisega tekitada olukord, kus mõni teine isik on sunnitud hankelepingu täitmise üle võtma. Kolmanda isiku taotlus hinnatõusuks oli põhjendatud ja hankelepinguga kooskõlas. Kaebaja ei tegutse samas jäätmeveopiirkonnas, mistõttu ei teki temale mis tahes majanduslikku kahju.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
HKMS § 210 lg 1 alusel lahendab määruskaebuse üks ringkonnakohtunik.
15.Esialgne õiguskaitse on HKMS § 249 lg-st 1 tulenevalt ajutine abinõu, mida kohaldatakse kaebaja õiguste kaitsmiseks enne põhiasjas peetava kohtuvaidluse lõppu, s.o kohtumenetluse ajaks. Esialgse õiguskaitse kohaldamine on põhjendatud siis, kui kaebajat ähvardab tagajärg, mille kõrvaldamine põhiasjas tehtava hilisema kohtulahendiga on võimatu või ebamõistlikult raske. Esialgse õiguskaitse kohaldamise eesmärk on hoida üksnes ära kaebaja oluliste õiguste pöördumatu kahjustamine kohtumenetluse ajal, mitte tekitada kaebajale täiendavaid õigusi. Esialgset õiguskaitset tuleb kohaldada vaid sel määral, kui see on kaebaja õiguste kaitseks hädavajalik (nt Riigikohtu 08.02.2021 määrus nr 3-20-915, p 20; 13.11.2020 määrus nr 3-20349, p 12). Esialgse õiguskaitse kohaldamisel peab kohus HKMS § 249 lg 3 kohaselt arvestama kaebuse eduväljavaateid ning erinevate lahenduste tagajärgi kaebajale, avalikule huvile ja kolmandatele isikutele (nt Riigikohtu 27.06.2017 määrus nr 3-3-1-19-17, p 15). Kohus ei pruugi määruse tagajärgi tuvastada tõendite alusel, kuid faktilised asjaolud peavad olema põhistatud ja prognoosid peavad olema põhjendatud (Riigikohtu 25.11.2021 määrus nr 3-21-2241, p 15). Esialgse õiguskaitse abinõu kohaldamine ei ole välistatud ka olukorras, kus kaebaja saavutaks sellega sisuliselt oma eesmärgi (sh osaliselt) juba enne asja sisulist lahendamist, kuid sel juhul peaks esialgse õiguskaitse kohaldamiseks esinema ülekaalukas vajadus ning samas ei tohiks pöördumatute õiguslike või faktiliste tagajärgede loomine tekitada avalikule huvile või kolmandatele isikutele olulist kahju (nt Riigikohtu 22.09.2014 määrus nr 3-3-1-59-14, p 19).
16.Kaebaja on taotlenud Keila Linnavalitsuse 16.11.2023 korralduse nr 2-2/325 (muudetud 28.12.2023 korraldusega nr 2-2/382) ning Keila Linnavalitsuse ja RAGN-SELLS AS vahelise 25.05.2022 lepingu nr 12-2/86 muutmiseks korralduse alusel sõlmitud 04.12.2023 kokkuleppe kehtivuse peatamist kuni haldusasja menetluse lõpuni. Halduskohus ei ole kaebajal kaebeõiguse olemasolu ilmselgelt välistanud ja Riigikohtu 12.10.2011 otsusest nr 3-3-1-31-11 (p-d 16–17) tulenevalt ei oleks selleks ka alust. Kuna esialgse õiguskaitse abinõu kohaldamine ei eelda, et kaebeõiguse küsimus peab olema lõplikult lahendatud, ei pea ringkonnakohus vajalikuks seda üksikasjalikumalt analüüsida. Asjaolust, et RHS § 185 lg-d 2–6 ei näe praeguses olukorras ette võimalust pöörduda hankija tegevuse vaidlustamiseks riigihangete vaidlustuskomisjoni poole, ei välista iseenesest halduskohtule kaebuse esitamist. Kuna kaebaja osales samas riigihankes ja osutab jätkuvalt jäätmeveo teenuseid, siis on usutav, et kaebaja peamiseks eesmärgiks kohtusse pöördumisel on saavutada võimalus osaleda Keila linna jäätmeveopiirkonna teenindamiseks korraldatavas võimalikus uues riigihankes, kui praegu kehtiv 25.05.2022 kontsessioonileping peaks teenustasude tõstmise õigusvastaseks osutumise korral ennetähtaegselt lõpetatama.
6(8)
3-23-2857
17.Kaebaja esialgse õiguskaitse vajadust ei ole põhjust samuti eitada, sest vaidlustatud aktide kehtivuse peatamise (s.o teenustasude tõusu äralangemise) korral võiks kaebaja oma eesmärgi saavutada kiiremini ja potentsiaalselt teenida seeläbi suuremat majanduslikku kasu. Arvestades siiski, et kaebaja võimalus asuda Keila linna jäätmeveopiirkonnas ise korraldatud jäätmevedu teostama on suuresti hüpoteetiline (sh eeldab senise lepingu lõpetamist ning kaebaja osalemist võimalikus uues hankes ja sellel edukaks osutumist), siis ei saa tema õiguskaitsevajadust pidada kuigi tungivaks. Kaebaja õiguskaitsevajadus seoses väidetega konkurentsimoonutusest on veel kaudsem, sest kaebaja ei tegutse samas jäätmeveopiirkonnas. Mitte igasugune riive, mis annab aluse halduskohtusse kaebuse esitamiseks, ei õigusta esialgse õiguskaitse kohaldamist avalikku huvi või kolmandate isikute õigusi kahjustaval viisil (nt Riigikohtu 16.12.2016 määrus nr 3-31-87-16, p 14).
18.Kuigi halduskohus märkis, et esialgse õiguskaitse taotlus jääb rahuldamata, sest kaebajal esialgse õiguskaitse vajaduse puudumise tõttu, on kohus sellele vaatamata täiendavalt hinnanud võimalikku kahju avalikele huvidele ja kolmanda isikute õigustele. Sellest järeldub, et kohus ei pidanud siiski võimalikuks kaebaja esialgse õiguskaitse vajadust täielikult välistada. Järelikult tulnuks kohtul võtta seisukoht ka kaebuse eduväljavaadete osas, sest ilma selleta ei ole võimalik igakülgselt hinnata avaliku huvi ja kolmanda isiku õiguste kaalukust. Eeltoodule vaatamata on halduskohus jõudnud õigele lõppjäreldusele, et esialgse õiguskaitse abinõu kohaldamine ei ole põhjendatud. Olukorras, kus kaebaja õiguste võimalik riive on väike ning samas on ettenähtav, et taotletud abinõu rakendamine riivaks intensiivselt avalikku huvi või kolmanda isiku õigusi, peaksid esialgse õiguskaitse kohaldamiseks olema kaebusel väga head eduväljavaated.
19.Vastustaja on vaidlusalust 16.11.2023 korraldust muutnud oma 28.12.203 korraldusega, jättes korraldusest välja viited 03.05.2022 kehtivuse kaotanud JHE 2016 §-le 10 ja täiendades korraldust viitega RHS § 123 lg 1 p-le 4 ning taotluse rahuldamise täpsemate põhjendustega. Ringkonnakohus märgib esmalt, et tuginemine RHS § 123 lg 1 p-le 4 jääb arusaamatuks, kuna ei nähtu, et hankelepingu muutmine oleks põhjustatud hankijast. Samas on vastustaja viidanud ka RHS § 123 lg 1 p-le 2 ja küsimus, kas 25.05.2022 sõlmitud kontsessioonilepingu muutmine oli selle sätte kohaselt lubatav ehk kas teenustasude läbivaatamise tingimused olid RHAD-s asjakohaselt ette nähtud (vt TK p 1.4.2 ja lepingu p 4.5) ning kas muutmine on toimunud nende nõuetega kooskõlas, vajab asja sisulisel läbivaatamisel põhjalikumat analüüsimist. Olukorras, kus TK p 1.4.2 näeb selgelt ette võimaluse korraldatud jäätmeveo teenustasusid muuta, ei ole põhjendatud sisustada TK p-i 1.4.5.5 (samuti TK p-i 1.4.1) viisil, mis teenustasude muutmise välistab. Täiendavalt on vaidluse lahendamise käigus vaja hinnata seda, kas TK p-s 1.4.2 tehtud viidet, et teenustasude muutmine toimub Keila linna jäätmehoolduseeskirjas ja hankelepingus sätestatud tingimustel ja korras, tuleks käsitada staatilise või dünaamilisena (vrd Riigikohtu 15.10.2018 otsus nr 3-16-2231, p-d 9–10), arvestades, et JHE 2022 võeti vastu alles 26.04.2022 ehk RHAD-i koostamisest ja hankemenetluses pakkumuste esitamise tähtpäevast (07.09.2021) oluliselt hiljem (vt lisaks riigihanke nr 238792 teabevahetuse käigus esitatud hankija selgitusi – sõnumid ID 608891, ID 608888). Kui viide on staatiline, tuli teenustasude muutmisel lähtuda JHE 2016-st, mitte JHE 2022-st (sh ei viita lepingu p 4.5 kehtivale jäätmehoolduseeskirjale). Määravat tähtsust ei oma, et vastustaja kustutas 28.12.2023 korraldusega viited JHE 2016-le, sest ekslikule õiguslikule alusele tuginemine ei pruugi vältimatult tingida haldusakti tühistamist (nt Riigikohtu 03.10.2017 otsus nr 3-15-2022, p 22; 05.11.2008 otsus nr 3-3-1-49-08, p 11).
20.Isegi kui teenustasude muutmisel tuli juhinduda JHE 2016 § 10 lg 2 teisest lausest, vajab asja lahendamiseks üksikasjalikumat hindamist, kas ja millises ulatuses esinesid objektiivsed asjaolud, mis õigustasid teenustasu tõstmist. Kuigi hankelepingu sõlmimise ajaks oli Venemaa laiaulatuslik sissetung Ukrainasse alanud, ei saanud see olla kolmandale isikule ettenähtav juba pakkumuse esitamise ajal. Vähemasti kütusehindade olulist tõusu võib ringkonnakohtu arvates 7(8)
3-23-2857 ilmselt lugeda üldteadaolevaks asjaoluks ja sellist hinnatõusu on kaebaja möönnud, leides küll, et hinnatõus ei ole olnud nii suur nagu väidavad kolmas isik ja vastustaja. Vaidlus võiks seega olla pigem kulude kasvu määras ja selle ettenähtavuses ning suurenenud kuludest tingituna hankelepingus kokku lepitud teenustasude tõstmise põhjendatud ulatuse üle.
21.Kokkuvõttes ei saa kaebust pidada perspektiivituks, kuid sellel puuduvad ka ülekaalukad eduväljavaated. On õige, et esialgse õiguskaitse korras teenustasude tõusu peatamine ei saaks iseenesest kahjustada avalikku huvi, sest korraldatud jäätmevedu jätkuks senistel tingimustel. Avaliku huvi kahjustamise oht tekiks siis, kui kolmas isik ütleb hankelepingu ennetähtaegselt üles. Samas on kontsessiooni ennetähtaegse lõppemise puhuks nähtud lepingu p-s 8.7 ette, et töövõtja peab jäätmevedu jätkama kuni kolm kuud ja lepingu p-s 6.3 sätestatud tagatis (50 000 eurot), mis peaks hoidma ära jäätmeveo katkemise. Esialgse õiguskaitse kohaldamise välistab praegusel juhul esmajoones asjaolu, et olukorras, kus kolmas isik on põhistanud, et tema kulud hankelepingu täitmiseks on ettenägematult ja ulatuslikult suurenenud ning kehtiv jäätmeveo teenustasu neid ei kata, ja seejuures ei saa kolmanda isiku taotluse alusel teenustasu muutmist pidada ilmselgelt õigusvastaseks, kaasneks 16.11.2023 korralduse ja 04.12.2023 kokkuleppe kehtivuse peatamisega kolmandale isikule oluline ja pidevalt suurenev majanduslik kahju, sest ta peaks jätkama kahjumliku lepingu täitmist. Kuna nii kaebaja kui ka kolmanda isiku huvi on majanduslikku laadi ja kaebuse rahuldamise perspektiiv ei ole väga suur, on kolmandale isikule tõenäoliselt tekkiva kahju ärahoidmine kaalukam eesmärk kui kaebajale hüpoteetiliselt tekkiva kahju ärahoidmine.
22.Eelneva põhjal jääb Eesti Keskkonnateenused AS määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 20.12.2023 määruse resolutsiooni p 9 muutmata, kuid ringkonnakohus muudab halduskohtu määruse põhjendusi vastavalt käesoleva määruse põhjendustele. (allkirjastatud digitaalselt)
8(8)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.