Teenistussuhted › Vabakutselised ametipidajad

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

3-23-1254

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

2(17)

3-23-1254 3) KAK-i kohaselt on kutse esmakordne taotlemine ja taastõendamine eeltingimuste poolest erinevad. Seega tuli vastustajal arvestada muu hulgas asjaoluga, et kaebajale oli 18.04.2018 kutsetunnistusega antud 7. kutsetase ehitustegevuse juhtimise ning ehitusmaksumuse hindamise ametialadel ning tegemist ei olnud kutse esmakordse taotlemisega. Olukorras, kus vastustaja on kaebaja juba ühe korra lugenud 7. kutsetasemele vastavaks, peavad esinema täiendavad olulised asjaolud, mis õigustaksid sama kutse taastõendamisel kutse andmata jätmist. Vastustajal ei ole õigust jätta kutse taastõendamist taotlev isik olemasolevast kutsest ilma üksnes põhjusel, et vastustajale ei sobi isiku poolt teostatud tööd või selliseid töid peetakse oma „sisult ja keerukuselt“ liialt vähenõudlikuks. Kaebajal on õigus valida tööde iseloom, mida ta teostab ning vastustajal ei ole piiramatu võimalus lugeda 7. kutsetasemele vastavaks üksnes sellised tööd, mida ta subjektiivselt peab „piisavalt keerulisteks“. Vastustaja sedavõrd laia otsustusõiguse jaatamisel tähendaks see olukorda, kus vastustajal on ainuisikuliselt pädevus otsustada selle üle, millised isikud vastavas valdkonnas tegutseda võiksid, sest 7. kutsetaset omistava kutsetunnistuse olemasolu on eeltingimuseks vastavas valdkonnas läbiviidavate riigihangetel osalemiseks. Vastustaja enda koostatud vorm võimaldab kutse taotlemist ja taastõendamist esitada koos, misjärel hinnatakse taotlust aga esmase taotlusena. 4) Juhul, kui kohus leiab, et vastustajale tuleneb eelkirjeldatud õigus vastustaja enda poolt kehtestatud KAK-ist, siis palub kaebaja kohtul kontrollida vastavate KAK-i punktide vastavust põhiseaduse (PS) §-dele 29 ja 31. Kaebaja teiseks elukohaks rahvastikuregistri järgi on Haapsalu linn, Varni küla, kuigi ametlik elukoht on Tallinnas. Sõltuvalt isiku elu- ja asukohast ei ole võimalik alati täita kutsestandardiga kehtestatud rangeid nõudeid, mis omakorda toob kaasa olukorra, kus kutsestandard piirab põhiseadusega tagatud tegevusala, elukutse ja töökoha valimise vabadust (PS § 29) ning ettevõtlusvabadust (PS § 31). Kaebaja ei vaidlusta, et kutse esmatõendamisel esitatavad nõuded on põhjendatud ja proportsionaalsed, kuid taastõendamisel on olukord fundamentaalselt erinev. Kutsetaseme diplomeeritud ehitusinsener, tase 7 kutse taastõendamise puhul on vastustaja poolt kehtestatud korra järgi nõutav, et isik oleks taastõendamisele eelnenud perioodi jooksul teostanud kutsetasemele 7 vastavaid töid. See, kas isikul on üldse võimalik selliseid töid teostada, sõltub otseselt isiku elu- ja tegevuskohast ning kohast, kus isik ettevõtlusega tegeleb. Diplomeeritud ehitusinsener tasemele 7 vastav alleriala ehitusmaksumuse hindamine ei saa endas sisaldada riski isikute elule, tervisele ja varale. Olemuselt on tegemist ehitamiseks vajalike kulude kindlaksmääramisega ehk hinnastamisega. Isegi kui teatud juhtudel võib ehitusmaksumuse hindamisel tehtav viga mõjutada ehitise omaniku kui tellija vara (nt olukorras, kus tegelik ehitismaksumus kujuneb mõnevõrra kallimaks kui ehitusmaksumuse hindamise tulemus), on tegemist ehitise omaniku teadliku majandusliku riskiga ning see ei saa isiku varalist seisundit mõjutada sedavõrd ulatuslikult, et oleks põhjust piirata isiku põhiseaduslikke õigusi (PS § 29 ja § 31). Kutsestandardites on nii tase 6 kui ka 7 puhul märgitud, et ehitusmaksumuse hindamine on ilma tehniliste piiranguteta, ühtegi erisust ei ole välja toodud. Seega on ehitusmaksumuse hindamise suhtes täiendavate piirangute kehtestamine vastustaja poolt ilmselgelt ebaproportsionaalne ning põhjendamatu. Kutse Diplomeeritud ehitusinsener, tase 7 taastõendamisel ehitusmaksumuse hindamise allerialal esitatud tingimused on õigusvastased ning vastuolus PS §-dega 29 ja 31. Ka ehitustegevuse juhtimise alleriala puhul on seatud piirang ebaproportsionaalne ja vastuolus PS-ga. Vahemikus 46-100 m kõrguseid hooneid on viimastel aastatel kaebajale teadaolevalt rajatud vaid pealinna. Olukorras, kus kaebajale on juba korra kutsetunnistus selliste hoonetega seotud ehitustegevuse juhtimiseks väljastatud, ei ole proportsionaalne ega põhjendatud nõuda, 3(17)

3-23-1254 et kaebaja oleks järjepidevalt hõivatud selliste hoonetega seotud ehitustegevuse juhtimisega, sest see seaks ebaproportsionaalsed piirangud isiku elukohale, tegevusalale ja ettevõtlusvabadusele, kuna väljaspool Tallinna ei ole isikul võimalik selliste hoonete ehitusjuhtimisega tegeleda. Nähtuvalt kutsestandardi p-st A.2.12 ei ole ehitustegevuse juhtimise tegevuste puhul tegu selliste oskuste ja pädevustega, mis vajaksid järjepidevat hõivatust vastavale tasemele vastavate hoonetega. Ehitusjuhtimine hõlmab eelkõige ehitamisega kaasnevate tegevustega tegelemist ning ehitusjuhtimise kutset omav isik ise ehitustegevust läbi ei vii. KAK p 3.5.2 sätestab küll eritingimused, kuid samas seab nõuded hoone kasutusotstarbele, mis on ebaproportsionaalne ja meelevaldne ja millel puudub seos isikute elu, tervise ja vara säilise tagamisega. Ohutuse seisukohast ei saa olla olemuslikku vahet, kas kaebaja teostab töid üle 100 samaaegse kasutajaga korterelamu või majutushoonega seonduvalt, arvestades asjaolu, et kui korterite näol oleks tegemist külaliskorteritega, oleks korterelamu käsitletav ka majutushoonena (kuid hoone tehniline lahendus oleks täpselt samane). Kuigi kaebajal ei ole olnud võimalik tase 7 kutse taastõendamiseks sobivate tööde teostamine, siis tema kutse taastõendamata jätmise korral võetakse kaebajalt ja õigus ning võimalus osaleda selliste ehitustööde teostamisel, kus antud kutse on nõutav. Näiteks riigihangete puhul on tavapärane, et seatakse nõuded isiku pädevusele läbi kutsetunnistuse. Kutse taastõendamisel ei ole proportsionaalne ega vajalik esmatõendamisega samaväärsete nõuete ja piirangute esitamine, sest isik on juba varasemalt tõendanud oma pädevust esitatud nõuete suhtes ning igal pool Eestis ei ole võimalik olla isikul hõivatud kutse taastõendamiseks vajalikku spetsiifikat omavate hoonetega seotud ehitustöödega. Seega on kutse taastõendamise regulatsioon osas, mis nõuab kutse taastõendajalt järjepidevat hõivatust kutsetasemele vastavate töödega (KAK-i punktid 3.2.2.f, 3.1.6.1 ning punkt 3.1.6.b) ega arvesta asjaoluga, et taotlejale on juba varem väljastatud samale allerialale vastav kutsekvalifikatsioon, vastuolus PS §-dega 29 ja 31. Senised kohtuvaidlused kutsekvalifikatsiooni andmise reguleerimise osas on toimunud seoses kutse esmataotlemisega. Taastõendamisel ei saa vastustaja poolt läbiviidav kontroll olla olemuselt samasugune nagu esmataotlemisel. See, et taastõendamisele on vastustaja poolt kehtestatud erinevad nõuded, nähtub ka KAK-i punktide 3.1.5 ja 3.1.6 võrdlemisel. KAK-i punkti 3.1.6.b) ja 3.5.2. puhul ei ole arusaadav, milline on nende kehtestamisega kaitstav õigushüve. Olukorras, kus vastustaja on nn suvaotsusega kehtestanud, et taastõendamisel tuleb isikul teostada vähemalt 30% ulatuses töid, mis oma keerukuselt vastavad soovitud kutsetasemele, ei ole tagatud taotleja põhiõiguste kaitse. Ka tööde loetelu, mis oma keerukuselt vastavad kutsetasemele, on KAK-i punktis 3.5.2. sätestatud äärmiselt subjektiivsena ning ebaproportsionaalsena. Puuduvad igasugused põhjendused, miks just KAK-i punktis 3.5.2. loetletud ehitised peaksid vastama 7. kutsetaseme nõuetele. Olukorras, kus isikult nõutakse järjepidevalt enda kutsetasemele vastavate tööde teostamist seadusest alama astme õigusaktiga, ei vasta regulatsioon põhiseadusele. Näiteks selleks, et isik saaks teatud valdkonnas töötada, on põhjendatud isikult nõuda esmataotlemisel hariduse ja töökogemusega seotud nõuete täitmist (kutse esmataotlemise eeldused). Kui pärast esmataotlemist ning kutse saamist nõutakse isikult iga teatud perioodi tagant kutsetasemele vastavate tööde teostamist, peavad sellised nõuded olema sätestatud seadusandja poolt seaduse tasandil, mitte vastustaja poolt kehtestatud korras, kusjuures puuduvad igasugused põhjendused, miks on vastustaja pidanud vajalikuks seada kutsetasemele nõutavate tööde osakaalu just 30% juurde, mitte näiteks 20% juurde, või miks kvalifitseerub 7. kutsetaseme tööde alla hoolekandeasutus, kus viibib üle 100 inimese ning mitte hoolekandeasutus, kus viibib korraga näiteks 90 inimest.

4(17)

3-23-1254 Nõustuda ei saa seisukohaga, nagu ei oleks kutse olemasolu ehitusmaksumuse hindamise valdkonnas tegutsemiseks vajalik. Suur osa ehitustegevuse valdkonnas tegutsemise võimalustest on hõlmatud hankemenetlusega ning riigihangete puhul on tavapärane kvalifikatsiooninõuete seadmine. Vastava tingimuse seadmisel ei ole ilma nõutava kutsetunnistuseta võimalik hankemenetluses osaleda ja seega on kutsetunnistus vastavas valdkonnas töötamiseks vajalik. Jääb arusaamatuks, kuidas mõjutab ehitise ehitusmaksumuse hindamist nt ehitise sildelaius või ehitise kõrgus. Vastustaja ei ole välja toonud konkreetseid asjaolusid ega põhjendusi, millest tulenevalt peab kutse taastõendamisel ehitusmaksumuse hindamisel olema ette näidata töökogemus konkreetsete ehitiste osas ehitusmaksumuse hindamisel. Näiteks tehniliselt äärmiselt keerukaid süsteeme ja tehnilisi lahendusi sisaldab ka serveripark või elektrialajaam, kuid selliste ehitiste ehitusmaksumuse hindamine ei ole KAK-i p 3.5.2. kohaselt piisav, ometi on tegemist äärmiselt keerulisi tehnilisi lahendusi sisalduvate ehitistega. Seega ei ole tõsiseltvõetavad vastustaja väited, nagu oleks ehitusmaksumuse hindamise keerukus seotud hoonete tehniliste lahenduste ja süsteemidega, sest see ei nähtu kuidagi KAK-i p-st 3.5.2. Seega ei saa KAK-i punkti 3.5.2. pidada ehitusmaksumuse hindamise kontekstis kuidagi sobivaks piiranguks, kuna ehitusmaksumuse hindamisel ei ole sisulist tähendust sellel, milline on konkreetne ehitis, mille ehitusmaksumust hinnatakse. Kui kutsetunnistuse olemasolu oleks vabatahtlik, puuduks kutsetunnistuse regulatsioonil, sh selle väljastamine ehitusmaksumuse erialal, eesmärgipärane tähendus. Kui majanduslikku vajadust ehitusmaksumuse kutsetunnistusele ei oleks, ei oleks reguleeritud ka selle kutse väljastamine. Seega ei ole õiged väited, nagu oleks kutse olemasolu vabatahtlik. Kutse puudumine piirab oluliselt või muudab võimatuks vastavas valdkonnas isiku tegutsemise.

5(17)

3-23-1254 täiendavalt koolitama ja kutset võib-olla hoopis taastõendamise korras uuendama. Järelikult ei teki varem kutse väljastamisest õigustatud ootust, et see väljastatakse alaliselt. 3) Käesoleval juhul kohaldus kaebaja taotluse menetlemisel KAK p 3.2.2.f), kuna taotluses oli lisaks kutsetele, mida sooviti saada taastõendamise raames, taotletud ka esmakordse kutse saamist ametialal ehitusjuhtimine. Kuna taotluses oli lisandunud täiendav ametiala, tuli KAK-i p-i 3.2.2.f) kohaselt taotlust tervikuna menetleda esmakordse kutse menetlemise reeglistiku järgi. KAK-i p-i 3.2.2.f) sõnastusest nähtub, et vastustajale ei ole menetlusreeglite kohaldamisel jäetud kaalutlusruumi. Kuna vastustaja pidi järgima taotluse osas tervikuna esmakordse kutse menetlemise reeglistikku, ei saanud ta võtta arvesse varasema kutse olemasolu ja sellega seotud asjaolusid. Vastustaja peab haldusorganina juhinduma KAK-is, kutsestandardis ja seaduses sätestatust ning ei saa sellest ühe taotleja kasuks kõrvale kalduda. Praegusel juhul oli kaebaja esitatud taotluse põhjal selge, et kaebaja ei vasta KAK-is ja kutsestandardis seatud tingimustele töökogemuse osas. 4) Vastustaja pole rikkunud põhjendamiskohustust. Haldusorgan võib kohtumenetluses esitada täpsustusi/täiendusi haldusakti põhjenduste toetuseks, kui need püsivad haldusakti põhjenduste põhiraamides ehk tegu pole täiesti uute alustega (RKHKo 3-20-1548, p 16). Vastustaja on viidanud otsuses konkreetsetele KAK-i ja kutsestandardi punktidele (s.o KAK-i p 3.5 ja kutsestandardi osa A.1), kus on viidatud, millistele tingimustele peavad referentsobjektid vastama. Lisaks on vastustaja selgitanud juurde, et referentsobjektid on liialt väikesemahulised ja liialt väikese kasutajate arvuga, mistõttu ei vasta need KAK p-s 3.5 ja kutsestandardi osas A.1 nõutule. Seega on nii KAK-i, kutsestandardit kui ka vastustaja põhjendusi lugedes võimalik täpselt aru saada, miks ei vasta kaebaja tööd nõutud 7. kutse tasemele. 5) Võrdlus kaebaja töökogemuse kutsenõuetele vastavuse kohta nähtub võrdlustabelist, milles on toodud iga referentsobjekti kohta kaebaja esitatud tehnilised andmed, kutsenõuetest tulenevad tingimused (nii kutsestandardi osa A.1 kui ka KAK-i p 3.5.2 kohaselt) ning võrdlusest nähtuvad järeldused referentsobjekti vastavuse kohta. Võrdluse aluseks on kaebaja enda poolt esitatud andmed iga referentsobjekti kohta, mille alusel on kaebaja taotlenud tema kutsenõuetele vastavuse hindamist. Valdavalt on kaebaja esitanud andmed referentsobjektide suletud netopinna kohta, ühe objekti puhul ka ehitusaluse pinna kohta. Võrdlusest nähtub selgelt, et mitte ühegi objekti netopind ei ole suurem kui 10 000 m2. Samuti, kuivõrd kaebaja ei ole ühegi referentsobjekti puhul esile toonud samaaegsete kasutajate arvu, sh et objekt täidaks KAK p-s 3.5.2 nimetatud ehituse samaaegsete kasutajate arvu nõudeid, ei saa referentsobjekte lugeda vastavaks kasutajate arvu alusel. 6) Vastustaja ei ole hinnanud muid võimalikke näitajaid, mida kaebaja oma taotluses ei ole esile toonud. Taotlejal endal on kohustus esitada talle teada olevad ja menetluses tähtsust omavad asjaolud ja tõendid (HMS § 38 lg 3). Vastustajal ei ole kohustust taotleja asemel taotluses toodud referentsobjektide kohta täiendavate andmete välja selgitamiseks ja kogumiseks, et hinnata, kas taotleja võiks siiski mingite muude, taotleja poolt esitamata jäetud andmete kohaselt kutsenõuetele vastata. Kuigi HMS ei määratle uurimispõhimõtte täpsemat ulatust, siis tuleb arvestada tõendite kogumise efektiivsuse ja eesmärgipärasusega, proportsionaalsuse põhimõttega ning õigusaktidest tulenevate piirangutega (nt riigisaladuse või isikuandmete kaitse reeglid). Uurimispõhimõtte ja sellega seotud haldusorgani tõendamiskoormuse ulatus sõltub ka näiteks haldusorgani otsusega isikule kaasnevate tagajärgede raskusest (RKHKo nr 3-3-1-62-14, p-d 18 ja 21), haldusorganile kehtestatud menetlustähtaegade pikkusest ja kontrolli vajavate avalduste hulgast (RKHKo nr 3-3-1-16-13, p 29). Samuti muudest konkreetse menetluse eripäradest (TlnRnKo nr 3-17-960, p 12 ja nr 36(17)

3-23-1254 18-2183, p 16). Eelnevast tuleb uurimiskohustuse täitmise ulatuse määramisel arvesse võtta järgmisi olulisi asjaolusid: i) vastustaja poolt antavate kutsete suurt mahtu – 14 kutset, millest osade puhul väljastatakse ka osakutseid, suurendades seega vastustaja analüüsitavate kutsetaotluste ja antavate kutsete koguarvu veelgi enam; ii) asjaolu, et perioodil 2021–2022 on vastustaja väljastanud 914 kutset, mille hulka ei ole arvestatud seejuures kõiki esitatud kutse taotlusi, mis on jäetud rahuldamata ehk menetletud kutsete tegelik arv on oluliselt suurem. Seega hindab vastustaja igas taotlusvoorus sadu taotlusi; iii) kutse taotlustega kaasnevate dokumentide rohkust ja mahukust, mis kaebaja näitel võib olla väga suur; iv) kutsesobivuse kaheastmelist kontrolli (hindamis- ja kutsekomisjon) ning asjaolu, et vastustajale pole seadusega ette nähtud tavapärasest pikemat menetlemisaega haldusmenetluses, mis ajaliselt muudab taotluste hindamise veelgi keerulisemaks. Seega on vastustaja oma kohustusi nõuetekohaselt täitnud ning kaebaja esitatud taotluses toodud andmete alusel kaebaja töökogemuse kutsenõuetele vastavust hinnanud. 7) KAK-i p 3.4 ja sellega koos kohalduv kutsestandardi p A1 (või ka mistahes muu asjakohane kutseregulatsioon) on põhiseaduspärane. Põhiõiguste piirangust on alust rääkida siis, kui nõuded pole asjakohased või on ebaproportsionaalselt piiravad. Asjakohase kutseregulatsiooni legitiimne eesmärk on inimeste elu, tervise, vara ja keskkonna kaitse. Samade eesmärkidega on põhjendatud ka ehitusmaksumuse hindamise kutsenõuete seadmine. Kui EEL vastava kutse väljastab, kinnitab sellega EEL konkreetse isiku pädevust konkreetseid töid teha. Kutseregulatsioon on sobiv ja vajalik. KAK p 3.4 kohaselt on ehitusmaksumuse hindamise kutse andmise aluseks töökogemus kutsetasemele vastava keerukusega ehitiste ehitusmaksumuse hindamisel. Kutsetasemele vastava keerukusega ehitise kriteeriumid on sätestatud kutsestandardi A1 alapunktis I. Seega tuleb ka ehitusmaksumuse hindamisel lähtuda kutsestandardi A1 alapunktis I sätestatust. Eeltoodu valguses on vale kaebaja väide, et lähtuvalt kutsestandardi A1 alapunktis VI sätestatust võib kutse anda mistahes tehniliste parameetrite korral. See seisukoht ei lähtu üldisest KAK-i ja kutsestandardite loogikast ning muudaks tarbetuks kogu erinevate kutsetasemete olemasolu, arvestades, et ka ehitusmaksumuse hindamise kutsete puhul antakse 6., 7. ja 8. taseme kutseid. Kaebaja viidatud kutsestandardi punkt VI „ilma tehniliste piiranguteta“ viitab üksnes sellele, et ehitusmaksumuse hindamine on vabatahtlik kutse ning sõltumata kutse olemasolust on isikutel õigus vastavas valdkonnas tegutseda. Samas ka vabatahtliku kutse andmise eeldused on põhjendatud (s.o sobivad ja vajalikud), kuna ehitise tehnilised andmed (sh kõrgus) määravad ära, kas EEL annab 6., 7. või

3-23-1254 Kutsete perioodiline kehtivus ja sellega kaasnev kogemuse kontroll on põhjendatud ja vajalik, kuna ehitustegevuse juhtimise kutse puhul on vajadus kaitsta elu, tervist, vara ja keskkonda ilmne, kuna ehitustegevuse juht korraldab faktilist ehitustegevust. Lisaks on Riigikohtu lahendiga tuvastatud, et EhS § 24 lg-s 4 sätestatud kutsealadel (sh ehitustegevuse juhtimise alal) kutsenõuete kehtestamisega kaasnev riive kutse- ja ettevõtlusvabadusele on õigustatud ehitusvaldkonna tegevusaladel tegutsemisega kaasnevate riskidega inimeste elule, tervisele ja varale ning keskkonnale (RKPJKo 3-18-1432, p 30), mistõttu sellest tulenevalt põhiseadusvastasust tuvastada ei saa. Samast eesmärgist lähtuvalt antakse ka vabatahtlikke kutseid, sh ehitusmaksumuse hindamise kutset. Kuna kutse on vabatahtlik ning pole eelduseks selles valdkonnas tegutsemiseks (vt EhS § 24 lg 4), on võimalik riive ettevõtlusvabaduse ja tegevusvabadusele minimaalne. Kaebaja sisustab riivet üksnes läbi elukohavalikuvabaduse riive, kuna väljaspool Tallinna ei ole väidetavalt võimalik 7. taseme saamiseks vajaliku kutsetegevusega tegeleda, ent kaebaja elab Tallinnas. Lisaks ei saa kutsenõudeid erinevalt rakendada (so kvalifikatsiooni allapoole lasta) sõltuvalt sellest, millistes Eesti piirkondades turu- jm situatsioonist lähtuvalt kutsenõuetele vastavaid hooneid ehitatakse ja millises regioonis taotleja tegutseb. Nii ei saa järeldada, et kui isik on saanud töökogemuse nt Kesk-Eestis lihtsamate objektide alusel, on automaatselt olemas ka keerukamate objektidega toimetamiseks vajalikud oskused, mida selles regioonis, kus seni tegutsetud, ei ole ehitatud. Sisuliselt nõuab kaebaja oma õiguste rikkumiste väite kaudu, et ta peab saama näiteks Nuustakule pilvelõhkuja või enam kui 300 üheaegsele kasutajale ettenähtud muuseumi ehitada või Nuustakul paarikordsete hoonete põhise kogemuse alusel Tallinnasse pilvelõhkuja või enam kui 300 üheaegse kasutajale ettenähtud muuseumi ehitada. Sellise õiguse põhjendatust ei saa jaatada. Seega ei saaks siit tuletada ka mistahes osas põhiseadusvastasust isegi siis, kui kohus leiaks, et kaebaja elukoht on Haapsalus. Eeltoodu valguses on sisult valed kaebaja väited sellest, et taastõendamise korral on KAK p 3.4 ja 3.5.2 ning kutsestandardi A1 osas sätestatud kutsenõuded põhiseadusvastased. Alternatiivnõuete põhiseaduspärasus on samuti ebaõigesti kahtluse alla seatud. Ilmselgelt on kõikide hoonete puhul vaja tagada nende säilivus ja turvaline ehitamine. Kuna kaebaja kogemus paarikorruselise korterelamu või perearstikeskuse osas ei puuduta piisavalt keerukaid hooneid, siis ei saa aga nende põhiselt anda 7. taseme kutset. Küll saab anda 6. taseme kutse ja see kaebajale antigi. Mida keerukamate hoonete ehitustegevuse juhtimiseks kutset taotletakse, seda keerukamaid ehitisi puudutav kogemus peab olema omandatud, et EEL saaks tagada, et isik on pädev selliseid töid iseseisvalt tegema ja anda talle vastava kutse. Kuigi kutsesüsteem tervikuna ja seega kõik kutsed tagavad isikute elu, tervise, vara ja keskkonna kaitset, siis mida keerukamate ehitiste ehitustegevust soovitakse juhtida (või ka mistahes muid kutsealaseid töid teha), seda suurem on risk isikute elule, tervisele, varale ja keskkonnale, mistõttu peabki isik suutma tõendada oma pädevust ka vastava keerukusega tööde tegemisel, sh ehitustegevuse juhtimisel. Samast loogikast lähtuvad ka alternatiivnõuded. Ühest küljest kätkevad alternatiivnõuded endas sisuliselt vastutulekut taotlejatele, muutes süsteemi paindlikumaks. Seda seetõttu, et KAK p 3.5.2 alusel saab anda kutse ka tööde pinnalt, mis oma keerukuselt ei vasta nõuetele (s.o ei ületa KAK p 3.4 ja kutsestandardi p-s A1 nimetatud tingimusi), kuid puudutavad siiski sisuliselt avaliku kasutusotstarbega hooneid, kus viibib arvukalt inimesi. Avalikult kasutatavad hooned eeldavad tihti komplekssemaid lahendusi, mistõttu on alternatiivnõuded sätestatud. Nii näiteks puudub kahtlus, et muuseumid, haiglad ja teatrisaalid eeldavad kompleksseid erilahendusi näiteks kliima, müra või ka bakterite leviku osas. Kõike seda peabki reaalselt ehitustegevuse juht tagama, vastutades reaalse ehitustegevuse nõuetelevastavuse eest. Seega lähtub norm samast loogikast nagu KAK p 3.4 ja sellega koos kohalduv kutsestandardi p A1 – kuna tihti on tegemist keerukamate hoonetega, siis saab ka

8(17)

3-23-1254 nende põhiselt kutse anda. Eeltoodu valguses on alternatiivnõuded põhjendatud ega ole põhiseadusvastased. Kaebaja on kutsesüsteemi üldist loogikat meelevaldselt tõlgendanud. EEL selgitab järgnevalt, mis tähendus on ehitustegevuse juhtimise korral kohalduva 8. taseme kutsestandardi A1 osas märgitul „ilma tehniliste piiranguteta“, kuivõrd kaebaja on vastavale paralleelile tuginedes leidnud, et ehitusmaksumuse kutse andmise üle otsustamisel keerukuse hindamine ei ole põhjendatud ega põhiseaduspärane. Selline järeldus on meelevaldne. Esiteks ei saagi see, et ehitusmaksumuse hindamise 7. taseme kutse andmisel hinnatakse tööde keerukust KAK p 3.4 ja KAK p 3.5.2 alusel, olla kuidagi põhiseadusega vastuolus, kuivõrd tegemist on sobiva ja vajaliku meetmega. Kaebaja toodud paralleel kinnitab nõuete põhjendatust ja põhiseaduspärasust. Kuna ehitusmaksumuse hindamise kutse on vabatahtlik, siis sellel tegevusalal saab tegutseda ilma kutseta ja seetõttu ka ilma tehniliste piiranguteta. See ei tähenda, et kui kutset otsustatakse taotleda, siis mistahes tehniliste näitajate alusel saaks anda mistahes tasemega kutse. Vastupidine loogika muudaks sisutühjaks kutsete andmise ja kogu kutsesüsteemi. Samamoodi võib 8. taseme ehitustegevuse juht tegutseda mistahes tehniliste piiranguteta, kuna 8. taseme kutse annab talle õiguse mistahes tehniliste näitajatega hoonete ehitustegevust juhtida. See ei tähenda, et mistahes hoonet puudutav ehitustegevuse kogemus annaks aluse 8. taseme kutse andmiseks. Selleks peavad samamoodi tehnilised näitajad ületama

9(17)

3-23-1254 sõltu sellest, kas kaebajale väljastatakse 7. taseme kutse või mitte. Samas peab kaebaja olema vastavaid töid teinud, et EEL saaks kinnitada kutse andmisega, et kaebajal on pädevus selliste tööde tegemiseks. Arvestades kaebaja esitatud tõendit elukoha kohta (kaebaja elukoht asub Tallinnas), ei esine riivet tema õigusele valida elukohta. Kaebajal ei saanud jääda isegi vajalik kogemus omandamata tulenevalt väikelinnas elamisest, millele ta istungil ja 04.06.2024 seisukohas tugines. Seega ei saa ka sellest tulenevalt tuvastada, et KAK p 3.5.2, 3.4 ja kutsestandardi A1 osa normid on ebaproportsionaalsed. Riigikohus on leidnud, et kui riivele on võimalik leida legitiimne eesmärk ja riive on selle saavutamiseks proportsionaalne, on riive põhiseaduspärane (RKPJKo 3-4-7-13, p 42). Kuna põhiseadusvastasust ei saa analüüsida abstraktselt ning hinnangud tuleb anda konkreetse asja kontekstis, elukohavalikuvabaduse õiguse riivet käesoleval juhul aga ei esine, siis ei ole võimalik ka järeldada põhiseadusvastasust. KAK p-st 3.4 ja sellega koos kohalduv kutsestandardi p A1 ei pea olema antud seaduse tasandil. Kaebaja on istungil leidnud, et referentsobjektide nõuded (s.o KAK p 3.4 ja kutsestandardi p A1 alapunkt I) peavad olema paika pandud seaduse tasandil ega saa olla alamastme õigusaktiga määratletud. Selline seisukoht on vale. Ka mistahes muud KAK-i normid ei pea olema sätestatud seaduse tasandil. Ka õiguskantsler on tuvastanud, et on õiguspärane, et kutsestandardi ja KAK-i annab EEL. KAK p 3.4 ja kutsestandardi punkti A1 alapunkt I on antud õigesti EEL-i poolt. KAK on üldkorraldus. PS §-des 29 ja 30 sätestatud põhiõigused on lihtsa seadusereservatsiooniga, st seadusega võib sätestada õiguste kasutamise tingimused ja korra. Sätetest ei tulene, et kõik võimalikke põhiõiguste riivet kätkevad konkreetsed olukorrad peaksid olema reguleeritud seaduse tasandil. Ei saa olla vaidlust, et õiguste kasutamise tingimused ja korra on seadusandja kehtestanud KutS §-ga 16. KAK-i on kinnitanud Arhitektuuri, Geomaatika, Ehituse ja Kinnisvara Kutsenõukogu (vt kaebuse lisa 1). Seega tuleneb seadusest konkreetne pädevusnorm, mis lubab KAK-i eraldiseisvat kehtestamist ning mille alusel on KAK kehtestatud, mis on kooskõlas PS §-dega 29 ja 30. Lisaks on seadusandja selgitanud, et pädeva isiku kvalifikatsiooninõuded võivad olla nii soovituslikud kui ka kohustuslikud (Ehitusseadustiku I lugemise seletuskiri), st seadusandja on kinnitanud õigust kehtestada ka kutseid, mille olemasolu ei ole vastavas valdkonnas tegutsemise eelduseks. Seega on kutse andmise korra tasandil regulatsioonide kehtestamine lubatud ning nõutav ei ole seaduse tasandil regulatsiooni kehtestamine. Kutsestandardi p A1 (või ka mistahes muud kutsestandardite sätted) ei pea olema antud seaduse tasandil. KutS § 5 kehtestab täiendavalt PS §-des 29 ja 30 sätestatud põhiõiguste kasutamise tingimused ja korra. KutS § 5 lg 3 kohaselt kehtestab kutsestandardite koostamise, muutmise ja vormistamise korra minister määrusega. Haridus- ja teadusministri 28.11.2008 määruse nr 69 „Kutsestandardite koostamise, muutmise ja vormistamise kord“ § 6 lg 2 kohaselt kinnitab kutsestandardi kutsenõukogu oma otsusega. Asjakohased kutsestandardid ongi kinnitanud Arhitektuuri, Geomaatika, Ehituse ja Kinnisvara Kutsenõukogu 04.10.2018 otsusega nr 16. Seega tuleneb seaduse tasandilt volitusnorm, mis lubab vastavate regulatsioonide kehtestamist kutsestandardi tasemel ega nõua nende kehtestamist seaduse tasandil, mis on kooskõlas PS §dega 29 ja 30. 8) Kaebaja on nõustunud, et kutse andmise aluseks olevad eeldused ei olnud täidetud ja seega saaks kaebuse rahuldamine toimuda üksnes tulenevalt sellest, et kohus tuvastab asjassepuutuvate normide põhiseadusvastasuse. KAK-i p 3.4, kutsestandardi p A1 ja KAK 3.5.2 põhiseadusvastasust ei ole kaebaja aga ära näidanud. 10(17)

3-23-1254

KOHTU PÕHJENDUSED

3-23-1254 lugeda. Varasem kutse omistamine ei saa isikul tekitada õiguspärast ootust kutse saamiseks, kui ta ei vasta taotluse esitamise hetkel kehtivates õigusaktides esitatud nõuetele. See, et kaebaja vastas 5 aastat tagasi kutse andmisel kehtinud nõuetele, ei kinnita tema edaspidist kompetentsust. Ehitusvaldkond on pidevalt muutuv ja arenev, kiiresti arenevad nii tehnika kui ka tehnoloogia ning aja jooksul võivad muutuda ka kutsenõuded. Sel põhjusel omistatakse kutse isikule tähtajaliselt ning ette on nähtud, et spetsialist peab erialast tööd tehes pidevalt õppima ja end täiendama. Vastustaja on kaebaja taotluse menetlemisel tuvastanud, et tema töökogemus ei vasta 7. kutsetaseme nõuetele ning see oligi antud juhul selliseks asjaoluks, mis õigustas kaebajale kutse andmata jätmise. Kaebaja väide mingisuguste täiendavate asjaolude esinemise vajadusest on asjakohatu.

12(17)

3-23-1254 ei vastanud ühegi objekti osas keerukuse kriteeriumitele (KAK-i p 3.4 ja lisa 1 p A1, alapunkt I).

3-23-1254 taastõendamisel seatud piirangud ebaproportsionaalsed ning tal ei ole olnud võimalik tase 7 kutse taastõendamiseks sobivate tööde teostamine. Kokkuvõtvalt on kaebaja arvates kutse taastõendamise regulatsioon PS §-dega 29 ja 31 vastuolus osas, mis nõuab kutse taastõendajalt järjepidevat hõivatust kutsetasemele vastavate töödega (KAK-i p-d 3.2.2.f, 3.1.6.1 ning p 3.1.6.b) ega arvesta asjaoluga, et taotlejale on juba varem väljastatud samale allerialale vastav kutsekvalifikatsioon. Kaebaja on kaebuses märkinud veel sedagi, et PS-ga kooskõlas ei ole ka olukord, kus EEL-ile on jäetud väidetavalt ulatuslik otsustusruum selles osas, kas taotleja töökogemust – eelkõige töökogemuse tõendamiseks esitatud objektide keerukust – pidada 7. kutsetaseme nõuetele vastavaks või mitte.

14(17)

3-23-1254 tegutsemisega kaasnevate riskidega inimeste elule, tervisele ja varale ning keskkonnale (vrd Riigikohtu 17.05.2021 otsus nr 3-18-1432, p-d 28 ja 30). Samad õigushüved on kaitstavad ka taastõendamise raames. Ehitusinseneride töö on vastutusrikas ning ehitusvaldkond kiiresti arenev. Kutsetunnistuse väljastamine, sh ehitusinsenerikutse perioodiline taastõendamine peaks looma avalikkusele ja kolmandatele isikutele kindluse, et kutset omaval isikul on valdkonnas kindla sisuga pädevus ning ülesannete kohaseks täitmiseks vähemalt minimaalselt nõutavad teadmised ja kogemused, mida kutse andja on enne kutsetunnistuse väljastamist kontrollinud. Eelnevat kinnitab ka aastal 2014 läbi viidud kutsereform, mille käigus muudeti kutsete omamine teatud tegevusaladel kohustuslikuks ning kutsed tähtajaliseks. Pädevuse ja töökogemuse perioodiline kontrollimine aitab vähendada ülalviidatud õigushüvedele võimaliku kahju tekkimise ohtu. Kohtu hinnangul on see põhjendatud ja proportsionaalne. Piisav ei ole see, kui esmataotlemisel on kutse väljastatud, vaid ehitusinsenerid peavad ka erialast tööd tehes ennast pidevalt täiendama.

15(17)

3-23-1254 kutsepädevuste üle otsustamisel. Kutsetasemele vastava keerukusega ehitise kriteeriumid on sätestatud kutsestandardi A1 alapunktis I. Vastustaja selgitab õigesti, et kuigi kutsesüsteem tervikuna tagab isikute elu, tervise, vara ja keskkonna kaitset, siis mida keerukamaid kutsealaseid töid soovitakse teha, seda suurem on risk isikute elule, tervisele, varale ja keskkonnale, mistõttu peabki isik suutma tõendada oma pädevust just vastava keerukusega tööde tegemisel. Puudub mistahes alus pidada ka alternatiivnõudeid põhiseadusvastaseks. Need muudavad kutsesüsteemi paindlikumaks, võimaldades anda kutse ka selliste tööde pinnalt, mis oma keerukuselt ei vasta nõuetele, kuid mis puudutavad siiski sisuliselt avaliku kasutusotstarbega hooneid, kus viibib arvukalt inimesi ja mis eeldavad tihti komplekssemaid erilahendusi. Kuna tihti on selliste hoonete puhul tegemist keerukamate hoonetega, ongi võimaldatud ka nende põhiselt kutse anda.

16(17)

3-23-1254 Vastustaja ei ole menetluskulusid tõendavaid dokumente kohtule esitanud, mistõttu jäävad tema võimalikud menetluskulud samuti tema enda kanda (HKMS § 109 lg 1).

(allkirjastatud digitaalselt)

17(17)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.