Kohus Kohtunik Otsuse tegemise kuupäev ja koht Haldusasja number
Tartu Halduskohus Ülle Polluks 20.06.2024, Jõhvi 3-22-2511
Haldusasi
T. N kaebus Kohtla-Järve Linnavolikogu 27.10.2022 otsuse nr 68 tühistamise ja tekitatud kahju hüvitamise nõudes
Menetluse vorm Menetlusosalised
Kirjalik menetlus Kaebaja: T. N Vastustaja: Kohtla-Järve linn, esindajad: v. adv Raiko Lipstok ja v. adv Erko-Andreas Roosik
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus täies ulatuses rahuldamata.
2.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
3.Asendada avaldatavas kohtuotsuses kaebaja nimi initsiaalidega.
EDASIKAEBAMISE KORD JA MUUD SELGITUSED
Otsusele võib Tartu Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 22.07.2024. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.Kohtla-Järve Linnavolikogu 22.11.2021 otsusega valiti T. N (edaspidi kaebaja) linnapeaks.
2.Kohtla-Järve Linnavolikogu 27.10.2022 istungil otsustati avaldada linnavalitsusele ja seejärel ka linnapeale (kaebajale) umbusaldust 13 poolthäältega (25 volikogu liikmest). Kaebajale avaldatud umbusaldus vormistati 27.10.2022 Kohtla-Järve Linnavolikogu otsusega nr 68.
3.Kaebaja esitas 25.11.2022 Tartu Halduskohtule kaebuse Kohtla-Järve Linnavolikogu 27.10.2022 otsuse nr 68 tühistamiseks ja tekitatud varalise kahju hüvitamiseks kohtu äranägemisel.
4.Tartu Halduskohus jättis 30.11.2022 määrusega kaebuse käiguta ja kohustas kaebajat 15 päeva jooksul alates kohtumääruse kättesaamisest kõrvaldama kaebuses esinenud puudused. Kohus kohustas kaebajat tasuma kaebuse esitamise eest riigilõivu summas 350 eurot.
5.Tartu Halduskohus võttis 11.01.2023 määrusega kaebuse menetlusse, tunnistas vastustajaks Kohtla-Järve linna ja kohustas vastustajat vastama kaebusele.
6.Vastus kaebusele laekus kohtusse 2.03.2023. Vastuses kaebusele taotles vastustaja kaebuse läbivaatamata jätmist, kuna vaidlusalune otsus ei riiva kaebaja subjektiivseid õigusi. Alternatiivselt palus vastustaja jätta kaebus tühistamis- ja hüvitamisnõuete osas rahuldamata. Kaebaja sai vastuse kätte 17.08.2023.
7.Tartu Halduskohus jättis 10.10.2023 määrusega vastustaja taotluse kaebuse läbivaatamata jätmiseks rahuldamata. Kohus leidis, et kaebajal on kaebeõigus nii tühistamis- kui ka hüvitamisnõude esitamiseks. Kohus andis menetlusosalistele õiguse täiendavate tõendite, seisukohtade ja taotlusete, sh menetluskulude väljamõistmise taotluste, aga samuti vastuväidete esitamiseks ning teatas menetlusosalistele kohtuotsuse avalikustamise aja.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
8.Kaebaja leiab, et vastustaja 27.10.2022 otsus nr 68 on õigusvastane ja sellega on tekitatud talle kahju. Juhul, kui linnavalitsusele on avaldatud umbusaldust, siis täidab valitsus kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse alusel oma ülesandeid edasi ja valitsuse volitused kehtivad kuni uuele valitsusele volituste andmiseni kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses (KOKSis) sätestatud korras. Valitsuse volituste lõpetamine seoses umbusalduse avaldamisega toob kaasa kõigi valitsuse liikmete vabastamise valitsuse liikme kohustusest ning palgaliste valitsuse liikmete ametist vabastamise. Seega töötab vallavalitsus täiskoosseisus „kohusetäitjatena“, seni kuni uus linnavalitsus on saanud volitused. Kord juba linnavalitsuse koosseisus umbusaldatud linnapead ei saa uuesti KOKS § 46 lg 4 alusel enam umbusaldada, kuna tema volitused on lõppenud KOKS § 46 lg 5 alusel ja linnavalitsus töötab kohusetäitmise režiimis. See tähendab, et pole enam mida või keda umbusaldada. Küll on umbusaldatud linnavalitsuse liikmetel õigus saada kuni uuele linnavalitsusele volituste andmiseni töötasu. Eelnevat arvestades taotleb kaebaja kahju hüvitisena saamata jäänud töötasu väljamaksmist, mistõttu vastustaja 27.10.2022 otsuse kehtetuks tunnistamine vajalik kahju hüvitamise nõude eeldusena. Nimetatud otsuse tegemise järgselt puudus kaebajal võimalus jätkata valitsuse liikmena. Kuivõrd avaliku teenistuse seadus (ATS) ei kohaldu valla- või linnavalitsuse liikmetele, tuleb kaebaja arvates lähtuda töölepinguseaduse (TLS) regulatsioonist. Seega palub kaebaja tuvastada, et temaga
3-22-2511
õigussuhete lõpetamine oli õigusvastane. Ühtlasi palus kaebaja kohaldada TLS lg 2 ning lõpetada õigussuhe ajast, mil see oleks lõppenud, kui vastustaja oleks võtnud vastu õiguspärase kaebaja linnapea kohustuste täitmisest vabastamise otsuse. Kaebaja igakuine brutotöötasu oli 4320 eurot. Juhul, kui kohtu arvates ei ole antud juhul kohaldatav TLS, siis palub kaebaja hüvitise summa väljamõistmist riigivastutuse seaduse (RVastS) alusel. Kaebaja märkis, et tema jaoks on keeruline märkida varalise kahju suurust, kuna kahju koosneb saamata jäänud tulust, mille arvutamise periood algab 28.10.2022, kuid lõpptähtaeg pole teada. Seega taotles kaebaja kohtult õiglase hüvitise määramist.
9.Vastustaja ei nõustunud kaebusega ja vaidles sellele vastu. Kaebaja ei ole vaidlustanud linnavalitsuse umbusaldamist. Kaebuse järgi on kaebaja vastustajale üksnes ette heitnud, et valitsuse umbusaldamise järgselt umbusaldati endist linnapead (kaebajat) teistkordselt. Seega ei pea kaebaja umbusaldamise otsust iseenesest tema õigusi riivavaks. Seejuures on kaebaja isegi esitanud umbusaldamisavaldused koos nendes sisaldavate põhjendustega, kuid ei ole põhjenduste ebaõigust kahtluse alla seadnud. Kaebaja õigusi riivas tema hinnangul asjaolu, et KOKS § 46 lg 4 alusel tehtud umbusaldusotsusega takistati kaebajal valitsuse umbusaldamise järgselt linnapea ametikohustusi täita ja selle eest tulu teenida. Kohtupraktika järgi on umbusaldamise otsuse üle kohtulik kontroll piiratud, sest tegemist on volikogu enamuse poliitilise tahtega. Kohtud on selgitanud, et sedavõrd ulatusliku kaalutlusruumiga otsuse puhul, mida kohus sisuliselt kontrollida ei saa, ei ole volikogu kaalutluste puudumine otsuses oluline vormiviga. Seega ei ole vaidlustatud otsus õigusvastane selles sisalduvate põhjenduste võimaliku ebapiisavuse, kaebaja ärakuulamata jätmise või muu vormilise puuduse tõttu. Volikogu 27.10.2022 istungist tehtud videosalvestis näitab, et volikogu liikmed tõid enne umbusalduse üle otsustamist välja mitmeid asjaolusid, miks peaks kaebajat umbusaldama (linnavalitsuse töö mittetoimimine, linnaelanike ees lubaduste täitmata jätmine, finantsteenuste töö takistamine). Samamoodi olid kaalutlused välja toodud ka umbusaldusavaldustes. Seega, vaatamata asjaolule, et tegemist on poliitilise otsusega, on tegelikkuses vastustaja volikogu liikmed enda otsust põhjendanud ning kaebajale oli arusaadav, milline on õiguslik ja faktiline alus umbusalduse avaldamiseks ja ametikohalt vabastamiseks. Valitsuse umbusaldamine toob kaasa olukorra, kus valitsus ja selle liikmed täidavad enda ülesandeid edasi, kuni uuele valitsusele antakse volitused (KOKS § 46 lg 5). Umbusaldatud valitsuse volitused kehtivad kuni uuele valitsusele volituste andmiseni (KOKS § 46 lg 4). Seega võimaldab KOKS § 46 lgs 5 mainitud valitsuse liikmel pärast umbusaldamist enda kohustusi ajutiselt edasi täita, kuid KOKS § 46 lg 4 sellist võimalust ette ei näe. Vastustaja arvates on KOKS § 46 lg-te 4 ja 5 samaaegne rakendamine lubatud. Kuivõrd KOKS § 46 lg-tel 4 ja 5 on umbusaldatud isiku jaoks erinevad tagajärjed, puudub mõistlik põhjus, miks neid ei peaks saama samaaegselt kohaldada. Sellist keeldu ei ole KOKS-is ette näinud ka seadusandja. Vastasel juhul, kui leida, et KOKS § 46 lg-te 4 ja 5 samaaegne rakendamine ei ole lubatud, siis tähendaks see seda, et pärast valitsusele umbusalduse avaldamist ei oleks volikogul efektiivselt reageerida mõne umbusaldatud valitsuse liikme pahatahtlikule tegevusele. Seda eriti olukorras, kus poliitilise konsensuse puudumise tõttu ei ole võimalik jõuda uue valitsuse koosseisus kiiresti kokkuleppele, mis vastustaja puhul uute valitsusliikmete ametisse kinnitamise puhul leidis ka aset. Kuigi teoreetiliselt on seaduse alusel võimalik selline olukord lahendada, kinnitades võimalikult kiiresti uue valitsus ametisse, siis näitab praktika, et selline protsess võib selle poliitilise keerukuse tõttu võtta liiga kaua aega. Järelikult on kohaliku omavalitsuse huvid ning seega ka avalikkuse huvid paremini kaitstud olukorras, kus KOKS § 46 lg 4 alusel on võimalik isikut umbusaldada ka pärast seda, kui valitsust, mille koosseisu isik kuulub, on juba varasemalt umbusaldatud KOKS § 46 lg 5 alusel. Kuna KOKS § 46 lg-te 4 ja 5 samaaegne kohaldamine on lubatud ning vaidlustatud otsuste põhjenduste osas on kohtulik kontroll piiratud, on pärast
3-22-2511
valitsusele umbusalduse avaldamist tehtud otsus nr 68 õiguspärane ning tühistamis- ja hüvitamisnõuded tuleb jätta rahuldamata.
KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED
10.Kohus tutvus haldusasja materjalidega ja on seisukohal, et kaebus ei ole põhjendatud ja ei kuulu rahuldamisele. Kohus põhjendab enda seisukohta alljärgnevalt.
11.Haldusasja materjalide kohaselt avaldasid Kohtla-Järve Linnavolikogu 27.10.2022 istungil volikogu liikmed linnavalitsusele umbusaldust. Mõne hetke pärast avaldati samal istungil eraldi umbusaldust ka kaebajale (linnapeale) 13 poolthäältega (25 volikogu liikmest).
12.Esmalt märgib kohus, et poolte vahel puudub vaidlus selle üle, et 27.10.2022 eelnevale hääletamisele ja vahepeal hääletamise ajal volikogu istungil oleks rikutud volikogu istungi kokkukutsumise korda või päevakorras märgitud küsimuste arutelu korda või hääletamise korda. Kohtu hinnangul on vastustaja järginud KOKS § 46 lg-tes 1-3 kindlaksmääratud nõudeid, sh oli nii valitsusele kui ka eraldi kaebajale umbusalduse avaldamine lülitatud volikogu istungi päevakorda. Pooled vaidlevad selle üle, kas peale linnavalitsusele umbusaldamise avaldamist 27.10.2022 volikogu istungil, oleks vastustaja saanud avaldada umbusaldust ka eraldi kaebajale või kaebaja oleks pidanud jätkama linnapea ametis kuni uuele valitsusele volituste andmiseni ning talle umbusalduse avaldamine oleks ebaseaduslik.
13.Kohtupraktikast tulenevalt linnapea ametist vabastamine umbusaldamise tõttu toimub KOKS-s sätestatud korras ning tegemist on volikogu poliitilise otsustusega, mida ei pea põhjendama ja mille tegemisel ei kohaldu ka ATS sätted ametnikule teenistusest vabastamisest etteteatamise ega hüvitise maksmise kohta. Linnapea umbusaldamise tõttu ametist vabastamine on seostatav eelkõige tema rolliga kohaliku omavalitsuse võimuorgani juhina. Kuigi see toob samaaegselt kaasa ka kõigi teiste linnapea õiguste ja kohustuste lõppemise, on see linnavalitsuse juhi volitustest vabastamisega vältimatult kaasnev tagajärg. Erinevalt ATS alusel ametisse nimetatud ametnikust peab linnapea juba ametisse asumisel arvestama võimalusega, et ta võidakse ametist vabastada ette teatamata või selge põhjuseta. Linnapeale umbusalduse avaldamine on küll volikogu kaalutlusotsus, kuid kohtulik kontroll nende kaalutluste üle, miks volikogu otsustas linnapead umbusaldada, on väga piiratud, sest tegemist on volikogu enamuse poliitilise tahtega. Sedavõrd ulatusliku kaalutlusruumiga otsuse puhul, mida kohus sisuliselt kontrollida ei saa, ei ole volikogu kaalutluste puudumine otsuses oluline vormiviga. Halduskohus saab umbusalduse avaldamise puhul kontrollida üksnes menetlusnõuete järgimist.1
14.KOKS § 46 lg 4 sätestab, et umbusalduse avaldamine vabastab vallavanema, linnapea või valitsuse liikme vallavanema, linnapea või valitsuse liikme kohustustest ja ametist. Vallavanemale või linnapeale umbusalduse avaldamise korral valib volikogu samal istungil uue vallavanema või linnapea või määrab ühe valitsuse liikmetest vallavanema või linnapea asendajaks kuni uue vallavanema või linnapea valimiseni. KOKS § 46 lg 5 sätestab, et valitsusele umbusalduse avaldamise korral täidab valitsus oma ülesandeid edasi ja valitsuse volitused kehtivad kuni uuele valitsusele volituste andmiseni käesolevas seaduses sätestatud korras. Valitsuse volituste lõppemine seoses umbusalduse avaldamisega toob kaasa kõigi
TlnRKm 20.06.2016 nr 3-16-828, p 11
3-22-2511
valitsuse liikmete vabastamise valitsuse liikme kohustustest ning palgaliste valitsuse liikmete ametist vabastamise.
15.KOKS § 46 lg-st 4 tuleneb, et linnapea ei saa jätkata ametis peale talle umbusalduse avaldamist. Umbusalduse avaldamine linnapeale tähendab ühtlasi seda, et tema volitused lõpetatakse kohe umbusalduse avaldamise aja seisuga vajaliku häälte arvu kogumise korral. Seevastu valitsusele umbusalduse avaldamise korral jätkab valitsus tööd kuni uuele valitsusele volituste andmiseni.
16.Kohus ei nõustu kaebajaga selles, et juhul kui 27.10.2022 linnavolikogu istungil avaldati umbusaldust valitsusele, oleks ta pidanud jätkama linnapeana ja ühtlasi ka valitsuse liikmena kuni uuele valitsusele volituste andmiseni KOKS § 46 lg 5 alusel. Esiteks on kohtu arvates oluline see, et KOKS § 46 lg-s 4 sätestatud eriregulatsioon, mille eesmärgiks on linnapea volituse lõpetamine koheselt peale talle umbusalduse avaldamist, mitte peale seda, kui volitused saab uus valitsus. Kohus nõustub vastustajaga selles, et valitsusele umbusalduse avaldamine KOKS § 46 lg 5 alusel ei välista ka linnapeale umbusalduse avaldamist samal volikogu istungil. Sellist keeldu ei tulene KOKS-st ei otseselt ega tõlgendamise teel. Sel põhjusel ei nõustu kohus kaebaja arusaamaga, et talle kui linnapeale umbusalduse avaldamine oleks keelatud. Kohtu hinnangul ei tohi samastada valitsusele ja personaalselt linnapeale tehtud umbusaldust. Neid umbusaldusi eristab sõnaselgelt ka seadus ning näeb ühtlasi ka ette erinevad õiguslikud tagajärjed valitsuse ja linnapea umbusalduse korral. Kuigi nõustuda saab kaebajaga selles, et valitsuse umbusaldamise korral umbusaldatakse ka linnapead kui valitsuse liiget, tõlgendab kaebaja siiski KOKS § 46 kitsalt, kui arvab, et sellisel juhul oleks personaalne umbusalduse avaldamine linnapeale keelatud. Kohus rõhutab, et olukorras, kus umbusaldatud linnapea volitused antakse koheselt üle uuele linnapeale või valitud asendajale, ei ole võrreldav olukorraga, kus valitsuse umbusaldamise korral asendajaid koheselt ei valita, mistõttu võib kogu valitsuse töö seisma jääda. Seega, et valitsuse töö ning sh ka linna juhtimine oleks sujuv, jätkusuutlik ja lünkadeta, näeb KOKS § 46 lg 5 ette võimaluse valitsuse töö jätkamist ka peale umbusalduse avaldamist, kuni uue valitsuse moodustamiseni ja volitusete üleandmiseni. Järelikult, kuna KOKS § 46 lg 4 näeb eraldi linnapea umbusaldamise võimaluse, siis ei näe kohus põhjust pidada 27.10.2022 Kohtla-Järve Linnavolikogu otsust nr 68 kaebajale avaldatud umbusalduse osas seadusvastaseks. Kohus on seisukohal, et vastustaja otsus nr 68 ei riku kaebaja õigusi, kuna peale umbusalduse avaldamist ei olnud tal õigust jätkata linnapea ametis.
17.Kohus leiab, et antud juhul kohaseks materiaalõiguseks, mille aluses oleks kaebaja saanud nõuda vastustajalt väidetavalt tekitatud kahju on mitte TLS, vaid RVastS. RVastS § 7 lg 1 kohaselt või isik, kelle õigusi on avaliku võimu kandja õigusvastase tegevusega avalik-õiguslikus suhtes rikkunud võib nõuda talle tekitatud kahju hüvitamist, kui kahju ei olnud võimalik vältida ega ole võimalik kõrvaldada käesoleva seaduse §-des 3, 4 ja 6 sätestatud viisil õiguste kaitsmise või taastamisega. RVastS § 8 lg 1 sätestab, et varaline kahju hüvitatakse rahas. Hüvitisega tuleb luua varaline olukord, milles kannatanu oleks siis, kui tema õigusi ei oleks rikutud.
18.Kohus märgib, et haldusasja materjalide hulgas ei ole näha tõendeid, et hoolimata sellest, et kaebajale avaldati 27.10.2022 umbusaldust, jätkas ta linnapea volituste täitmist ka edaspidi. Seda kaebaja seaduse järgi teha ei tohtinud. Võttes arvesse, et kaebajale umbusalduse avaldamise tõttu 27.10.2027 volikogu istungil lõppesid tema kui linnapea volitused samal
3-22-2511
kuupäeval ja ta ei saanud linnapea ametis jätkata, ega teinud seda, on alusetu tema väide talle tekitatud varalise kahju kohta seoses (teenistus)tasu saamata jätmisega alates 28.10.2022.
19.Sellest tulenevalt on kohus seisukohal, et vastustaja on järginud 27.10.2022 volikogu istungil umbusalduse avaldamise korda, sh linnapeale ja 27.10.2022 otsus on seaduslik. Samas tõendamist ei ole leidnud asjaolu, et kaebajal oleks tekkinud vastustaja õigusvastase tegevuse tagajärjel varaline kahju (sh saamata jäänud tulu jne). Seega ei ole täidetud RVastS § 7 lg-s 1 sätestatud varalise kahju hüvitamise eeldused, mistõttu kohtule esitatud kaebus on tervikuna põhjendamata ja ei kuulu rahuldamisele.
20.Lähtudes eeltoodust jätab kohus kaebuse rahuldamata.
21.Vastavalt HKMS § 158 lg-le 5 määrab kohus otsuses kindlaks ka menetluskulude jaotuse ja menetlusosalistelt väljamõistetavad menetluskulud. HKMS § 108 lg 1 sätestab, et menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kohus jättis kaebuse täies ulatuses rahuldamata. Seega esineb kaebajal menetluskulude kandmise kohustus. HKMS § 109 lg 1 sätestab, et kirjalikus menetluses esitatakse menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid kohtu poolt määratud tähtaja jooksul. Kuludokumentide ja menetluskulude nimekirja esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. Vastustaja ei ole esitanud kohtule menetluskulude nimekirja ega taotlenud menetluskulude väljamõistmist kaebajalt. Seega jätab kohus vastavalt HKMS § 109 lg-le 1 poolte menetluskulud nende endi kanda.
22.Tulenevalt HKMS § 175 lg-st 3, asendab kohus avaldatavas kohtuotsuses kaebaja nime initsiaalidega. (allkirjastatud digitaalselt)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.