X kaebus tunnistada tema teenistusest vabastamise käskkiri õigusvastaseks ning mõista Haridusja Teadusministeeriumilt välja hüvitis tema kuue kuu keskmise palga ulatuses
Menetlusosalised
Kaebaja X Vastustaja Haridus- ja Teadusministeerium, esindajad Raina Loom ja Kristel Siimula-Saar
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta X kaebus rahuldamata.
2.Jätta poolte menetluskulud nende endi kanda.
3.Asendada avaldatavas otsuses kaebaja nimi tähemärgiga.
EDASIKAEBAMISE KORD JA SELGITUSED
Otsuse peale võib esitada Tartu Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 15. juulil 2024 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 181 lg 1 ja § 67 lg 4). Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida. Vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).
1.Haridus- ja Teadusministeeriumi kantsleri 14. septembri 2023. a käskkirja nr 1.1-3/23/122 „Haridus- ja Teadusministeeriumi kantsleri 2. veebruari 2023. a käskkirja nr 21 „Haridus- ja Teadusministeeriumi struktuuri ja teenistuskohtade koosseisu kehtestamine“ muutmine“ p-ga 1.3 kehtestati ministeeriumi struktuuris ja teenistuskohtade koosseisus muudatused, millega muu hulgas kaotati alates 18. septembrist 2023 üldhariduspoliitika osakonna haridusjuhtimise ja õpetajapoliitika valdkonnas kohalike omavalitsuste koostöö ja koolivõrgu nõuniku ametikoht.
2.Haridus- ja Teadusministeeriumi kantsler vabastas 15. septembri 2023. a käskkirja nr 4.1-4/23/147 p-ga 1 X Haridus- ja Teadusministeeriumi üldhariduspoliitika osakonna haridusjuhtimise ja õpetajapoliitika valdkonna kohalike omavalitsuste koostöö ja koolivõrgu nõuniku ametikohalt avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 90 lg 1 p 2 alusel koondamise tõttu. Käskkirjas osutati, et põhjendused on esitatud teenistusest vabastamise teatises. Käskkirja pga 2 määrati, et teenistussuhte viimane päev on 17. september 2023. Ühtlasi otsustati X välja maksta teenistussuhte lõppemise hetkeks välja maksmata palk, hüvitis ATS § 102 lg 1 alusel ühe kuu keskmise palga ulatuses ning hüvitis ATS § 101 lg 6 alusel teenistusest vabastamise etteteatamistähtaja mittejärgimise tõttu etteteatamistähtajast puudu jääva aja, s.o 88 kalendripäeva ulatuses (p 3). Samuti otsustati lõpparvest kinni pidada ettemakse teenistussuhte lõpetamise hetkeks välja teenimata, kuid kasutatud põhipuhkuse ulatuses (p 4).
3.Haridus- ja Teadusministeeriumi kantsleri 15. septembri 2023. a teenistusest vabastamise teatises nr 4.1-9.1/23/4050 on koondamise põhjuseks märgitud ministeeriumi üldhariduspoliitika osakonna töö ümberkorraldamine, mille tulemusena otsustati vastavalt Haridus- ja Teadusministeeriumi kantsleri 14. septembri 2023. a käskkirjale nr 1.1-3/23/122 kaotada alates 18. septembrist 2023 ministeeriumi üldhariduspoliitika osakonna haridusjuhtimise ja õpetajapoliitika valdkonna koosseisust kohalike omavalitsuste koostöö ja koolivõrgu nõuniku ametikoht. Teatises selgitati, et ministeeriumi koostöö kohalike omavalitsuste ja teiste partneritega on viimastel aastatel olulisel määral muutunud ning nüüdseks on tegemist läbivalt valdkondliku koostööga, kus ministeeriumi partneritega teevad koostööd ministeeriumi vastavate valdkondade eestvedajad. Ministeeriumi esindamine haridusvõrgu ja muudes küsimustes koostööpartnerite, huvigruppide ja avalikkusega on vastavalt vajadusele korraldatud üldhariduspoliitika osakonna alushariduse, üldhariduse, kaasava hariduse, haridusjuhtimise ja õpetajapoliitika ning riigikoolide pidamise valdkondade tööülesannetest lähtuvalt. Ka valdkonna õigusaktide, analüüside ja rahastamismudelite ettevalmistamisega tegelevad vastavate valdkondade valdkonnajuhid, nõunikud ja peaeksperdid. Seoses eeltooduga ei ole omavalitsustega koostöö koordineerimist ja juhtkonna nõustamist ministeeriumis senisel, s.o kohalike omavalitsustega koostööd koordineeriva eraldi ametikoha kujul, enam vaja.
4.X esitas 12. oktoobril 2023 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles taotles Haridus- ja Teadusministeeriumi kantsleri 15. septembri 2023. a teatise nr 4.1-9.1/23/4050 ja 15. septembri 2023. a käskkirja nr 4.1-4/23/147 õigusvastasuse tuvastamist ning Haridus- ja Teadusministeeriumilt hüvitise välja mõistmist tema kuue kuu keskmise palga ulatuses
5.Kohus võttis 25. oktoobri 2023. a määrusega kaebuse menetlusse nõuetes tunnistada Haridus- ja Teadusministeeriumi kantsleri 15. septembri 2023. a käskkiri õigusvastaseks ning mõista Haridus- ja Teadusministeeriumilt kaebaja kasuks välja hüvitis tema kuue kuu keskmise palga ulatuses.
6.Vastustaja esitas 22. novembril 2023 vastuse kaebusele, milles tegi ettepaneku lahendada kohtuasi kompromissiga, ning selle võimatuse korral jätta kaebus rahuldamata. 2(12)
3-23-2274
7.Kohus vahendas pooltevahelisi ettepanekuid ja seisukohti kompromissi sõlmimiseks. 15. detsembril 2023 teatas vastustaja, et ei pea kompromissi sõlmimist võimalikuks.
8.Kohus otsustas 27. märtsi 2024. a määrusega vaadata asja läbi kirjalikus menetluses ning andis menetlusosalistele tähtajad täiendavate menetlusdokumentide ja vastuväidete esitamiseks.
9.Kaebaja esitas 15. mail 2024 täiendavad seisukohad, menetluskulude nimekirja koos kuludokumendiga ning tõendi (Töötukassa otsus koondamisega seoses määratud kindlustushüvitise kohta).
10.Vastustaja täiendavaid dokumente ei esitanud.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
11.Kaebaja väited on kokkuvõtvalt järgmised.
11.1.Kaebaja ametikohal oli koondamise ajal suurel hulgal pooleliolevaid töid, kuid koondamise ajal ega ka selle järgselt ei ole teada, kes hakkab kaebaja ametikohale seatud ülesandeid täitma. Kaebajale teadaolevalt ei ole kaebuse esitamise ajaks muudetud ühtegi ametijuhendit, kust nähtuks, kes vastutab kaebaja täidetud ametiülesannete eest. Kui ministeerium alles kavatseb kaebaja ametikoha ülesanded laiali jaotada, siis ei ole koondamine ATS § 90 lg 3 järgi lubatud.
11.2.Haridus- ja Teadusministeeriumi (HTM) kantsleri 14. septembri 2023. a käskkiri, millele teenistusest vabastamise teatises viidati, ei olnud kaebajale 15. septembril 2023 HTMi dokumendiregistrist kättesaadav.
11.3.Kaebaja teenistusest vabastamiseks on valitud vale alus. Ametikoha kaotamise põhjendus ei saa olla seotud konkreetse isiku sobivusega ametikohale.
11.4.Koondamise põhjustena on esile toodud ebaõiged ja tõendamata väited, viidates kaebaja isikuomaduste sobimatusele. Eeltoodule viitab ennekõike nende üldsõnalisus. Ühtegi konkreetset asjaolu, millele tuginedes on väidetavalt hinnatud kaebaja „isikuomadusi“, „sobivust meeskonda“ ja „meeskondlikku koostöövõimet“, ei ole esile toodud. Viidatud on üksnes sellele, et kaebaja isikuomadused ja koostöövõime toob kaasa mitmete teiste teenistujate lahkumise soovi. See väide on arusaamatu, eluliselt ebausutav ega vasta kaebajale teadaolevalt tõele. Ka väide, et kaebaja tööpraktika juures ei ole teistele meeskonnaliikmetele vastuvõetav pingete võimendamine probleemide lahendamisel, on liialt üldsõnaline ja jääb arusaamatuks, mida kaebajale sellega ette heidetakse. Etteheited on ilmselgelt põhjendamatud, võttes arvesse, et koondamisele eelnenud distsiplinaarmenetluses, kus uuriti kaebaja suhtlemisstiiliga seotud väidetavaid etteheiteid, süüd ei tuvastatud. Kuna distsiplinaarmenetlus lõpetati aegumise tõttu, ei ole koondamise korral võimalik distsiplinaarmenetluse dokumentidele tugineda. Tegelikkuses ei ole tahetud muuta asutuse struktuuri ja kaotada ametikohta, vaid soovitud on vabaneda ametnikust, keda ei suudetud teenistusest vabastada distsiplinaarsüüteo eest, kuna süüd ei leitud.
11.5.Kaebaja on täitnud oma ametiülesandeid nõuetekohaselt üle 12 aasta. Ta on oma ametikohal töötades omandanud aastatega laialdased teadmised, oskused ja kogemused ametiülesannete efektiivseks ja tulemuslikuks täitmiseks. Ta on saanud väga hästi hakkama 3(12)
3-23-2274 meeskonnas töötamisega ning omas kolleegidega häid tööalaseid suhteid. Ta on saanud mitmeid olulisi tunnustusi ning on saanud igal aastal arenguvestlustel vahetult juhilt nii koostöö kui töö tulemuslikkuse kohta ainult positiivseid hinnanguid. Kaebajale ei ole varem tehtud mingeid etteheiteid selle kohta, et tema isikuomadused ei ole sobivad või ta ei sobi meeskonda või tal ei ole vajalikku koostöövõimet. Vastupidi, ta on saanud oma hea koostöövõime ja tulemusliku töö kohta seni vaid kiita ja tunnustada.
11.6.Koondamise käskkiri saadeti kaebajale 10 päeva pärast distsiplinaarmenetluse lõpetamist. Sellega pandi ta ilmselgelt ebamõistlikult keerulisse olukorda. Distsiplinaarmenetluse lõpetamise käskkirjalt ja selle vaidlustamise vajaduse analüüsilt tõmmati kaebaja tähelepanu ära. Tema teenistussuhe lõpetati päevapealt ehk siis täiesti ootamatult, tuginedes ebaõigele alusele ja põhjendustele, mis pole täielikud, arusaadavad ja ei vasta tõele.
11.7.HTM-i siseveebis avaldati 15. septembril 2023 kaebaja ametikoha kaotamise kohta selgitus, mille põhjendused on üldsõnalised ja vastuolulised.
11.8.15. septembril 2023 saatis HTM-i haridusjuhtimise ja õpetajapoliitika valdkonna juht sama valdkonna töötajatele e-kirja, milles avaldas kaebaja head nime ja mainet kahjustavaid ebaõigeid väiteid ning rikkus muu hulgas avaliku teabe seaduse § 35 lg 1 p 11 ja 12. Kiri on selgelt suunatud kaebajast negatiivse kuvandi loomisele ning rikub tema õigusi. Asjaolu, et HTM lubas sellist informatsiooni jagada, näitab, et tegelikkuses ei olnud tegemist ametikoha kaotamisest tingitud koondamissituatsiooniga. Kirja põhjendustes ei ole viidet struktuurimuudatustele. Lisaks on püütud kolleegidele selgitada kaebajaga seotud väidetavaid probleeme, mis näitab, et asutusel oli vaja lisapõhjuseid, et asutusesiseselt olukord ära seletada. Kui tegemist oleks objektiivsetel põhjustel ametikoha kaotamisega, puuduks lisapõhjenduste esitamiseks vajadus. Paratamatult tekib ka küsimus, kas neid, kes kaebaja koondamist ei toeta, ootaks samuti koondamine väidetavalt ebasobivate isikuomaduste, koostöö puudumise ja pingete tekitamise tõttu.
11.9.Kaebajale ei pakutud vastavalt ATS § 90 lg-le 7 teist ametikohta.
11.10.Kuna struktuurimuudatuse sisu ei ole selgitatud, pole võimalik hinnata, kas asutus järgis ATS § 90 lg-st 5 tulenevaid nõudeid.
11.11.Kaebaja julges oma ametikohal töötades tuua oma ülesannete ja volituste piires välja ka probleemkohti ning anda soovitusi ja teha ettepanekuid nii osakonna kui ka juhtkonna töö parandamise osas. Ta oli ettepanekute tegemisel alati konstruktiivne ja lahendustele orienteeritud ning lootis, et saab juhtidelt konstruktiivse tagasiside. Kaebaja aus ja otsene tagasiside, et avalikus teenistuses töötavad ametnikud peavad oma tööülesandeid tulemuslikult täitma, ning kaebaja osutused HTM-i juhtimisprobleemidele, mis on takistanud sisuametnike tööd, võivad olla tegelikuks põhjuseks, miks hiljuti ametisse asunud uus juhtkond soovis teda pigem isiklikust vastumeelsusest tingituna võimalikult kiiresti teenistusest vabastada. Selline isiklikust vastumeelsusest tingitud ametniku teenistusest vabastamine ei ole õiguspärane.
11.12.Kaebajale on põhjendatud hüvitise väljamõistmine tema kuue kuu keskmise töötasu ulatuses. Lisaks õigusvastasele käitumisele on HTM tekitanud kaebajale sihilikult põhjendamatut kahju, sealhulgas halvustanud teda endiste kolleegide ees. Kaebaja töötas oma ametikohal pikk aega (12 aastat, 1 kuu, 2 päeva) ning oli kogu selle aja oma ülesannete täitmisel aus, lojaalne ja kohusetundlik. Ta on saanud oma töö eest korduvalt kiita ja 4(12)
3-23-2274 tunnustust. Koondamine toimus äärmiselt inetul viisil. Ainuüksi distsiplinaarmenetlus oli vaimselt äärmiselt stressirohke ja kurnav. Kaebaja ei teadnud väidetavast struktuurimuudatusest ette ning talle ei antud täpsemaid selgitusi etteheidete tegemise põhjuste ja ametikoha väidetava kaotamise kohta enne ega pärast koondamise teatise esitamist. Samuti ei saadetud talle palutud struktuurimuudatuste käskkirja. Kaebajat koheldi äärmiselt lugupidamatult ja halvasti, tema õigustega ei arvestatud ja tema soove ei võetud tõsiselt, temast püüti lahti saada. Teenistussuhte ootamatu lõpetamine tõi kaasa igakuise stabiilse sissetuleku kaotuse ja sellest tingitud ebakindluse tuleviku osas. Selline kohtlemine on põhjustanud kaebajale väga raskeid emotsionaalseid üleelamisi.
12.Vastustaja taotleb kaebuse rahuldamata jätmist. Vastustaja väited on järgmised.
12.1.Arvestades riigi ja ministeeriumi eelarve seisu, otsib ministeerium võimalikke kokkuhoiukohti ning muu hulgas vaatab pidevalt üle ministeeriumi struktuuri ja teenistuskohtade koosseisu, hinnates teenistuskohtade vajadust. Lisaks kaebaja ametikohale kaotati 14. septembri 2023. a käskkirjaga teenistuskohtade koosseisust veel kaks teenistuskohta ning üks teenistuskoht kujundati ümber. Teenistuskohade koosseisu on ka pärast 2023. a septembrit muudetud.
12.2.Kaebaja ametikoha ülesanded jagati ümber teiste ametikohtade täitjate vahel. Kaebajal tuli pooleliolevad tööd üle anda osakonna juhatajale, kes vastutab selle eest, et pooleliolevad tööd antakse üle vastava valdkonna teenistujatele. Kaebaja väide, et pärast tema teenistusest vabastamist ei ole ametijuhendeid muudetud, ei vasta tõele. Enne 14. septembri 2023. a käskkirja andmist alustati üldhariduspoliitika osakonna valdkonnajuhtide ametijuhendite muutmist. Muudatused valdkonnajuhtide ametijuhendites hõlmasid ka koostööd kohalike omavalitsuste ja teiste partneritega oma valdkonnas.
12.3.Kaebaja ametikoha ülesandeid ei antud üle teisele struktuuriüksusele või teisele ametikohale ATS § 90 lg 3 tähenduses. Kaebaja ametikoha ülesannete hindamisel ilmnes, et osa neist ei ole ministeeriumi ülesanded ning osa ülesannete täitmise järele puudub vajadus.
12.4.Viidates 15. septembri 2023. a teatises sellele, et ümberkorralduste tegemisel lähtuti ametnike pädevusest, isikuomadustest ja koosloomevõimest teiste teenistujatega töötamisel, tugines vastustaja avaliku teenistuse seaduse sätetele, mis reguleerivad koondamisel sarnaseid teenistusülesandeid täitvate ametnike vahel valiku tegemist (ATS § 90 lg 5) ja ametnike ümberpaigutamist (ATS § 90 lg 6). Mõlemal juhul võib asutus tööandjana eelistada ametnikku, kelle haridus, töökogemus, teadmised ja oskused vastavad teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele enim. Ministeerium hindas ka isikuomaduste sobivust ning järeldas, et teenistusse jäävatel meeskonnaliikmetel on ametikohale vastavad isikuomadused olemas.
12.5.Ministeeriumil ei olnud ametikoha koondamise hetkel pakkuda kaebajale ATS § 90 lg 7 alusel teist ametikohta, mis vastaks tema haridusele, töökogemusele, teadmistele ja oskustele ning oleks eelmise ametikohaga sarnaste teenistusülesannetega. Nagu selgitatud, hinnati koostöövajadus ja sisu ametikohtade hindamisel ümber.
12.6.Koondamine järgnes küll vahetult distsiplinaarmenetluse lõpetamisele, kuid sisulist seost distsiplinaarmenetluse lõpetamise ja ametikoha kaotamise vahel ei olnud. Distsiplinaarmenetluse algatamise põhjused peitusid teenistusülesannete täitmises koostöös meeskonnaliikmetega. Ametikoha kaotamise otsus vormistati küll 10 päeva pärast distsiplinaarmenetluse lõpetamist, kuid arutelud selle üle toimusid tunduvalt varem. 5(12)
3-23-2274 Menetlusökonoomiast tulenevalt oleks võinud distsiplinaarmenetluse algatamata jätta ning struktuuri ja ametikohtade koosseisu puudutavad otsused varem ära teha.
12.7.Kaebaja väide, et valdkonnajuht rikkus avaliku teabe seadusest tulenevaid nõudeid, on asjassepuutumatu.
13.Kaebaja märkis täiendavas seisukohas, et ta jääb esitatud nõuete juurde, ning täpsustas taotletava hüvitise suurust.
KOHTU PÕHJENDUSED
14.Kaebaja märkis 15. mai 2024. a täiendavas seisukohas, et ta taotleb jätkuvalt nii 15. septembri 2023. a teatise kui ka 15. septembri 2023. a käskkirja õigusvastasuse tuvastamist. Seepärast osutab kohus 25. oktoobri 2023. a määrusele, milles kohus asus seisukohale, et kaebaja teenistusest vabastamise õigusvastasuse tuvastamiseks piisab üksnes 15. septembri 2023. a käskkirja õigusvastasuse tuvastamise nõudest. Kohus selgitab täiendavalt, et teenistusest vabastamise käskkiri ja teenistusest vabastamise teatis on käsitatavad ühe ja sama haldusaktina. Teatises sisalduvad haldusakti põhjendused, samas aga puudub teatisel eraldiseisvalt regulatiivne toime. Seepärast puudub 15. septembri 2023. a teatise eraldi nõudega vaidlustamiseks vajadus.
15.Pooled vaidlevad selle üle, kas kaebaja teenistusest vabastamine oli õiguspärane. Vastustajalt kaebaja kasuks hüvitise väljamõistmiseks on alust üksnes juhul, kui kaebaja teenistusest vabastamise käskkiri on õigusvastane.
16.ATS § 90 lg 1 p 2 kohaselt võib ametiasutus ametniku teenistusest vabastada koondamise tõttu, kui põhjendatud juhul kaotatakse ametniku ametikoht ametiasutuse koosseisus. Koondamisele kuuluvate ametikohtade kindlaksmääramine on ametiasutuse pädevuses. Siiski peab ametikoha kaotamine olema objektiivselt põhjendatud. Ametikoha kaotamine ei ole lubatav ametikohta täitvast ametnikust vabanemise eesmärgil. Kaebaja saab enda teenistusest vabastamise käskkirja vaidlustamisel esitada kõik argumendid, miks ta peab ametikoha kaotamist õigusvastaseks (vt nt Tartu Ringkonnakohtu 14. juuni 2023. a otsuse p-d 12 ja 13).
17.Kaebaja hinnangul kaotati vaidlusalune ametikoht temast vabanemise eesmärgil. Vastustaja möönab, et see võib ametikoha koondamisele eelnenud distsiplinaarmenetluse läbiviimise tõttu nii näida, kuid tegelikkuses kaotati kaebaja ametikoht siiski põhjusel, et vajadus selle ametikoha järele langes ära.
18.Kohtu hinnangul on asja materjalide põhjal ilmne, et teenistusalased suhted kaebajaga olid pingelised. See nähtub nii HTM-i kantsleri 15. septembri 2023. a teatises kaebaja isikuomaduste ja koosloomevõime kohta antud hinnangust kui ka kaebuse tekstis esitatud haridusjuhtimise ja õpetajapoliitika valdkonna juhi 15. septembri 2023. a e-kirjast. Samuti ei ole vaidlust selles, et kaebaja suhtes viidi 2023. a kevadel läbi distsiplinaarmenetlus. Siiski ei saa ainuüksi tõsiste erimeelsuste või konfliktide esinemise ega distsiplinaarmenetluse läbiviimise fakti põhjal teha järeldust, et ametikoha koondamine oli lubamatu.
19.Kohus analüüsib järgnevalt, kas kaebaja ametikoha kaotamine oli objektiivselt põhjendatud. 6(12)
3-23-2274
20.Kaebaja oli töötanud HTM-i teenistuses üle 12 aasta. Enne vaidlusaluse ametikoha koondamist töötas ta üldhariduspoliitika osakonna haridusjuhtimise ja õpetajapoliitika valdkonna kohalike omavalitsuste koostöö ja koolivõrgu nõuniku ametikohal.
21.HTM-i kantsleri 15. septembri 2023. a teatises märgiti, et HTM-s ei ole enam kohalike omavalitsustega koostöö koordineerimiseks ja juhtkonna nõustamiseks eraldi ametikohta vaja. Teatise kohaselt teevad kohalike omavalitsuste ja teiste partneritega edaspidi koostööd ministeeriumi vastavate valdkondade eestvedajad. Ministeeriumi esindamine haridusvõrguga seotud küsimustes, samuti valdkonna õigusaktide, analüüside ja rahastamismudelite ettevalmistamine, on korraldatud üldhariduspoliitika osakonna alushariduse, üldhariduse, kaasava hariduse, haridusjuhtimise ja õpetajapoliitika ning riigikoolide pidamise valdkondade tööülesannetest lähtuvalt. Teatises osutati, et üldhariduspoliitika osakonna töö ümberkorraldamise käigus kaaluti eelpool nimetatud valdkondade teenistujate vahel ametikoha ülesannete ümberkorraldamise võimalusi. Kohtumenetluses selgitas vastustaja, et kaebaja ametikoha ülesanded jagati ümber teiste ametikohtade täitjate vahel. Vastustaja esitas kohtule HTM-i kantsleri 16. oktoobri 2023. a käskkirja, millega kinnitati üldhariduspoliitika osakonna alushariduse, üldhariduse, kaasava hariduse, haridusjuhtimise ja õpetajapoliitika ning riigikoolide pidamise valdkondade juhtide ametijuhendid (dtl 117). Kohtule esitatud ametijuhendites on märgitud, et kõigi nimetatud valdkondade juhtide üheks teenistusülesandeks on teha koostööd sidusgruppidega, kohalike omavalitsustega, eraüldhariduskoolide pidajatega ja teiste partnerorganisatsioonidega üldhariduse valdkonnas. Valdkondade juhtidelt oodatakse töötulemusena, et valdkonna koostöö nimetatud partneritega on asjatundlikult koordineeritud ja korraldatud (dtl 94, 101, 106, 112 ja 119). Samuti on valdkondade juhtide üheks tööülesandeks esitada ministeeriumi juhtkonnale valdkonna nimel arvamusi ja seisukohti (dtl 95, 101, 107, 113 ja 120). Kohtu hinnangul kinnitavad need ametijuhendid, et osa kaebaja ametiülesandeid anti valdkonnapõhiselt üle teistele sama osakonna ametnikele. Kaebuses märgitu, et kaebajale teadaolevalt pole kaebuse esitamise ajaks ametijuhendeid muudetud, osutus õigeks – kaebaja esitas kaebuse 12. oktoobril 2023, kuid üldhariduspoliitika osakonna valdkondade juhtide ametijuhendeid muudeti kantsleri 16. oktoobri 2023. a käskkirjaga. Siiski ei nõustu kohus kaebaja väitega, et kui kaebaja ametikoha ülesandeid ei olnud kaebuse esitamise ajaks ära jagatud, siis ei ole koondamine ATS § 90 lg 3 järgi lubatud. ATS § 90 lg 3 ei luba anda ametikoha ülesandeid teisele struktuuriüksusele või ametiasutusele. Seadus ei nõua, et ametniku teenistusest vabastamise ajaks oleksid kõik tema ametiülesanded teiste teenistujate vahel ära jaotatud. Kohtu hinnangul omab ametijuhendite hilisema muutmise fakt tähtsust seoses küsimusega, kas vastustaja oli kaebaja ametikoha koondamise ajaks langetanud põhimõttelise otsuse, et kaebaja ametikoha ülesanded jagatakse ümber teiste ametikohtade täitjate vahel. Kaebaja ametikoha koondamise ja valdkondade juhtide ametijuhendite muutmise vaheline aeg – üks kuu – ei ole kohtu hinnangul ülemäära pikk, et kahelda kaebaja teenistusest vabastamise teatises märgitud töökorralduslike muudatuste kavatsuste tegelikkusele vastavuses. Vastustaja märkis vastuses kaebusele, et üldhariduspoliitika osakonna valdkonnajuhtide ametijuhendite muutmisega alustati juba enne 14. septembri 2023. a käskkirja andmist. Kohus peab seda väidet usutavaks ning seda kinnitab ka muu teave. Nagu kaebaja on kaebuses kirjeldanud, möönis ministeeriumi kantsler nendevahelises 28. juuni 2023. a telefonivestluses kaebaja ametiülesannetega seotud struktuurimuudatuste tegemise vajadust. Samuti lükkas 7(12)
3-23-2274 kantsler ühe nende 2023. a septembris planeeritud kohtumistest edasi põhjusel, et ta ei olnud jõudnud veel struktuurimuudatustega tegeleda. Need asjaolud osutavad, et ettevalmistused kaebaja ametikoha ülesannetega seotud töökorralduslike muudatuste tegemiseks olid alanud juba enne kaebaja ametikoha kaotamist. Kohus märgib täiendavalt, et ametiasutusel ei ole kohustust jagada ümber kõiki senise ametikoha ülesandeid. Vastasel juhul puuduks ametiasutusel võimalus loobuda sellistest ülesannetest, mille täitmiseks pole enam vajadust või ressursse. Praeguses asjas on vastustaja selgitanud, et kaebaja ametikoha ülesannete hindamisel ilmnes, et osa neist ei ole ministeeriumi ülesanded ning osa ülesandeid pole enam vajalikud (vastus kaebusele, lk 2). Kohtu hinnangul osutab kaebaja ametikoha osa ülesannete täitmisest loobumine sellele, et vastustaja ei kavatsenud luua uut ametikohta, mille ülesanded kattuksid olulisel määral kaebaja ametikoha ülesannetega.
22.Järeldust, et kaebaja ametikohta ei kaotatud temast vabanemise eesmärgil, toetavad ka muud asjaolud.
22.1.Vastustaja on õigesti esile toonud, et kantsleri 14. septembri 2023. a käskkiri ei puudutanud üksnes kaebaja ametikohta. Lisaks kaebaja ametikoha kaotamisele muudeti nimetatud käskkirjaga alates 1. oktoobrist 2023 õigus- ja personalipoliitika osakonna personalijuhtimise valdkonna teenistussuhete ja tasusüsteemide juhi teenistuskoha nimetust ja liigitust (juhi asemel peaekspert, teenistusgrupi tase 3+). Samuti kaotati alates 1. oktoobrist 2023 kõrg- ja kutsehariduspoliitika ning elukestva õppe osakonnast kutsehariduse valdkond ning oskuste ja kutsepoliitika valdkond ning samasse osakonda lisati kutsehariduspoliitika ja oskuste poliitika valdkond, mille koosseisus on alates 1. oktoobrist 2023 kaks uut ametikohta: kutsehariduspoliitika ja oskuste poliitika valdkonna juht ning kutsesüsteemi reformi juht (dtl 91). Kohtu hinnangul toetab kantsleri 14. septembri 2023. a käskkirjast nähtuv järeldust, et seda käskkirja ei antud üksnes kaebajaga seotud asjaoludel.
22.2.Vastustaja selgitas kohtumenetluses, et ministeerium otsib riigi- ja ministeeriumi eelarve pingelise seisu tõttu kokkuhoiukohti ning hindab muu hulgas ka teenistuskohtade vajadust (vastus kaebusele, lk 1). Kohtul puudub alus kahelda, et ressursside kokkuhoiu surve oli vastustajal ka 2023. aastal, mil kaotati kaebaja ametikoht. Vastupidist ei saa järeldada ka asjaolust, et kantsleri 14. septembri 2023. a käskkirjaga loodi kaks uut ametikohta. Vajadus hoida kokku ühes valdkonnas ei välista, et tulenevalt sama ministeeriumi teise osakonna eripäradest on vaja ka kokkuhoiutingimustes luua uusi ametikohti.
22.3.Kohus võtab arvesse ka seda, et vastustaja ei ole püüdnud kaebajaga seotud erimeelsusi ja probleeme varjata. Nii nagu kaebaja on õigesti rõhutanud ametniku kohustust täita oma teenistusülesandeid ausalt, peab ka teenistusandjal olema võimalus kommunikeerida ametikoha või ametnikuga seotud probleeme ja nende lahendusi ülejäänud teenistujatele otsekoheselt ja avatult. See on vajalik eelkõige kollektiivis töörahu taastamiseks, aga ka võimaliku ebaõige teabe levimise ärahoidmiseks. Ei saa pidada lubamatuks, et kirjas, milles teavitatakse teenistujaid ühe ametikoha kaotamisest, sisaldub ka hinnang seda ametikohta täitnud ametniku kohta, olgu see siis positiivse või negatiivse sisuga. Kui kollektiivile on pikaajaliste ja tõsiste pingete olemasolu teada, oleks põhjust pidada ebaloomulikuks olukorda, kus teenistusandja üritab jätta vastupidise mulje. Kaebuse tekstis esitatud valdkonnajuhi 15. septembri 2023. a e-kirjas kaebaja kohta sisalduv hinnang on küll kaebaja suhtes kriitiline, tema käitumist tauniv, kuid see pole solvava või halvustava alatooniga. Seepärast ei tõlgenda kohus valdkonnajuhi 15. septembri 2023. a e-kirjas kaebaja kohta sisalduvat hinnangut vastustaja kahjuks. 8(12)
3-23-2274
23.Kohus ei nõustu ka kaebaja väitega, mille kohaselt kaotati tema ametikoht põhjusel, et teenistusandja ei pea teda sellele ametikohale sobivaks. Kaebaja heidab vastustajale ette teenistusest vabastamise teatises sisalduvaid hinnanguid tema isikuomaduste kohta. Kantsleri 15. septembri 2023. a teatises on märgitud järgmist: „Ümberkorralduste üle otsustamisel kaalus ja arvestas ministeerium praegu ametis olevate ametnike pädevusi, isikuomadusi ja sobivust meeskonda ning meeskondlikku koosloomevõimet. Kuna Teie isikuomadused ja koosloomevõime teiste teenistujatega koos töötamisel toob kaasa mitmete teiste teenistujate lahkumise soovi, oli ka see üks asjaoludest, mille alusel otsustas ministeerium sellise ümberkorralduse teha. Teie senise tööpraktika juures ei ole meeskonnaliikmetele vastuvõetav pingete võimendamine probleemide lahendamisel.“. Kaebaja hinnangul on nimetatud väited liiga üldsõnalised, et olla arusaadavad. Samuti oleks vastustaja pidanud esile tooma konkreetsed asjaolud, millele tuginedes ta väidetavalt hindas kaebaja „isikuomadusi“, „sobivust meeskonda“ ja „meeskondlikku koostöövõimet“. Vastustaja selgitas kohtumenetluses, et tsiteeritud laused olid põhjenduseks üksnes selle kohta, miks ei oleks vastustaja pidanud võimalikuks jätta kaebajat teenistusse ka ATS § 90 lg 5 või ATS § 90 lg 6 alusel. Vastustaja selgitas, et ta hindas isikuomaduste sobivust ning jõudis järeldusele, et ülejäänud meeskonnaliikmetel on ametikohtadele vastavad isikuomadused olemas. Kohus peab tsiteeritud lausete sõnastuse põhjal usutavaks, et nimetatud laused ei puudutanud ATS § 90 lg 1 p 2 kohaldamist.
24.Kohtu hinnangul kinnitavad asjas kogutud tõendid, et kaebaja ametikoht kaotati objektiivsetel põhjustel, mitte kaebaja isikuomadustest, hoiakutest või käitumisest tingitud subjektiivsetel põhjustel. Seepärast leiab kohus, et kaebaja teenistusest vabastamise käskkiri ei ole ATS § 90 lg 1 p-ga 2 vastuolus.
25.Kaebaja on pidanud vastustaja eksimuseks ka seda, et talle ei pakutud enne teenistusest vabastamist teist ametikohta. ATS § 90 lg 7 näeb ette, et enne ametniku koondamise tõttu teenistusest vabastamist peab talle võimaluse korral pakkuma samas ametiasutuses tema haridusele, töökogemusele, teadmistele ja oskustele vastavat ning eelmise ametikohaga sarnaste teenistusülesannetega ametikohta. Teenistusest vabastamise teatises on märgitud lakooniliselt, et ministeeriumil ei ole võimalik pakkuda kaebaja haridusele, töökogemusele, teadmistele ja oskustele vastavat ning senise ametikohaga sarnaste teenistusülesannetega ametikohta ega ametialast koolitust teisele ametikohale asumiseks. Vastustaja põhjendas kohtumenetluses selgitavalt, et ministeeriumil ei olnud kaebajale eelmise ametikohaga sarnaste teenistusülesannetega ametikohta pakkuda, sest partneritega koostöö tegemine korraldati seoses kaebaja ametikoha kaotamisega ümber. ATS § 90 lg 7 kohaselt on ametiasutusel kohustus pakkuda ametnikule enne tema teenistusest vabastamist üksnes sellist ametikohta, mille teenistusülesanded on sarnased ametniku senise ametikoha ülesannetega. Vabade ametikohtade loetelu ametnikule esitamata jätmine ei too kaasa koondamise õigusvastasust, kui vabu või sobivaid ametikohti ei olnud (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi otsus nr 3-16-340/39, p 14). Kuna vastustaja on ka selgitanud, et osa kaebaja ametikoha ülesandeid jagati ümber teiste ametikohtade täitjate vahel ning osa ülesannete täitmisest loobuti, peab kohus vastustaja põhjendust ATS § 90 lg 7 kohaldamist puudutavas osas arusaadavaks ja põhjendatuks. Ka kaebaja ei ole esile toonud, et HTM-i 9(12)
3-23-2274 koosseisus oleks olnud tema ametikoha koondamise ajal talle sobivaid ja tema ametikohaga sarnaste teenistusülesannetega ametikohti.
26.Kaebaja märkis kaebuses napisõnaliselt, et tal ei olnud võimalik hinnata, kas vastustaja järgis ATS § 90 lg-st 5 tulenevaid nõudeid, sest talle ei ole ametikoha kaotamise tinginud struktuurimuudatuse sisu arusaadav. ATS § 90 lg 5 näeb ette, et kui koondamisel tuleb valida vähemalt kahe sarnaseid teenistusülesandeid täitva ametniku vahel, siis on koondamise korral teenistusse jäämise eelisõigus isikul, kelle haridus, töökogemus, teadmised ja oskused vastavad teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele enim. Normist nähtuvalt pole määrav mitte koondamissituatsiooni järgne, vaid sellele eelnenud olukord. Kohtu hinnangul on ATS § 90 lg 5 kohaldamine, sh ametnike asjakohaste kriteeriumide alusel võrdlemine, võimalik juhul, kui koondamissituatsioonis on vähemalt kaks sarnaste teenistusülesannetega ametnikku, kellest vähemalt üks jääb pärast koondamist teenistusse senisel ametikohal (vt nt Tartu Ringkonnakohtu 8. aprilli 2021. a otsus asjas nr 3-19-1227, p 12.2). Kaebaja pole väitnud ning ka kohtule pole asja materjalide põhjal teada, et enne kaebaja ametikoha kaotamist täitis kaebaja ametikohale sarnaseid teenistusülesandeid olulisel määral ka mõni teine ametnik. Kaebaja ei ole ka otsesõnu väitnud, et vastustaja oleks ATS § 90 lg 5 vastu eksinud. Eeltoodud põhjustel ei pea kohus ATS § 90 lg 5 osas põhjalikumat analüüsi võimalikuks ega vajalikuks.
27.Kaebaja on kaebuses väitnud, et tema teenistusest vabastamise käskkiri on vastuolus ATS § 90 lg-ga 3. Ta on seostanud nimetatud normi rikkumist asjaoluga, et talle teadaolevalt ei olnud vastustaja tema ametiülesandeid teistele ametnike ümber jaganud. Kohus vastas sellele väitele eespool (vt otsuse p 21). Kohus peab siiski vajalikuks täiendavalt märkida, et ei tuvastanud ATS § 90 lg 3 rikkumist ka muul põhjusel. ATS § 90 lg 3 ei luba anda ametikoha ülesandeid teisele struktuuriüksusele või ametiasutusele. Praeguses asjas ei ole sellise olukorraga tegemist. Kaebaja ei ole ka väitnud, et tema ametikoha teenistusülesanded oleks üle antud teisele struktuuriüksusele või ametiasutusele ning et mõne teise ametikoha teenistussuhte tingimused ja ülesanded kattuksid olulisel määral tema ametikohaga (vt Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-49-16, p 14).
28.Kaebaja on esile toonud ka asjaolu, et kantsleri 14. septembri 2023. a käskkiri ei olnud talle 15. septembril 2023 HTM-i dokumendiregistrist kättesaadav ning kaebaja jaoks on põhjendamatu, miks 15. septembri 2023. a teenistusest vabastamise teatises viidati 14. septembri 2023. a käskkirjale, kuid seda ei olnud võimalik talle ka küsimise peale saata. Kohtu hinnangul mõjutab asjaolu, et kaebaja ei saanud 14. septembri 2023. a käskkirjaga kohe tutvuda, teenistusest vabastamise käskkirja põhjendustest arusaamist. Haldusakti põhjenduste puudulikkus võib omakorda takistada haldusakti adressaadil otsustamast haldusakti õiguspärasuse ja selle vaidlustamise vajalikkuse üle. Praeguses asjas ei ole kaebaja väitnud, et 14. septembri 2023. a käskkirjaga hilisem tutvumine raskendas tal teenistusest vabastamise käskkirja vaidlustamiseks kohtusse pöördumist. Ka kohtule pole sellise probleemi olemasolu äratuntav. Kaebaja pöördus kohtusse kaebetähtaja jooksul. Lisaks pole kohtule mõistetav, miks oleks kaebaja pidanud 15. septembri 2023. a teenistusest vabastamise teatises märgitu põhjal kahtlema, kas tema ametikoht kantsleri 14. septembri 2023. a käskkirja alusel alates 18. septembrist 2023 tõepoolest kaotati. Nagu kaebuses märgitud, selgitas personaliosakonna töötaja kaebajale 21. septembri 2023. a e-kirjas, et kantsleri 14. septembri 2023. a käskkirja dokumendiregistris nähtavaks tegemine viibis põhjusel, et esmalt oli vaja isiklikult teavitada inimesi, keda see käskkiri otseselt puudutas. Nagu kantsleri 14. septembri 10(12)
3-23-2274 2023. a käskkirjast nähtub, kuulus nende hulka lisaks kaebajale ka teisi inimesi. Seega oli kantsleri 14. septembri 2023. a käskkirja dokumendiregistris viivitusega avaldamiseks ja selle kaebajale hiljem kättesaadavaks tegemiseks objektiivne ja arusaadav põhjus ning seda kaebaja järelepärimise peale talle ka selgitati.
29.Kaebaja on seostanud enda teenistusest vabastamist 2023. aastal tema suhtes läbi viidud distsiplinaarmenetlusega. Kohus vastab kaebaja sellekohastele väidetele täiendavalt järgmist (vt ka otsuse p 18). Vastustaja ei tuginenud kaebaja teenistusest vabastamise käskkirjas ega teatises läbi viidud distsiplinaarmenetlusele. Kohus ei pea ka asjaolu, et kaebaja sai teenistusest vabastamise käskkirja 10 päeva pärast distsiplinaarmenetluse lõpetamist, asjassepuutuvaks. Kaebaja väide, et sel moel tõmmati tema tähelepanu distsiplinaarmenetluse lõpetamise käskkirjalt ära, saaks tähtsust omada distsiplinaarmenetluse lõpetamise käskkirja vaidlustamisel, kuid selle käskkirja õiguspärasuse üle praeguses asjas ei vaielda.
30.Poolte vahel ei ole vaidlust, et HTM-i kantsleri 15. septembri 2023. a käskkiri on kaebajale väljamaksmisele kuulunud hüvitiste ja kinni peetud ettemakse suuruse osas õiguspärane.
31.Kokkuvõtvalt on kohus seisukohal, et kaebaja teenistusest vabastamine ATS § 90 lg 1 p 2 alusel on õiguspärane ning puudub alus HTM-i kantsleri 15. septembri 2023. a käskkirja nr 4.1-4/23/147 õigusvastasuse tuvastamiseks ja kaebaja kasuks hüvitise väljamõistmiseks. Seetõttu jätab kohus X kaebuse rahuldamata.
32.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 kohaselt tuleb menetluskulude väljamõistmiseks esitada kohtule menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. Kaebaja on esitanud kohtule dokumendid õigusabi kulude kandmise kohta. Kuna kohus teeb otsuse kaebaja kahjuks, jäävad kaebaja võimalikud menetluskulud tema enda kanda. Kohus siiski selgitab kaebajale, et õigusabi osutamise eest makstud tasu ei oleks võimalik menetluskuluna välja mõista, sest kaebajal ei ole kohtumenetluses esindajat olnud. Üksnes abi osutamine menetlusdokumentide koostamisel ja isiku õigusnõustamine ei muuda isikut esindajaks. Esindajakulu oleks võimalik välja mõista juhul, kui õigusabi osutaja on kohtumenetluses osalenud ja esindatava nimel tegutsenud (vt Riigikohtu halduskolleegiumi otsus nr 3-18-2099/20, p 32). Vastustaja ei ole menetluskulude kandmise kohta andmeid esitanud, mistõttu jäävad tema võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda.
33.Kaebaja eraelu puutumatuse tagamiseks asendab kohus avaldatavas otsuses kaebaja nime tähemärgiga (HKMS § 175 lg 3). Kohus selgitab kaebajale, et kui ta soovib avaldatavas otsuses veel muude tema isikule osutavate andmete avaldamata jätmist, siis on tal õigus esitada HKMS § 175 lg 3 alusel kohtule vastav taotlus. Taotlus tuleks esitada enne kohtuotsuse jõustumist, sest pärast jõustumist avaldatakse otsus Riigi Teataja veebilehel (HKMS § 175 lg 1). (allkirjastatud digitaalselt) Ene Andresen
11(12)
3-23-2274 Jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tartu Halduskohtu 14.06.2024. a otsus muutmata, täiendades halduskohtu otsuse põhjendusi käesoleva otsuse põhjendustega.
12(12)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.