Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Kaire Pikamäe ja Kristjan Siigur
Määruse tegemise aeg ja koht
27.05.2024, Tallinn
Haldusasja number
3-24-823
Haldusasi
X kaebus kliimaministri 16.02.2024 otsuse tühistamiseks ning kliimaministri kohustamiseks vaadata kaebaja 27.12.2023 taotlus uuesti läbi
Menetlusosalised
Kaebaja – X, esindajad vandeadvokaadid Allar Jõks ja Britta Rettel Vastustaja – kliimaminister
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 28.03.2024 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
X määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
Rahuldada X määruskaebus.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 28.03.2024 määrus haldusasjas nr 3-24-823. Saata asi Tallinna Halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Vahtra I kinnisasi asukohaga Vahtra, Peresaare küla, Alutaguse vald, Ida-Viru maakond ja Vahtra, Oonurme küla, Alutaguse vald, Ida-Viru maakond (kinnistu registriosa nr 84608) koosneb kahest lahustükist – katastriüksustest 81501:001:0291 ja 81501:001:0292. Kliimaministri 09.08.2023 määrusega „Keskkonnaministri 14. juuli 2006. a määruse nr 52 „Lendorava püsielupaikade kaitse alla võtmine ja kaitse-eeskiri” muutmine“ muudeti keskkonnaministri 14.07.2006 määrust nr 52 „Lendorava püsielupaikade kaitse alla võtmine ja kaitse-eeskiri“ ning määrati Vahtra I kinnisasi 82% ulatuses lendorava I kaitsekategooria liigi püsielupaigaks. Määruse nr 52 muudatused jõustusid 22.08.2023.
X omandas Vahtra I kinnisasja 30.10.2023 kinkelepinguga.
3.X esitas 29.12.2023 Kliimaministeeriumile taotluse looduskaitselistest piirangutest tingitud kahju hüvitamiseks riigivastutuse seaduse (RVastS) § 2 lg 1 p 5 ja § 16 alusel või alternatiivselt Vahtra kinnisasja vahetamiseks riigimaa vastu riigivaraseaduse (RVS) § 35 lg 1 p 2 alusel.
4.Kliimaminister jättis 16.02.2024 otsusega nr 8-2/23/6182-2 taotluse rahuldamata. Otsuses selgitati, et alates määruse nr 52 jõustumisest 22.08.2023 asub katastriüksus 81501:001:0292 lendorava püsielupaiga sihtkaitsevööndis ja katastriüksus 81501:001:0291 enamus ulatuses piiranguvööndis ning nendes kinnisasja osades kehtivad tegutsemisele looduskaitseseaduses (LKS) sätestatud piirangud kaitse-eeskirjas sätesatud erisustega. Tegemist ei ole sundvõõrandamise, vaid omandikitsendusega. Isikul ei ole õiguspärast ootust, et ta saab alati kinnisasja kasutada majanduslikult kõige tulusamal viisil. Põhiseadusest (PS) ei tulene kohustuslikku viisi, kuidas looduskaitseliste piirangute talumise eest hüvitist maksta, see on jäetud riigi otsustada. RVastS § 16 lg 2 p 4 järgi ei saa hüvitist nõuda ulatuses, milles hüvitise maksmise küsimus on reguleeritud muude seadustega, antud juhul LKS-ga, metsaseadusega ja Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadusega. Kinnisasjast sihtkaitsevööndisse jääval alal on võimalik taotleda erametsaalade looduskaitseliste piirangute hüvitamise toetust, samuti toetust püsielupaiga piiranguvööndisse jääval metsaalal. Püsielupaiga sihtkaitsevööndisse jääval maal on maamaksuvabastus ja piiranguvööndisse jäävalt maalt makstakse maamaksu 50% maamaksumäärast. Riik on looduskaitseliste piirangute hüvitamise õigusaktides ette näinud, seetõttu ei saa nõuda teistsugust hüvitamist. PS § 32 ega LKS § 20 ei näe ette omandikitsenduste eest kohest ja õiglast hüvitist. Isikul on võimalik taotleda riigilt maade omandamist LKS § 20 lg 1 kohaselt. Kinnisasjade vahetamine ei ole avalikul eesmärgil vajalik, sest looduskaitse ei ole vaid riigi ülesanne ja looduskaitsealused maad ei pea kuuluma riigile. Looduskaitse on PS-st tulenevalt igaühe kohustus.
5.X esitas 18.03.2024 Tallinna Halduskohtule kaebuse kliimaministri 16.02.2024 otsuse tühistamiseks ja vastustaja kohustamiseks vaadata kaebaja 27.12.2023 taotlus Vahtra I kinnisasja vahetamiseks riigimaa vastu uuesti läbi. PS §-s 53 sätestatud igaühe kohustus loodust säästa ei välista maade vahetamise taotlust RVS alusel. RVS lubab otsustuskorras riigivara võõrandada ning selle eelduseks on avaliku huvi tuvastamine. Looduskaitse edendamine riigile kuuluval maal on avalikes huvides. RVS § 35 lg 1 p 2 alusel on võimalik teha ettepanek riigile maade vahetamise osas läbirääkimiste alustamiseks ning riigil on võimalik vastav kokkulepe sõlmida, kui on täidetud seaduses toodud eeldused. Riik on erinevates arengukavades kinnitatud, et riigi ülesandeid looduskaitse tagamisel on kõige paremini võimalik täita riigi maadel. 16.02.2024 otsuses ei asunud vastustaja seisukohale, et maade vahetamine on keelatud. Lakooniliselt on viidatud üksnes PS §-le 53 ning asutud seisukohale, et looduse kaitsmine on igaühe põhikohustus.
Tallinna Halduskohus tagastas 28.03.2024 määrusega kaebuse.
HKMS § 44 lg 1 sätestab, et kaebusega võib halduskohtusse pöörduda isik üksnes oma õiguse kaitseks. Kaebus tuleb HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel tagastada, kuna kaebajal puudub kaebeõigus. Kaebajal puudub subjektiivne õigus nõuda endale kuuluva Vahtra I kinnisasja, mille suhtes kehtivad looduskaitselised piirangud, vahetamist riigimaa vastu. LKS § 19 „Kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja vahetamine“ reguleeris, kuidas ja millistel tingimustel on võimalik kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja vahetamine. Vastav säte on tunnistatud kehtetuks. Seega oli seadusandja selge tahe lõpetada selliste kinnisasjade vahetamine. RVS § 35 lg 1 p 2 ei ole ilmselgelt mõeldud viidatud LKS §-i 19 asendama. Hetkel kehtiv õiguslik 2(5)
3-24-823 regulatsioon ei näe kinnisasjade vahetamise võimalust ette. Isikul on küll õigus vastav ettepanek teha, kuid puudub seadusest tulenev subjektiivne õigus vahetamist nõuda. Seejuures peaks RVS § 35 lg 1 p 2 kohaldamiseks olema vahetamine riigile vajalik avalikul eesmärgil ja riigile kasulik. Ehk täidetud peavad olema mõlemad tingimused samaaegselt. On selge, et piirangutega maa vahetamine ei ole otseselt ei vajalik avalikes huvides ega ka riigile kasulik. Kliimaminister on oma vastuses asjakohaselt välja toonud, et kinnisasjade vahetamine ei ole avalikul eesmärgil vajalik, sest looduskaitse ei ole vaid riigi ülesanne ja looduskaitsealused maad ei pea kuuluma riigile. LKS §-s 20 on ette nähtud erikord selliste kinnisasjade omandamiseks. Kaebaja seda võimalust kasutada ei ole soovinud. Konkreetne subjektiivne õigus peab tulenema seadusest. Hetkel ei ole kaebusest ära tuntav, et mõnda seaduses sätestatud kaebaja subjektiivset õigust oleks rikutud. Sel põhjusel puudub kaebajal ka kaebeõigus.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
7.X palub 16.04.2024 määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 28.03.2024 määrus ja saata asi halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks tagasi. Halduskohtu seisukoht subjektiivse õiguse ja sellest tulenevalt kaebeõiguse puudumise kohta on ekslik. Kaebaja on vaidlustatud haldusakti adressaat. 18.03.2024 kaebuse ja 27.12.2023 taotluse eesmärk on, et kaebajal oleks võimalik oma kinnisasja vabalt kasutada ehk tagada kaebaja PS §-st 32 tuleneva omandipõhiõiguse kaitse. Kaebeõigus saaks ilmselgelt puududa üksnes siis, kui vaidlustatud haldusakt ei riivaks ühelgi moel tema õigusi ega vabadusi (Riigikohtu 12.12.2017 määrus nr 3-17-981, p 11). Subjektiivne õigus võib tulla muu hulgas PS-st. Olukorras, kus halduskohus kaebuse tagastas, on kaebaja jäetud vastuolus PS §-ga 15 ilma õiguslikust võimalusest vaidlustada looduskaitseliste hüvitismeetmete puudulikkus või ebapiisavus. Vastustaja põhjendused 16.02.2024 otsuses olid ülilakoonilised ega tuginenud õiguslikule alusele. Sealjuures vastustaja isegi ei väitnud, et kehtiv õigus ei võimalda maade vahetamist. Kaebajal on subjektiivne õigus, et tema poolt esitatud taotlus oleks läbi vaadatud kooskõlas haldusmenetluse seaduses (HMS) sätestatud nõuetega (HMS § 4 lg 2 ja § 56). Halduskohus ei ole kontrollinud vaidlustatud haldusakti formaalset ja materiaalset õiguspärasust ja on selle asemel vastuolus HKMS § 158 lg-ga 3 eelmenetluses haldusorgani asemel esitanud põhjendusi, miks kaebaja taotlust ei tulnuks rahuldada. Olukorras, kus halduskohus võtab kohtuotsusega konkreetse seisukoha maade vahetamise võimalikkuse kohta looduskaitselistest piirangutest tulenevalt, on kaebajal võimalik kaitsta oma omandipõhiõigust kas RVS § 35 lg 1 p-s 2 sätestatud meetme kasutamisega või hinnata alternatiivseid võimalusi oma õiguste kaitseks. Halduskohus analüüsis üksnes RVS § 35 lg 1 pst 2 tuleneva subjektiivse õiguse olemasolu, jättes tähelepanuta selle, et vastustaja otsus riivab kaebaja omandipõhiõigust. Sellest tulenevalt on kaebaja subjektiivset õigust riivatud. Järelikult on kaebajal kaebeõigus. LKS § 19 kehtetuks tunnistamine koostoimes RVS § 35 lg 1 p-ga 2 kogumis ei välista, et teatud erakorraliste asjaolude esinemisel ülekaaluka avaliku huvi olemasolul võib looduskaitseliste piirangute aluse maa vahetamine RVS § 35 lg 1 p 2 alusel olla lubatav. Vastavat keeldu ei tulene kehtivast õigusest ega RVS seletuskirjast. Ka vaidlustatud määruse põhjendused kinnitavad, et halduskohtu arvates võiks maade vahetamine olla antud juhul lubatav, kui oleks täidetud RVS § 35 lg 1 p-s 2 loetletud eeldused. Kuigi see pole määruskaebemenetluse ese, rõhutab kaebaja, et ebaõige on halduskohtu hinnang, et Vahtra I kinnisasja vahetamine ei ole avalikes huvides vajalik ega ole ka riigile kasulik.
3(5)
3-24-823 Antud juhul on maade vahetamise taotlus tõlgendatav tagajärgede kõrvaldamise taotlusena, sealjuures on see esitatud primaarse nõudena kahju hüvitamise taotlusele. Ka RVastS § 11 lg 1 tähenduses on isikul taotluse rahuldamata jätmisel subjektiivne õigus nõuda selle taotluse rahuldamata jätmise sisulist kontrolli kohtu poolt.
8.Kliimaminister palub 30.04.2024 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata. Riigikohus on mitmes lahendis möönnud, et sõltumata looduskaitseliste piirangute ulatusest ei ole need piirangud reeglina sedavõrd ulatuslikud, et oleksid käsitatavad sundvõõrandamisena. Praegusel juhul ei ole tegemist sundvõõrandamise olukorraga, vaid omandikitsendusega PS § 32 tähenduses. Kaebajal puudub kaebeõigus. PS §-st 53 tulenevalt on igaüks kohustatud loodusressursse säästlikult kasutama ja PS ei näe ette igaühe kohustuse täitmiseks hüvitamise kohustust. Looduskaitseliste piirangutega maad ei pea kuuluma riigile. Seega ei ole looduskaitseliste piirangutega maa vahetamine avalikul eesmärgil riigile vajalik ega kasulik. RVS § 35 lg 1 p-i 2 kohaldamine ei ole haldusorgani kohustus. Kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravate looduskaitseliste piirangute korral on seadusandja ette näinud hüvitamise LKS § 20 alusel. Kaebaja on kinnisasja omandanud teadlikult looduskaitseliste piirangutega, kinkeleping sisaldas teavet piirangute kohta. Riik ei omanda üldreeglina looduskaitseliste piirangutega kinnisasja, kui isik on kinnisasja omandanud pärast selle kaitse alla võtmist ning võõrandamistehing sisaldas informatsiooni kaitstava loodusobjekti kohta (LKS § 20 lg 11). Kaebajale kohaldub LKS § 20 lg 11 p-s 3 sätestatud erand. Riik omandaks sihtkaitsevööndisse jääva katastriüksuse ning piiranguvööndisse jääva kinnistu osa, kui kaebaja sellise taotluse esitaks. Vastustaja on vaidlustatud otsuses selgitanud, millised hüvitised on riigi poolt ette nähtud looduskaitseliste piirangute hüvitamiseks. Kaebaja hinnangust, mille kohaselt on hüvitusmeetmed puudulikud või ebapiisavad, ei teki talle subjektiivset õigust teistsuguse hüvitise nõudmiseks ega riigile kohustust RVS § 35 lg 1 p 2 alusel looduskaitseliste piirangutega kinnisasja vahetamiseks riigimaa vastu.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.HKMS § 121 lg 2 p 1 näeb ette, et kohus võib tagastada kaebuse määrusega selle esitajale, kui kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus. HKMS § 121 lg 2 p 1 puhul on tegemist diskretsioonilise alusega, mis Riigikohtu praktika kohaselt võimaldab kaebuse tagastada üksnes juhul, kui kaebeõiguse puudumine on selge ilma kahtlusteta. Õigusliku olukorra keerukuse või ebaselguse korral tuleb eelistada kaebuse menetlusse võtmist ning küsimuse täiendavat analüüsimist. Kui kaebeõiguse puudumine ei ole ilmselge, tuleb kaebeõigust kontrollida otsuse tegemisel ning kaebeõiguse puudumisel jätta kaebus rahuldamata (Riigikohtu 04.10.2017 määrus nr 3-17-505, p 8).
10.HKMS § 44 lg 1 kohaselt võib isik kaebusega halduskohtusse pöörduda üksnes oma õiguste kaitseks. Kaitstavate õigustena tuleb mõista isiku subjektiivseid avalikke õigusi – põhiõigusi ja -vabadusi, seadustest, muudest õigustloovatest aktidest, haldusaktidest ja halduslepingutest tulenevaid õigusi (Riigikohtu 20.12.2001 määrus nr 3-3-1-8-01, p 22). Kaebeõiguse eelduseks on isikule kuuluvate subjektiivsete õiguste riive, mis ei pea kaebeõiguse tekkimiseks olema intensiivne. Kohus peab väidetavalt rikutud õigustloovat akti tõlgendades hindama, kas see kaitseb vaid avalikke huve või ka üksikisiku huve. Kui kaitstakse ka isiku huve, on isikul subjektiivne õigus nõuda asjakohasest sättest kinnipidamist (nt Riigikohtu 21.06.2022 määrus nr 3-21-2230, p-d 8–9). Seega on isikul kaebeõigus, kui ta pöördub kohtusse enda väidetavalt riivatud subjektiivse õiguse kaitseks. 4(5)
3-24-823
11.Halduskohus on kaebeõiguse ilmselget puudumist põhjendanud sellega, et kaebajal puudub RVS § 35 lg 1 p 2 alusel subjektiivne õigus nõuda temale kuuluva Vahtra I kinnisasja vahetamist riigimaa vastu. Sisuliselt põhjendas halduskohus kaebuse tagastamist kaebuse perspektiivitusega. Kui kaebust on alust pidada perspektiivituks, saaks sellise kaebuse tagastada üksnes juhul, kui kaebusega kaitstava õiguse riive on väheintensiivne (HKMS § 121 lg 2 p 2 1; nt Riigikohtu 18.01.2021 määrus nr 3-19-1837; Tallinna Ringkonnakohtu 11.07.2022 määrus nr 3-22-495; 28.04.2022 määrus nr 3-22-619, p 15; 17.09.2021 määrus nr 3-21-1995, p-d 6–8; 19.08.2021 määrus nr 3-21-977, p 7; 09.10.2020 määrus nr 3-20-1389, p-d 11–13). Halduskohus ei ole sellele alusele tuginenud ega väitnud, et kaitstava õiguse riive on väheintensiivne. Kaebeõigust ei mõjuta küsimus kaebusel edulootuse olemasolust või selle puudumisest (vt Riigikohtu 07.12.2020 määrus nr 3-19-2448, p 10). Kaebeõigus seondub üksnes sellega, kas kaebaja vaidlustab oma õiguste ja vabaduste rikkumist või mitte (HKMS § 44).
12.Kas RVS § 35 lg 1 p-i 2 alusel saab isik taotleda looduskaitseliste piirangutega maa vahetamist riigimaa vastu ning kas selline regulatsioon (või täiendava regulatsiooni puudumine) on PS-ga kooskõlas, tuleb selgeks vaielda asja sisulise läbivaatamise käigus. Kaebaja on põhjendanud kaebust omandipõhiõiguse kaitse ja haldusakti põhjendamispuudustega. Vaidlustatud otsusega jäeti rahuldamata kaebaja taotlus temale kuuluva kinnisasja vahetamiseks riigimaa vastu. Seega ei ole ringkonnakohtu hinnangul ilmselge, et kaebajal puudub kaebeõigus ning halduskohus on ekslikult tagastanud kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel.
13.Eelneva põhjal tuleb kaebaja määruskaebus rahuldada, Tallinna Halduskohtu 28.03.2024 määrus tühistada ja saata haldusasi menetlusse võtmise otsustamiseks tagasi halduskohtule.
(allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.