RL, KL, RA, ET, EV, UM, EP, MR ja MR kaebus Kehtna Vallavolikogu 28. veebruari 2024. a otsuse nr 140 tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 10. aprilli 2024. a määrus
Menetlusosalised
Kaebajad – RL, KL, RA, ET, EV, UM, EP, MR ja MR, esindaja ÜK Vastustaja – Kehtna vald, esindaja AL
Menetluse alus ringkonnakohtus
RL, KL, RA, ET, EV, UM, EP, MR ja MR määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Võtta haldusasja nr 3-24-970 materjalide juurde portaali Haridussilm väljavõte.
Jätta RL, KL, RA, ET, EV, UM, EP, MR ja MR määruskaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 10. aprilli 2024. a määruse haldusasjas nr 3-24-970 resolutsiooni punkt 7 muutmata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale ei saa edasi kaevata (HKMS § 252 lg 7).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Kehtna Vallavolikogu otsustas 28.02.2024 otsusega nr 140 kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 22 lg 1 p 34, Eesti Vabariigi haridusseaduse (HaS) § 7 lg 2 p 2, põhikoolija gümnaasiumiseaduse (PGS) § 80 lg 1, lg 2 p 2 ning lg-te 3, 5 ja 8, koolieelse lasteasutuse seaduse (KELS) § 5 lg-te 2 ja 3, § 33 lg 1 ja lg 2 p 2 ning Kehtna Vallavolikogu 16.10.2012 määruse nr 62 „Valla asutuste asutamise, tegevuse, ümberkorraldamise ja lõpetamise kord“ § 4 alusel korraldada Kehtna valla haridusasutuse Eidapere Kooli tegevus ümber järgmiselt: 1)
Eidapere Kool, mis on tegutsemisvormilt ühe asutusena tegutsev koolieelne lasteasutus ja põhikool, jaotatakse 31.08.2024 kaheks eraldi üksuseks – lasteaiaks ja põhikooliks;
2)
Eidapere Kooli koolitustegevus III kooliastmes (7.–9. klass) lõpetatakse 31.08.2024;
3-24-970 3)
Eidapere Kooli põhikooli 1.–6. klass liidetakse Järvakandi Kooliga. Järvakandi Kooli koosseisus jätkab Järvakandi Kooli Eidapere õpipaik ehk tegevuskoht;
4)
Eidapere Kooli lasteaia osa liidetakse Järvakandi Lasteaiaga Pesamuna;
5)
Eidapere kooli tegevus iseseisva asutusena lõpetatakse 31.08.2024.
Kehtna Vallavalitsusel tuleb tagada ja korraldada põhihariduse omandamise võimalus kõikidele Eidapere Kooli õpilastele Kehtna valla munitsipaalkoolides. Põhjenduste kohaselt asub Kehtna valla haldusterritooriumil 7 munitsipaalharidusasutust: Kehtna Põhikool, Valtu Põhikool, Järvakandi Kool, Eidapere Kool (sh lasteaed), Kehtna Lasteaed Siller, Valtu Lasteaed Pesapuu ja Järvakandi Lasteaed Pesamuna. Kehtna valla ja ka teiste sarnaste ääremaavaldade probleemiks hariduse valdkonnas on noorte ja laste arvu vähenemine ning suured ja amortiseerunud hooned, mille ülalpidamiseks ja investeeringuteks napib eelarvevahendeid. Kehtna valla haridusvõrku tuleb muuta, sest elanikkonna ja koos sellega laste arvu vähenemine on põhjustanud koolide alatäituvuse ning vallal on keeruline praegust haridusvõrku üleval pidada. Seniste arengute ja demograafilise perspektiivi põhjal on muudatused haridusvõrgus vajalikud. Muudatuste tegemata jätmise korral ei ole Kehtna valla munitsipaalharidusasutused võimelised pakkuma kõikidele valla lastele kvaliteetset haridust. Valla eesmärk on hoida olemasolevaid elanikke ning pakkuda neile vajalikke teenuseid ja tegutsemisvõimalusi võimalikult kodulähedaselt. Kõigile vallas elavatele lastele tagatakse lasteaia- ja koolikoht ning kvaliteetne alus- ja põhiharidus oma koduvallas ning liikumine kodu ja kooli vahel. Ümberkorralduste eesmärk on tagada pädevad õpetajad, tugispetsialistid ja kaasaegne haridustaristu kõigile valla õpilastele ka tulevikus. PGS-i seletuskirja kohaselt on lubatud kool ümber korraldada või kujundada, kui koolikohustuslike ja koolis reaalselt käivate õpilaste arv on suurenenud või vähenenud või omavalitsusele käib majanduslikult üle jõu või ei ole otstarbekas mitmete koolide ülalpidamine. Sama põhimõte on kohaldatav ka lasteasutuste ümberkorraldamisele. Otsuse põhiseisukohad, kaasnevad muudatused, ülevaade mõjudest ning eelnenud menetluskäik on esitatud otsuse eelnõu seletuskirjas.
2.RL, KL, RA, ET, EV, UM, EP, MR ja MR esitasid Tallinna Halduskohtule 01.04.2024 kaebuse (täiendatud 09.04.2024) Kehtna Vallavolikogu 28.02.2024 otsuse nr 140 tühistamiseks. Kaebajate lapsed õpivad Eidapere Koolis (enamasti 5.–8. klassis). Vaidlustatav otsus on oluliste põhjendamispuudustega ja menetluse käigus on esitatud ebaõigeid faktiväiteid, et teistes koolides on Eidapere Kooli laste jaoks piisavalt ruumi. Kogukonda (sh kaebajaid) ei kaasatud haldusmenetlusse ning ka hoolekogule ja õpilasesindusele anti ebapiisav aeg otsuse eelnõule seisukohtade esitamiseks. Otsuse eelnõu seletuskiri tugineb suuresti Kehtna valla haridusstrateegiale, mis avalikustati alles 31.01.2024 ja mis on volikogus kinnitamata. Otsuses ei ole kaalutud alternatiivseid lahendusi. Logistiliselt on mõistlikum Eidapere Kool ühendada Kehtna Põhikooliga ning kaaluda tulnuks võimalust sulgeda hoopis Järvakandi Kool. Kaebajate laste jaoks on oluline, et koolis oleksid tugispetsialistid, kes suuremates koolides puuduvad. Koolivahetus mõjub halvasti laste vaimsele tervisele ja õppeedukusele ning koolivahetusega kaasneks osadele kaebajatele vajadus suurteks elulisteks ümberkorraldusteks. Eidapere Kooli sulgemisel pikeneb kaebajate laste koolitee. Kuigi kaardirakenduste kohaselt on Eidapere Kooli ja Järvakandi Kooli vahemaa 9,6 km, on tegemist teega, mis on läbitav vaid suvel. Tegelikult on Eidapere Koolist Järvakandi Koolini 15, km, Kehtna Koolini 25 km ning Valtu Põhikoolini 33 km. Otsuses puudub ka transpordilahendus. Kaebajad palusid esialgse õiguskaitse taotluses peatada vaidlustatud otsuse kehtivus kohtumenetluse ajaks. Esialgse õiguskaitseta oleks endise olukorra hilisem taastamine äärmiselt keeruline või võimatu. Esialgse õiguskaitse kohaldamine on vajalik mh selleks, et anda kaebajate peredele täiendavat aega elukorralduse muutmiseks.
2(10)
3-24-970
3.Kehtna vald palus 09.04.2024 seisukohas jätta esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata. Vastustaja on kohustatud ja suudab pakkuda õppekohta kõigi kaebajate lastele ka Eidapere Kooli sulgemise korral. Kaasamiskohustust ei ole rikutud. Hinnang transpordilahendusele on jäänud hüpoteetiliseks ja põgusaks, sest vastustajal puudub teadmine, millises koolis kaebajate lapsed kooliteed reaalselt jätkavad. Konkreetse transpordilahenduse puudumine ei muuda otsust õigusvastaseks. Ilmselgelt ei muutu kaebajate laste koolitee ebamõistlikult pikaks (nt Eidapere ja Järvakandi vaheline kaugus on ca 10 km). Kaebajatel ei ole subjektiivset õigust sellele, et nende lapsed saaksid omandada haridust just Eidapere Koolis.
4.Tallinna Halduskohus võttis 10.04.2024 määrusega kaebuse menetlusse, jättes esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata (resolutsiooni p 7). Kaebajatel on õiguskaitsevajadus, kuna III kooliastme tegevuse lõpetamise tagajärgede kõrvaldamine oleks keeruline või võimatu. Kohtuotsuse jõustumine enne 31.08.2024 on väga ebatõenäoline. Samas on kaebusel kasinad eduväljavaated. Kohtu otsustusruum ja kontrollikohustus on kooli ümberkorraldamisel piiratud. Eelkõige saab kohus kontrollida, kas riivatud on kaebajate ja nende laste seadusest tulenevaid õigusi. Riivet saab jaatada ümberkorraldatavas koolis õppivate laste vanemate puhul ning nende vanemate puhul, kelle lapsele ei oleks kooli ümberkorraldamise tulemusena tagatud mõistlik ja tegelik võimalus kohustusliku ja kvaliteetse põhihariduse omandamiseks (vt Tallinna Ringkonnakohtu 17.01.2020 määrus nr 3-19-2349, p 13). Koolivõrgu ümberkorraldamisel ja kooli tegevuse lõpetamisel on kohalikul omavalitsusel avar kaalutlusruum ning põhiseaduse (PS) § 37 lg-d 2 ja 3 ei anna lapsevanematele õigust nõuda konkreetse kooli(astme) püsimajäämist või keelata munitsipaalkooli tegevuse lõpetamist. Siiski tuleneb PS §-st 37 lapsevanematele subjektiivne õigus nõuda, et laste haridust puudutavad otsused oleksid õiguspärased ja kaalutlusvigadeta. Kohalik omavalitsus peab kooliastme sulgemisel kaaluma erinevaid huve ja otsuse mõju. Kaebajad saavad oma õiguste kaitsel tugineda mh põhiõigusele heale haldusele (PS § 14; nt Tallinna Ringkonnakohtu 08.04.2021 määrus nr 3-20-1826, p 9). Kui kohalik omavalitsus on taganud munitsipaalkoolide kaudu kõigile elukohajärgsetele koolikohustuslikele isikutele võimaluse omandada põhiharidus, on kohalik omavalitsus oma avaliku ülesande täitnud (vt Riigikohtu 28.10.2014 otsus nr 3-4-1-26-14, p 59). Lapsevanemal ei ole subjektiivset õigust nõuda koolihariduse andmist kindlas kohas, kindlas koolimajas, kindlate õpetajate poolt või seaduse piiridest oluliselt väiksemas klassis (vt Tallinna Ringkonnakohtu 05.02.2020 määrus nr 3-19-2409, p 10). Lapsevanema eelistustest nendes küsimustes ei võrsu kohtus kaitstavat subjektiivset õigust. Kaebajate laste koolitee pikeneks võrreldes õppimisega Eidapere Koolis. Sõltuvalt valikust võib pikkuseks olla kuni 32 km (Eidapere–Valtu). Selline koolitee pikkus ei ole vastuolus PGS § 7 lg-s 3 sätestatuga. Kaebajate lastele tagatakse võimalus kasutada ühistransporti. Tuleb ka arvestada, et kaebajate lapsed õpivad III kooliastmes ehk nad on vähemalt 14-aastased. Sellises vanuses lastele ei ole ühistranspordiga (sh koolibussiga) kodu ja kooli vahel liikumine erandlik ega muuda neile põhiharidust kättesaamatuks. Kui mõni laps ei saa erivajaduse tõttu koolibussi kasutada, tuleb vallal ja koolil see olukord lahendada erimeetmetega (Tallinna Ringkonnakohtu 20.07.2020 määrus nr 3-20-1100, p 14). Laste suurema vanusevahe korral ei ole ka tavapäratu, et vanematel tuleb lapsi hommikul viia eri kohtadesse, nt kooli ja lasteaeda. Koolitranspordiga tegelemiseks ja probleemide lahendamiseks on vastustajal piisavalt aega ja vastustaja selgitused võimaldavad veenduda, et need küsimused lahendatakse hiljemalt 31.08.2024. III kooliastme lastelt võib juba eeldada iseseisvate valikute tegemist ja otsustamist ning huvitegevuse ja laiema suhtlusringkonna lisandumisel ka paindlikkust, kohanemisvõimet ja sotsiaalseid oskusi. Kuigi kooli muutus nõuab harjumist, ei ole tegemist harvaesineva juhuga. Uue kooliga harjumisel on lastele oluline ka see, kuidas neid ümbritsevad täiskasvanud muutustega kohanevad ja lapsi 3(10)
3-24-970 selles nõustavad. Võimalikke vaimse tervise muresid ei saa hinnata sellisteks, mis takistaksid kaebajate lastel jätkata põhihariduse omandamist teistes Kehtna valla koolides. Vastustaja kohustus tagada kvaliteetne kooliharidus hõlmab ka kohustust tagada vajalikud tugispetsialistid ning sellega on arvestatud ka Eidapere Kooli ümberkujundamisel. Otsuse seletuskirja kohaselt on senised rahastamisprobleemid toonud kaasa olukorra, kus haridusliku erivajadusega (HEV) laste õpetamiseks eraldatud raha kasutatakse mitte-eesmärgipäraselt ehk õpetajate palgakulu katmiseks. Vastustaja selgitusel on otsuse hinnatav rahaline mõju 193 123 eurot (sh õpetajate tööjõukulude kokkuhoid 143 123 eurot + III kooliastme sulgemisega kaasnev toetus 50 000 eurot). See kokkuhoid võimaldab mh tagada tugispetsialistide olemasolu. Kohtu jaoks ei ole ka usutav, et Järvakandi koolis ei ole muid tugispetsialiste peale sotsiaalpedagoogi, sest otsuse kohaselt õpib selles koolis 16 HEV õpilast. Rahaliste vahendite otstarbeka kasutamise kõrval on avalikuks huviks ka kvalifitseeritud õpetajate olemasolu ning seda eriti III kooliastmes, kus ainetel on eraldi kvalifikatsiooniga aineõpetajad. Otsuse kohaselt on vähim kvalifitseeritud õpetajaid Eidapere Koolis, kus kvalifikatsiooninõuetele vastavad ca pooled õpetajad (53,3%). Tuvastatavad ei ole ilmselged puudujäägid haldusmenetluse läbiviimisel. Ärakuulamisõiguse teostamine eeldab PGS § 80 lg-s 1 nimetatud kogude ärakuulamist. Lapsevanemaid ei pea menetlusse eraldi kaasama ja neid ära kuulama, kuid neid tuleb aegsasti teavitada kooli ümberkorraldamisest (PGS § 80 lg 3). Kokkuvõttes on avalik huvi muudatuste tegemiseks kaalukam kaebajate väidetavast õiguste riivest.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
5.RL, KL, RA, ET, EV, UM, EP, MR ja MR paluvad 25.04.2024 määruskaebuses tühistada halduskohtu määruse resolutsiooni p 7 ja uue määrusega rahuldada nende esialgse õiguskaitse taotlus. Halduskohus on esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel tuginenud üksnes kaebuse vähestele eduväljavaadetele. Pole arusaadav, mille põhjal järeldas halduskohus, et kaebajate lastele on tagatud mõistlik võimalus põhihariduse omandamiseks, kui vastustaja ei ole enne otsuse tegemist küsinud kaebajate seisukohta ega arutanud nendega seda, millises konkreetses koolis on kaebajate lastel võimalik sügisel hariduse omandamist jätkata. Määruses viidatud kohtupraktikas toodud põhimõtted on praeguse vaidlusega seostamata. Muu hulgas on jäetud tähelepanuta, et kaebajate jaoks on oluline tugispetsialistide olemasolu, kuid teistes valla koolides ei osutata seda teenust ligilähedaseltki võrdselt Eidapere Kooliga. Seda, et Järvakandi Koolis on PGS § 37 lg-s 2 nimetatud tugispetsialistidest ainult sotsiaalpedagoog, kinnitab kooli koduleht ja seda on kinnitanud ka kooli sekretär. Halduskohus on aktsepteerinud valla üldsõnalist selgitust, et koolitranspordi küsimused lahendatakse hiljemalt 21.08.2024. Reaalsuses on valla õpilastranspordi korraldus juba praegu ebarahuldav. Tõsiseltvõetava plaani puudumist ilmestab asjaolu, et otsuses ei ole üldse arvestatud võimaliku transpordilahenduse kuluga (sh peavad osad kooli töötajad hakkama liikuma kahe koolimaja vahel, mis suurendab neile makstava kompensatsiooni kulud). Halduskohus ei ole arvestanud, et kõigil peredel ei ole võimekust viia lapsi hommikul eri kohtadesse (nt vahetustega töö, puudub isiklik sõiduauto). Laste vaimse tervise osas ei ole arvestatud, et osa lapsi on varem kogenud kiusamist teistes valla koolides. Koolivahetuse järel võivad mitmed Eidapere Kooli lapsed vajada individuaalset õppekava või tugiisikut, mis suurendaks samuti valla kulusid, mis ei pruugi kokkuvõttes olla väiksem, kui loodetav palgafondi kokkuhoid (143 123 eurot). Seejuures jäävad vastustaja arvutused säästu osas ebaselgeks. Tööjõukuludest hoitakse kokku direktori, 0,5 koormusega majandusjuhataja, 0,2 koormusega haridustehnoloogi ja mõne III kooliastme õpetaja palgakulu, ent see summa kokku ei saa olla nii suur. Arvesse ei ole võetud töölepingute lõpetamisega ja koondamisega kaasnevaid kulusid. Järvakandi Kooli olemasolevatele õpetajatele tuleb maksta tööülesannete lisandumisel täiendavat tasu. Kaebajate andmetel ei tehta Eidapere Kooli hoones muudatusi 4(10)
3-24-970 ruumide kasutuse osas, mis suurendab säilivate õpilaskohtade maksumust. Puudub veendumus, et Eidapere Kool kvalifitseeruks ümberkorraldamise järel haridus ja teadusministri 26.10.2023 määruse nr 39 „Kodulähedase algkooli pidamist soodustava toetuse eraldamise tingimused ja kord 2024. aastal“ (määrus nr 39) alusel antavale toetusele. Toetus määrataks Eidapere Koolile ja sellest ei saa palgata tugispetsialiste valla teistes koolides. Igal juhul oleks toetus ühekordne. Õige ei ole väide, et Eidapere Koolis vastavad kvalifikatsiooninõuetele vaid pooled õpetajad. Andmebaasist Haridussilm nähtuvalt vastab Eidapere Koolis kvalifikatsiooninõuetele 71,4% õpetajatest. Lisaks lõpetab üks klassiõpetaja õpingud sel kevadel ja kehalise kasvatuse õpetaja saab kvalifikatsiooni kahe aasta pärast. Järvakandi Koolis on märkimisväärne hulk õpetajaid siirdumas pensionile, mis võib tingida vajaduse palgata mittekvalifitseeritud personali. Kehtna Põhikoolis on vastavat näitajat manipuleeritud, lugedes kvalifikatsioonile vastavaks mh paar mittekvalifitseeritud õpetajat. Vald pidanuks enne otsuse tegemist selgitama välja Eidapere Kooli III kooliastme sulgemise mõju igale konkreetsele perekonnale (vt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 40 lg 2). Otsusest puudutatud isikute hulk on piisavalt väike ning nende ärakuulamine ei oleks olnud ülemäära koormav (Riigikohtu 23.03.2023 määrus nr 3-22-1218, p 14). Kooli hoolekogu ja õpilasesindus on ära kuulatud vaid näilikult. Kaebajatel on esialgse õiguskaitse vajadus, sest endise olukorra taastamine oleks äärmiselt keeruline, ning analoogsetes olukordades on esialgset õiguskaitset kohaldatud (nt Tartu Ringkonnakohtu 18.06.2021 määrus nr 3-21-871, p 12; 16.06.2020 määrus nr 3-20-810, p 9; 10.06.2014 määrus nr 3-14-50602, p 13; 28.02.2012 määrus nr 3-11-2982, p 11). Esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmist ei õigusta avalik huvi, mis põhineb majandusliku kokkuhoiu osas ebaselgetel arvutustel ja õpetajate kvalifikatsiooninõuete osas valeväidetel.
6.Kehtna vald palub 06.05.2024 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata, kordamata oma varasemaid seisukohti. Vastustaja täitis PGS-st tuleneva kaasamiskohustuse. Kuna vanemad on laste kooli valikul vabad, on neil ise õigus valida, millises koolis lapsed hariduse omandamist jätkavad, arvestades koolis vabade õppekohtade olemasoluga. Järvakandi Koolis osutatakse kõiki vajalikke tugiteenuseid ning vastupidist ei saa tuletada asjaolust, et teenuseid osutavate spetsialistide nimed ei kajastu kooli kodulehel. Koolis osutavad teenuseid HEV koordinaator, abiõpetajad ja psühholoog. Vajadusel tellitakse täiendavaid teenuseid või kompenseeritakse lapsevanematele vajaduspõhiselt tugispetsialisti teenuste kasutamine. Vastustaja suhtub tõsiselt õpilastranspordi korraldamisse, kuid kuna praeguseks ei ole teada, millisesse kooli kaebajate lapsed lähevad ja millist transpordiliini vajatakse, siis ei saa vald hetkel selle korraldamisega tegeleda. Vald pöördus Eidapere Kooli vahendusel lapsevanemate poole, et tuvastada, millises Kehtna valla koolis õpilased haridusteed jätkavad, kuid seni pole laekunud ühtegi sooviavaldust transpordi korraldamiseks. Kaebajate arutlus majanduslikust kokkuhoiust on hüpoteetiline ja paljasõnaline. Eidapere koolihoone ruumikasutuse osas praegu selge tegevuskava puudumine ei ole asjassepuutuv. Tegemist on eraldiseisva otsustusprotsessiga. Valla kohustus on tagada ruumid õppetegevuseks ja puudub kahtlus, et vastustajal on õppetegevuseks ruumid olemas. Määrus nr 39 kehtib ja puudub kahtlus, et riik täidab endale võetud kohustuse toetada seatud tingimustele vastavaid kodulähedasi algkoole. Kaebajate veendumustel põhinevad seisukohad ei võimalda kokkuvõttes tuvastada vaidlustatud otsuse õigusvastasust.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
HKMS § 210 lg 1 alusel lahendab määruskaebuse üks ringkonnakohtunik.
8.Esialgne õiguskaitse on HKMS § 249 lg-st 1 tulenevalt ajutine abinõu, mida kohaldatakse kaebaja õiguste kaitsmiseks enne põhiasjas peetava kohtuvaidluse lõppu, s.o kohtumenetluse ajaks. Esialgse õiguskaitse kohaldamine on põhjendatud siis, kui kaebajat ähvardab tagajärg, 5(10)
3-24-970 mille kõrvaldamine põhiasjas tehtava hilisema kohtulahendiga on võimatu või ebamõistlikult raske. Esialgse õiguskaitse kohaldamise eesmärk on hoida üksnes ära kaebaja oluliste õiguste pöördumatu kahjustamine kohtumenetluse ajal, mitte tekitada kaebajale täiendavaid õigusi. Esialgset õiguskaitset tuleb kohaldada vaid sel määral, kui see on kaebaja õiguste kaitseks hädavajalik (nt Riigikohtu 08.02.2021 määrus nr 3-20-915, p 20; 13.11.2020 määrus nr 3-20349, p 12). Tagajärjed, mille vältimiseks esialgse õiguskaitse taotlus on esitatud, peavad olema ettenähtavad ja tõenäolised ning seotud kaebuse nõuete ja eesmärkidega (vt HKMS § 251 lg 1). Esialgse õiguskaitse kohaldamisel peab kohus HKMS § 249 lg 3 kohaselt arvestama kaebuse eduväljavaateid ning erinevate lahenduste tagajärgi kaebajale, avalikule huvile ja kolmandatele isikutele (nt Riigikohtu 27.06.2017 määrus nr 3-3-1-19-17, p 15). Mitte igasugune riive, mis annab aluse kaebusega halduskohtusse pöördumiseks, ei õigusta siiski esialgse õiguskaitse kohaldamist avalikku huvi või kolmandate isikute õigusi kahjustaval viisil (nt Riigikohtu 16.12.2016 määrus nr 3-3-1-87-16, p 14). Esialgse õiguskaitse taotluse lahendamise ajal võivad faktilised ja õiguslikud asjaolud olla ebaselged ning kohus ei pruugi määruse tagajärgi tuvastada tõendite alusel, kuid faktilised asjaolud peavad olema põhistatud ja prognoosid peavad olema põhjendatud (nt Riigikohtu 25.11.2021 määrus nr 3-21-2241, p 15; 11.12.2020 määrus nr 3-20605, p 15). Vajaduse korral tuleb esialgset õiguskaitset kohaldada mh siis, kui pöördumatute tagajärgede saabumine ei ole kindel (nt Riigikohtu 11.12.2020 määrus nr 3-20-605, p 11). Esialgse õiguskaitse abinõu kohaldamine ei ole välistatud ka olukorras, kus kaebaja saavutaks sellega sisuliselt oma eesmärgi (sh osaliselt) juba enne asja sisulist lahendamist. Sellisel juhul peaks esialgse õiguskaitse kohaldamiseks aga esinema ülekaalukas vajadus ning samas ei tohiks pöördumatute õiguslike või faktiliste tagajärgede loomine põhjustada olulist kahju avalikule huvile või kolmandatele isikutele (nt Riigikohtu 22.09.2014 määrus nr 3-3-1-59-14, p 19).
9.Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et kaebajatel on esialgse õiguskaitse vajadus. Kõigi kaebajate puhul õpib vähemalt üks laps Eidapere Kooli III kooliastmes või pidanuks seal kooliteed jätkama uuest õppeaastast. Seega tähendaks esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmine kaebajate ja nende laste jaoks elukorralduse olulist muudatust. Ehkki praegusel juhul koolimaja säilib ja vabanevatele ruumidele ei ole vähemasti hetkeseisuga kavandatud muud konkreetset otstarvet (sh tegutseb kool juba praegu vajalikust suuremal pinnal), võiks III kooliastme hilisem taasavamine olla sellegipoolest objektiivselt takistatud või olulisel määral raskendatud, nt kui õpetajad asuvad mujale tööle ega soovi hiljem kooli naasta. Isegi juhul, kui kaebus rahuldatakse ja Eidapere Kool pärast kohtumenetluse lõppemist taastatakse, ei ole välistatud, et kaebajate jaoks on tagajärjed pöördumatud, sest nad võivad olla muutnud oma elukorraldust viisil, mille tagasipööramine oleks ülemääraselt koormav. Kohtute 2023. a menetlusstatistika põhjal võtaks halduskohtumenetluse läbimine kõigis kohtuastmetes kokku aega ca 2 aastat.
10.Taotletud esialge õiguskaitse abinõu – peatada Kehtna Vallavolikogu 28.02.2024 otsuse nr 140 kehtivus kuni kohtumenetluse lõpuni – on asjakohane ning seotud kaebuse nõuete ja eesmärkidega. Vaidlustatud haldusakti kehtivuse peatamine ei tähendaks, et kohus asuks kooli pidaja (vastustaja) asemel ise teostama PGS § 80 lg-s 1 sätestatud kaalutlusõigust (st otsustaks munitsipaalkooli ümberkorraldamise üle), sest tegu on üksnes ajutise meetmega (vt Riigikohtu 22.09.2014 määrus nr 3-3-1-59-14, p 17). Samal põhjusel ei kujutaks esialgse õiguskaitse abinõu kohaldamine endast põhivaidluse ette ära otsustamist (nt Riigikohtu 27.06.2017 määrus nr 3-3-1-19-17, p-d 24 ja 29). Kaebuses on küll vaidlustatud Kehtna Vallavolikogu 28.02.2024 otsus nr 140 tervikuna, kuid sisuliselt on vastuväited esitatud eeskätt selle resolutiivosa p-le 1.2, millega alates 31.08.2024 lõpetatakse Eidapere Kooli koolitustegevus III kooliastmes (7.-9. klass). Kuna ei saa välistada, et valla huvi on Eidapere Kooli tegevus ümber korraldada (st liita lasteaia osa Järvakandi lasteaiaga ja kooliosa Järvakandi kooliga, säilitades samas Eidapere tegevuskoha) ka siis, kui III kooliastmes koolitustegevus 31.08.2024 ei lõpe, võib olla vajalik asja edasise menetluse käigus kaebuse nõudeid täpsustada ja üksikasjalikumalt kontrollida, kas 6(10)
3-24-970 kaebajatel on kaebeõigus otsuse vaidlustamiseks tervikuna või saab nende subjektiivseid õigusi rikkuda ainult III kooliastme sulgemine (sh tuleb hinnata iga kaebaja õiguste riivet eraldi – vt HKMS § 19 lg 2).
11.Ringkonnakohus nõustub samas halduskohtu hinnanguga, et kaebuse eduväljavaateid ei saa pidada suurteks. Kooli pidajal on kooli ümberkorraldamisel avar kaalutlusruum (nt Tallinna Ringkonnakohtu 04.02.2022 otsus nr 3-20-1826, p 9) ning halduskohus ei saa hinnata kooli ümberkorraldamise otstarbekust (nt Tallinna Ringkonnakohtu 12.02.2021 otsus nr 3-19-2409, p 10). Kohus ei saa asuda vastustaja asemel ise otsustama selle üle, milline koolivõrk vastab kõige paremini valla arengueesmärkidele, vaid saab üksnes kontrollida, kas haridusasutuste võrgu korrastamisel on järgitud kaalutlusreegleid (HKMS § 158 lg 3).
12.Kaebajate etteheited, et vald on kooli ümberkorraldamise otsustamisel oluliselt rikkunud kaasamis- ja ärakuulamiskohustust, ei ole põhjendatud. Otsuse eelnõu on esitatud arvamuse andmiseks PGS § 80 lg-s 1 märgitud kogudele, kes esitasid lühikesele tähtajale vaatamata oma põhjalikud seisukohad (vt Eidapere Kooli õpilasesinduse ja hoolekogu 22.01.2024 seisukohad). Kõiki lapsevanemaid ei tulnud menetlusse eraldi kaasata ja ära kuulata (HMS § 40 lg 3 p 6; PGS § 80 lg 3; nt Tallinna Ringkonnakohtu 25.03.2024 määrus nr 3-23-885, p 15; 28.06.2023 määrus nr 3-23-888, p 15). Kuigi kaebajad said enda sõnul otsuse eelnõust teada 08.01.2024, ei nähtu, et nad oleksid vastustajale (või kooli hoolekogule) enda seisukohti esitanud ja need oleks jäetud tähelepanuta. Ehkki Eidapere Kooli III kooliastme kavandatavast sulgemisest kõige lähemalt puudutatud lapsevanemaid on suhteliselt väike hulk (2024/2025. õppeaastal pidanuks Eidapere Kooli III kooliastmes õppima 15 õpilast – vt otsuse seletuskirja tabel 1, lk 22), ei saa olukorras, kus seaduse järgi tuli ära kuulata hoolekogu, kelle ülesanne on mh õpilaste vanemate esindajate kaasamine kooli puudutavatesse otsustesse (PGS § 73), pidada lapsevanemate eraldi ära kuulamata jätmist oluliseks menetlusveaks, isegi kui see poleks olnud vastustajale ülemäära koormav. Eidapere Kooli ümberkorraldamise vajaduse küsimus ei olnud lisaks uus, vaid sellest oli avalikult räägitud juba varem (otsuse seletuskirja p 11 kohaselt alates 2021. a-st, lk 26–29). Vastuväidetega mittenõustumine ei tähenda, et esitatud arvamustega ei arvestatud (sh on neile vastatud otsuse seletuskirjas).
13.Kooli ümberkorraldamise otsusest on teavitatud PGS § 80 lg 3 nõudeid järgides. Seega on kaebajatele ja nende lastele tagatud vähemalt seadusandja poolt ettenähtud minimaalselt vajalik aeg (5 kuud) kooli vahetamisega seotud muutustega kohanemiseks. Ringkonnakohus ei kahtle, et koolivahetus võib kaebajate lastele põhjustada mõningaid kohanemisraskusi, kuid see on paratamatu ning ei muuda kooli ümberkorraldamist õigusvastaseks. Kuna Eidaperes lõpeb alates 31.08.2024 koolitustegevus üksnes III kooliastmes, siis puudutab ümberkorraldus õpilasi vanuses vähemalt 13 eluaastat, kelle puhul saab eeldada juba arvestatavat võimet muutustega kohaneda.
14.Transpordiga seonduvalt on kaebajad viidanud nii koolitee pikenemisele kui ka vastustaja poolse transpordilahenduse puudumisele. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole vastustajale alust heita ette, et juba kooli ümberkorraldamise otsus ei sisalda konkreetset transpordilahendust, sest selleks peaks vastustajal olema eelnevalt teada, kuhu kooli iga kaebaja (ja teised lapsevanemad) oma lapsed panna soovivad (nt Tallinna Ringkonnakohtu 25.03.2024 määrus nr 3-23-885, p 18; 28.06.2023 määrus nr 3-23-739, p 18). Vastustajal on HaS § 7 lg 2 p-st 8 tulenevalt kohustus korraldada oma haldusterritooriumil koolikohustuslike laste sõit haridusasutusse ja tagasi. Otsuse seletuskirja p-s 10 (lk 24–25) on märgitud, et õpilastransport planeeritakse vastavalt lastevanematelt saadud informatsioonile. Vastustaja hinnangul on tõenäoliselt vaja korraldada 11 õpilase transport Eidapere-Lokuta piirkonnast Järvakandi kooli ja Lelle asula 1 õpilasele on juba tagatud transport Kehtna Põhikooli. Vajaduse korral on võimalik leida ka individuaalseid 7(10)
3-24-970 lahendusi (sõidukulude kompenseerimine või nõudepõhine transport). Seletuskirja kohaselt on senisest suurema koolibussi ja olemasolevast pikema liini kulud orienteeruvalt 16 397 eurot. Seega ei ole alust väita, et vastustaja oleks jätnud õpilastranspordiga seonduva tähelepanuta. Vaidluse all ei ole, et Eidapere Kooli III kooliastme õpilaste koolitee Järvakandi Kooli muutuks praegusega võrreldes pikemaks, kuid kaebajad ei ole väitnud, et nende laste tulevane koolitee pikkus rikuks PGS § 7 lg-s 3 sätestatut, mille kohaselt ei tohi vähemalt 80% õpilastest kuluda elukohajärgsesse põhikooli jõudmiseks rohkem kui 60 minutit. Kaebajatel ei ole subjektiivset õigust nõuda, et nende laste koolitee pikkus ja kooli jõudmise aeg üldse ei muutuks. Kui mõni laps ei saa erivajaduse tõttu koolibussi kasutada, tuleb see olukord lahendada erimeetmetega.
15.Kaebajad on heitnud mh ette, et Järvakandi Koolis puuduvad PGS § 37 lg-s 2 nimetatud tugispetsialistid (v.a sotsiaalpedagoog), viidates Järvakandi Kooli kodulehele ja koolist saadud infole. Vastustaja kinnitusel tegutsevad Järvakandi Koolis HEV õpilaste õppe koordineerija, sotsiaalpedagoog ja abiõpetajad ning muid teenuseid tellitakse vastavalt vajadusele väljaspoolt. PGS § 37 lg 2 nõuab üksnes teenuse kättesaadavuse tagamist, mitte tugispetsialistide olemasolu kooli töötajate hulgas. Haridus- ja teadusministri 21.02.2018 määruse nr 4 „Tugispetsialistide teenuse kirjeldus ja teenuse rakendamise kord“ § 3 lg 4 kohaselt võetakse teenuse osutamiseks kooli tööle vajalikud tugispetsialistid (eripedagoog, logopeed, psühholoog, sotsiaalpedagoog) või korraldatakse teenuse kättesaadavus muul viisil, arvestades õpilaste vajadustega. Seejuures on Kehtna vald toonud ühe koolivõrgu korrastamise eesmärgina välja nimelt kvalifitseeritud ja motiveeritud õpetajate ja tugispetsialistide tagamise kõigis valla haridusasutustes (seletuskirja lk-d 9 ja 19). Puudub mõistlik põhjus kahelda, et Järvakandi Koolis ei oleks võimalik kaebajate lastele tagada vajalike tugispetsialistide teenuseid. PGS §-st 46 tulenevad kohustused kehtivad kooli pidajale ja koolile ühtviisi nii juhul, kui kaebajate lapsed õpivad Eidapere Koolis, kui ka siis, kui nad õpiksid Järvakandi Koolis.
16.Kaebajad on mh väitnud, et neile ja nende lastele sobib just väiksem kool ning valla muud koolid ei ole neile või nende lastele eri põhjustel meelepärased. Samas ei tulene lapsevanemale PS §-st 37 ega PGS-st subjektiivset õigust nõuda, et põhiharidus tagatakse vastavuses vanemate soovidega. Seetõttu ei ole vanematel õigust nõuda, et nende lapsed peaksid saama põhiharidust omandada kindlas kohas, kindlas koolimajas, kindlate õpetajate poolt või seaduses ettenähtust oluliselt väiksemas klassis (nt N. Parrest. PS § 37 kommentaar, p-d 14, 36 – Ü. Madise jt (toim). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend. vlj. Tartu 2020, lk 479–491). Kui vanemad soovivad anda lapsele riigi- või munitsipaalharidusasutuste pakutavaga võrreldes teistsugust haridust, saavad nad paigutada lapse erakooli (Tallinna Ringkonnakohtu 12.02.2021 otsus nr 3-19-2409, p 13). Klassi täitumuse ülemine piirnorm põhikoolis on 24 õpilast (PGS § 26 lg 1). Otsuse seletuskirja tabeli 1 (lk 22) järgi mahuksid kõik Eidapere Kooli III kooliastme õpilased Järvakandi Kooli ilma vajaduseta suurendada olemasolevaid klassikomplekte. Väited, et mõni õpilane võis olla varem kiusamise tõttu kooli vahetanud, ei muuda vaidlustatud otsust õigusvastaseks. Igal koolil on kohustus tagada koolis viibivate õpilaste vaimne ja füüsiline turvalisus ning tervise kaitse (PGS § 44). Kiusamise ennetamiseks ja takistamiseks tuleb koolis rakendada vajalikke abinõusid. Kiusamise esinemise korral on vanemal õigus nõuda meetmete võtmist, kuid võimaliku kiusamise väitele tuginedes ei saa nõuda olemasoleva kooli säilitamist (nt Tallinna Ringkonnakohtu 21.06.2023 määrus nr 3-23-338, p 17).
17.Kaebajate väitel on vastustaja esitanud Eidapere Kooli õpetajate kvalifikatsiooninõuetele vastavuse kohta valeandmeid. Otsuse seletuskirjas (lk 18) on märgitud, et Kehtna valla neljas koolis on kokku 86 õpetajat, kellest 71,2% vastab ametikoha kvalifikatsiooninõuetele, ja kõige vähem kvalifikatsiooninõuetele vastavaid õpetajaid (53,3%) on Eidapere Koolis. Kaebajad on viidanud haridusandmete portaali Haridussilm andmetele (vt Tulemuslikkus → Põhiharidus → Kohalik Omavalitsus → Kehtna vald → Kvalifikatsiooninõuetele vastavate õpetajate osakaal 8(10)
3-24-970 põhikoolis), mille kohaselt vastab Eidapere koolis kvalifikatsiooninõuetele 71,4% õpetajatest. Ringkonnakohtu hinnangul nähtub portaali Haridussilm praegustest andmetest, et seletuskirjas ei ole esitatud valeandmeid, vaid seletuskiri kajastab üksnes 2022. a andmeid. Ringkonnakohus võtab eeltoodut selgitava haridusandmete portaali väljavõtte praeguse haldusasja juurde. Ehkki seletuskirjas tulnuks täpsustada, millise seisuga andmeid selles kajastatakse, ei nähtu otsusest, et Eidapere Kooli õpetajate kvalifikatsiooninõuetele vastavus olnuks kooli ümberkorraldamisel otsustava tähtsusega. Pigem on seletuskirja p-s 8 (lk 17–20) rõhutatud, et praegune haridusvõrk tervikuna ei ole jätkusuutlik olukorras, kus olemasoleva 86 õpetaja keskmine koormus on 0,66 ja neist vastab kvalifikatsiooninõuetele 71,2% (sh uuemate andmete järgi 71,4% ehk erinevus on üksnes marginaalne). Eidapere Kooli ümberkorraldamise üheks loodetavaks tulemuseks on võimalus suurendada kvalifikatsiooninõuetele vastavate õpetajate hulka, palka diferentseerida ja luua võimalused õpetajate motiveerimiseks, mis soodustaks õpetajate järelkasvu ning tagaks kõrge õppekvaliteedi. Õpetajate palgakulu on Eidapere Koolis ja Järvakandi Koolis õpilaste arvu vähesuse tõttu (sh Eidapere koolis 46 õpilast, Järvakandi koolis 100 õpilast) suurem kui riigi makstav palgatoetus ning puuduolev osa kaetakse rohkemate õpilastega Kehtna Põhikooli ja Valtu Põhikooli (sh Kehtna koolis 165 õpilast, Valtu koolis 176 õpilast) palgakulu arvelt. Kuna III kooliastmes on suurem vajadus aineõpetajate järele, siis on usutav, et Eidapere Kooli ümberkorraldamine aitab kaasa valla koolivõrgu kui terviku arengule. Eeltoodust tulenevalt ei saanud õpetajate kvalifikatsiooni osas vananenud andmetest lähtumine ilmselt mõjutada otsuse tegemist.
18.Kaebajad kahtlevad lisaks, kas Eidapere Kooli sulgemisega kaasnev rahaline kokkuhoid on vastustaja väidetud ulatusega. Kaebajad ei ole kahtlust millegagi põhistanud. Seletuskirja (lk 22) kohaselt väheneks Eidapere Kooli III kooliastme sulgemisega nädalas antavate tundide maht 95 tunni võrra, mis tähendaks õpetajate tööjõukulu kokkuhoidu 143 123 eurot õppeaastas. „Kehtna valla haridusstrateegia 2024–2035“ tööversioonis (lk 47) on leitud, et Eidapere Kooli muutmisel 6-klassiliseks väheneksid valla kulud õpetajate töötasule 3–4 ametikoha võrra (90 000–120 000 eurot aastas) ning vajadus abipersonali järele kahaneb vähemalt 2 töökoha mahus (20 000 eurot aastas). Kuigi vastustaja ei ole toonud väidetava kokkuhoiu kohta täpset arvutust, ei saa hinnatud summat pidada täiesti ebausutavaks, arvestades, et seletuskirja (lk 18) kohaselt on ühe täiskohaga töötava õpetaja palgakulu 28 081,92 eurot aastas. Vastustajal on võimalik esitada täpsemad arvutused asja sisulise läbivaatamise käigus. Isegi kui tegelik kokkuhoid on valla kavandatust väiksem (st kooli ümberkorraldamisega kaasnevad prognoositust suuremad tegelikud lisakulud või arvestatud ei ole ühekordseid väljaminekuid, nt koondamishüvitisi), ei järeldu sellest, et kooli ümberkorraldamine oleks õigusvastane. Vastustaja peab haridusvõrku kujundama pikaajaliste prognooside alusel ja võib arvestada mh edaspidi tekkivat säästu vms (nt olemasolevasse taristusse investeerimise vajaduse vähenemist). Millist kokkuhoidu pidada ümberkorralduse muid eesmärke arvestades piisavaks, et õigustada haridusvõrgu korrastamist, kujutab endast suuresti vastustaja otstarbekusotsust. Kaalutlusviga oleks põhjust tuvastada siis, kui vastustaja on lähtunud täiesti ebaõigetest majanduslikest kaalutlustest. Seda, et kokkuhoidu poleks üldse ümberkorralduse eesmärgiks seatud, otsus samas ei kinnita.
19.Kaebajad kahtlevad selles, kas vastustaja võis Eidapere Kooli ümberkorraldamisel võtta otsuse eelarvelise mõju prognoosimisel arvesse haridus ja teadusministri 26.10.2023 määruse nr 39 „Kodulähedase algkooli pidamist soodustava toetuse eraldamise tingimused ja kord 2024. aastal“ alusel makstavat toetust (50 000 eurot). Sellega ei saa nõustuda. Määruse nr 39 § 2 lg 1 kohaselt on toetuse eesmärk motiveerida kohalikke omavalitsusi tagama kodulähedast õpet kodulähedastes algkoolides ja tegutsemiskohtades ning soodustada kolmanda kooliastme õppe koondumist omavalitsuse keskustesse. Kavandatav Järvakandi Kooli Eidapere õpipaik vastaks eeldatavasti määruse nr 39 § 1 lg 4 p 2, § 6 lg 2 ja § 7 lg 3 p 2 tingimustele, mistõttu võis vald toetusega ka arvestada. Ringkonnakohtule ei nähtu, et vald kavatseks toetust kasutada vastuolus 9(10)
3-24-970 määruse nr 39 § 2 lg-ga 1 ja § 7 lg 3 p-ga 1. Olenemata sellest, et määruse nr 39 alusel antavat toetust ei saa pidada püsivaks (määruse seletuskirja kohaselt on meede mõeldud rakendamiseks kolmel kalendriaastal ehk 2024–2026 – vt EIS toimik nr 23-1167), võis vastustaja lähiplaanis sellega siiski arvestada.
20.Kokkuvõtlikult ei nähtu praegusel juhul selliseid asjaolusid, mille põhjal saaks kaebajate esialgse õiguskaitse vajaduse hinnata sedavõrd tungivaks ja avaliku huvi nii väheoluliseks, et see õigustaks vaidlustatud haldusakti kehtivuse peatamist, sõltumata kaebuse eduväljavaadete vähesusest. Ringkonnakohtu hinnangul on vastustaja vaidlustatud otsuses ja selle seletuskirjas piisavalt põhjendanud, et Kehtna valla koolivõrgu korrastamiseks esineb kaalukas avalik huvi ning isegi Eidapere Kooli III kooliastme sulgemise edasilükkamine kahjustaks seda oluliselt (mh ei pruugiks vallal hiljem olla võimalik saada riiklikust meetmest toetust tegevuseks, mida vald on tegelikkuses juba mitu aastat kavandanud).
21.Eelneva põhjal jääb kaebajate määruskaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 10.04.2024 määruse resolutsiooni p 7 muutmata. (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.