Haridus ja kultuur › Muu haridus ja kultuur

3-22-1349

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

3-22-1349 ning andmata jäetud määruse alusel kehtestatavad kutsekvalifikatsiooninõuded piiravad suhteliselt kitsa ringi isikute grupi õigusi. Määruse kehtestamata jätmise tulemusel tekkis kahju ainult väga kitsale ringile isikutele, kes soovivad tegutseda ehitusvaldkonnas konkreetsetel tegevusaladel või väljastada isikutele kutseid ehitusvaldkonnas konkreetsetel ametialadel tegutsemiseks. Kutse andmise tasu ei pea katma kõikvõimalikke kutse andja õigusabikulusid, vaid ainult neid, mis seonduvad konkreetselt kutsete väljastamisega. Riigivõimu põhiseadusvastasest tegevusest tulenevad õigusabikulud ei ole KutS ega RVastS eesmärgist tulenevalt hõlmatud kutse andmise kuludega ning seega kaetud kutse andmise tasudega. Kaebaja ei nõua siinses asjas selliste õigusabikulude hüvitamist, mis on hõlmatud kutse andmise tasudega. Kuna kutse andmine ei kata kõiki õigusabikulusid, peab kaebaja need katma kutse andmise tasude reservist või omavahenditest (nt koolituskulud, liikmemaksud). See kahju tuleb kaebajale hüvitada RVastS § 14 lg 1 alusel. Viivis muutus sissenõutavaks alates 22.04.2022 nõudekirja saatmisest MKM-le ning on sissenõutav kuni nõude kohase täitmiseni.

3(9)

3-22-1349 Kutse andja leitakse avaliku konkursiga ja kutse andja õiguse kinnitab kutsenõukogu oma otsusega. Kutse andja andmed kantakse kutseregistrisse. Kutse andjaga ei sõlmita kutse andja ülesannete täitmiseks halduslepingut. Sellist halduslepingut ei ole sõlmitud ka EEL-ga. KutS § 17 lg 2 kohaselt kaetakse kutse andmisega seotud kulud kutset taotleva isiku poolt või töötajale täienduskoolituseks ettenähtud vahenditest või Eesti Töötukassa poolt tööturuteenuste ja toetuste sihtkapitalist või riigieelarve eraldistest. Riigieelarve eraldistest kaetakse kutse andjale kutseõppe tasemeõppe tegevustoetusest moodustatud koolituskohal õppiva õpilase õppe lõpetamiseks sooritatava kutseeksami kulud. Kuna kaebaja ei korralda kutseeksameid kutseõppe tasemeõppe lõpetamiseks, siis ei kaeta tema kulusid riigieelarve eraldistest. Kaebaja puhul kaetakse kutse andmisega seotud kulud kutsenõukogu kinnitatud kutse andmise ja kutse taastõendamise tasu arvelt ning üldjuhul kutset taotleva isiku poolt. KutS § 171 lg 1 kohaselt kinnitab tasu määra kutsenõukogu kutse andja kulude kalkulatsioonile tuginedes. Praktikas loetakse õigusvaidlusega seotud kulud kutse andmise ja taastõendamisega seotud kuludeks. Kutse andmise tasu kalkulatsioonivormil on kulurida „Kutse andmise arendamisega seotud kulud“, mille täitmisel on kutse andjale selgituseks märgitud: „/.../ Nt kutseeksami sisuline arendamine, hindamismaterjalide uuendamine, õigusabikulud, sh võimalike vaietega tegelemine, hindajate koolitamine, infopäevade läbiviimine“. Kaebaja on kalkulatsioonivormil viidatud rea täitmisel märkinud õigusabi kuluks summa, mis moodustab umbes 8,5% kutse andmise kulust. Kutse andja õiguse kinnitamisel (kutsenõukogu 29.11.2018 otsus nr 18) oli see summa u 3,7%. Seega on kutse andja kutse andmise tasu määra kalkuleerimisel arvestanud võimalike tekkivate õigusabikuludega. Õigusabikulud on aastatel 2017‒2021 kõikunud vahemikus 6,5‒18,8% kutse andmise tasust. Kuna kutse andja hinnangul ei katnud tegelikud õigusabikulud kalkulatsioonis arvestatud õigusabi kulusid, pöördus EEL 04.05.2020 asjaomase kutsenõukogu poole taotlusega tõsta kutse andmise ja taastõendamise tasu. Peamised põhjused olid järgmised: a) juriidiliste kulude tunduvalt suurem osakaal kutse andmise tasudes võrreldes algselt kavandatuga (kalkulatsioonis oli esitatud juriidilised kulud 18,5 eurot taotleja kohta, tegelikuks kuluks on 46,7 eurot taotleja kohta); b) arvestades senist praktikat, on õiguslikud vaidlused pikad ja jätkuvad ka pärast kutse andmise perioodi. Kutsenõukogu kinnitas 29.05.2020 otsusega nr 30 EEL kui kutse andja kutse andmise ja taastõendamise tasu uues kutse andja taotletud määras.

otsusega

kaebuse

rahuldamata

ja

Vaidluse sisuks on MKM valitsemisalasse kuuluva määruse andmata jätmisega tekkinud kahju hüvitamine. Seega on MKM õige vastustaja (HKMS § 17 lg 3). RVastS § 7 lg 1 kohaselt on üks riigivastutuse tekkimise eeldus kahju tekitamine avalikõiguslikus suhtes. HKMS § 4 lg 1 kohaselt on halduskohtu pädevuses avalik-õiguslike vaidluste lahendamine. RVastS § 14 lg 1 kohaselt võib isik nõuda õigustloova aktiga või selle andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamist üksnes juhul, kui kahju põhjustati avaliku võimu kandja kohustuste olulise rikkumisega, rikutud kohustuse aluseks olev norm on otsekohaldatav ning isik kuulub õigustloova akti või selle andmata jätmise tõttu eriliselt kannatanud isikute rühma. Kaebaja õigussubjektsus tuleneb avaliku ülesande täitmisest ning kaebaja tulude vähenemine (ka avaliku võimu tegevuse või tegevusetuse tõttu) ei ole iseseisvalt kaitstav subjektiivne õigus. Rahalised vahendid, mis on mõeldud kutse andmisega seotud kulude katmiseks, ei loo kaebajale omandiõigusest tulenevaid nõudeid, sest need on mõeldud sihtotstarbeliselt KutS-st tulenevate ülesannete täitmiseks. Kahjuga ja seeläbi omandiõiguse riivega võib olla tegemist 4(9)

3-22-1349 siis, kui seaduses ettenähtud katteallikad (kutse andmise ja kutse taastõendamise tasu või riigieelarve eraldised) ei kata ära kutse andmisega seotud kulusid ning kaebajal tuleks puuduolevad summad leida omavahendite arvelt. HTM on selgitanud, et kutse andja leitakse avaliku konkursiga ja kutse andja õiguse kinnitab kutsenõukogu oma otsusega. Kutse andjaga ei sõlmita kutse andja ülesannete täitmiseks halduslepingut. Kaebaja valiti kutsenõukogu 29.11.2018 otsusega nr 6-4/18 avaliku konkursi võitjaks ning üldehituse, keskkonnatehnika ja tehnosüsteemide inseneeria kutsete kutse andjaks. Seega tegutseb kaebaja kutse andjana kutsenõukogu 2018. a-l antud haldusakti alusel. Kutse andmist reguleerib KutS. Tegemist on avaliku ülesandega, mille täitmist korraldab riik. Kutse omistatakse haldusaktiga ning kutse andja – sõltumata enda õiguslikust vormist – on käsitatav haldusorganina. Kutse andjana võib tegutseda riigi- või valitsusasutus, samuti võib kutset andvaks organiks valida muu juriidilise isiku (näiteks MTÜ) avaliku konkursi tulemusena (vt KutS § 10 lg 1). Kuna kutse andmine on avalik ülesanne, on kutset andva organi määramine kutsenõukogu haldusaktiga õiguslikus mõistes käsitatav avaliku ülesande eraõiguslikule isikule delegeerimisena. Sõltumata ülesande delegeerimisest, jääb ülesande täitmise tagamise eest lõppastmes vastutavaks riik. Küsimus avaliku ülesande täitmise piisavast rahastamisest ei kuulu ei RVastS ega HKMS kohaldamisalasse. MTÜ-l ei ole avalikku ülesannet täites RVastS alusel riigi vastu subjektiivset avalikku õigust. Sellise nõude õiguslikud alused saaksid tuleneda nt halduslepingust, mida ei ole sõlmitud. Kaebaja ei väida, et rikutud oleks selle haldusakti tingimusi, millega kaebaja volitati täitma avalikku ülesannet. MTÜ-l, kes täidab avalikku ülesannet, ei saa selle ülesande täitmise käigus tekkida omandiõiguse, vaba eneseteostuse, ettevõtlusvabaduse vms põhiõiguse riivet. Olles avaliku ülesande täitja, ei saa kaebaja PS kohaselt olla põhiõiguste kandja, vaid ta saab olla põhiõiguste adressaat. Seetõttu ei saa kaebajal tekkida nõudeid ühinemisvabadusest, eneseteostusvabadusest, omandipõhiõigusest vms. Kaebaja olukord on analoogne sellele, kui kutse andjana tegutseks riigi- või valitsusasutus. Ka sellisel juhul ei saaks riigi- või valitsusasutus pöörduda ebapiisava rahastamise tõttu kohtusse, vaid tegemist oleks riigivõimu sisese vaidlusega, mille lahendamiseks on ette nähtud teistsugune menetluskord (Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 101). Kui avaliku ülesande täitmiseks ei ole eraldatud piisavalt vahendeid ning neid ei õnnestu saada ka läbirääkimiste tulemusel, jääb avalik ülesanne täitmata. Kaebaja rõhutab, et menetluskulude hüvitamise kohustus tekkis „riigivõimu põhiseadusevastase tegevuse tulemusel“. Pole aga vahet, kas kohtuvaidlused kaotati põhiseadusevastaselt andmata jäänud määruse, mõne ebaselge normi, vastuolulise õigusliku regulatsiooni vms tõttu. Tegemist on ikkagi avaliku ülesande täitmisega seonduvate kulude katmisega ning ei eksisteeri mingit kulude „erirežiimi“, nagu kaebaja püüab väita. Seega ei kuulu kaebaja esitatud nõue RVastS kohaldamisalasse ‒ tegemist on avaliku ülesande täitmise (rahastamise) üle tekkinud vaidlusega, mida ei reguleeri RVastS. Lisaks ei ole kaebaja tõendanud temale tekitatud kahju. Kaebaja käsitab kahjuna õigusabikulusid, mis tuli kanda riigi põhiseadusevastase tegevusetuse tõttu erinevates kohtuvaidlustes, samuti MKM-le esitatud nõudekirja koostamisel. Riigi põhiseadusevastane tegevusetus EhS alusel määruse andmata jätmisel ei tähenda, et kaebajale oleks tekkinud kahju RVastS mõttes. Kutse andja õigused ja kohustused, sh varalised, on reguleeritud KutSs. KutS § 17 lg 1 kohaselt loetakse kutse andmisega seotud kuludeks kutse andmise ettevalmistamisega seotud kulusid (p 1), kutsekomisjoni ja hindamiskomisjoni tööga seotud kulusid (p 2), samuti kutse andmise korraldamisega seotud kulusid (p 3). Kutse väljastamise pinnalt tekkinud kohtumenetluse kulusid ei ole KutS § 17 lg-s 1 küll eraldi välja toodud, kuid neid on võimalik paigutada KutS § 17 lg 1 loetelu alla. Ka HTM selgitas, et kutse andmise kulud kaetakse KutS § 17 lg 2 alusel kutset taotlevate isikute poolt kutse andmise tasu arvelt. Vastavalt KutS § 171 lg-le 1 kinnitab tasu määra kutsenõukogu kutse andja kulude 5(9)

3-22-1349 kalkulatsioonile tuginedes. HTM vastuse kohaselt loetakse praktikas õigusvaidlusega seotud kulud kutse andmise ja taastõendamisega seotud kuludeks, sh on kutse andmise tasu kalkulatsioonivormil asjaomane kulurida. Seega võetakse praktikas võimalikke õigusabikulusid kutse andmise tasu määrasid kehtestades arvesse. Sellele pole kaebaja vastu vaielnud. Seetõttu ei saa kutse andja õigusabikulud olla kahju, vaid tegemist on kutse väljastamisega paratamatult seonduva ning prognoositava kuluga. KutS kohaselt eeldatakse, et kutse andmisega seonduvad kulud kaetakse kutse andmise tasu arvelt ning kutse andja peab tegema kalkulatsiooni võimalikest kuludest, mis tekivad kutse andmisega. Kaebaja on koostanud kalkulatsiooni, sh taotlenud 2020. a kutse andmise tasu tõstmist just suurenenud õigusabikulude tõttu. Kutsenõukogu nõustus kaebaja kalkulatsiooniga ja kinnitas suuremad kutse andmise tasu määrad. Seega ei saa väita, et keegi teine ‒ näiteks majandus- ja kommunikatsiooniminister ‒ on põhjustanud kaebajale kahju. Kutse andmise rahastamine on kaebaja mõjusfääris. Pole esitatud andmeid, et kutsenõukogu oleks jätnud kinnitamata kaebaja taotletavad tasumäärad, mis oleks andnud aluse väita, et eelarvepuudujäägi tekkimine oli vältimatu. Ka selle tõttu ei saa olla riigile etteheidetav, et kaebaja ei suutnud katta kõiki õigusabikulusid kutse andmise tasude arvelt. Õige on ka vastustaja seisukoht, et kaebaja vastutab tema enda antud õigusaktide õiguspärasuse eest. Samuti kuulub kaebaja enda otsustuspädevusse, kas, millisel määral ja millistes summades ta ostab sisse õigusabiteenust ning milliseid õigusvaidlusi ta peab. Kvalifitseeritud õigusabi kasutamisega peab kaasnema ka ülevaade kohtuasjade võitmise perspektiivist. See, kui algsed kalkulatsioonid kulude arvestamise kohta pole praktikas paika pidanud, ei tähenda, et riik tekitas kaebajale kahju. RVastS § 14 lg 1 kohaldamiseks on nõutav, et kahju on tekitatud vahetult õigustloova akti või selle andmata jätmisega, mitte õigustloova akti alusel antud haldusakti või sooritatud toiminguga. Vastustaja märgib õigesti, et siinsel juhul ei ole tegemist õigustloova akti andmata jätmisel tekitatud kahjuga, vaid kaebaja kohtumenetluse kuludega, mis on tekkinud kaebaja antud haldusakti kohtus vaidlustamise tulemusel. Seetõttu ei ole täidetud RVastS § 14 lg 1 kohaldamise eeldus, st puudub vahetu seos õigustloova akti andmata jätmise ja kaebaja väidetud kahju vahel. Kuna tegemist pole avalik-õigusliku suhtega RVastS ja HKMS mõttes ning kahju tekkimine kaebajale ei ole tõendatud, tuleb kaebus jätta rahuldamata. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

3-22-1349 Halduskohus leidis vääralt, et kaebaja nõue ei kuulu RVastS § 14 lg 1 kohaldamisalasse. Halduskohtu viide VVS §-le 101 ei ole asjakohane, sest kaebaja on eraõiguslik juriidiline isik. Kohus on ebaõigesti leidnud, et kaebajale tekitatud kahju ei ole tõendatud. Vaidluste perspektiivitus selgus alles Riigikohtu 17.05.2021 otsusest nr 3-18-1432, kui teised haldusasjad olid juba kohtute menetluses. Kõik teised RVastS § 14 lg 1 kohaldamise eeldused on samuti täidetud.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

3-22-1349 kehtestatakse kutse andmise aluseks olevad kvalifikatsiooninõuded. Riigikohus rahuldas selles asjas ETi kaebuse ja tühistas EEL 13.06.2018 otsuse, millega jäeti ETile tema taotletud kutse andmata, põhjusel et vaidlustatud haldusakti andmise ajal puudusid EhS-ga nõutavad normid, millega keelduda kutse andmisest. Sarnastel põhjustel rahuldasid kohtud täielikult või osaliselt TS (haldusasi nr 3-19-1505), GRi (haldusasi nr 3-20-9) ja SP (haldusasi nr 3-171994) kaebused. Kaebaja käsitab tekkinud kahjuna temalt kõnealustes haldusasjades kutse taotlejate kasuks välja mõistetud menetluskulusid, haldusasjas nr 3-18-1432 põhiseaduslikkuse järelevalvega seotud küsimustes tekkinud õigusabikulusid ning MKM-le 22.04.2022 esitatud kahju hüvitamise nõude koostamisega seoses tekkinud õigusabikulusid. Kaebaja on seejuures järjekindlalt määratlenud oma kahjunõude alusena RVastS § 14 lg 1 ning seostanud kahju tekkimist asjaoluga, et minister jättis põhiseadusevastaselt andmata määruse, mille kehtestamise kohustus tulenes EhS § 24 lg-st 4.

8(9)

3-22-1349 (allkirjastatud digitaalselt)

9(9)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.